Reforma pensional: generación y formalización de empleo

En Colombia, el régimen pensional se fundamenta en dos sistemas independientes: uno público, de prestación definida administrado por Colpensiones, y uno privado, de ahorro individual administrado por los fondos de pensiones privados.

Bajo el régimen actual, la población afiliada a pensiones pasó de 8,4 millones en 2000 a 25,5 millones en 2022, de los cuales el 26,6 % están afiliados al régimen de prima media y el 73,4 % restante al régimen de ahorro individual. Sin embargo, uno de los principales retos del sistema de pensiones es la baja cobertura. De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda del DANE, en 2022, el 14,2 % de la población tenía 60 años o más, lo que representaba alrededor de 7 millones de personas, y de estos, solamente el 24 % reciben una pensión de vejez.

El bajo porcentaje de la población que alcanza una pensión se explica en buena parte por la alta informalidad laboral. Aunque Colombia ha logrado avanzar positivamente con medidas como la Ley 1429 de 2010 (Ley de Formalización y Generación de Empleo) y la Ley 1607 de 2012 (Reforma Tributaria), la informalidad laboral medida por afiliación a pensiones se mantiene en niveles altos. En el trimestre móvil febrero-abril de 2023, el porcentaje de informalidad se situó en el 57,5 %, lo que significa que este segmento de la población ocupada no cotiza al sistema pensional.

El Ministerio de Trabajo presentó al Congreso de la República un proyecto de ley de reforma pensional, en el cual se propone un sistema de cuatro pilares, con el objetivo de aumentar la cobertura pensional.

• Un pilar solidario, integrado por personas en condición de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, 2,5 millones de personas hasta Sisbén C3. Se financiaría solidariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) y de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional.

El bajo porcentaje de la población que alcanza una pensión se explica en buena parte por la alta informalidad laboral.

• Un pilar semicontributivo, que incluye personas afiliadas al sistema que a los 65 años (hombres) y 62 años (mujeres) no hayan cumplido con los requisitos para acceder a una pensión contributiva, habiendo cotizado al sistema (entre 150 y 999 semanas), por lo que podrán acceder a un beneficio económico que se financiaría con recursos del PGN y con sus propios aportes.

• Un pilar contributivo, en su componente de prima media, integrado por todas las personas afiliadas al sistema, y que recibiría las cotizaciones por los ingresos base de cotización entre 1 y 3 SMLMV. Las prestaciones en este pilar se financiarían con recursos del Fondo Común de Vejez y a través de un mecanismo de prestación definida y el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo, que se crearía con el proyecto de ley. Y, en su componente de ahorro individual, lo integrarían todas las personas afiliadas al sistema cuyo ingreso sea superior a los 3 SMLMV y que recibiría las cotizaciones por la parte del ingreso base de cotización que exceda los 3 SMLMV y hasta los 25 SMLMV, cuyas presta- ciones se financiarían con el monto del ahorro individual alcanzado y sus respectivos rendimientos financieros.

• Por último, un pilar de ahorro voluntario, compuesto por personas que hagan un ahorro voluntario a través de los mecanismos que existan en el sistema financiero, según el régimen que establezca la ley.

Revisando las características de la reforma pensional, si bien se aumentaría la cobertura, lo haría a través de un mayor gasto público, en lugar de concentrarse en la generación de nuevos puestos de trabajo y de una mayor formalización.

Adicionalmente, el Proyecto de Ley carece de una medición adecuada de su impacto sobre la sostenibilidad fiscal y el mercado de capitales. De aprobarse, Colpensiones asumiría la carga de todos los pensionados hasta los primeros 3 SMLMV y, por ende, el costo fiscal que asumiría el país sería de gran magnitud.

También se afectaría el mercado de capitales. Con el proyecto de ley, buena parte de los recursos de las personas que están afiliadas a los fondos privados irían a Colpensiones.

Una menor disponibilidad de recursos de financiación de largo plazo, sin duda, se convertiría en un limitante a la inversión y comprometería el crecimiento futuro.

Es importante mencionar que a través del mercado de capitales se accede al financiamiento de proyectos de infraestructura, tanto del sector público como del privado. Además, los gobiernos departamentales y municipales hoy son emisores en el mercado de capitales. Allí también se tendrían dificultades en el acceso a recursos y en el plazo de los pagos requeridos.

De acuerdo con información de la Bolsa de Valores de Colombia (BVC), el mercado de capitales ha permitido la financiación de proyectos como la primera ínea del Metro de Bogotá, la cual fue financiada a través de la emisión de título de pagos por ejecución por 2,4 billones de pesos; el Túnel de Aburrá, que obtuvo financiamiento por 700.000 millones de pesos; Transmilenio, que realizó titularizaciones por 131.000 millones de pesos; y la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), el actor central en la financiación de proyectos de infraestructura en Colombia, que realizó emisiones en 2020 por 1 billón de pesos.

La reforma pensional tampoco considera los cambios demográficos que se están dando en la población colombiana y coarta la libertad de decisión de las personas sobre quién maneja su ahorro.

Teniendo en cuenta lo anterior, se espera que una política pública esté sustentada en cifras de impacto en temas fiscales, de actividad económica, de empleo y formalización. En la medida en que se están discutiendo tres reformas sociales, se busca que se complementen entre ellas. A manera de ejemplo, el Ministerio del Trabajo presentó una reforma laboral, la cual no busca generar empleo ni formalizarlo.

En un escenario de bajos crecimientos con menores recursos para inversión, tendremos no solo en los próximos años baja dinámica, sino que incluso se comprometería el crecimiento futuro. Una economía con bajos crecimientos económicos difícilmente generará empleos formales. Desde la perspectiva de cobertura y sostenibilidad pensional, la mejor reforma sería un aumento en la generación de empleo y en la formalización.