Desafíos para el planeamiento estratégico de la seguridad by Ministerio de Seguridad de la República Argentina

DESAFÍOS PARA

EL PLANEAMIENTO

ESTRATÉGICO DE

LA SEGURIDAD C I U D A D A N A

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Argentina. Ministerio de Seguridad de la Nación Desafíos para el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana 1a ed. - Buenos Aires : Ministerio de Seguridad de la Nación, 2012. ISBN 978-987-27467-3-5 Fecha de catalogación: 02/07/2012

Las opiniones expresadas en los artículos que integran este documento son de exclusiva responsabilidad de cada autor y pueden no coincidir con las del Ministerio de Seguridad de la Nación.

DESAFÍOS PARA EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LA S E G U R I D A D C I U D A D A N A

Directora del Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)

Dra. Nilda Garré Autores Martín Appiolaza, Claudio Beato, Ignacio Cano, Kurtis Clifford, Diego Fleitas, Enrique Font, William Godnick, Alberto Liebling Kopittke, Judy Lind, Catalina Mertz, Ronald Mostrey, Sergio Pacheco González, Olga Lucía Pineda Ortiz, Greg Ridgeway, Máximo Sozzo, Damián Zaitch Compiladores Gustavo Sibilla y Juan Estanislao López Chorne

AUTORIDADES

Dra. Cristina Fernández de Kirchner Presidenta de la Nación Dra. Nilda Garré Ministra de Seguridad Dr. Sergio Berni Secretario de Seguridad Dra. Cristina Caamaño Iglesias Paiz Secretaria de Cooperación con los Poderes Judiciales, Ministerios Públicos y Legislaturas Dr. Gustavo Palmieri Secretario de Coordinación, Planeamiento y Formación Dr. Raúl Garré Jefe de Gabinete de Asesores Sr. Darío Ruiz Subsecretario de Políticas de Seguridad e Intervención Territorial Lic. Mauro Sestua Subsecretario de Logística Lic. María Cecilia Rodríguez Subsecretaria de Participación Ciudadana Sr. Miguel Ángel Robles Subsecretario de Investigación del Delito Organizado y Complejo Lic. Gustavo Sibilla Subsecretario de Articulación Legislativa Dra. Ileana Arduino Subsecretaria de Articulación con los Poderes Judiciales y los Ministerios Públicos CPN. Patricia Báez Rocha Subsecretaria de Gestión Administrativa Dr. Esteban Rosa Alves Subsecretario de Asuntos Jurídicos Lic. Cecilia Ales Subsecretaria de Planeamiento y Formación

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

ÍNDICE

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Prólogo: Dra. NILDA GARRÉ

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Introducción: GUSTAVO SIBILLA Y JUAN LÓPEZ CHORNE

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CAPÍTULO 1: “Experiencia internacional en el planeamiento estratégico de la seguridad: cómo, para qué y con quiénes planificar”. JUDY LIND; KURTIS CLIFFORD; CATALINA MERTZ; ALBERTO LIEBLING KOPITTKE.

p. 73

CAPÍTULO 2: “El rol de los sistemas de información en el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana”. MÁXIMO SOZZO, GREG RIDGEWAY, CLAUDIO BEATO, SERGIO PACHECO GONZÁLEZ.

p. 117

CAPÍTULO 3: “Construcción de indicadores para la evaluación del desempeño de las fuerzas de seguridad”. IGNACIO CANO, DIEGO FLEITAS, OLGA PINEDA ORTIZ, RONALD MOSTREY.

p. 163 CAPÍTULO 4: “Planeamiento e implementación de estrategias de seguridad ciudadana”. ENRIQUE FONT; WILLIAM GODNICK; DAMIÁN ZAITCH; MARTÍN APPIOLAZA.

p. 207 Anexo: Ciclo de talleres y mesas redondas “Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana”.

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Prólogo: Dra. Nilda Garré*

En diciembre de 2010, la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner adoptó la estratégica decisión de reforzar el compromiso del Estado Nacional en la lucha contra las diversas formas de criminalidad y violencia. La creación del Ministerio de Seguridad de la Nación constituyó así un hito en la historia argentina, representando la primera cartera exclusiva para el gobierno político de la seguridad creada a nivel nacional. Esta decisión, lejos de un formalismo institucional, implicó encarar un imprescindible proceso de modernización integral del sistema de seguridad interior en general, y, de las fuerzas policiales y de seguridad (FFPPySS) en particular, en el marco de un nuevo paradigma de seguridad democrática. Tanto la garantía del estricto respeto por los derechos humanos, como la complejidad y diversidad de los fenómenos que hoy afectan la seguridad pública, nos exigen la recuperación democrática revisar aquellas prácticas institucionales, formas organizacionales y cuerpos doctrinarios que responden a perimidos modelos fundados en la autonomía policial, producto de décadas de desgobierno político en esta materia y vinculados a respuestas exclusivamente reactivas, de carácter represivo y con escasos resultados en la reducción del delito y la violencia. Como primer paso de este proceso de cambio se tomó la decisión de establecer un gobierno civil concreto de la política de seguridad en todas sus dimensiones. Así, el Ministerio de Seguridad de la Nación, sentó las bases para encuadrar al problema de la seguridad ciudadana como una verdadera política de Estado integrada a un proyecto nacional fundado en la equidad, la justicia social y el progreso económico a partir del trabajo, la producción y el conocimiento. De este modo, el Poder Ejecutivo, asumió la indelegable responsabilidad de conducir el sistema de seguridad, reafirmando el control civil de sus fuerzas. Dentro de esta construcción ocupó un lugar central el desarrollo de dinámicas de planeamiento estratégico que permitieran disponer de una adecuada comprensión de las diversas problemáticas de seguridad pública, así como formular un conjunto coherente de estrategias viables que orientaran las acciones concretas. El desarrollo de estrategias aptas para enfrentar la diversa fenomenología del delito, la violencia y la conflictividad exige una programación operativa integrada, coherente y eficaz. Con el objetivo de contribuir al desarrollo de un sistema integrado de planeamiento estratégico para la formulación de la política sectorial, se realizó a lo largo de 2011 el ciclo internacional de talleres “Desafíos para el Planeamiento Estratégico * Ministra de Seguridad de la Nación.

