systèmes de mise en œuvre de la protection sociale

Encadré 2.3 Cartographies des parcours : comprendre l’expérience client des bénéficiaires des systèmes de mise en œuvre de la protection sociale

Les cartographies de parcours offrent une visualisation synthétique de l’expérience client de bout en bout. Elles incluent les expériences, les comportements et les émotions du client (les hauts, les bas et les aspects pénibles) tout au long du processus. L’empathie vis-vis de l’expérience personnelle du client est un aspect clé de ces cartographies, car la perspective du client peut être distincte de celle du processus administratif.

Les cartographies de parcours peuvent être établies en suivant les clients qui tentent d’accéder aux prestations et aux services de protection sociale ou en écoutant leurs témoignages. Elles n’ont pas besoin d’être complexes et laborieuses : une description rapide de l’expérience client du début à la fin du processus peut être très révélatrice. Les composants de base de ces cartographies sont les suivants :

n «Réaliser» : identification des principales activités, étapes et actions que le client doit réaliser au cours des différentes phases et détermination des points de contact ou modalités d’interaction des clients avec le système (en personne, en ligne ou par téléphone, par exemple). n TCV : suivi des temps, coûts et visites (TCV) des personnes : (1) durée de chaque étape (en minutes ou en heures pour chaque activité, et total des jours calendaires écoulés depuis «l’événement déclencheur»), (2) montant ou coût privés requis pour que le client réalise les activités (tickets de bus, frais de notaire, absence au travail, coût de garde d’enfant, etc.) et (3) nombre de visites au bureau local ou à tout autre point de service, et autres déplacements (pour des rendez-vous dans d’autres agences ou avec d’anciens employeurs afin d’obtenir la documentation requise). n «Ressentir» : détermination des émotions que le client peut expérimenter tout au long du parcours, aussi bien en raison des interactions avec les processus, qu’en raison de pressions et émotions contextuelles qu’il peut ressentir de par sa situation et tout retard subi (préoccupations liées aux salaires perdus ou au paiement des factures, par exemple).

Les diagrammes de parcours permettent également d’évaluer si les indicateurs de performances et les normes de qualité répondent aux attentes des clients. Par exemple, les normes de qualité peuvent déterminer qu’un entretien doit avoir lieu dans un délai de 7 à 10 jours ouvrables à compter de la présentation d’une demande de prestation, et qu’une prestation doit être payée dans un délai de 7 à 10 jours ouvrables à compter du dépôt de la demande de paiement. Ces normes de qualité peuvent être parfaitement raisonnables du point de vue d’un administrateur. Pourtant, elles ne tiennent pas compte des actions supplémentaires que le client devra effectuer pour préparer les demandes de services ou de prestations, ni des délais, en jours calendaires, par rapport à leurs propres événements déclencheurs (licenciement, par exemple), véritables « bombes à retardement » pour les clients qui ont des factures à payer et s’efforcent d’arriver à la fin du mois.

Conjointement avec les diagrammes de la chaîne de mise en œuvre, les diagrammes de parcours permettent de mettre en évidence les goulots d’étranglement qui obstruent les processus, les problèmes d’inefficacité, les étapes sans valeur ajoutée ou inutiles, les retards (et leurs causes), les écarts entre les attentes et la réalité, etc. Ils peuvent même révéler les processus bureaucratiques inutiles, qui génèrent des inefficacités non seulement pour les clients, mais également pour les travailleurs sociaux et le système dans son ensemble (comme la duplication des processus, ou encore les documents que les clients doivent fournir parce que «c’est la procédure habituelle», même s’ils ne sont plus nécessaires). Ils peuvent fournir des informations essentielles pour structuration éventuelle des processus opérationnels et, bien sûr, pour améliorer les services aux clients.

Sources : US Digital Services, 2014; IDEO, 2015; Solomon, 2017 ; Karippacheril, 2018.

les interventions pour le demandeur ou bénéficiaire moyen tel qu’ils l’envisagent. Or, la population ciblée par un programme est généralement très variée : personnes vivant dans des zones reculées ou des zones de fragilité, conflits et violence (FCV), personnes en situation de handicap, personnes de langues et cultures différentes, femmes, enfants et jeunes, travailleurs du secteur informel, personnes sans domicile fixe, migrants et personnes déracinées de force. Des adaptations ou ajustements peuvent s’avérer nécessaires pour garantir la communication avec ces personnes et leur permettre d’accéder aux services et prestations. La CCH facilite l’adaptation des interventions aux besoins et contraintes spécifiques de ces personnes par la définition de groupes typiques d’individus (personas) et l’évaluation des interventions et processus auprès des différents groupes ainsi définis.

