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4.3 Évaluation des besoins et des conditions de vie
l Informations d’identification fondamentales (voir liste, ci-dessus) l Statut de résident (voir liste, ci-dessus) l Statut socio-économique (voir liste, ci-dessus) l Informations relatives à la situation professionnelle (voir liste, ci-dessus) l Information concernant les facteurs clés de risque : dynamique familiale, problèmes sociaux, difficultés relationnelles, abus de substances, violences conjugales, problèmes de santé (mentale ou physique), absence de domicile fixe, ou encore ennuis avec la justice ou incarcération l Auto-évaluation, aspirations, objectifs, perceptions, attitudes et préoccupations de la personne
Au-delà de leur contenu, la collecte des informations est importante parce que la personne, le couple ou la famille peuvent être confrontés à de graves risques. En général, des approches formelles et informelles sont combinées, avec à la fois un questionnaire normalisé et des questions qualitatives ouvertes. Le processus d’accueil des services sociaux est généralement plus efficace lorsqu’un travailleur social formé s’en charge, plutôt qu’un assistant administratif. Il permet alors de commencer à instaurer la confiance entre le bénéficiaire et le prestataire de services, puisqu’ils vont devoir interagir souvent. De plus, ce premier entretien qui sert à recueillir des informations fait déjà partie du diagnostic ou de l’évaluation et peut même représenter un service en lui-même, selon le niveau de conseil fourni.
Approches intégrées pour l’accueil et l’enregistrement des demandes
L’accueil comme l’enregistrement des demandes peuvent être coûteux, et par conséquent l’intégration de leurs processus et résultats dans différents programmes de protection sociale est une manière efficace de réduire les coûts. En effet, quand différents programmes demandent les mêmes informations provenant de groupes de populations similaires, partager les processus de ces deux phases de mise en œuvre peut être plus efficace que de collecter les mêmes informations plusieurs fois. Un exemple de ce type de partage est le registre social, qui soutient l’accueil et l’enregistrement des demandes ainsi que les évaluations des besoins et des conditions de vie pour de nombreux programmes. Les gestionnaires de programme peuvent ainsi partager des ressources pour l’accueil et l’enregistrement, et réduire les doublons comme les coûts administratifs. Ce partage permet également de simplifier les procédures pour les personnes, qui peuvent alors faire des demandes pour plusieurs types de prestations et services avec un formulaire commun ; elles n’ont donc plus besoin de fournir constamment les mêmes informations à différents bureaux. Un registre social nécessite que les programmes qui l’utilisent se mettent d’accord sur les unités clés d’analyse, les variables, les codes de localisation géographique, les classifications, etc. Un registre social peut également faciliter l’accès aux personnes, familles et ménages dans le besoin à un ensemble de prestations et services, y compris dans d’autres domaines que celui de la protection sociale.
4.3 ÉVALUATION DES BESOINS ET DES CONDITIONS DE VIE
L’évaluation des besoins et des conditions de vie comporte des processus systématiques permettant de dresser un profil des personnes, familles ou ménages enregistrés à partir de différents outils d’évaluation (comme les mesures du bien-être socio-économique, les profils de risque, les profils de travail, etc.). Les informations collectées pendant la phase d’accueil et d’enregistrement des demandes sont des intrants essentiels pour l’évaluation des besoins et des conditions de vie des personnes, familles et ménages enregistrés. La principale réalisation de cette phase est la classification du demandeur ou l’élaboration de son profil qui permettent de déterminer son admissibilité potentielle à des programmes spécifiques ou à un mélange de prestations et services dont ils pourraient bénéficier (discutés dans le chapitre 5). D’un point de vue plus global, cette phase permet de mesurer la demande potentielle pour des programmes de protection sociale, ce qui est utile en matière de planification, budgétisation et coordination.
Les instruments et techniques qui permettent d’évaluer les besoins et les conditions de vie varient en fonction des caractéristiques du groupe ciblé (tableau 4.2).