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de la Seguridad Ciudadana”, que reunió contribuciones de expertos, funcionarios y ex funcionarios del área de la seguridad, tanto locales como internacionales. Dichos talleres tuvieron su correlato público en mesas abiertas de discusión en la Biblioteca Nacional, contando con la masiva participación de centenas de ciudadanos que contribuyeron a la discusión sobre esta problemática. Esta primera publicación comprende la desgrabación, editada por los mismos autores, de las alocuciones realizadas en los diferentes talleres. Aspiramos, con este documento, contribuir en la construcción de un saber práctico que apoye la gestión y a que, como éste, otros documentos de trabajo contribuyan a la difusión y debate de un conocimiento informado que posibilite incrementar paulatinamente las capacidades institucionales del sistema de seguridad y coadyuve a mejorar progresivamente la eficacia de nuestraslas políticas públicas. No hay cambio estructural en políticas de Estado que pueda instrumentarse a partir de la voluntad aislada de las autoridades gubernamentales. La consolidación de estas transformaciones exige, para su legitimación y sostenimiento en el tiempo, acuerdos políticos y sociales amplios y democráticos, así como una buena dosis de conocimiento aplicado a la realidad y experiencias concretas de gestión. Solo reconociendo la complejidad de los desafíos planteados se estará en condiciones de enfrentar los problemas de seguridad que afectan a los ciudadanos. //

Dra. Nilda Garré Ministra de Seguridad de la Nación

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Introducción: Lic. Gustavo Sibilla* - Lic. Juan López Chorne**

Durante el último cuarto del siglo XX, la estructura económico-social argentina fue sometida a bruscos experimentos desregulatorios y soportó abruptas medidas de apertura comercial y sobrevaluación de su moneda que hicieron añicos la base industrial nacional generando tasas de desempleo superiores al 20%. Ello, junto al progresivo debilitamiento de las redes asistenciales y de seguridad social, eclosionó en un escenario de exclusión y desigualdad sin precedentes en la historia argentina. Este contexto, agravado por cierta falta de compromiso político con la gestión de las fuerzas policiales y un evidente crecimiento del crimen organizado internacional, fue generando las condiciones estructurales para el aumento y complejización de la problemática de la seguridad ciudadana. La gran crisis económica y social del 2001 se tradujo en un pronunciado deterioro de las condiciones generales de vida y galvanizó nuevos procesos de violencia y conflictividad social que dieron lugar a un incremento objetivo del delito. La representación social de este fenómeno sufrió además los sesgos de construcciones mediáticas que exacerbaron la percepción colectiva del crimen, proyectando la cuestión de la seguridad a un absoluto primer plano. En este contexto, el proyecto político iniciado en 2003 por el Presidente Néstor Kirchner afrontó el desafío planteado incrementando los recursos del Sistema de Seguridad Interior. Los recursos humanos del total de las fuerzas federales de seguridad aumentaron de 67.519 efectivos en 2003 a 88.496 en 2011; en el mismo período, su presupuesto pasó de $ 3.670 millones a $ 16.904 millones. La decisión de garantizar el derecho ciudadano a la seguridad, en un marco democrático, republicano y de respeto irrestricto a los derechos humanos encuentra su traducción institucional en la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en diciembre de 2010, procurando así completar la arquitectura institucional ya dispuesta en nuestra legislación a partir de la sanción de la Ley de Seguridad Interior en 1992. Se inscribe, además, en la reafirmación de la seguridad pública como una cuestión constitutiva de todo Estado. Por ello, ese momento representa un punto de inflexión. Por la expresa decisión de la Presidenta de la Nación, la creación de un organismo con rango ministerial a nivel federal encargado de llevar adelante una política pública integral en materia de seguridad ciudadana, no solo supone un hecho inédito en la historia de nuestro país sino que también implica el reconocimiento y jerarquización de dicha demanda y representa una reformulación estratégica del Estado Nacional en su objetivo de mejorar la gestión de la seguridad pública. De esta innovación institucional se desprende un nuevo modo de articular la relación entre la dirigencia política, la sociedad civil y los organismos de seguridad. Reafirmar que la responsabilidad de la conducción del sistema de seguridad es un mandato que corresponde al Poder Ejecutivo es una premisa de base para consolidar el gobierno civil de la seguridad pública. Dicha consolidación, al mismo tiempo, implica superar el paradigma de autogobierno policial que signó tra* Subsecretario de Articulación Legislativa-Ministerio de Seguridad de la Nación. ** Director Nacional de Evaluación de Proyectos, Normas y Cooperación Legislativa-Ministerio de Seguridad de la Nación.

