2.3 Hojas de ruta: La experiencia de los beneficiarios con los sistemas de protección social

al proceso, el dinero que gastan para participar (como los gastos de transporte, los gastos de cuidado infantil, las faltas al trabajo y los honorarios notariales) y el número de visitas que deben hacer a la oficina local o a otros organismos. También da lugar a varios puntos problemáticos a lo largo del recorrido de las personas por el sistema (tal como se explica en la sección 2.3 más adelante).

Ya sea en persona o digitalmente, las interacciones con el público pueden mejorarse con técnicas de diseño centrado en las personas. Este diseño consiste en el proceso de comprender y satisfacer continuamente las necesidades de la gente. Existen varias herramientas de diseño centrado en las personas que ayudan a evaluar la calidad de las interacciones (o «experiencias de los usuarios») en los sistemas de protección social, incluidas las hojas de ruta, que tratan de representar las experiencias de los destinatarios a lo largo de la cadena de implementación (véase el recuadro 2.3 y la sección 2.3 más adelante).

El diseño centrado en las personas es especialmente importante para incluir a grupos vulnerables específicos. A menudo, los organismos sociales diseñan las intervenciones pensando en un solicitante o

Recuadro 2.3 Hojas de ruta: La experiencia de los beneficiarios con los sistemas de protección social

Las hojas de ruta son una representación compacta de la experiencia del beneficiario de punta a punta. En este sentido, representan las experiencias, las expectativas, los comportamientos y los sentimientos de las personas (momentos positivos, negativos y puntos críticos) a lo largo de este recorrido. Un aspecto clave de la hoja de ruta es la empatía con la propia experiencia y perspectiva del beneficiario, que puede ser muy distinta de la perspectiva del proceso administrativo.

Las hojas de ruta pueden elaborarse acompañando a las personas mientras intentan acceder a los beneficios y servicios de protección social o escuchando el relato de sus experiencias. No tienen por qué ser ejercicios complejos e interminables: Incluso una rápida descripción de las experiencias de las personas desde el principio hasta el final puede ser esclarecedora. Los componentes básicos de las hojas de ruta son los siguientes:

n «Actividad»: Representación de las principales actividades, pasos y acciones que lleva a cabo la persona durante las distintas fases, y comprensión de los diferentes puntos de contacto o modalidades a través de los cuales interactúan con el sistema (en persona, en línea, por teléfono, etc.) n «TGV»: Llevar un control de su tiempo, gastos y visitas: (1) cuánto tiempo lleva cada paso (en minutos u horas para cada actividad, más el total de días naturales transcurridos desde el

«acontecimiento desencadenante»); (2) la cantidad de dinero o gastos privados necesarios para que la persona lleve a cabo las actividades (billetes de autobús, honorarios notariales, faltas al trabajo, gastos de cuidado infantil, etc.); y (3) el número de visitas a la oficina local u otro punto de servicio, más otros viajes (como a otras agencias o antiguos empleadores para reunir documentos). n «Sentimientos»: Comprender los sentimientos que experimenta la persona durante este recorrido, en las interacciones con los procesos y en los sentimientos y presiones contextuales que pueden estar experimentando debido a su situación y a cualquier retraso (como la preocupación ante la falta de pago de la nómina, el pago de deudas, etc.).

La hoja de ruta también puede evaluar hasta qué punto las métricas de desempeño y las normas de calidad cumplen las expectativas del beneficiario. Por ejemplo, las normas de calidad pueden indicar que una entrevista debe tener lugar dentro de un plazo de 7 a 10 días hábiles desde que la persona presenta una solicitud de provisión, y que una provisión debe pagarse dentro de un plazo de 7 a 10 días hábiles desde que se presenta el pedido. Estas pueden ser normas de calidad perfectamente razonables desde el

continuación

Recuadro 2.3 (continuación)

punto de vista de la administración. Sin embargo, no tienen en cuenta las acciones adicionales necesarias para que la persona prepare el paquete de solicitud de beneficios, y el intervalo de días naturales desde su propio acontecimiento desencadenante (como la pérdida del empleo), que es una «bomba de tiempo» para la persona que tiene que pagar deudas y llegar a fin de mes.