Les facteurs favorables tels que la communication, les systèmes d’information et la technologie contribuent à faciliter l’interface entre les personnes et les institutions. Ce sont aussi des aspects essentiels des systèmes de mise en œuvre. Dans une certaine mesure, les processus et la circulation de l’information entre les différents acteurs sont facilités par la communication et les systèmes d’information, qui peuvent eux-mêmes s’appuyer sur les technologies disponibles, le cas échéant.

La communication stratégique et la communication opérationnelle sont cruciales pour assurer l’efficacité et l’efficience des politiques, programmes et systèmes de mise en œuvre de protection sociale. La communication stratégique permet de sensibiliser et de responsabiliser les intervenants clés, de gagner leur soutien et de les aider à améliorer leurs connaissances. La communication opérationnelle facilite les processus de mise en œuvre et les interactions entre les principaux acteurs. Ainsi, elle favorise la transparence, la confiance et la responsabilisation. Les risques de mauvaise communication sont importants. Pour les politiques et des programmes, la désinformation peut entraîner une spirale négative de perceptions, un manque de crédibilité et l’échec ou l’annulation des réformes. Pour les systèmes de mise en œuvre, la désinformation peut provoquer le chaos et la confusion parmi les acteurs, entraver la mise en œuvre, générer des gaspillages de ressources, des problèmes d’inefficacité et des erreurs, et réduire l’efficacité des interventions.

Les systèmes de protection sociale doivent communiquer avec de nombreux intervenants. Une évaluation de la communication permet d’identifier et de cartographier les intervenants clés des programmes et systèmes de protection sociale. Les intervenants sont tout d’abord les acteurs des systèmes de mise en œuvre, tels que les clients (populations ciblées, personnes enregistrées et bénéficiaires) et les acteurs institutionnels majeurs. D’autres intervenants viennent s’y ajouter, notamment les agences partenaires (les bailleurs de fonds, par exemple), les décideurs, les responsables politiques, les leaders d’opinion, les médias et le grand public. Tout plan de communication doit établir clairement les éléments stratégiques et opérationnels des communications avec chaque intervenant. Les éléments stratégiques comprennent les objectifs de la communication, le comportement souhaité des récipiendaires, les messages et les informations (c’est-à-dire le contenu), les activités et risques associés à la communication et les résultats attendus. Les éléments opérationnels incluent les outils, canaux et calendriers de communication, les besoins en ressources de communication, ainsi que la désignation des personnes responsables de ces communications. Les activités, canaux et outils de communication tiennent compte de l’audience ciblée (intervenants). Dans le cas des clients, il faut parfois s’adapter à la langue préférée ou proposer les communications dans plusieurs langues, surmonter les obstacles potentiels à l’accès (tels que les handicaps) et tenir compte des niveaux d’alphabétisation, des préférences en matière de média, de la situation géographique et d’autres critères.

Du point de vue opérationnel, la communication facilite les processus et les interactions, tout au long de la chaîne de mise en œuvre. Elle « graisse les rouages» pour garantir que tous les acteurs comprennent tous les processus. À chaque phase de la chaîne de mise en œuvre, il est important d’identifier les intervenants clés, ainsi que les éléments stratégiques et opérationnels.

La communication est intrinsèque à la phase d’information et de sensibilisation. Cette dernière s’adresse essentiellement à la population ciblée et aux