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dicionalmente las políticas de seguridad, y es un compromiso que va de la mano con la consolidación institucional del país. Aquel modelo tradicional que hoy está siendo superado se sustentaba en la delegación por parte de la dirigencia política del control y la regulación integral de la problemática de la seguridad en las instituciones policiales. Así, contando con un amplio margen de autonomía, las fuerzas policiales y de seguridad (FFPPySS) definían sus funciones y misiones fundadas en perspectivas principalmente represivas de la problemática del delito y la delincuencia, impulsando lo que se ha caracterizado como la “policialización de la seguridad pública”. A su vez, basaban su conocimiento en fuentes sesgadas y precarias, lo cual distorsionaba los diagnósticos sobre las principales problemáticas de la seguridad y derivaba en un accionar policial completamente despojado de todo encuadre estratégico. Abandonar aquel paradigma y afianzar, entonces, un modelo de seguridad democrática supone no solo superar las deficiencias mencionadas sino también implementar un conjunto de políticas estratégicas que garanticen el derecho ciudadano a la seguridad pública. En este sentido, reafirmar la conducción civil es condición necesaria pero no suficiente para la democratización de las políticas de seguridad. El Ministerio de Seguridad de la Nación, en tanto autoridad política, debe asumir así la indelegable responsabilidad de establecer los lineamientos estratégicos que prefiguren el desarrollo integral de la política de seguridad y contribuyan a mejorar las capacidades institucionales en la lucha contra el delito y la violencia. > PÁGINA 16

La problemática de la seguridad ciudadana presenta una múltiple variedad de factores que determinan su especificidad y complejidad: la multicausalidad de los problemas que se presentan; la mutabilidad de la fenomenología delictiva y de los escenarios de actuación; el alto grado de sensibilidad social respecto a estos temas; y una recurrente tendencia en el debate público a incurrir en interpretaciones efectistas y simplificadoras del problema. De este modo emerge la importancia de elaborar, implementar y monitorear políticas públicas en función de un plan estratégico que contemple la problemática de la seguridad en toda su complejidad y en función de un abordaje integral. Tal planeamiento estratégico de la seguridad interior supone, entre otras cosas, considerar el contexto sobre el cual se actúa, desarrollar una apreciación de las principales problemáticas criminales y relevar las capacidades institucionales con las que se cuentan para, de este modo, trazar los objetivos centrales de la gestión e instrumentar las diferentes líneas de acción que resulten necesarias. Todo esto, además, en el marco de un proceso que convoque a la multiplicidad de actores involucrados directa o indirectamente con esta problemática (autoridades políticas, fuerzas de seguridad, académicos, organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos). Ordenar el conjunto de instituciones que constituyen el universo de la seguridad pública bajo la lógica de un verdadero sistema es una exigencia compleja, un auténtico desafío con múltiples aristas. En primer orden, la construcción de una visión de conjunto exige sortear un laberinto normativo y reglamentario, formado alrededor de anacrónicas leyes orgánicas de las fuerzas (pilares independientes del Sistema de Seguridad Interior) que limitan la articulación entre agencias estatales. El afianzamiento de un sistema integrado requiere de cambios funda-

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mentales en las formas tradicionales de gobierno de la seguridad. No hay sistema posible si sus componentes carecen de ordenamiento estratégico quedando librados –por delegación- a un ámbito de actuación fragmentario y aleatorio. Esta inorganicidad ha derivado en inconsistencias estructurales de las instituciones de seguridad que generaron confusiones de jurisdicción, superposiciones, duplicidades y, en definitiva, ineficiencia global. Adoptar un nuevo paradigma orgánicofuncional que dé coherencia sistémica a la planificación operativa de las fuerzas de seguridad se revela así como una de los objetivos estratégicos más inmediatos de la conducción política. El planeamiento estratégico constituye, por tanto, una instancia fundamental e ineludible en el objetivo de garantizar la seguridad ciudadana. Un apropiado proceso de planificación permite obtener un conocimiento profundo del contexto dentro del cual se actúa, da cuenta de las capacidades y los medios institucionales, y representa un insumo clave para la construcción de mecanismos de control de gestión y de rendición de cuentas. A su vez, con el planeamiento estratégico se logra una administración más eficiente de los recursos disponibles, lo cual mejora la elaboración de presupuestos y planes de inversión, optimizando así la planificación operativa a partir del despliegue inteligente de recursos humanos y materiales en función de los lineamientos centrales de la gestión. Sin un adecuado proceso de planificación estratégica, las fuerzas de seguridad e instituciones policiales desarrollan formas endógenas y descoordinadas de evolución orgánico-funcional, de despliegue territorial y de estructuras de personal y equipamiento. Con tal desarticulación, se producen diagnósticos disímiles, solapamiento de esfuerzos y omisiones operativas. Por todo ello, constituye una herramienta imprescindible en la optimización y aprovechamiento de los recursos disponibles, cuyos efectos se advierten tanto en el plano operativo como en el presupuestario. Con este esquema como eje ordenador, el Ministerio de Seguridad de la Nación se encuentra elaborando el primer diagnóstico de la situación de seguridad, que funcionará como base y marco analítico del Plan Estratégico de Seguridad Ciudadana. Para ello, paralelamente, está en proceso de construcción normativa una metodología de planificación estratégica que permitirá precisar el diagnóstico de las amenazas en el escenario actual del crimen, proyectar su evolución probable y estudiar detalladamente la fenomenología del delito, para así entonces disponer, en uso de esa inteligencia, estrategias efectivas de prevención. Con la pretensión de construir un adecuado sistema de planificación a través del cual se logre articular funcional y operativamente los componentes del sistema de seguridad, se ha decidido apelar a la experiencia comparada como una herramienta más que coadyuve al diseño, desarrollo y ejecución de un ciclo de planificación estratégica. Acudir al camino ya transitado por países de la región y de otras partes del mundo constituye un ejercicio enriquecedor, un insumo de trabajo imprescindible en la elaboración de un plan estratégico de seguridad ciudadana. De este modo, con una definida vocación capacitadora, se realizó un ciclo internacional de talleres y mesas de discusión que tuvo por objetivo fortalecer el conocimiento y la capacidad institucional en el planeamiento de las políticas públicas de seguridad ciudadana. Los encuentros se focalizaron en diferentes temáticas asocia-