Junto con los mapeos de procesos de la cadena de implementación, las hojas de ruta ponen de manifiesto los cuellos de botella reales en los procesos, las ineficiencias, los pasos innecesarios o sin valor añadido, los retrasos (y sus causas fundamentales), las tensiones entre las expectativas y las realidades, etc. Incluso pueden revelar procesos burocráticos innecesarios que resultan ineficaces no solo para los beneficiarios, sino también para los asistentes sociales y para el sistema en general, como procesos duplicados, documentos que se espera que los beneficiarios proporcionen porque forman parte de la «rutina habitual», aun cuando ya no son necesarios, etc. Las hojas de ruta pueden ser un aporte vital para el «rediseño de los procesos de gestión» y, por supuesto, para la mejora de los servicios a los beneficiarios.

Fuentes: US Digital Services, 2014; IDEO 2015; Solomon, 2017; Karippacheril, 2018.

beneficiario medio. No obstante, la población a la que se dirigen la mayoría de los programas puede ser muy diversa: personas que viven en áreas remotas o en zonas de fragilidad, conflicto y violencia; personas en condición de discapacidad; personas de diferentes culturas e idiomas; mujeres; niños y jóvenes; trabajadores informales; personas sin hogar y sin domicilio fijo; y personas migrantes y desplazadas a la fuerza. Es posible que necesiten adaptaciones o ajustes particulares para asegurar su atención. Los enfoques de diseño centrado en las personas contribuyen a garantizar que las intervenciones se adapten a sus necesidades y limitaciones específicas mediante el desarrollo de personas modelo y la puesta a prueba de las intervenciones y los procesos con estos diversos grupos.

La interacción entre las personas y las instituciones se ve facilitada por factores de apoyo, como la comunicación, los sistemas de información y la tecnología. Estos son los otros elementos centrales del marco de los sistemas de implementación. En cierta medida, los sistemas de comunicación e información contribuyen a facilitar los procesos y el flujo de información entre estos actores. Ambos pueden recibir el apoyo de la tecnología, según las tecnologías disponibles.

Una comunicación estratégica y operativa es fundamental para la eficacia y la eficiencia de las políticas, los programas y los sistemas de implementación de protección social. Una comunicación estratégica ayuda a generar sensibilización, comprensión, apoyo y sentido de pertenencia entre las principales partes interesadas. La comunicación operativa facilita los procesos de implementación y las interacciones entre los actores principales. Al hacerlo, facilita la transparencia, la confianza y la responsabilidad. Existen importantes riesgos de una comunicación deficiente. En el caso de las políticas y los programas, la desinformación puede dar lugar a una espiral negativa de percepciones, a la falta de credibilidad y al fracaso o al retroceso de las reformas. En el caso de los sistemas de implementación, la información errónea puede causar caos y confusión entre los actores, impedir la implementación, desperdiciar recursos, generar ineficiencias y errores, y reducir la eficacia de las intervenciones.

Los sistemas de protección social deben comunicarse con muchas partes interesadas. Evaluar la comunicación ayuda a identificar y cartografiar a las principales partes interesadas en los programas y sistemas de protección social. Las partes interesadas obvias son los actores principales que participan en los sistemas de implementación, como los destinatarios (poblaciones objetivo, solicitantes y beneficiarios) y los actores institucionales principales. Otras partes interesadas pueden ser otros organismos asociados (como los donantes), responsables políticos, líderes de opinión, medios de comunicación y el público en general. Un plan de comunicación debe aclarar los elementos estratégicos y operativos de las comunicaciones con cada parte interesada. Los elementos estratégicos incluyen los objetivos de la comunicación, el comportamiento deseado del receptor, los mensajes y la información (contenido), así como las actividades de comunicación, los riesgos y los resultados esperados. Los elementos operativos incluyen las herramientas de comunicación específicas, los canales, el calendario y las necesidades de recursos, así como la designación de los responsables de las comunicaciones. Las actividades, los canales y las herramientas de comunicación tienen en cuenta al público objetivo (partes interesadas). En el caso de los destinatarios, esto puede implicar la adaptación al idioma preferido o la oferta de comunicaciones en diversas lenguas, la superación de posibles barreras de acceso (como las discapacidades) y la consideración de los niveles de alfabetización, las preferencias de medios de comunicación, la ubicación y otros inconvenientes.