Tableau 4.2 groupes de populations cibles et outils associés pour évaluer les besoins et les conditions de vie
Évaluations catégorielles des groupes démographiques tout au long du cycle de vie (Unité d’assistance = la personne)
Enfants Personnes âgées Femmes
Classification des personnes basée sur des règles en fonction des caractéristiques du groupe Peuvent être combinées à d’autres facteurs des catégories ci-dessous, comme l’évaluation des ressources. Peuvent évaluer l’historique des contributions des travailleurs comme «condition» pour accéder aux retraites d’assurance sociale. Évaluation du statut socio-économique (Unité d’assistance = la famille ou le ménage)
Personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté Personnes sans-abri Personnes vivant dans des zones isolées ou reculées Groupes pastoraux, nomades et semi-nomades Groupes autochtones Immigrés, populations déplacées dans leur propre pays et/ou qui vivent dans des zones fragiles Minorités ethniques, religieuses, linguistiques et visibles Évaluation des ressources (MT) y compris évaluation des revenus et/ou des actifs Évaluation des ressources par approximation (PMT) Évaluation hybride des ressources (HMT) Indicateurs multidimensionnels de pauvreté Ciblage des organisations communautaires (COC)
Évaluation de la situation professionnelle des demandeurs d’emploi et personnes sans emploi (Unité d’assistance = la personne)
Personnes sans emploi Travailleurs découragés/inactifs Travailleurs du secteur informel Évaluations des travailleurs sociaux Outils de profilage en matière d’emploi
Évaluation du handicap (unité d’assistance = la personne)
Personnes en situation de handicap Travailleurs en situation de handicap
Évaluation médicale des handicaps (handicap ou conditions qu’ils imposent) Évaluations fonctionnelles des handicaps, tenant compte des capacités, des besoins de soin et des facteurs contextuels Évaluation des risques sociaux (unité d’assistance = la personne et/ou la famille)
Enfants à risque Jeunes à risque Adultes à risque Lesbiennes, gays, bisexuel ou transgenres Évaluation des travailleurs sociaux avec des outils formels et informels Utilisation expérimentale de modèles de prévision
Approches intégrées pour l’évaluation des besoins et des conditions de vie, l’accueil et l’enregistrement des demandes Évaluation multidimensionnelle des besoins et des conditions de vie : un exemple pourrait être de dépister les risques sociaux pour les demandeurs d’emploi ainsi que des facteurs classiques liés au travail déterminant leur distance par rapport au marché du travail Des programmes multiples qui utilisent des outils d’évaluation et des informations communs, par exemple avec les évaluations économiques provenant des registres sociaux
Source : Tableau conçu pour cette publication.
Une méthode consiste simplement à classer les demandeurs selon des critères démographiques, comme le genre ou l’âge (pour les programmes catégoriels démographiques). Une autre approche s’appuie sur les évaluations des travailleurs sociaux (pratique courante dans les évaluations des services de l’emploi et des services sociaux). Une troisième méthode consiste à utiliser des outils automatisés pour agréger les principaux indicateurs d’évaluation (généralement pour agréger des mesures du bien-être socio-économique). Enfin, des outils statistiques comme l’analyse prédictive et l’intégration et l’analyse des données peuvent générer des profils de personnes ou de familles (ils sont parfois utilisés pour l’établissement d’un profil d’emploi ou pour prédire les risques sociaux).
Souvent, les agences combinent instruments et techniques. Le reste de la présente section analyse les approches utilisées pour les types suivants d’évaluation : évaluation socio-économique des besoins et des conditions de vie, évaluation du handicap, évaluation des demandeurs d’emploi et des personnes au chômage, et évaluation des risques sociaux pour les personnes et familles vulnérables. Enfin, la section se conclut par une discussion sur les opportunités d’utilisation intégrée des instruments et techniques.
