de la protection sociale

Groupes de référence de la population le long de la chaîne de mise en œuvre de la protection sociale

Sensibilisation

Accueil et enregistrement

Évaluations des besoins et des conditions de vie

Décisions d’éligibilité et d’inscription Détermination des prestations et des services Notification d’inscription et processus d’intégration Fourniture des prestations et/ ou services

Population ciblée Demandeurs enregistrés

Demandeurs enregistrés dont les besoins et les conditions de vie sont évalués Population éligible

Demandeurs éligibles inscrits (acceptés) Bénéficiaires inscrits

Demandeurs éligibles non-inscrits (liste d’attente)

Demandeurs non éligibles (écartés)

Source : Figure conçue pour cette publication.

utilisation des termes «demandeurs enregistrés» et

«bénéficiaires».) l Deuxièmement, la distinction entre les termes

« unité d’assistance » et « récipiendaire désigné » est importante. L’unité d’assistance peut être un individu, une famille ou un ménage, selon l’objet de l’intervention. En ce qui concerne le récipiendaire désigné, dans certains cas, un individu autre que le bénéficiaire prévu peut être le récipiendaire désigné (comme un parent ou un tuteur qui perçoit une allocation pour enfant au nom d’un enfant). Dans d’autres cas, même lorsque l’unité d’assistance est la famille ou le ménage, un bénéficiaire individuel au sein du ménage est choisi comme récipiendaire désigné (la personne qui perçoit les prestations au nom de la famille).

Troisièmement, il n’existe pas de terme technique universel qui englobe toutes les personnes suivantes : population ciblée, demandeurs, demandeurs enregistrés, bénéficiaires, individus, familles, ménages, unités d’assistance et récipiendaires désignés. Dans certains pays, ces personnes sont toutes appelées « clients », dans le sens où les programmes visent à leur fournir des services. D’autres pays utilisent le terme «usagers», toujours dans une optique de service. Cependant, certains

professionnels s’opposent aux termes « clients » ou «usagers», car ils peuvent impliquer que les personnes doivent payer pour bénéficier des prestations ou des services publics. Le terme « citoyens », qui découle du concept de « service aux citoyens » de l’administration publique, est tout aussi délicat, car il pourrait être mal interprété et laisser entendre que la citoyenneté ou un droit de résidence légale est nécessaire pour bénéficier de prestations ou de services. Dans ce Manuel, nous utiliserons autant que possible le terme « personnes » ou nous les désignerons par les catégories techniques appropriées (population ciblée, demandeurs, demandeurs enregistrés, bénéficiaires, individus, familles, ménages, unités d’assistance ou récipiendaires désignés). Dans certains cas, le présent Manuel peut utiliser le terme «client», par exemple avec « interface client » (car « interface personne » pourrait impliquer que les gestionnaires ou le personnel du programme ne sont pas des personnes).

Les programmes de protection sociale offrent généralement une large gamme de prestations et de services pour améliorer et gérer le bien-être des individus et des familles pauvres et vulnérables. Les prestations et les services sont fournis par différentes institutions, comme des organismes publics, des organisations non gouvernementales, des fondations et/ou des prestataires privés tels que des agents de paiement. Elles peuvent se trouver à différents niveaux administratifs (central, sous-national, local) et dans différents secteurs, puisque les programmes de protection sociale font souvent intervenir des organismes et des partenaires d’autres secteurs.

Il n’existe pas de schéma directeur pour l’ensemble des dispositifs institutionnels accompagnant les systèmes de mise en œuvre de services de protection sociale2. En général, de nombreux acteurs sont impliqués, et la définition des rôles et des responsabilités est spécifique au contexte. En outre, les dispositifs institutionnels sont dynamiques. Le point de départ est important, et ce point de départ n’est généralement pas une page blanche. En outre, les systèmes et les dispositifs ont tendance à évoluer, et les facteurs qui les influencent peuvent être difficiles à contrôler. L’économie politique détermine les choix, tout comme la disponibilité des ressources financières, physiques et humaines, du moins à court terme. À long terme, il est possible de réduire ces contraintes en investissant dans le renforcement des capacités et des infrastructures, mais la vitesse et l’ampleur de ces investissements sont également conditionnées par le point de départ et les contraintes institutionnelles existantes.

Les caractéristiques du contexte général du pays, telles que le niveau de décentralisation, les capacités des administrations locales et la dynamique politique locale et centrale, conditionnent et limitent les options optimales, ou même simplement réalisables, en matière de dispositifs institutionnels pour la fourniture de prestations et de services. Les dispositifs institutionnels au niveau macro, par définition, sont une réalité imposée du point de vue de l’entité de mise en œuvre du programme, et ils comprennent les éléments suivants :

l Structure administrative au niveau du pays. Le degré d’autonomie du niveau infranational a de fortes implications sur la manière dont les dispositifs institutionnels sont conçus. Les dispositifs varieront nécessairement selon qu’ils sont décidés dans des pays unitaires et fortement centralisés ou dans des pays fortement décentralisés, et même les États fédéraux peuvent avoir des dispositifs très différents en ce qui concerne la répartition des responsabilités en matière de protection sociale3. La constitution elle-même peut attribuer des responsabilités à un niveau particulier de gouvernement. Alors qu’au