Desde el punto de vista operativo, la comunicación facilita todos los procesos e interacciones a lo largo de la cadena de implementación. Es el «lubricante» que garantiza que los actores comprendan todos los procesos. En cada fase de la cadena de implementación, es importante identificar a las principales partes interesadas, así como los elementos estratégicos y operativos.

La comunicación es intrínseca a la difusión. El público principal de la difusión es la población objetivo y los grupos vulnerables. Un elemento clave de una buena difusión es que llegue a la gente en lugares cercanos a su entorno, de forma que la comprendan. El capítulo 3 detalla los enfoques de difusión, incluidas las adaptaciones especiales para grupos específicos que pueden enfrentarse a barreras de acceso, como adultos mayores, personas en condición de discapacidad, minorías lingüísticas y culturales, y otros grupos marginados. También se analizan las dificultades específicas de aplicar la difusión en las zonas de fragilidad, conflicto y violencia. Los mensajes clave en esta fase se centran en informar a la gente sobre los programas de protección social y los procesos de implementación. La difusión explica la intervención (objetivos, población objetivo, normas del programa, criterios de elegibilidad, alcance y contenido), así como aspectos operativos, como los procesos, los procedimientos, los puntos de contacto, el momento y el lugar de registro, y los derechos y responsabilidades de los solicitantes y los beneficiarios. El objetivo de esta comunicación es animar a la población objetivo a comprometerse, solicitar y proporcionar su información como inputs de la fase de recepción y registro. Los principales riesgos de las brechas comunicacionales en esta fase son de no alcanzar a la población objetivo, no lograr que conozcan la existencia de los programas o que no comprendan los programas o cómo registrarse.

Las herramientas de comunicación también facilitan la recepción, el registro y la evaluación de las necesidades y condiciones. La comunicación bidireccional es necesaria en la interfaz con el cliente para (1) notificar a las personas sobre los procedimientos de recepción y registro, los lugares y los puntos de contacto; (2) apoyar la programación de citas, registros o reuniones comunitarias; (3) realizar las entrevistas (posiblemente con listas de comprobación, cuestionarios y herramientas asistidas por tecnología); (4) recopilar información y documentación precisas; (5) responder a las consultas; y (6) facilitar las correcciones o actualizaciones necesarias. Los riesgos de la falta de comunicación en estas fases son numerosos: que la gente no sepa dónde acudir, cómo y dónde registrarse, o qué documentos e información proporcionar. Esta confusión contribuye a la ineficacia del proceso y a la inexactitud de la información. También puede generar obstáculos burocráticos que disuadan a la población objetivo de registrarse, con el resultado de un bajo índice de aceptación entre las personas que probablemente serían elegibles para los programas de protección social (véase el capítulo 4).

En la etapa de inscripción, la comunicación es crucial para la notificación y la incorporación. Se debe notificar a todos los solicitantes si son elegibles o no, y si están inscritos o en lista de espera. Las notificaciones deben explicar claramente la base de tales

decisiones, así como los siguientes pasos de la persona inscrita o solicitante. Para los beneficiarios inscritos, las notificaciones y la incorporación aclararían el paquete de beneficios y servicios, las expectativas de derechos y responsabilidades, los puntos de contacto, la documentación adicional necesaria, el calendario y el lugar de las actividades posteriores, etc. En el caso de las personas en lista de espera o consideradas no elegibles, las notificaciones detallarán los fundamentos de tales decisiones y darán instrucciones claras para presentar quejas o apelaciones. Los riesgos que supone la falta de comunicación en esta fase abarcan la no entrega de notificaciones (lo que provoca retrasos o que los solicitantes elegibles no sepan si están inscritos), malentendidos sobre los paquetes de beneficios y servicios (como cuando los cálculos de los beneficios son complejos), retrasos e ineficiencias en la incorporación, y un exceso de quejas y apelaciones que pueden saturar el sistema. El ejemplo hipotético de este capítulo ilustra algunos de estos problemas (véase el capítulo 5).