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> ANEXO

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das al planeamiento estratégico y procuraron poner en perspectiva los desafíos de la seguridad ciudadana en Argentina a la luz de las trayectorias internacionales. El Ciclo buscó estudiar estas experiencias para conocer e identificar buenas prácticas que pudieran orientar la tarea en nuestro país, con la convicción de que inclusive de trayectorias disímiles se pueden extraer enseñanzas valiosas. En todos los casos se convocó a actores directamente vinculados con la gestión pública de la seguridad, académicos especializados y reconocidos en los temas abordados. El primer encuentro giró en torno a algunas experiencias internacionales emblemáticas en el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana. Participaron del mismo representantes del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile (Plan Chile Seguro 2010- 2014), de la Secretaría de Justicia de Brasil (Programa Nacional de Seguridad Pública con la Ciudadanía –PRONASCI), de la Australian Crime Commision (Australia Strategic Plan 2008-2011 y Australian Strategic Plan 2010- 2013), del Ministerio de Seguridad Pública de Canadá (National Crime Prevention Strategy) y de PLANAR-Argentina.

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El segundo taller se desarrolló alrededor de la importancia de los sistemas de producción, análisis y circulación de información para el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana y contó con la presencia de instituciones de Argentina (la Universidad Nacional del Litoral), México (el Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Ciudad Juárez), Chile (Centro Estratégico de Análisis del Delito, Ministerio del Interior y Seguridad Pública), Brasil (Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública, Universidad Federal de Mina Gerais) y Estados Unidos (Rand Corporation). Como una instancia para mejorar la eficacia y los mecanismos de rendición de cuentas, la tercera actividad versó sobre los indicadores para evaluar el desempeño operacional de las fuerzas de seguridad, destacando los aportes de especialistas de instituciones de Canadá (Royal Canadian Mounted Police), Colombia (Policía Nacional), Brasil (Universidad Estadual de Río de Janeiro) y Argentina (Asociación para Políticas Públicas). El cuarto y último taller se centró en la implementación de estrategias de seguridad ciudadana. Allí se analizaron casos concretos sobre determinadas dinámicas atinentes a la seguridad pública (narcotráfico, control de armas de fuego, violencia juvenil), haciendo un balance de la situación previa, el impacto de las políticas aplicadas y los logros alcanzados en función de las metas previamente fijadas. Para ello, se relevaron experiencias de Holanda (Instituto William Pompe de Derecho Penal y Criminología, Universidad de Utrecht), del Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, con sede en Perú, y, en el nivel sub-nacional, de Santa Fe (Gobierno de la Provincia) y de Mendoza (Universidad Nacional de Cuyo). En torno a estos ejes se estructuró el ciclo internacional de talleres que procuró fortalecer y potenciar las capacidades institucionales tanto del Ministerio como de las fuerzas de seguridad en el planeamiento de políticas públicas de seguridad. Sin embargo, conviene destacar que el mencionado ciclo no se limitó a una mera práctica institucional interna, sino que sirvió como mecanismo para articular canales de comunicación con los sectores de la sociedad civil interesados en la problemática

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> ANEXO

de la seguridad ciudadana. En este sentido, cada taller cerrado tuvo su correlato público en una mesa redonda organizada en la Biblioteca Nacional, con el fin de dar a conocer las experiencias de los especialistas invitados. A sala llena, las jornadas resultaron ser todo un éxito por su masividad y por la calidad del debate. Con el mismo espíritu de fomentar el debate y discusión en torno a estos temas, el presente libro pone a disposición la transcripción – editada por los mismos autores – de las exposiciones vertidas en estos encuentros. Deseamos sinceramente que sirva para impulsar una reflexión sensata, que contribuya a enriquecer el nivel de la polémica actual, aportando luz a una comprensión más científica de las causas del problema de la inseguridad y cómo enfrentarlas más efectivamente. //

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CAPITULO 1

EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LA SEGURIDAD: CÓMO, PARA QUÉ Y CON QUIÉNES PLANIFICAR. JUDY LIND KURTIS CLIFFORD CATALINA MERTZ ALBERTO LIEBLING KOPITTKE

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> CAPÍTULO 1

Judith Lind*

Perspectiva australiana en procesos de planeamiento estratégico Comisión Australiana contra el Delito

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Contexto de este documento En septiembre de 2011, el Ministerio de Seguridad de Argentina hizo extensiva una invitación a la Comisión Australiana contra el Delito para que realizara una presentación en un seminario destinado a debatir las diferentes experiencias internacionales en el campo de la planificación estratégica, poniendo especial énfasis en la función que cumplen la inteligencia criminal y el conocimiento en los procesos de planificación estratégica. Este documento contiene la información que presentó la autora en los seminarios. * Funcionaria ejecutiva superior de la Comisión Australiana contra el Delito (Australian Crime Commission, ACC). Descargo de responsabilidad Las opiniones, los comentarios y el análisis contenidos en este documento son propios de la autora y no reflejan necesariamente las opiniones de la Comisión Australiana contra el Delito ni del Gobierno de Australia.

