Diagramas de carriles): Concepción de la organización como sistema

Recuadro 2.2 Mapeo del proceso de la cadena de implementación de protección social (Diagramas de carriles): Concepción de la organización como sistema

Los mapeos del proceso de la cadena de implementación son herramientas de gestión útiles para trazar la secuencia de los procesos entre los diferentes actores. Se basan en los principios de los diagramas de carriles: herramientas comunes de gestión que distinguen visualmente los roles y responsabilidades para los procesos empresariales. A cada actor se le asigna un carril y, luego, los procesos principales de implementación se correlacionan en secuencias mediante esos carriles. El término «carriles» simboliza la idea de que «cada actor se mantiene en su propia senda» sin cruzarse a otro carril para evitar «colisiones» o confusiones de roles.

Este mapeo ayuda a evaluar la solidez de la cadena de implementación identificando «quién hace qué» y «cuándo» en los procesos básicos que respaldan las funciones de las principales fases de implementación. La singularidad de las asignaciones de roles es fundamental para los principios de claridad y responsabilidad. Los mapeos del proceso de la cadena de implementación pueden trazarse de punta a punta para toda la cadena o para los procesos de las fases de implementación específicas dentro de esa cadena (por ejemplo, trazar un diagrama del proceso para la fase de pagos, sin el resto de las fases). Estas herramientas facilitan la eficiencia, la transparencia y la eficacia de los programas sociales y de los sistemas de implementación.

Idealmente, el mapeo de procesos debe llevarse a cabo de manera participativa con la intervención de los actores principales. Así, cada actor comprende su propio rol y cómo este encaja en el sistema mayor, y puede identificar posibles mejoras y reformas. Además, el enfoque participativo ayuda a generar confianza, consenso, pertenencia y comprensión de los procesos básicos a lo largo de la cadena de implementación. Pueden usarse paquetes comunes de software de oficina para trazar y visualizar estos mapas del proceso de la cadena de implementación (también pueden trazarse de manera inicial y participativa en rotafolios). Los pasos básicos para el mapeo del proceso de la cadena de implementación son los siguientes: n Identificar a los actores: agencias centrales, otras agencias o proveedores, actores locales y beneficiarios. n Discutir los roles y las responsabilidades de cada actor a lo largo de la cadena de implementación. n Asignar un carril para cada actor (normalmente usamos carriles horizontales, con los actores centrales en el carril superior, seguidos de otras agencias o proveedores, luego los niveles subnacionales y locales y, finalmente, las personas). n Identificar los pasos para llevar adelante las fases de implementación a lo largo de la cadena. n Mapear los pasos en secuencias a lo largo de los carriles para cada actor. n Revisar los procesos para evaluar su eficiencia y eficacia. ¿Son necesarios todos los pasos? ¿Cuáles son los pasos con «valor añadido»? ¿Puede eliminarse algún paso que no tenga valor añadido para descartar trámites innecesarios? ¿Puede automatizarse algún paso con sistemas informáticos?

El mapeo del proceso de la cadena de implementación es una parte esencial en el desarrollo y el análisis de la implementación de los programas de protección social. Las herramientas de carriles para el mapeo del proceso de la cadena de implementación reemplazan los diagramas de espagueti que solemos ver en los manuales de operaciones de programas: esos con varios actores, con muchas líneas onduladas y con punto de partida, secuencia o final poco claros. Los mapeos del proceso de la cadena de implementación también ayudan a anclar e identificar los procesos y las funciones que pueden automatizarse mediante sistemas operativos e informáticos.

En este capítulo se presentan ejemplos de mapeos del proceso de la cadena de implementación para dos situaciones hipotéticas. En otras partes de este libro de referencia, hay muchos más ejemplos del mundo real.

Fuentes: Rummler y Brache, 1990; Hammer y Champy, 2003; Karippacheril y Lindert, 2016, 2017, 2018; Karippacheril, Nishikawa Chávez y Rodríguez Caillava, 2019.