En el caso de los pagos, las comunicaciones implican a los beneficiarios, al agente de pagos y a las instituciones administradoras. Las comunicaciones suelen incluir notificaciones y alertas de pago y calendarios de pago. Los beneficiarios tienen que conocer el importe de sus beneficios, el calendario y la frecuencia de los pagos, cuándo y dónde cobrar, cómo retirar el dinero (incluidas posibles claves o PIN), qué documentos deben presentar para retirarlo, a quién dirigirse si tienen preguntas o quejas, y otra información. Los agentes de pago y las instituciones administradoras también necesitan saber si los pagos se retrasan o no llegan, y si el importe es erróneo, o el pago no se desembolsa, y la gente tiene que poder comunicar estos hechos e inquietudes. Los riesgos de una mala comunicación en esta fase son serios: retrasos o pagos no realizados, pagos no solicitados, pagos realizados a personas equivocadas, ineficiencias en el proceso de pago, como largas colas o múltiples visitas, y el consiguiente número elevado de quejas y reclamos (véase el capítulo 6).

En la provisión de servicios pueden intervenir múltiples partes interesadas, como beneficiarios, trabajadores sociales y proveedores de servicios. Los beneficiarios deben saber quiénes son los proveedores de servicios, cuándo y dónde participar, etc. Un plan de acción individualizado definido durante la incorporación puede servir para establecer parámetros y guiar las comunicaciones durante la provisión de servicios. También es fundamental comunicar las normas de calidad (véase el capítulo 7).

La comunicación también es esencial para los numerosos actores y actividades que forman parte de la gestión de las operaciones de los beneficiarios. En la gestión de los datos de los beneficiarios, las principales partes interesadas son los propios beneficiarios y los agentes institucionales locales y centrales. Los mensajes clave para la gestión de los datos de los beneficiarios incluyen alertas sobre errores, brechas o incoherencias en la información, notificaciones sobre la necesidad de que los beneficiarios actualicen su información o sean reevaluados, y notificaciones sobre plazos y salidas de los programas. A la hora de supervisar el cumplimiento de las corresponsabilidades (como requisitos relacionados con la educación, la salud o el trabajo), los beneficiarios deben saber primero lo que se espera de ellos, y el sistema debe alertarlos si se detecta un incumplimiento, emitir advertencias o imponer sanciones. Las comunicaciones desempeñan un papel instrumental en los mecanismos de quejas y reclamos. Estos involucran a los beneficiarios y a las personas que apelan su condición de no beneficiarias. Las personas deben saber dónde y cómo presentar quejas, apelaciones y reclamos, y es necesario mantenerlas al tanto del estado de sus reclamos e informarles la resolución y los pasos posteriores (véase el capítulo 8).

Para la comunicación en los sistemas de implementación se utiliza una amplia gama de tecnologías. La comunicación entre las instituciones y las personas puede darse a través de la interacción directa (en persona), la transmisión boca en boca, el teléfono, el correo electrónico, los textos SMS, otros canales móviles y los chatbots, entre otras vías. Las herramientas de comunicación indirecta incluyen los medios de comunicación masivos, como la radio, la televisión, los sitios web, las redes sociales y los medios impresos. Como se comenta en el capítulo 3, es importante adaptar las herramientas de comunicación a las partes interesadas. Por ejemplo, las personas más jóvenes pueden ser más proclives a utilizar las redes sociales que las personas mayores, a las que se puede llegar mejor a través de medios impresos, mientras que a las poblaciones aisladas se puede llegar a través de las comunicaciones móviles, la programación

radiofónica o la televisión. También puede ser necesario adaptar las comunicaciones a las diferencias lingüísticas, a la discapacidad o a otras barreras de acceso.