> CAPÍTULO 1

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Panorama general del documento El documento está dividido en las siguientes secciones: • Descripción del papel y las funciones que desempeña la Comisión Australiana contra el Delito (ACC por sus siglas en inglés); • Descripción del papel que desempeñan otras entidades australianas con funciones policiales o destinadas a la aplicación de la ley; • Explicación del modelo operativo y los procesos de planificación de la ACC; • Explicación del papel que desempeña la inteligencia criminal en el proceso de planificación estratégica, incluida una descripción de los productos de inteligencia policial de la ACC. Se ha incluido al comienzo de cada sección una copia de las diapositivas utilizadas durante la presentación en los seminarios de septiembre, con una explicación de los puntos clave de cada diapositiva. Cuando se consideró pertinente, se incluyó material adicional para ampliar los puntos clave.

FUNCIONES Y ROL DE LA COMISIÓN AUSTRALIANA CONTRA EL DELITO > PÁGINA 24

¿QUÉ ES LA COMISIÓN AUSTRALIANA CONTRA EL DELITO? • Entidad nacional de inteligencia criminal de Australia - Enfocada a los delitos graves y al crimen organizado • Aproximadamente 600 personas • Presupuesto de AUD 95 millones • Respalda al Gobierno de Australia así como a entidades policiales estatales y territoriales

La Comisión Australiana contra el Delito es un organismo oficial independiente del Gobierno de Australia. Se encuentra dentro de la órbita del Fiscal General del Gobierno y responde al Ministerio de Justicia. Sus funciones están descriptas en el Acta de la Comisión Australiana contra el Delito del 2002 e incluyen:

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• • • •

> CAPÍTULO 1

Evaluaciones estratégicas de inteligencia criminal; Recopilación, análisis y difusión de información e inteligencia criminal; Asesoramiento sobre las prioridades de la inteligencia criminal a nivel nacional; Operaciones especiales de inteligencia; e investigaciones sobre actividades delictivas a nivel nacional.1

El objetivo de la ACC es reducir la amenaza de las organizaciones delictivas y el impacto de los delitos graves. El Gobierno de Australia considera a las organizaciones delictivas como una amenaza al interés nacional, semejante a la que produce el terrorismo2. Para lograr su objetivo, la ACC desempeña las funciones descriptas anteriormente enfocándose en la recopilación de información y en investigaciones sobre el cumplimiento de la ley. Además, procura incidir sobre las políticas y estrategias contra las amenazas que suponen las organizaciones delictivas asesorando al Gobierno y a otras partes interesadas acerca de cómo mitigar los riesgos identificados. La ACC posee un conjunto inigualable de posibilidades de acción para respaldar sus funciones. Puntualmente, el Estatuto de la ACC permite que se realicen inspecciones en operaciones e investigaciones de inteligencia autorizadas. Esto implica la posibilidad de obligar a los testigos a responder preguntas en audiencias a puertas cerradas ante un miembro independiente de la comisión, denominado inspector. La información recopilada en estas inspecciones constituye una herramienta importante para comprender lo que sucede en el ambiente delictivo. Complementa las herramientas tradicionales disponibles para asegurar el cumplimiento de la ley, como la vigilancia física y técnica, fuentes personales y otras metodologías tradicionales de inteligencia e investigación. La ACC es una entidad relativamente pequeña, con un presupuesto operativo de alrededor de AUD 95 millones y una dotación de recursos humanos de 600 personas, las cuales se ubican en las principales ciudades capitales de Australia. Su base de operaciones se encuentra en Canberra, capital nacional. La Comisión es muy pequeña en comparación con otras entidades policiales federales y de los Estados y Territorios. El diagrama que se encuentra a continuación es un mapa de Australia que indica que cada Estado y Territorio de este país posee su propia fuerza policial, encargada de las funciones policiales generales. Cada una de estas fuerzas policiales es financiada directamente por el Gobierno del Estado o Territorio correspondiente, bajo cuya responsabilidad está el brindar los servicios policiales necesarios. La ACC trabaja en asociación con estas entidades policiales de los Estados y Territorios que le proporcionan recursos adicionales para respaldar la investigación y desarticulación de las organizaciones delictivas. Además de las fuerzas policiales de los Estados y Territorios, el rol de la Policía Federal de Australia (AFP, por sus siglas en inglés) consiste en asegurar el cumplimiento de la legislación penal del Commonwealth y en proteger al mismo y a los intereses nacionales contra el delito. La AFP es el representante internacional de Australia en la materia y es la principal fuente de asesoramiento del Gobierno sobre cuestiones policiales. 1. Es importante advertir que la ACC no desempeña funciones policiales tradicionales a nivel comunitario Otras entidades destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley en Australia desempeñan esta función. 2. Véase la Declaración sobre Seguridad Nacional del Gobierno de Australia de 2009.