Évaluation socio-économique des besoins et des conditions de vie
De nombreux outils pour l’évaluation du statut socio-économique construisent des mesures ou indices agrégés de bien-être en utilisant les informations récoltées pendant l’accueil et l’enregistrement des demandes. Ces outils génèrent principalement une variable comme indicateur de bien-être agrégé. Les variables sont calculées à l’aide d’algorithmes automatisés intégrés aux systèmes d’information. Ces algorithmes (1) calculent le montant total du revenu (autodéclaré ou obtenu d’autres agences), (2) donnent une estimation du revenu en combinant des paramètres estimés et des caractéristiques sociodémographiques et socio-économiques observables, et (3) génèrent une mesure agrégée, qui combine le revenu total et le revenu estimé, pour laquelle la majeure partie peut être vérifiée par des sources indépendantes et une petite partie provient d’une estimation18. L’unité d’assistance pour l’évaluation socio-économique est généralement le ménage ou la famille, même si le programme en lui-même a pour unité d’assistance les personnes à qui il vient en aide. Voici des exemples d’outils d’évaluation socio-économique automatisés :
l L’évaluation des ressources (MT), qui peuvent inclure des évaluations de revenu, d’actifs, ou les deux. Les évaluations de revenu agrègent les informations de l’ensemble des sources de revenus pour tous les membres de la famille ou du ménage (en fonction de l’unité d’assistance) sur une période de référence commune (comme le revenu total du ménage du dernier mois, des 60 derniers jours, six mois, etc.). Comme expliqué précédemment, les revenus peuvent inclure les revenus du travail, les revenus locatifs, certains types de prestations obtenues en espèces, les revenus de l’agriculture ou d’un travail indépendant, etc. Les évaluations d’actifs tiennent compte de la valeur ou de la possession de différents actifs financiers ou physiques (comme discuté précédemment). Les informations relatives aux revenus et aux actifs peuvent être autodéclarées ou obtenues d’autres systèmes grâce à l’interopérabilité des systèmes (voir plus loin dans ce chapitre la section sur les registres sociaux et l’interopérabilité avec les autres systèmes d’information administratifs), mais sont vérifiées par croisement avec des sources indépendantes pour en garantir la robustesse. Les évaluations vérifiées des ressources sont utilisées couramment dans les pays de l’OCDE, et s’appuient sur un haut niveau de formalités des marchés du travail et sur l’interopérabilité des systèmes d’information (Banque mondiale, à venir). Dans une évaluation simple, l’évaluation des ressources se base sur les revenus autodéclarés, même si ces données autodéclarées sont parfois recoupées avec des informations complémentaires ou des variables de substitution (au Brésil par exemple).
l L’évaluation indicative des ressources (PMT pour proxy means test). Cette méthode évalue le bienêtre socio-économique d’une famille à l’aide d’une mesure composite d’estimation du bien-être. Cette mesure (ou indice) est le score pondéré de caractéristiques observables des ménages (par exemple, les structures démographiques, les niveaux d’éducation,
la localisation et la qualité du logement du ménage, la possession de biens durables et d’autres actifs).
Les pondérations de chaque caractéristique ont été évaluées en utilisant des sources d’information, comme les enquêtes sur les revenus et dépenses des ménages. Ces caractéristiques observables sont en fait des variables de substitution pour l’estimation des « vraies » valeurs du revenu ou de la consommation réels19. On a recours au PMT quand le revenu ou la consommation réels sont difficiles à mesurer et à observer, comme dans des situations très informelles, ou quand les valeurs des actifs ne peuvent être obtenues directement20. Toutes les données pour ces variables de substitution sont collectées pendant le processus d’accueil et d’enregistrement des demandes, tandis que les pondérations sont obtenues à partir de modélisations. Le résultat est ensuite calculé automatiquement à l’aide d’un algorithme qui attribue des poids aux variables. Les pays qui utilisent la PMT sont notamment l’Albanie, le Burkina Faso, le Malawi, le Pakistan, les Philippines et la Turquie.21 l L’évaluation hybride des ressources (HMT), qui combine la MT et la PMT en rassemblant les informations sur un revenu observable d’un ménage qui peut être vérifié à l’aide de sources indépendantes, ainsi qu’en collectant des informations sur certains actifs du ménage aux fins d’estimer le revenu ou la consommation qui ne peuvent être vérifiés, comme pour la
PMT. La HMT dépend de la disponibilité et de la qualité des données administratives, ainsi que de la fréquence des mises à jour. La HMT combine toutes les sources de revenu du ménage que l’on peut trouver dans les données administratives avec une estimation du revenu provenant des activités informelles.