A pesar de los riesgos de una mala o nula comunicación, los programas de protección social no suelen prestar suficiente atención a este aspecto, que requiere planificación estratégica, presupuesto y recursos humanos. Al contrario, los programas suelen delegar las funciones de comunicación en personal no especializado, dar por sentado que los trabajadores sociales de primera línea se encargan de la comunicación con las personas o tratar la comunicación como una actividad puntual llevada a cabo por consultores u organizaciones no gubernamentales. Los programas con estrategias de comunicación exitosas cuentan con diagnósticos de comunicación, planes, actualizaciones y seguimientos periódicos. También se apoyan en recursos o partidas presupuestarias destinadas a la comunicación y en equipos con el personal adecuado. Un ejemplo de estrategia de comunicación exitosa es la transferencia monetaria condicionada y el registro social del programa 4P (Programa Pantawid Pamilyang Pilipino) del Departamento de Bienestar Social y Desarrollo de Filipinas. Otro ejemplo son las comunicaciones del Programa Bolsa Familia y el Cadastro Único de Brasil. Ambos países cuentan con personal y presupuestos dedicados a la comunicación, así como con estrategias y actividades proactivas de difusión y comunicación.

Los sistemas y tecnologías de la información sirven de puente entre las personas y las instituciones a lo largo de toda la cadena de implementación. Ayudan a transformar las operaciones y la administración de los programas de protección social y permiten el flujo de información y la automatización de algunos procesos. Los sistemas de protección social pueden estar diseñados para apoyar un programa (una intervención específica) o múltiples programas. Como se comenta más adelante, los países recurren cada vez más a sistemas de implementación de servicios integrados para asistir múltiples programas en lugar de seguir creando sistemas de información separados e inconexos para cada programa. Estos sistemas pueden diseñarse utilizando un enfoque de arquitectura de servicios modulares, que apoyan funciones diferenciadas. Consulte en el glosario las definiciones de la terminología de los sistemas de información utilizada en el libro de referencia.

Los sistemas integrados de información social incluyen los registros sociales y los sistemas de gestión de las operaciones de los beneficiarios, o los llamados sistemas de información de gestión (SIG), entre otros módulos. Los registros sociales apoyan el proceso de recepción y registro de información sobre las personas y permiten el procesamiento de la información para evaluar sus necesidades y condiciones. Los sistemas de gestión de las operaciones de los beneficiarios automatizan el procesamiento de la información para la toma de decisiones sobre la elegibilidad y la inscripción, las decisiones sobre el paquete de beneficios y servicios, la provisión de beneficios y servicios, la gestión de las operaciones de los beneficiarios (incluida la gestión de los datos de los beneficiarios, la supervisión del cumplimiento de las corresponsabilidades, los reclamos y las decisiones de salida del programa, como se explica en el capítulo 8). Los datos de los registros sociales y de los sistemas de gestión de las operaciones de los beneficiarios pueden integrarse o hacerse interoperables para formar una plataforma de datos integrada.10 En el gráfico 2.5 se muestra una visión general de estos elementos básicos, con un código de colores que corresponde a las fases de la cadena de implementación, así como las oportunidades para que los sistemas integrados de información social se vinculen con los sistemas de todo el gobierno y contribuyan a ellos.

El método para crear sistemas de información social integrados incorpora una orientación hacia los procesos empresariales y un enfoque de arquitectura de sistemas. No siempre se adopta un enfoque sistémico orientado al proceso. En varios países, los sistemas de información para la gestión y administración de los programas sociales suelen tener un alcance limitado o ser inexistentes. En estos países, las intervenciones se limitan a desarrollar meras bases de datos y a gestionar los datos en forma de listas (registros de clasificación socioeconómica, registros de beneficiarios, registros de pagos, etc.), en lugar de construir sistemas de información completos y automatizados que apoyen las operaciones diarias y la administración de los programas sociales. Las aplicaciones informáticas asociadas se limitan a interfaces visuales para solicitar programas y proporcionar informes básicos. Las aplicaciones