groupes vulnérables. Un élément clé d’une bonne sensibilisation consiste à entrer en contact avec les personnes sur des sites de proximité et d’une manière qui leur soit compréhensible. Le chapitre 3 détaille les approches d’information et de sensibilisation, notamment les adaptations nécessaires pour les groupes susceptibles de se heurter à des obstacles à l’accès, comme les personnes âgées ou en situation de handicap, les minorités culturelles et linguistiques, et tout autre groupe marginalisé. Il aborde également les défis associés à la mise en œuvre de la sensibilisation dans les zones FCV. Dans cette phase, les messages clés consistent essentiellement à informer les personnes des programmes de protection sociale et des processus de mise en œuvre. L’information et la sensibilisation consistent à expliquer l’intervention (objectifs, population ciblée, règles du programme, critères d’éligibilité, champ d’application et contenu), ainsi que les aspects opérationnels, tels que les processus, les procédures, les points de contact, les calendriers et lieux d’enregistrement, de même que les droits et responsabilités des personnes enregistrées et des bénéficiaires. Une telle communication a pour but d’encourager la population ciblée à se mobiliser, à effectuer une demande et à fournir les informations requises pour démarrer la phase d’accueil et d’enregistrement. Dans cette phase, l’un des principaux risques liés à une communication déficiente est de ne pas atteindre la population ciblée. Celle-ci peut aussi ne pas avoir connaissance des programmes, ne pas les comprendre ou ne pas savoir comment s’enregistrer.

Les outils de communication facilitent également l’accueil, l’enregistrement et l’évaluation des besoins et des conditions de vie. L’interface client requiert une communication bilatérale pour (1) signaler aux personnes les procédures d’accueil et d’enregistrement, les sites et les points de contact, (2) faciliter la programmation (rendez-vous, événements d’enregistrement ou réunions communautaires), (3) réaliser des entretiens (éventuellement avec des listes de contrôle, des questionnaires et des outils assistés par ordinateur), (4) rassembler des informations précises et toute documentation requise, (5) répondre aux requêtes et (6) permettre les corrections ou mises à jour, en cas de besoin. Dans ces phases, les risques liés à une mauvaise communication sont nombreux : les personnes ne sauront pas où aller, comment et où s’enregistrer, quels documents et quelles informations fournir. Une telle confusion contribue au manque d’efficacité des processus et à l’inexactitude des informations. Elle peut également créer des difficultés bureaucratiques qui découragent la population ciblée de s’enregistrer. Le taux d’adoption est alors faible parmi les personnes qui auraient probablement le droit de bénéficier des programmes de protection sociale (voir chapitre 4).

En phase d’inscription, la communication est cruciale pour les notifications et l’intégration. Les notifications doivent être envoyées à toutes les personnes enregistrées, que celles-ci soient éligibles ou non, inscrites ou sur liste d’attente. Les notifications doivent expliquer clairement les raisons de ces décisions, ainsi que les prochaines étapes que la personne inscrite ou enregistrée doit suivre. Pour les bénéficiaires inscrits, les notifications et l’intégration doivent expliquer clairement le paquet de prestations/services, les attentes en matière de droits et de responsabilités, les points de contact, la documentation supplémentaire requise, les calendriers et lieux des prochaines mesures à prendre, etc. Pour les personnes en liste d’attente ou jugées non éligibles, les notifications doivent inclure les raisons de ces décisions, ainsi que des instructions claires sur la façon de procéder pour effectuer une réclamation. Dans cette phase, divers risques sont liés à une mauvaise communication : non-réception des notifications (ce qui peut entraîner des retards, ou empêcher les demandeurs éligibles de savoir qu’ils sont inscrits), incompréhensions concernant le paquet de prestations/services (lorsque le calcul des prestations est complexe, par exemple), retards et inefficacité de l’intégration, et grand nombre de réclamations (ce qui peut surcharger le système). L’exemple hypothétique de ce chapitre illustre certains de ces défis (voir chapitre 5).

Pour les paiements, la communication implique les bénéficiaires, l’agent de paiement et les institutions de gestion. Les communications comprennent généralement des alertes et avis de paiement, ainsi que des calendriers de paiement. Les bénéficiaires doivent connaître le montant de leurs prestations, ainsi que le calendrier et la fréquence des paiements. Ils doivent savoir où et quand ils peuvent percevoir les paiements auxquels ils ont droit, comment retirer de l’argent (y compris tout code ou PIN requis), quels documents ils doivent fournir pour effectuer des retraits et qui contacter s’ils ont des questions ou des réclamations, ou pour obtenir des informations supplémentaires. De leur côté, les agents

de paiement et les institutions de gestion ont besoin de savoir si les paiements sont retardés ou s’ils n’arrivent pas, si le montant d’un paiement est incorrect ou si le paiement n’est pas versé. Quant aux personnes, ils doivent être en mesure de communiquer de tels événements et préoccupations. Dans cette phase, les risques liés à une mauvaise communication sont importants : retards ou défauts de paiement, paiements non réclamés, paiements versés aux personnes incorrectes, inefficacité du processus de paiement (longues files d’attente ou multiples visites, par exemple) et, par conséquent, grand nombre de réclamations (voir chapitre 6).