Ainsi, le score HMT est la somme du revenu formel d’un individu et du revenu imputé, basé sur certaines caractéristiques provenant des informations autodéclarées ou d’autres dossiers administratifs. Cette méthode est recommandée quand le revenu formel représente une partie importante du revenu d’un ménage, et est plus souvent utilisée en Europe de l’Est et en Asie centrale (Tesliuc et coll., 2014). L’ajout du revenu imputé au revenu vérifiable rend cette méthode hybride. Elle peut être considérée comme une méthode de ciblage intermédiaire entre la MT et la PMT.
Un autre outil de l’évaluation socio-économique est le ciblage des organisations communautaires (COC). Le COC peut servir à prioriser les ménages à enregistrer (intrant pour l’accueil et l’enregistrement des demandes). Le COC peut également aider à valider les scores ou estimations de revenu et de consommation. Le Malawi utilise le COC pour prioriser les ménages à enregistrer et pour valider les scores PMT. Le Burkina Faso utilise le COC pour valider la liste des ménages éligibles en se basant sur leur score PMT. Enfin, le COC peut servir à évaluer directement les besoins et les conditions de vie des familles dans une communauté, et à les classer de la plus riche à la plus pauvre. Dans ces cas, le classement qualitatif COC ira directement nourrir les décisions d’éligibilité (voir le chapitre 5). Pour identifier les participants à un programme, le COC utilise les connaissances locales des membres ou des chefs locaux, qui sont mieux à même de déterminer les besoins de chacun des ménages de la communauté. La justification de l’utilisation du COC repose sur l’hypothèse que les connaissances locales pourront permettre des évaluations plus exactes que celles d’une personne étrangère à la communauté.
Les évaluations socio-économiques peuvent être organisées à la demande (au moment où les personnes demandent l’aide) ou impulsées par les gestionnaires de programme (faites en masse). Dans l’approche à la demande, la mesure absolue du bien-être des personnes enregistrées est calculée et pourra concerner par exemple, leur revenu agrégé, la valeur de leurs actifs ou de leur score PMT absolu. C’est aussi possible dans l’approche impulsée par les gestionnaires, mais dans ce cas, la mesure la plus souvent utilisée est un classement des ménages des plus pauvres aux plus riches. Cette mesure du bien-être est donc relative à celle des autres ménages du groupe. Ce classement relatif n’est possible que si les ménages sont tous enregistrés et évalués en groupe, sur une période commune et dans le cas de l’approche impulsée par les gestionnaires de programmes.
En effet, les classements relatifs ne peuvent pas être utilisés dans l’approche à la demande, car il n’est pas possible de reclasser l’ensemble des ménages à chaque fois qu’un nouveau ménage est enregistré (et cela n’a pas non plus de sens de comparer le classement de ménages qui se sont enregistrés à différents moments). Comme nous le verrons dans le chapitre 5,
cette distinction a des implications importantes sur la façon dont l’éligibilité est déterminée pour les programmes sociaux.