Mexique, le développement social relève de la responsabilité du gouvernement central, au Brésil, la réduction de la pauvreté et la protection sociale relèvent de la responsabilité simultanée de différents niveaux. En outre, la décentralisation politique, administrative et financière peut avancer à des rythmes différents et créer des tensions et des compromis difficiles à gérer. l Dynamique politique locale-centrale. Dans la mesure où les administrations locales qui ne sont pas sous le contrôle hiérarchique direct de l’organisme de mise en œuvre jouent un rôle dans la mise en œuvre, la recherche de coopération et de coordination efficace pendant l’exécution deviendra une tâche essentielle (et une contrainte).

Évaluation des ressources au niveau local pour l’accompagnement des dispositifs existants. Outre la capacité du gouvernement central à fournir la structure d’incitation adéquate, la qualité de la mise en œuvre au niveau déconcentré dépend des capacités des administrations locales directement chargées de fournir les prestations et les services. De fait, l’évaluation de la capacité des ressources humaines existantes, de la charge de travail en cours et de la répartition des tâches, des ratios du personnel de terrain par rapport aux bénéficiaires et au personnel du niveau central, de l’utilisation de la technologie, etc. est essentielle. Ces évaluations permettront de choisir les dispositifs institutionnels et les structures d’incitation les plus appropriées pour les résultats finaux visés par la mise en œuvre. Cela doit être fait aux niveaux central et local (par exemple, au niveau de l’interface avec les citoyens), ainsi que pour les prestataires de services contractuels s’ils sont utilisés (par exemple, en tant qu’agents de paiement dans le cas de transferts en espèces) et il est nécessaire d’identifier quels éléments sont «statiques» (par exemple, donnés à court terme) et lesquels sont modifiables.

Divers rôles institutionnels influencent les résultats de la protection sociale. En matière d’élaboration des politiques publiques, les institutions sont responsables de la définition des politiques de protection sociale, de l’allocation budgétaire, de la sélection des programmes et de leurs paramètres (par exemple, les populations ciblées, les niveaux de prestations et les critères d’éligibilité). Ce rôle d’élaboration des politiques peut être tenu par un seul organisme ou partagé entre différentes institutions. Le rôle de mise en œuvre, qui fait l’objet de cet ouvrage, concerne la fourniture des prestations et des services. Les acteurs impliqués dans les systèmes de mise en œuvre incluent généralement les personnes chargées de superviser et de gérer le(s) programme(s) et les systèmes d’appui, ainsi que les personnes chargées des activités quotidiennes du programme, notamment les éléments clés de l’interface client.

Le rôle d’élaboration des politiques fait référence aux personnes responsables de la définition des politiques et des programmes de protection sociale. Comme énoncé précédemment, un seul organisme peut tenir ce rôle, ou celui-ci peut être partagé entre plusieurs organismes. Contrairement à d’autres secteurs sociaux tels que la santé et l’éducation, la protection sociale est relativement nouvelle en tant que « secteur » et les dispositifs institutionnels varient considérablement. Les programmes de protection sociale sont souvent complexes d’un point de vue organisationnel et font intervenir de multiples acteurs, systèmes et processus gouvernementaux. Dans de nombreux pays, les programmes ont évolué et ont été complétés au fil du temps, ce qui explique que les systèmes et programmes de protection sociale manquent souvent d’une vision stratégique globale et d’une structure institutionnelle claire. Les programmes de protection sociale sont souvent multisectoriels et peuvent relever de plusieurs ministères et organismes gouvernementaux.

Dans la plupart des cas, les acteurs centraux exercent les fonctions de financement, d’élaboration des politiques et de gestion des systèmes de mise en œuvre. Les principaux acteurs au niveau central comprennent généralement les ministères du Travail et de la Protection sociale (regroupés ou distincts) et les organismes d’assurance sociale, bien que les programmes de protection sociale puissent également être répartis entre de nombreux autres acteurs centraux (certains programmes étant gérés par les ministères de la Santé, de l’Éducation ou de l’Agriculture, entre autres). Les gouvernements centraux (nationaux) sont souvent les principaux bailleurs de fonds des programmes de protection sociale, en raison de leur rôle dans la collecte des recettes fiscales (par la fiscalité globale pour les programmes non contributifs ou la collecte des cotisations pour les programmes d’assurance sociale) et de leur capacité à redistribuer les fonds pour réduire les inégalités interrégionales4. Les acteurs centraux établissent aussi généralement des politiques et définissent les principaux paramètres des programmes à l’échelle nationale. Par ailleurs, ils gèrent et supervisent souvent la mise en œuvre des systèmes de mise en œuvre. En outre, dans de nombreux pays, ils gèrent les plateformes de mise en œuvre telles que les systèmes d’information. Dans de nombreux cas, une multitude d’acteurs centraux sont impliqués, ce qui peut nécessiter des mécanismes explicites de coordination ou d’intégration horizontale (voir l’exemple théorique dans la section suivante du chapitre).