De nombreux intervenants peuvent être impliqués dans la fourniture de services, notamment les bénéficiaires, les travailleurs sociaux et les prestataires de services. Les bénéficiaires ont besoin de savoir qui sont les prestataires de services, où et quand ils doivent intervenir, etc. Un plan d’action individualisé (PAI) établi pendant l’intégration peut être utilisé pour définir les paramètres et des guides de communications lors de la fourniture de services. De plus, les normes de qualité sont très importantes pour communiquer (voir chapitre 7).

Par ailleurs, la communication est essentielle pour de multiples acteurs et activités impliqués dans la gestion des opérations des bénéficiaires. Dans le cadre de la gestion des données du bénéficiaire, les intervenants clés sont d’une part les bénéficiaires eux-mêmes, et d’autre part les acteurs institutionnels locaux et centraux. Les messages clés associés sont notamment les alertes concernant les erreurs, les écarts ou incohérences d’informations, les notifications indiquant aux bénéficiaires qu’ils doivent mettre à jour leurs informations ou être réévalués, et les notifications concernant les dates limites et les sorties du dispositif. Lors du contrôle de la conformité avec les conditionnalités (comme les exigences liées au niveau de formation, à la santé ou au travail du bénéficiaire), les bénéficiaires doivent d’abord savoir ce qu’on attend d’eux. Ils doivent aussi être alertés si le système détecte une non-conformité, émet des avertissements ou impose des sanctions. La communication joue un rôle déterminant dans les mécanismes de gestion des réclamations. Les réclamations peuvent impliquer des bénéficiaires, ainsi que toute personne souhaitant contester son statut de non-bénéficiaire. Les personnes ont besoin de savoir où et comment effectuer des réclamations ou des recours. Ils doivent avoir les moyens de suivre le statut de leurs réclamations, de savoir comment celles-ci sont résolues et d’être informés des étapes suivantes (voir chapitre 8).

Un large éventail de technologies est utilisé pour la communication dans les systèmes de mise en œuvre. La communication entre les institutions et les clients peut se produire, entre autres, par une interaction directe (en personne), par le bouche-à-oreille, par téléphone, par e-mail, par SMS, par d’autres canaux mobiles, ou encore par des agents conversationnels (chatbots). Les outils de communication indirecte sont notamment les médias tels que la radio, la télévision, les sites Web, les réseaux sociaux et la presse écrite. Comme expliqué au chapitre 3, il est important d’adapter les outils de communication aux différents intervenants. Par exemple, les personnes jeunes seront peut-être plus enclines à utiliser les réseaux sociaux que les personnes âgées (ellesmêmes plus faciles à atteindre par la presse écrite), tandis que pour les populations isolées, il peut être plus judicieux d’utiliser les communications mobiles, la programmation radio ou la télévision. En outre, il est parfois nécessaire d’adapter les communications aux différences linguistiques, aux handicaps ou à tout autre obstacle à l’accès.

En général, malgré les risques générés par une communication insuffisante ou erronée, les programmes de protection sociale accordent peu d’importance à la communication, qui nécessitent une planification stratégique, une budgétisation et des ressources humaines. Les rôles de communication sont souvent confiés à un personnel non spécialisé; les travailleurs sociaux de première ligne sont censés gérer la communication avec les clients, ou la communication est traitée comme une activité ponctuelle réalisée par des consultants ou des organisations non gouvernementales. Les programmes disposant de stratégies de communication performantes effectuent régulièrement des diagnostics de communication et planifient, mettent à jour et contrôlent leurs communications. En outre, ils s’appuient sur des ressources ou lignes budgétaires dédiées à la communication, et disposent du personnel adéquat. Au sein du Département de la protection sociale et du développement des Philippines, le programme Pantawid Pamilyang Pilipino (4Ps) offre un exemple de stratégie de communication réussie, avec ses transferts monétaires conditionnels et son registre social. Les communications du programme Bolsa Família et du Cadastro Unico au Brésil en sont un autre exemple. Les deux pays ont des

équipes et des budgets de communications dédiés, ainsi que des stratégies et activités de sensibilisation et de communication proactives.

