por demanda o dirigidos por la administración

Tabla 2.2 Parámetros de diseño y modelos operativos diferenciados: Enfoques de la protección social por demanda o dirigidos por la administración

Enfoque por demanda Enfoque dirigido por la administración

Unidad de asistencia (UA)

Enfoque general

Difusión Personas, familias u hogares

Cada UA ingresa y avanza a lo largo de la cadena de implementación en sus propios tiempos.

Paquete de intervenciones y referencias diseñado a medida.

Amplia red de interfaz permanente con el cliente.

La difusión es esencial para asegurar que las personas tengan información sobre los programas, cómo y dónde solicitarlos, etc. En general, familias u hogares

Los grupos (o cohortes) de las UA avanzan de manera conjunta a través de la cadena de implementación, desde la inscripción masiva hasta la provisión de un paquete común de intervenciones.

La difusión suele ser parte del registro masivo inicial.

Recepción y registro Las UA pueden solicitar en cualquier momento, por demanda.

Diferentes UA ingresan en el sistema y comienzan el proceso en diferentes momentos y en distintos lugares.

La solicitud (registro) es fluida (inclusión dinámica). Barridos de registros masivos en el lugar.

Todas las UA se inscriben en un momento determinado (durante el proceso de registro).

En algunos casos, se usa la focalización comunitaria para priorizar quién se registra.

Los procesos de registro suelen llevarse a cabo solo cada 3 a 5 años.

Evaluación de las necesidades y condiciones

Decisiones de elegibilidad

Decisiones sobre beneficios y servicios Cada UA se evalúa utilizando herramientas de evaluación (CM, CSM, CHM, etc.)

La evaluación crea un perfil de su situación específica al momento de la recepción y el registro.

Los rankings relativos no son pertinentes porque las solicitudes se presentan en distintos momentos.

Se determina si las UA son elegibles o no de acuerdo con las normas del programa.

Habitualmente usan umbrales de elegibilidad absolutos (si su puntuación de ingresos o de la comprobación sustitutiva de medios de vida está por debajo del umbral, reúnen los requisitos: un enfoque basado en derechos).

Los rankings relativos y umbrales de elegibilidad no son pertinentes, porque las personas presentan sus solicitudes en distintos momentos y diferentes lugares.

Niveles de beneficios: se determinan de conformidad con las normas de los programas.

Paquetes de servicios: pueden estar diseñados a la medida de las necesidades individuales. Cada UA se evalúa utilizando herramientas de evaluación (CM, CSM, CHM, etc.).

El grupo de cohorte de las UA se clasifica desde el más rico hasta el más pobre (rankings relativos).

A veces, la focalización comunitaria se usa para validar los rankings relativos.

La elegibilidad de las UA se determina sobre la base de su ranking en relación con el resto del grupo.

Los programas suelen usar umbrales de elegibilidad relativa aplicados al ranking de UA, de manera tal que el XX% más pobre sea elegible, como un modo de gestionar la demanda teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias y las restricciones de la capacidad (aunque algunos también usan umbrales absolutos).

A la cohorte de beneficiarios elegibles se le asigna un paquete de beneficios y servicios.

continuación

Tabla 2.2 (continuación)

Pagos (provisión de beneficios) Enfoque por demanda

Derivaciones: La UA puede ser derivada a otros servicios o programas según su situación o sus características específicas.

También pueden usarse planes de acción individualizados para establecer derechos y responsabilidades.

Si la capacidad es limitada, es posible que se gestionen listas de espera para servicios específicos (capacitación, servicios de cuidado, etc.).

Agregar clientes específicos a la nómina cuando resultan elegibles.

Utilizar calendarios de pago individualizados (p. ej., pagar beneficios cuando se procesan sus reclamos en lugar de esperar una nómina grupal o un evento de pago). Enfoque dirigido por la administración

En algunos programas, la cohorte recibirá una secuencia calibrada de intervenciones o medidas de acompañamiento.

Calendario de pagos comunes

Eventos de pago grupales (con pagos manuales)

Provisión de servicios Los beneficiarios reciben un paquete de servicios diseñado a medida de sus necesidades, condiciones y tiempos. Con algunos programas, la cohorte puede avanzar de manera conjunta a través de fases secuenciadas o un grupo de intervenciones comunes, como con medidas de acompañamiento, sesiones de desarrollo familiar y enfoques de inclusión productiva.

Gestión de las operaciones de los beneficiarios Actualización: la información se actualiza para cada UA cuando se producen cambios en su situación (p. ej., nacimiento, fallecimiento, cambio de domicilio/ localidad, cambio de escuela, etc.).

Reevaluación: cada UA se vuelve a evaluar según la fecha de vencimiento establecida en función de su punto de partida (p. ej., menos de dos años desde el ingreso).