Las personas y las instituciones interactúan a lo largo de la cadena de implementación. Desde el punto de vista institucional, los agentes locales o los proveedores subcontratados suelen ser los responsables de la implementación en contacto directo con las personas. Las fases clave son la difusión, la recepción y el registro, la notificación y la incorporación, el pago, la provisión de servicios y algunos aspectos de la gestión de las operaciones de los beneficiarios. Por la parte del destinatario, las personas deben ser capaces de (1) conocer un programa y sus procesos, y saber con quién ponerse en contacto; (2) entender cómo y dónde registrarse, y recorrer los procesos para hacerlo; (3) entender y ser informadas de las decisiones relativas a su estado de elegibilidad, inscripción y el paquete de beneficios o servicios (si están inscritas); (4) participar en las actividades de incorporación (si están inscritas); (5) interactuar con los proveedores de pagos o servicios, y recibir puntualmente los beneficios y los servicios de calidad; y (6) actualizar sus datos, recibir información sobre cualquier cambio en su situación (incluido el incumplimiento de las corresponsabilidades) y presentar quejas.

Existen diversas modalidades o «puntos de contacto» para la interfaz con el cliente. Muchas interacciones se dan en persona con trabajadores de primera línea, como asistentes sociales, funcionarios de empleo, trabajadores sociales, promotores o facilitadores, agentes de extensión y trabajadores sanitarios de la comunidad. El lugar de la interacción puede ser el domicilio de las personas (mediante visitas a domicilio por parte de equipos móviles), sitios comunitarios, oficinas locales, centros de servicio, servicios públicos de empleo o puntos de servicio específicos (incluidos los proveedores de pago). Las interacciones también pueden llevarse a cabo digitalmente, a través de dispositivos móviles, tabletas, computadoras portátiles, computadoras personales, cajeros automáticos, terminales de autoservicio en espacios públicos, chatbots, etc.

La red para la interfaz con el cliente puede ser un eslabón débil en los sistemas de implementación, lo que representa una importante limitación para la inclusión. Una red adecuada para la interacción con la ciudadanía es crucial para el sistema de implementación, y una red eficiente es lo ideal. Sin embargo, muchos países y programas descuidan lo que se suele denominar la «última milla» de los sistemas de implementación. De hecho, dada la posición centrada en las personas para la eficacia y eficiencia de los programas de protección social, este libro de referencia considera que estas son la «primera milla» del sistema. Un enfoque inadecuado en esa primera milla obstaculiza la capacidad de los programas de protección social para ampliar su escala, lograr un alcance nacional, responder a las crisis y avanzar hacia una inclusión dinámica, para que cualquier persona pueda solicitar beneficios y servicios en cualquier momento.

En numerosos países, la red de interfaz con el cliente es incompleta: Las oficinas solo funcionan en unos pocos distritos, y la difusión en zonas remotas es escasa o nula; la cantidad, la formación o las competencias de los agentes de primera línea son insuficientes para sus tareas; o los equipos móviles solo visitan las comunidades locales cada cierto tiempo. Los programas que dependen de equipos móviles pueden carecer de una presencia local permanente. O pueden dudar en asociarse con gobiernos locales autónomos debido a limitaciones institucionales, falta de capacidad o desconfianza. La tecnología ha ayudado en ocasiones a paliar estas carencias con alternativas digitales o móviles para algunos procesos, pero muchas veces la limitación sigue siendo enorme.

Incluso con una amplia red para la interfaz con el cliente, las interacciones en la «primera milla» pueden ser excesivamente burocráticas. Por lo general, se presta poca atención a las experiencias reales de las personas al navegar por la red. A pesar de sus buenas intenciones, la mayoría de las agencias sociales adoptan y visualizan los procesos y sistemas desde el punto de vista de la administración. Se centran en los procesos organizativos y los requisitos institucionales y hacen suposiciones generales sobre sus destinatarios. En consecuencia, la gente suele sentirse frustrada al relacionarse con los servicios del gobierno. Sienten que la interfaz con el cliente es burocrática y difícil de recorrer, distante o inexistente, o tan fragmentada que deben solicitar varios beneficios y servicios en múltiples lugares, esperar en filas una y otra vez, e incurrir en los gastos de hacer numerosas visitas para buscar ayuda. Esto se traduce en un exceso de tiempo, gastos y visitas, un indicador de la cantidad de tiempo que las personas dedican