6.3 Tipología de la digitalización de la administración y provisión de pagos de la protección social

Tipología de la digitalización de la administración y provisión de pagos de la protección social

Fuentes: Gráfico original para esta publicación, con la colaboración de Craig P. Kilfoil, Consultor, Protección Social y Empleo, Banco Mundial, y aportes del Grupo Consultivo de Ayuda a la Población más Pobre sobre la evolución de los pagos de protección social de gobierno a persona. Nota: G2P = gobierno a persona.

desarrollo (véase también el gráfico 6.2). Muchos programas siguen ofreciendo la provisión de beneficios en persona, incluso en los casos en los que hay otros métodos disponibles. Los pagos pueden efectuarse en efectivo y, en algunas instancias, se utiliza la verificación biométrica como prueba de identidad y fe de vida.

Varios países en desarrollo utilizan el pago en efectivo y en persona para el desembolso de pensiones, pagos de transferencias y beneficios sociales con mucha más frecuencia que las economías de ingresos altos. Más de un quinto (21 %) de los países en desarrollo utilizan el efectivo para los pagos de beneficios sociales.8 El motivo habitual es que el ecosistema financiero no está lo suficientemente desarrollado como para permitir un gran volumen de transacciones de valor bajo a un costo razonable (para el gobierno, las personas o ambos). El método tradicional de pago de beneficios en efectivo presenta, no obstante, una serie de problemas, especialmente en el contexto de la crisis de COVID-19. Para el programa, las dificultades se concentran en la logística de distribución, por ejemplo, establecer las fechas de pago, contactar a los beneficiarios, y transportar y entregar el dinero de manera segura. Con frecuencia, los

beneficiarios deben viajar largas distancias para recibir los pagos en un momento y lugar programados. En Níger, los destinatarios de los programas que recibían dinero en efectivo debían viajar unos 2 km (tramo de ida), casi media hora, para cobrar la transferencia, mientras que el grupo que recibía los pagos en dinero móvil viajaba menos de 0,5 km (menos de 10 minutos) y podían administrar su dinero en días distintos (Aker et al., 2016). El modelo G2P 1.0 representa una oportunidad perdida para la inclusión financiera. Sin embargo, estos métodos también ofrecen las ventajas de la familiaridad de los beneficiarios con el método de pago, el aprovechamiento de los días de pago para crear mercados y brindar capacitación, y el contacto directo que se da entre el programa y los beneficiarios.

El modelo G2P 1.5 consiste en la distribución de beneficios desde un programa único a un proveedor único, en el que la provisión se realiza en persona y es electrónicamente asistida (véase el gráfico 6.2). Países como Ghana han dado el salto desde un proceso administrativo que usaba Excel a un proceso de administración de pagos totalmente automatizado (cuadrante inferior derecho del gráfico 6.3: administración digitalizada de G2P para los objetivos de eficiencia gubernamental), que resultó en un considerable ahorro de tiempo y costos para el gobierno (recuadro 6.1). No obstante, los pagos se

trónicamente asistidos. Esto se debe, principalmente, a que las sucursales de los bancos rurales no están muy cerca de los beneficiarios, por lo que los proveedores de servicios de pago se acercan a los sitios de trabajo del programa para efectuar los pagos. En este caso, no se usa efectivo sino una tarjeta inteligente. El gobierno de Ghana está tratando de identificar otras opciones, tales como los pagos en estaciones de servicio o locales donde se puedan retirar por cajero automático.

El modelo G2P 2.0 se refiere a la etapa inicial de la digitalización de la provisión de pagos, a menudo a través de un único canal (véase el gráfico 6.2). Desde la perspectiva del modelo G2P 2.0, los procesos internos de administración de pagos entre los programas sociales y los proveedores de servicios están digitalizados. No obstante, los objetivos de la digitalización de las provisiones solo se alcanzan parcialmente, ya que la experiencia en trayectos y tiempos de espera de las personas puede ser la misma de los modelos G2P 1.0 o 1.5. Los pagos pueden transferirse directamente a una cuenta bancaria (de uso limitado o convencional) o a una cuenta de dinero móvil, lo que ofrece flexibilidad para que las personas accedan a su dinero o lo retiren. Sin embargo, los destinatarios pueden incurrir en costos privados significativos para extraer efectivo, ya que quizá viven lejos de una sucursal bancaria, cajero automático o agente de cobro y pago. El modelo G2P 2.0 puede mejorar la eficiencia en la provisión de pagos y, si se estructura correctamente, puede ampliar algunos aspectos de la inclusión financiera de los beneficiarios.

Una de las dificultades del modelo G2P 2.0 es que los diversos programas de protección social de un mismo país tienden a adoptar métodos no coordinados hacia la digitalización. Los programas individuales pueden hacer un contrato independiente con un único proveedor de servicios de pago o, incluso, con múltiples proveedores de servicios de pago, según la cobertura geográfica, la naturaleza del pago, el tipo de beneficiario, el ciclo de presupuesto, y otros factores. No obstante, cuando los beneficiarios no pueden elegir el proveedor, se considera un enfoque de «canal único». Cuando los pagos se distribuyen a través de un intermediario externo, un proveedor de servicios de pago, se elevan los costos (por ejemplo, un porcentaje sobre la transferencia).9 Los problemas técnicos también causan demoras en los pagos. La tecnología tiende a ser hecha a medida, los proveedores suelen mantenerla confidencial, y los sistemas son de circuito cerrado, además de que el proceso de contratación tiende a ser prolongado y opaco. En consecuencia, la coordinación institucional para digitalizar los pagos entre programas sociales y la interoperabilidad entre instituciones y proveedores constituyen un desafío, aunque no es algo imposible. Generalmente, los ecosistemas financieros menos desarrollados con normas rígidas (u obsoletas) sobre los pagos requieren múltiples transferencias entre actores antes de llegar al beneficiario final, lo que generalmente se traduce en mayores costos de transacción.

Los países con una infraestructura de pagos más robusta e integrada (sistemas que adoptaron el modelo de cuenta única de tesorería) permiten realizar