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> CAPÍTULO 1

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JURISDICCIONES POLICIALES DE AUSTRALIA La Policía Federal de Australia y la Comisión Australiana contra el Delito operan en todos los Estados y Territorios en respaldo al Gobierno Australiano

Policía del Territorio del Norte Servicio policial de Queensland Policía de Australia Occidental

Policía de Australia del Sur Fuerza Policial del Nuevo Gales del Sur Policía de ACY Policía de Victoria

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Policía de Tasmania

La AFP trabaja en conjunto con una amplia variedad de cuerpos dedicados a asegurar el cumplimiento de la ley a nivel de estado, territorio, Commonwealth e internacional, con el fin de incrementar la seguridad y garantizar un ambiente seguro. La ACC trabaja con estas entidades así como con otras que cumplen funciones reguladoras o de cumplimiento de la ley. Además, las entidades comparten la información proveniente de las actividades de inteligencia y esto permite desarrollar e implementar respuestas multiagenciales y coordinadas.

Modelo operativo de la ACC: Qué hacemos y cómo lo hacemos Este diagrama presenta, conceptualmente, el modelo operativo de la ACC: un modelo que describe cómo hacemos lo que hacemos. Como se muestra allí, el objetivo de la Comisión es reducir la amenaza de las organizaciones delictivas y el impacto de los delitos graves. El modelo operativo está dividido en tres fases: la fase 1 se enfoca en la recopilación y análisis de los productos de inteligencia criminal; la fase 2 en el desarrollo de los objetivos; y la fase 3 en las estrategias de intervención y prevención.

> CAPÍTULO 1

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LA ACC: QUÉ HACEMOS RESULTADOS

PROPÓSITO

Identificación y persecución sostenida de organizaciones delictivas de trascendencia nacional

SECTOR

Reducción de las amenazas de las organizaciones delictivas más perjudiciales para la comunidad

PRINCIPIO

Coordinación y cooperación nacional entre las partes interesadas dedicadas a asegurar el cumplimiento de la ley

La ACC no debe competir con otras entidades. La ACC trabaja en conjnto o para sus socios.

MODELO OPERATIVO • Decisión 1: Definición de obejtivos FASE 1

Recopilación y análisis

Datos e inteligencia

FASE 2

• Decisión 2: Asignación de tareas y coordinación

Desarrollo de objetivos

SEGUIMIENTO

FASE 3

Intervención y prevención

PRODUCE - Inteligencia útil para la toma de decisiones - Resultados operativos - Objetivos y amenazas delictivas evaluadas - Asesoramiento sobre políticas

Las partes interesadas para el cumplimiento de la ley incluyen:

Las respuestas incluyen:

• Cumplimiento de la Ley de Ingresos Públicos • Inmigración • Inteligencia • Respaldo al cumplimiento de la ley • Socios internacionales

• Deshabilitar • Interrumpir • Desmantelar • Denegar el entorno operativo • Influir sobre las políticas • Influir sobre la legislación • Fortalecer obejtivos

CUALIDADES Y FORTALEZAS CENTRALES

• Sistemas de información Inteligencia australiana combinada de fuentes nacionales y estatales

• Poderes de coerción Uso de poderes de coerción para obtener información

• Marco Legislativo Permite compartir información e inteligencia entre multiples agencias

• Especialistas competentes Personas con habilidades de investigación, análisis e inteligencia que añaden valor a la informacion almacenada

En relación con la fase 1, la ACC puede realizar operaciones de inteligencia en el terreno que hayan sido aprobadas por la Junta Directiva. Estas operaciones permiten recopilar información desde una amplia variedad de fuentes e incluyen, además, el uso de poderes para obligar a las personas a proporcionar información (denominadas “inspecciones”) y generar documentos de importancia para el área de investigación. Estos poderes son necesarios para operar sobre las organizaciones delictivas donde los delitos cometidos están, por definición, ocultos. Las inspecciones le permiten a la ACC conocer la manera en que se realizan las actividades ilícitas. En algunos casos, se obtiene información respecto de quién lleva a cabo la actividad y esto proporciona pistas que son analizadas con mayor profundidad en la fase 2.

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> CAPÍTULO 1

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La información recopilada en la fase 1 se utiliza para generar pistas que conduzcan hacia los blancos (es decir, los probables autores de las actividades de las organizaciones delictivas) y luego es analizada con mayor profundidad en la fase 2, con el fin de comprender los objetivos y desarrollar estrategias que apunten a detener sus actividades. Una vez que en la fase 2 se idea la estrategia para asegurar el cumplimiento de la ley, ésta es implementada en la fase 3. Esta fase de intervención utiliza los servicios de investigadores policiales, técnicas de vigilancia y otras técnicas de recopilación de evidencias, para detener, arrestar y procesar a los blancos. La fase 3 también puede incluir estrategias de prevención o fortalecimiento de objetivos, diseñadas para reducir las vulnerabilidades identificadas que facilitan las actividades de las organizaciones delictivas. Entre ellas se pueden incluir reformas legislativas, intervenciones de otras entidades de regulación (no policiales), estrategias educativas y otras iniciativas para la mitigación de riesgos. La ACC se concentra firmemente en desarrollar estrategias de prevención e inteligencia que ayuden a informar e incidir en el desarrollo de políticas cuya implementación fortalezca el ambiente y disminuya el riesgo de que las organizaciones delictivas operen en ese ámbito. > PÁGINA 28

En cada fase del modelo operativo se genera inteligencia y ésta ayuda a realizar las actividades en las fases posteriores del mismo. Además, es difundida a varias entidades autorizadas con el fin de enriquecer su comprensión de las cuestiones a su cargo. Los productos de inteligencia de la ACC son creados a nivel estratégico, operativo y táctico. Estos productos se describen detalladamente más adelante.

PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA ACC Este diagrama proporciona una representación gráfica del proceso de planificación estratégica de la ACC. Al igual que el modelo operativo, este proceso está dividido en tres fases: identificación, priorización y respuesta. Generalmente, estas fases se corresponden con los modelos tradicionales de planificación estratégica, si bien se utiliza terminología levemente diferente. La fase de identificación consiste en comprender el contexto operativo: el ambiente que rodea a la ACC y sus funciones. Esta fase se corresponde con la fase de diagnóstico de otros modelos de planificación estratégica y apunta a identificar las amenazas, riesgos y oportunidades pertinentes a las funciones de la entidad. En la fase de establecimiento de prioridades se deciden las cuestiones en que se concentrará la entidad, la estrategia general a utilizar y cuánto asignará de su presupuesto para cada una estas cuestiones o áreas. La fase de respuesta consiste en desarrollar estrategias de mitigación de riesgos que luego serán implementadas. Al igual que en los modelos tradicionales de

> CAPÍTULO 1

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PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA ACC • Decisión 1: Propuesta de distribución de recursos FASE 1

Identificación

FASE 2

• Decisión 2: Asignación de recursos

Priorización

RESULTADO FASE 3

CONTROL

Respuesta

PRODUCE • Daños • Inteligencia • Prioridades gubernamentales • Conclusiones operativas

Disminución de amenazas de las organizaciones delictivas de mayor riesgo para la comunidad.

(a) prioridad nacional de inteligencia criminal; (b) dirección estratégica y prioridad para la ACC; (c) autorización para llevar a cabo operaciones de inteligencia o investigar asuntos relacionados a nivel federal; (d) definición de operaciones e investigaciones especiales; (e) definición de las personas que formarán parte de esas operaciones o investigaciones; (f) establecimiento de tareas; (g) difusión estratégica de la evaluación de inteligencia criminal; (h) información sobre el desempeño de la ACC.

FASE 1

FASE 2

FASE 3

CONTROL

• Identificación de problemas y riesgos

• Priorización de problemas y riesgos

• Respuesta a los problemas y riesgos

• Mejora continua

Comprensión de los problemas y riesgos de las organizaciones delictivas de mayor riesgo para la comunidad basados en los productos de inteligencia estratégica de la ACC

Priorización de problemas y riesgos con información de los análisis de la ACC

Aprobación de prioridades, autorización, definición y otras respuestas a las amenazas de las organizaciones delictivas

Control y descripción del desempeño de la ACC en la disminución de las amenazas de las organizaciones delictivas

planificación estratégica, la casilla “Control” comprende los procesos de supervisión, revisión y evaluación continuas del plan estratégico, mediante el uso de los indicadores de rendimiento correspondientes para evaluar la efectividad de las estrategias implementadas. Cada fase se describe con más detalle a continuación. Además, he creado el diagrama que se muestra aquí para describir y ampliar con mayor detalle la fase de identificación o diagnóstico del proceso de planificación estratégica. En algunas ocasiones, los procesos de planificación estratégica pueden fallar o resultar inefectivos debido a que la comprensión del ambiente operativo exterior es insuficiente o incorrecta. Por lo tanto, este diagrama apunta a mostrar que una entidad que inicia un proceso de planificación estratégica debe concentrarse con el mayor cuidado tanto en el ambiente exterior que corresponde al rol y a la función de esa entidad, así como en las posibilidades de acción propias de la agencia.

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> CAPÍTULO 1

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COMPRENDER EL CONTEXTO OPERATIVO Expectativas políticas y gubernamentales

Influencias y factores impulsores: • Tecnológicos • Sociales • Económicos • Ideológicos • Geopolíticos • Demográficos • Ambientales

Ambiente operativo exterior

EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA CONSISTE EN COMPRENDER, TRADUCIR Y EQUILIBRAR TODAS ESTAS PERSPECTIVAS

Expectativas de la comunidad

Influencias y factores impulsores: Ambiente operativo exterior

• Tecnológicos • Sociales • Económicos • Ideológicos • Geopolíticios • Demográficos • Ambientales

En el lado izquierdo del diagrama se muestra que una entidad que inicia un proceso de planificación estratégica debe comprender con cierto nivel de detalle los factores impulsores y las influencias subyacentes a esa entidad y las funciones que desempeña. Por ejemplo, dentro del contexto de los mercados de drogas ilegales en Australia, la ACC busca comprender los factores impulsores de la demanda y el abastecimiento mediante: > PÁGINA 30

• análisis de la cadena de abastecimiento, incluyendo la comprensión de los cambios en el flujo de producción, distribución y consumo; • cambios en el ámbito internacional, incluidos los nuevos países productores de drogas ilegales y las nuevas rutas de transporte; y • factores impulsores de la demanda, incluida la actitud que se tiene respecto del consumo de drogas ilegales, cambios en las preferencias por una u otra droga y análisis demográfico. Todos estos análisis ayudan a ilustrar la amenaza general que representa el comercio de drogas ilegales y a desarrollar estrategias que aborden estos factores impulsores subyacentes. En el lado derecho del diagrama, se hace énfasis en comprender las posibilidades de acción de la entidad que inicia el proceso de planificación estratégica. Esto es importante para determinar si la entidad está bien posicionada como para afrontar ese ambiente exterior. En el contexto de la ACC, nos valemos de la inteligencia estratégica con un plazo de 5 a 10 años para estimar de qué manera impactarán los cambios en los factores impulsores sobre la naturaleza, el rol y la extensión de las organizaciones delictivas. Esto permite que la entidad, según sus posibilidades de acción, inicie la planificación e inversión que mejor afronten los nuevos desafíos. El otro punto clave de este diagrama consiste en señalar un proceso importante de comprensión y traducción de las expectativas de las partes interesadas y en asegurar que el plan estratégico se corresponda con estas expectativas. Este proceso se muestra en la sección central del diagrama.