Évaluer et profiler les personnes en recherche d’emploi et celles sans emploi
Quand des personnes en recherche d’emploi ou sans emploi font des demandes de prestations et de services, il est important de les différencier en fonction de leurs besoins, de leurs conditions de vie et employabilité. Une évaluation précise peut faire concorder des personnes avec des ensembles de prestations et services adaptés à leurs besoins (voir le chapitre 5). Elle permet de concentrer les interventions intensives sur ceux qui en ont le plus besoin, et d’optimiser les allocations de personnel, prestations et services. Des évaluations exactes aident les individus à trouver du travail, à améliorer leur employabilité, et à éviter de longues périodes de chômage. Des évaluations inexactes peuvent (i) faire perdre des ressources en assignant des interventions intensives à des personnes qui n’en ont pas besoin, (2) se traduire en opportunités manquées d’intervenir tôt et de manière adaptée pour éviter le chômage de longue durée, et (3) peuvent surcharger les travailleurs sociaux, les services de l’emploi et les programmes actifs du marché du travail (PAMT) en saupoudrant les ressources sur trop de cas, réduisant ainsi la qualité des services pour tous.
Différents instruments de profilage sont utilisés pour différencier les individus sans emploi. Ces instruments font généralement intervenir des évaluations des travailleurs sociaux, des outils de profilage statistique, ou une combinaison des deux. L’intérêt relatif des évaluations et outils de profilage dépend de la capacité d’un organisme à gérer les ressources humaines et les informations. D’une part, la capacité des travailleurs sociaux va dépendre de leur formation, de leur capacité à exploiter efficacement les informations et du nombre de dossiers à traiter (qui détermine le temps qu’ils peuvent consacrer à chaque cas). D’autre part, le type d’informations disponibles et leur degré de sophistication influencent également l’évaluation. Comme nous l’avons vu précédemment, ces informations peuvent inclure des données de base d’identification et des données juridiques, des renseignements sur le statut d’emploi et l’historique professionnel, et des informations plus complexes concernant l’employabilité et les obstacles au travail. Ces informations sont généralement collectées par le travailleur social pendant le processus d’entretien, mais peuvent également être complétées par d’autres agences ou vérifiées par ces dernières. En fonction des capacités du travailleur social et de l’agence, quatre approches peuvent être utilisées pour évaluer les besoins et les conditions de vie des personnes en recherche d’emploi et sans emploi (figure 4.4)22 :
l Catégorisation basée sur des règles. Quand ses capacités ou les informations dont il dispose sont limitées, le travailleur social peut simplement catégoriser les demandeurs en fonction de caractéristiques de groupe, comme la durée du chômage, l’âge (par exemple, jeunes cherchant leur premier emploi, travailleurs de plus de 50 ans), ou un handicap. Dans cette approche, le travailleur social est le principal acteur, mais son pouvoir discrétionnaire reste limité.
Aussi, cette approche basée sur les règles catégorielles offre l’avantage d’une mise en œuvre relativement facile à appliquer, mais l’inconvénient de ne pas permettre l’évaluation des besoins et des conditions de vie spécifique à chaque personne. l Profilage statistique. Certains pays utilisent des outils de profilage statistique pour prédire la durée probable de chômage des demandeurs d’emploi, et pour faire la distinction entre ceux qui seront faciles à placer et ceux pour qui ce sera plus difficile (Loxha et Morgandi, 2014). (Voir l’encadré 4.8.)
Ces outils utilisent les modélisations économétriques pour analyser les données sur les demandeurs d’emploi et pour prédire leur probabilité de retour au travail (comme mesure de leur employabilité) en fonction d’un modèle statistique. En générant un spectre de résultats statistiques liés au risque de chômage, les modèles permettent aux agences d’emploi de segmenter les demandeurs d’emploi en groupes de risque, sur une échelle allant de risque faible à risque élevé. Ces résultats renseignent les décisions d’éligibilité et la détermination des prestations et des services. Les outils de profilage statistique du travail offrent notamment l’avantage de fournir une évaluation objective, standardisée des perspectives de réemploi des demandeurs d’emploi, tout en générant des scores de risque individualisés.