Portabilidad: si la UA se traslada a otro lugar, puede continuar como beneficiaria o volver a solicitar en una localidad nueva.

Salidas: cada UA finaliza cuando se alcanza el propio límite de tiempo, cuando dejan de cumplir los requisitos de elegibilidad para el programa, o al completar el plan de acción individualizado, etc. Actualización: el programa puede tener que actualizar periódicamente la información demográfica sobre las UA.

Reevaluación: toda la cohorte volvería a registrarse y reevaluarse de manera conjunta (con otras AU que no se habían registrado en el barrido inicial).

Portabilidad: si la AU se traslada a otra localidad, es poco probable que pueda continuar como beneficiaria o volver a presentar su solicitud, porque la inscripción se instrumenta solamente en procesos masivos cada 3 a 5 años.

Salidas: en general, los miembros del grupo ingresan y salen (u obtienen una nueva certificación) juntos; las UA individuales pueden salir si las actualizaciones demográficas dan como resultado cambios de estado, o cuando culmina el plazo.

Fuente: Tabla original para esta publicación. Nota: UA = unidad de asistencia; CHM = comprobación híbrida de medios de vida; CM = comprobación de medios de vida; CSM = comprobación sustitutiva de medios de vida.

Se pueden prestar servicios a los beneficiarios según su propio cronograma y PAI. Cuando se trata de la gestión de las operaciones de los beneficiarios, estos actualizan su información cuando se producen cambios en sus circunstancias. Los beneficiarios se pueden volver a evaluar según un cronograma establecido en relación con su fecha de ingreso o con los cambios en sus propias circunstancias. Pueden salir en el momento en que lo decidan, al completar el programa o PAI, si superan los límites de tiempo o dejan de cumplir con los requisitos de elegibilidad vigentes.

El enfoque dirigido por la administración también influye en varias etapas de la cadena de implementación. La difusión suele asociarse con procesos de inscripción masiva, lo cual implica que equipos móviles visitan las comunidades para inscribir y evaluar grupos de hogares. El enfoque también determina los estándares de elegibilidad; los hogares se clasifican desde los más ricos hasta los más pobres, y su elegibilidad se determina según su posición en el ranking. Por ejemplo, el tercio más pobre de los hogares incluidos en el ranking podría ser elegible17. El paquete de beneficios/ servicios no está individualizado, sino que es común a todos los hogares beneficiarios. Por lo general, los beneficios se pagan según un calendario común, a través de eventos de pago grupales presenciales o por vía digital. En algunos programas, la cohorte de beneficiarios puede avanzar como grupo por las diferentes etapas de las intervenciones secuenciadas. Esas prácticas son comunes con determinadas medidas (como sesiones de desarrollo familiar, que adoptan una planificación secuenciada) o con los enfoques de inclusión y graduación económica productiva. Todos los hogares se monitorean, actualizan y vuelven a evaluar como grupo dentro del mismo marco temporal.

Cada enfoque también se gestiona de manera diferente según las limitaciones presupuestarias. Independientemente de cuál sea el modelo operativo, los países y programas de todo el mundo se plantean cómo gestionar cuando la demanda de programas de protección social supera los recursos disponibles, sea debido a limitaciones financieras o de capacidad. Desde el punto de vista humano, este dilema puede implicar decisiones dolorosas, dado que son muchas las personas que enfrentan tantas necesidades, y los recursos no están siquiera cerca de poder satisfacerlas18. En la etapa de las políticas y su diseño, esto puede implicar el ajuste de parámetros claves de los programas para adecuarse a las limitaciones presupuestarias, como establecer beneficios reducidos, fijar criterios de elegibilidad más estrictos, o introducir y poner en práctica límites temporales. Si bien estas opciones de diseño implican difíciles decisiones de favorecer una opción en desmedro de otra, los parámetros que siguen normas tienen la ventaja de ser más transparentes. Cuando se trata de la implementación, los distintos modelos operativos emplean varias estrategias implícitas y explícitas a lo largo de toda la cadena de implementación para limitar los desembolsos del presupuesto:

l Gestionar la demanda con sistemas por demanda. Si bien, desde el punto de vista técnico, los enfoques por demanda permiten que cualquier persona presente su solicitud en cualquier momento, los programas tienen diversos recursos para impedir que ingrese esa solicitud, o que llegue a inscribirse. Algunos son implícitos, como la difusión pasiva: Si menos personas tienen información sobre un programa, menos personas lo solicitarán. Esto puede tener sentido desde el punto de vista de la eficiencia práctica: si un programa tiene un exceso de suscriptores, ¿por qué gastar los escasos recursos administrativos para promoverlo? ¿Por qué seguir elevando las expectativas? Por otro lado, la difusión pasiva entraña el riesgo de dejar fuera a las personas que más lo necesitan, que pueden estar menos conectadas o menos informadas sobre los beneficios y los servicios. Las ineficiencias y los procesos de recepción y registro excesivamente burocratizados pueden disuadir a las personas de solicitarlos. Si bien estos obstáculos podrían conllevar menos errores de inclusión al disuadir de participar a personas que probablemente no serían elegibles, también pueden reducir el índice de aprovechamiento para quienes serían elegibles; resultan costosos e ineficientes y carecen de transparencia, tanto para los administradores como para los beneficiarios. En las fases de evaluación y elegibilidad, los trabajadores sociales pueden «dirigir el tráfico» para alejarlo de los programas con un exceso de suscriptores instrumentando

evaluaciones rígidas y discrecionales o aplicando estrictos criterios de elegibilidad. Esto nos lleva a uno de los principales instrumentos para gestionar la demanda en los sistemas por demanda: las listas de espera, que se analizan en mayor detalle en el capítulo 5. Otras estrategias de contención de gastos para etapas posteriores de la cadena de implementación incluyen sancionar a los beneficiarios por no cumplir con las corresponsabilidades del programa y aplicar las normas de salida. La tensión entre la presión a favor de la inclusión y las realidades de las limitaciones financieras y de capacidad compensa las elecciones difíciles, incluso en los sistemas por demanda. l Controlar los puntos de ingreso en sistemas dirigidos por la administración. Con el enfoque dirigido por la administración, se usan tres herramientas para limitar el ingreso y gestionar las expectativas de acuerdo con las limitaciones presupuestarias y de capacidad.

Las dos primeras están vinculadas con la recepción y el registro, y la tercera se relaciona con la elegibilidad y la inscripción para programas específicos. En primer lugar, con el enfoque dirigido por la administración, las puertas hacia la inclusión no se abren siempre debido a que los procesos de inscripción masivos son menos frecuentes (en general, cada tres a cinco años). En segundo lugar, aun cuando las puertas estén abiertas, no todas las personas tienen la oportunidad de inscribirse, porque muchos programas (o registros sociales) tienen cuotas de registro, como se analiza en el capítulo 4. Por un lado, tiene sentido: ¿Por qué registrar a un gran número de hogares y generar expectativas cuando los programas pueden seleccionar únicamente a una pequeña parte para que se inscriba? Por otro lado, usar cuotas de registro puede hacer que se perciba como una falta de transparencia respecto de quién queda incluido o excluido del registro (particularmente, porque suele haber poca información sobre por qué los hogares se registraron o no), y también la posibilidad de replicar las inequidades locales existentes excluyendo a los hogares más pobres de la posibilidad de registrarse. Además, los errores de exclusión pueden multiplicarse al limitar la cantidad de personas que pueden inscribirse en registros sociales que sirven a varios programas. El tercer mecanismo es el uso de rankings y umbrales relativos para la evaluación y la decisión de elegibilidad para los programas sociales. Dado que la cantidad de hogares se conoce una vez finalizado el registro masivo, seleccionar un porcentaje para la elegibilidad facilita una planificación presupuestaria predecible. Aunque no existen listas de espera oficiales con este enfoque, queda la demanda latente y se pueden introducir sesgos, tal como se analiza en el capítulo 5.

Es difícil priorizar la inclusión cuando hay límites en términos de financiación y capacidad. Tanto con el enfoque por demanda como con el enfoque dirigido por la administración, existen desventajas en los diversos mecanismos utilizados para gestionar la demanda teniendo presentes las limitaciones. No obstante, a medida que mejoran las capacidades, algunos países buscan pasar del sistema dirigido por la administración al sistema por demanda por su dinamismo, particularmente con los enfoques integrados que atienden múltiples programas. Esta opción tiene implicaciones a lo largo de toda la cadena de implementación, tal como se analizó anteriormente y según se muestra en la tabla 2.2.

Aunque los enfoques por demanda y los dirigidos por la administración constituyen dos modelos distintos, operan dentro de un espectro. En la práctica, existen variaciones en todo el espectro entre los dos modelos. Varios países que operan con modelos dirigidos por la administración empiezan a implementar algunas características del enfoque por demanda (ver ejemplos en el capítulo 4), y esta puede ser la base para una transición hacia este enfoque.

Si bien el enfoque por demanda y el principio de inclusión dinámica son ambiciosos, es importante reconocer que existe una tensión con lo que resulta factible en la práctica. Generalmente, la elección de un modelo por sobre el otro depende, en gran medida, de la capacidad administrativa local de cada país y la disponibilidad presupuestaria.