Les systèmes d’information et la technologie servent de passerelle entre les personnes et les institutions tout au long de la chaîne de mise en œuvre. En transformant l’utilisation et l’administration des programmes de protection sociale, ils facilitent la circulation des informations et l’automatisation de certains processus. Les systèmes de mise en œuvre de protection sociale peuvent être conçus pour prendre en charge un programme spécifique (c’est-à-dire une intervention) ou plusieurs programmes. Comme expliqué ci-après, les pays s’appuient de plus en plus sur les systèmes de mise en œuvre intégrés qui servent plusieurs programmes, au lieu de continuer à développer des systèmes d’information distincts et déconnectés pour chaque programme. Ces systèmes peuvent prendre en charge différentes fonctions grâce à une conception basée sur une architecture de services modulaires. Pour connaître les définitions associées à la terminologie des systèmes d’information utilisée dans ce Manuel, reportez-vous au glossaire.

Les systèmes intégrés d’information sociale comprennent, entre autres modules, les registres sociaux, les systèmes de gestion des opérations des bénéficiaires (SGOB), ou encore les systèmes d’information et de gestion. Les registres sociaux prennent en charge le processus d’accueil et d’enregistrement des informations sur les personnes et permettent le traitement des informations pour évaluer les besoins et les conditions de vie de ces personnes. Les SGOB automatisent le traitement des informations pour faciliter les décisions concernant l’éligibilité et l’inscription, les décisions relatives au paquet de prestations/services, la fourniture des prestations et des services ainsi que la gestion des opérations des bénéficiaires (notamment la gestion des données du bénéficiaire, le contrôle de la conformité aux conditionnalités, le règlement des réclamations et décisions de sortie du programme, comme expliqué dans le chapitre 8). Il est possible d’intégrer les données des registres sociaux et des SGOB ou de les rendre interopérables afin de développer une plateforme de données intégrée10 . La figure 2.5 présente ces principaux éléments, avec un code couleur correspondant aux différentes phases de la chaîne de mise en œuvre, ainsi que les opportunités pour les systèmes intégrés d’information sociale, de se relier et de contribuer à ceux sur lesquels repose une administration nationale.

Le développement de systèmes intégrés d’information sociale implique une orientation opérationnelle et une approche fondée sur une architecture de systèmes.

toujours adoptée. Dans de nombreux pays, la gestion et l’administration des programmes sociaux ne reposent sur aucun système d’information, ou la portée de ces systèmes reste limitée. Les interventions ne consistent alors qu’à développer de «simples» bases de données et à gérer les données sous forme de listes (registres de classification socio-économique, registre des bénéficiaires, registres des paiements, etc.), au lieu de développer de véritables systèmes d’information automatisés prenant en charge les opérations quotidiennes et l’administration des programmes sociaux. Les applications logicielles associées se limitent aux interfaces visuelles permettant d’accéder à des programmes et de fournir des rapports sommaires. Les applications logicielles qui automatisent les fonctions et processus clés, comme les vérifications croisées, la validation et la vérification, la fourniture des prestations, l’administration des paiements, la gestion des données du bénéficiaire ou même le règlement des réclamations, sont partiellement informatisées ou manuelles. Elles ne sont pas développées dans le cadre d’un système d’information ni d’un système intégré d’information sociale. Lorsque les capacités sont limitées, l’approche traditionnelle du développement de systèmes d’information (exportation des données à partir d’une base de données sous la forme d’une feuille de calcul ou utilisation d’un système de gestion de base de données à échelle réduite) est envisageable à court terme11. Toutefois, à moyen et long terme, les pays cherchent généralement à orienter le développement de leurs systèmes d’information sur leurs processus opérationnels pour garantir que la gestion des programmes sociaux est automatisée de bout en bout. Cela leur permet de générer des données de transactions opportunes, précises, complètes et de qualité (Leite et coll., 2017).

L’orientation sur les processus opérationnels est indispensable pour développer de véritables systèmes d’information. Cette approche implique d’établir une