2.4 Principaux modèles de dispositifs institutionnels verticaux pour la protection sociale

d’un programme à l’autre au sein d’un même pays (par exemple, il peut y avoir différents dispositifs pour l’assurance sociale et l’assistance sociale) ou pour des programmes similaires dans différents pays (il existe divers dispositifs pour les transferts monétaires conditionnels dans le monde). La figure 2.4 résume certaines des variantes que l’on trouve couramment dans les relations verticales dans le cas des systèmes de mise en œuvre de la protection sociale :

l Centralisation avec des bureaux locaux déconcentrés. Un programme particulier peut être entièrement centralisé au sens constitutionnel, avec une mise en œuvre réalisée par des bureaux locaux déconcentrés qui rendent compte directement à l’institution centrale. De tels dispositifs sont assez courants pour l’assurance sociale, par exemple, lorsque les organismes locaux de sécurité sociale sont placés sous la supervision de l’organisme central de sécurité sociale. Deux exemples de ces dispositifs centralisés ou déconcentrés dans les programmes d’assistance sociale sont le programme Prospera du Mexique (avec des bureaux locaux déconcentrés qui sont placés sous l’autorité de l’agence centrale SEDESOL) et le Programme indonésien de transferts monétaires conditionnels —

PKH (avec des milliers de facilitateurs engagés par le ministère central des Affaires sociales [MdAS], bien qu’ils soient recrutés dans des localités spécifiques et déployés dans tout le pays). l Partenariats entre niveaux central et local dans des contextes décentralisés. Dans les pays où davantage de fonctions administratives (en particulier celles liées à la prise de décision) sont décentralisées vers les administrations locales (par exemple, les États fédéraux, mais aussi certains pays essentiellement unitaires dotés d’une autonomie politique relativement élevée), le ministère central peut conclure des partenariats avec des administrations locales autonomes pour assurer la mise en œuvre des programmes de protection sociale. C’est le cas du Programme Bolsa Família au Brésil ou du Filet de sécurité sociale productif en Tanzanie, dans lesquels le financement et la gestion globale du programme restent centralisés alors que de nombreuses

Figure 2.4 Principaux modèles de dispositifs institutionnels verticaux pour la protection sociale

Ministère central par le biais de bureaux locaux déconcentrés

Ministère central en partenariat avec une administration locale

Administration infranationale avec supervision de l’administration centrale

Source : Figure conçue pour cette publication.

Entièrement décentralisé/ autonomie locale

fonctions liées à la clientèle sont gérées par les municipalités. Ces dispositifs ont été formalisés par des accords de collaboration intergouvernementale qui, dans certains cas, prévoient également un partage partiel des coûts administratifs. Dans le cas du Brésil, par exemple, le gouvernement fédéral fournit des subventions pour le partage des coûts administratifs sur la base d’indicateurs de performance afin de garantir une mise en œuvre plus « cousue sur-mesure» selon les municipalités.

l Supervision de l’administration centrale. Dans certains pays, la gestion et la mise en œuvre de certains programmes peuvent être entièrement décentralisées vers des acteurs infranationaux, soit avec un financement central complet, soit avec un cofinancement conjoint entre le gouvernement central et les administrations infranationales, souvent par des subventions forfaitaires ou de contrepartie. Parmi ceux-ci, on peut citer le programme d’assistance temporaire pour les familles dans le besoin (TANF) aux États-Unis. Il est cofinancé par le gouvernement fédéral et les gouvernements des pays par le biais de subventions forfaitaires et mis en œuvre par les gestionnaires de programme des pays et des comtés avec une supervision limitée du gouvernement fédéral. Les bureaux des services publics de l’emploi qui fonctionnent au niveau local en Chine et en Inde sont un autre exemple. Dans ces cas, cependant, les réglementations et les directives sont définies au niveau central (Auer et coll. 2008). l Décentralisation complète. Certains programmes fonctionnent de manière totalement décentralisée, avec peu ou pas d’implication du gouvernement central. Ce dispositif est courant pour les services sociaux, qui peuvent être « locaux» non seulement dans leur gestion et leur mise en œuvre, mais aussi dans leur financement. Il peut notamment porter sur des programmes de garde d’enfants, de services de protection de l’enfance et de refuges pour les sansabri. Dans certains cas, l’organisme central peut avoir des normes de qualité et des réglementations qui sont imposées au niveau central (incluant parfois un cofinancement du gouvernement central).

En outre, de nombreux programmes externalisent certains ou tous les aspects de la mise en œuvre à des organismes partenaires, parmi lesquels d’autres organismes publics, des fondations, des organisations à but non lucratif et des entreprises spécialisées à but lucratif. L’externalisation est particulièrement courante à l’étape de la fourniture de prestations et services dans la chaîne de mise en œuvre. Par exemple, le versement des prestations est souvent confié à des agents de paiement (comme les banques). La fourniture de services sociaux et de services de l’emploi est également fréquemment externalisée. Dans ces cas, les gouvernements ont des relations contractuelles avec les prestataires. Il peut s’agir de contrats basés sur les activités (contrats qui paient pour la mise en œuvre d’un certain nombre de services) ou sur les résultats (contrats qui paient en fonction des résultats). Ces derniers types de contrats transfèrent une plus grande part du risque lié aux résultats sur le fournisseur, mais ils sont également complexes à gérer. Dans les deux cas, l’externalisation nécessite une surveillance importante. Si elle est parfois utilisée pour compenser un manque de capacités, elle exige une capacité de gestion importante, tant pour établir le contrat que pour le superviser.

Il est également crucial de définir les rôles respectifs des différents acteurs le long de la chaîne de mise en œuvre d’un point de vue pratique et fonctionnel. Comme nous le verrons plus loin, les outils de cartographie des processus peuvent être utiles pour déterminer «qui fait quoi» tout au long de cette chaîne.

Les diagrammes de la chaîne de mise en œuvre sont des outils de gestion utiles pour représenter le séquençage des processus de mise en œuvre entre les acteurs (encadré 2.2). Elles identifient «qui fait quoi» et «quand» pour les processus de base accompagnant les fonctions des principales phases, ce qui permet d’éviter toute confusion. Il est essentiel d’attribuer des rôles uniques selon des principes de clarté et de redevabilité.

Des outils tels que les diagrammes de la chaîne de mise en œuvre peuvent aider à identifier trois fonctions principales :

l Fonctions orientées vers le client. Quels sont les acteurs qui assurent les fonctions orientées vers le client ? Les acteurs locaux et/ou les prestataires externes assurent généralement cette fonction. Les acteurs infranationaux ou locaux sont généralement