Les dispositifs institutionnels horizontaux jouent un rôle clé pour répondre à l’un des deux principaux défis des systèmes de mise en œuvre de protection sociale : la coordination. La question fondamentale est de savoir dans quelle mesure les rôles et les responsabilités sont

répartis horizontalement entre différents ministères/ acteurs, ce qui nécessite des dispositifs spécifiques pour prendre en charge le rôle de coordination. Dans certains cas, il peut y avoir un ministère central chargé de l’élaboration des politiques, de la mise en œuvre et de la coordination interinstitutionnelle. C’est le cas, par exemple, des ministères centraux puissants du Brésil, de l’Indonésie, du Pérou et des Philippines, mais aussi de ministères plus récents qui sont encore en train de renforcer leurs capacités, comme au Guatemala. Il se peut également que l’élaboration de la politique de protection sociale ne soit pas confiée à un organisme spécialisé, mais plutôt à un organisme national de planification multisectorielle, comme au Népal. Dans ce dernier cas, les rôles de mise en œuvre et d’élaboration de la politique sont effectivement séparés ; le niveau de supervision du programme est alors généralement faible, ce qui réduit l’impact potentiel de la politique. Il existe de nombreuses variantes intermédiaires, dans lesquelles plusieurs ministères/organismes se voient attribuer des mandats politiques et des portefeuilles de programmes distincts (bien que se recoupant souvent), parfois aidés par des organes de coordination interinstitutionnels, parfois non5. Bien qu’il soit toujours possible qu’un programme particulier soit mis en œuvre efficacement sous l’égide d’un seul ministère, une faible coordination horizontale affaiblit l’impact global de programmes disparates et réduit l’efficacité au niveau systémique.

Le rôle de mise en œuvre fait référence à la fonction de mise en œuvre de service. Contrairement à l’éducation ou à la santé qui sont souvent attribuées dans leur intégralité à un niveau particulier de gouvernement (par exemple, l’enseignement primaire au niveau municipal, le secondaire au niveau régional, les hôpitaux uniquement au niveau régional et/ou national, etc.), les programmes de protection sociale les plus importants ont tendance à être de nature nationale tout en dépendant des niveaux locaux pour leur mise en œuvre6. Les dispositifs institutionnels mis en place pour fournir des prestations et des services au public varient d’un programme à l’autre7, tout comme les rôles des gouvernements au niveau central et local.

Les administrations locales sont appelées à remplir des fonctions spécifiques pendant la mise en œuvre, telles que l’information et la sensibilisation, l’accueil et l’enregistrement8. Il est avantageux de transférer la responsabilité de la mise en œuvre des programmes au plus près des clients. En effet, la proximité des administrations locales avec les communautés bénéficiaires simplifie les transactions avec les clients et permet une plus grande réactivité/sensibilité aux besoins et préférences locaux, ce qui peut ainsi contribuer à renforcer la redevabilité. Cela est particulièrement vrai pour les programmes sociaux destinés aux personnes pauvres ou aux groupes vulnérables qui pour des raisons de coût d’accès ou d’autres obstacles courraient un plus grand risque d’être exclus des prestations et des services. Cependant, cette séparation des responsabilités de financement et de mise en œuvre entre les différents niveaux de gouvernement oblige à bien réfléchir aux incitations institutionnelles afin que les prestataires de services soient tenus responsables des résultats des programmes. La coordination verticale peut être compliquée en raison, entre autres, du flou sur les rôles et les responsabilités attribués, de l’inadéquation des rôles et des ressources, de l’absence d’informations communes, de l’incapacité des administrations locales à répondre aux exigences du gouvernement central en raison de la faiblesse de leurs capacités, et de divergences politiques. Les pays adoptent différents mécanismes en ce qui concerne l’ensemble des dispositifs institutionnels verticaux qui accompagnent la répartition entre niveaux central et local des responsabilités pour la fourniture de prestations et de services de protection sociale, en fonction de leur contexte institutionnel et administratif. Dans de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire, où la protection sociale est un secteur relativement récent (comparé, par exemple, à la santé et à l’éducation), les dispositifs institutionnels sont encore en cours d’évolution. L’une des principales différences entre le versement de prestations en espèces et la fourniture de services sociaux ou de services de l’emploi réside dans les différents degrés d’intensité des démarches administratives requises pour les fournir. Il est possible de déployer de vastes programmes de transferts en espèces ou d’assistance sociale avec des dispositifs institutionnels relativement centralisés. En revanche, à mesure que le système de protection sociale d’un pays mûrit et évolue vers une combinaison plus complexe d’interventions adaptées aux besoins variés des personnes pauvres ou vulnérables, le système institutionnel tend également à se complexifier, notamment en termes de capacité à fournir un soutien direct aux personnes9. Il est important de noter que ces dispositifs peuvent varier