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Dentro del contexto del cumplimiento de la ley, muchas partes interesadas tienen expectativas respecto de cuáles son los servicios que brinda la entidad y de qué manera los brinda, incluidos el gobierno y los miembros de la comunidad a los cuales responde directamente. Las preguntas pueden girar en torno a si la entidad es conducida por el gobierno actual; si sus dirigentes políticos actúan conforme a las expectativas de la comunidad; de qué manera interactúan la comunidad y la entidad diariamente y qué opinión tiene la comunidad sobre la entidad, en base a estas interacciones; y de qué manera se pueden equilibrar y compensar estas expectativas combinadas con el ambiente operativo exterior y las posibilidades de acción de la entidad. Los procesos de planificación estratégica que no logran comprender y atender estos factores adecuadamente podrían conducir a un desajuste entre las expectativas de las partes interesadas y los resultados que la entidad busca obtener, o entre sus posibilidades de acción y los recursos necesarios para llevar a cabo lo estipulado en la planificación.

LA ACC: DEFINICIÓN DE PRIORIDADES Decisiones sobre la priorización Se consideran la amenaza, el daño, la vulnerabilidad y los costos a afrontar Intención de daño Capacidad de daño

Amenaza para la comunidad Daño para la comunidad

Riesgo para la comunidad

Vulnerabilidad Decisiones sobre la respuesta Se considera la mejor combinación de todas las respuestas disponibles Desarrollar información y productos de inteligencia a nivel estratégico, táctico y operativo Respaldar la capacidad de investigación multientidad con una capacidad de investigación especializada Eliminar las oportunidades de utilizar actividades legítimas con fines criminales Contribuir con el desarrollo de políticas de prevención de organizaciones delictivas Fomentar la realización de operaciones conjuntas con otras entidades

Este diagrama ilustra la fase 2 del modelo de planificación estratégica, que se concentra en las decisiones de priorización y presupuestos. La ACC utiliza un modelo de priorización basado en el análisis de las amenazas y peligros que suponen las organizaciones delictivas y los delitos más peligrosos. La aplicación de esta metodología le permite identificar y poner sus mayores esfuerzos en las amenazas de mayor prioridad. La asignación de presupuesto también se corresponde con los tipos de amenaza, a fin de invertir el monto adecuado para erradicar las amenazas más dañinas para la comunidad.

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RESPUESTA DE LA FASE 3 • Determinar las estrategias apropiadas -¿Cuáles son las herramientas o respuestas disponibles? -¿Qué resultados espera obtener? -¿Cuenta con las posibilidades de acción necesarias para llevar a cabo estas respuestas?

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En la fase 3, se establece cuál será la respuesta. En ella se implementan las estrategias diseñadas para tratar las amenazas identificadas en las fases anteriores del ciclo de planificación estratégica. Se utilizan varias herramientas para establecer las respuestas. No se trata sólo de las herramientas tradicionales destinadas a asegurar el cumplimiento de la ley, como la investigación y el procesamiento, sino que también se incluyen la prevención y el endurecimiento del control sobre los blancos. El uso de estas herramientas apunta a abordar los factores impulsores subyacentes al comportamiento delictivo y a erradicar las actividades ilegales. Esto significa que la ACC trabaja en gran medida con organismos del gobierno que no están orientados a controlar el cumplimiento de la ley, tales como departamentos de justicia o de política social y salud. Los productos de inteligencia policial de la ACC son un medio clave para comunicar nuestra comprensión de los problemas a las partes interesadas.

IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN • ¿Puede llevar a cabo la estrategia? -¿Qué es necesario para implementar la estrategia? -¿Cuenta con los recursos y posibildades de acción necesarios? -¿Necesita desarrollar nuevas posibilidades de acción?

• ¿Cuánto tiempo llevará y qué impacto tendrá en la implementación? • ¿Cómo controlará la implementación de sus estrategias?

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De más está decir que ningún plan estratégico puede ser efectivo si no se implementa de manera efectiva. En este punto, la entidad debe utilizar los recursos y posibilidades de acción disponibles que se ajusten al plan. Es necesario planificar efectivamente y contar con buena comunicación dentro de la entidad para asegurar que el plan y las estrategias sean interpretados de manera adecuada. Asimismo, hay que desarrollar lazos de supervisión y retroalimentación a fin de supervisar la implementación real del plan.

ROL DE LA INTELIGENCIA EN EL CICLO DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO La inteligencia policial de la ACC juega un papel central y decisivo tanto en las operaciones cotidianas como en los procesos de planificación estratégica. Ésta brinda información a todas las fases del proceso de planificación estratégica y del modelo operativo, y es vital para garantizar la eficacia de la Comisión. El siguiente cuadro destaca algunos productos clave de inteligencia que son centrales para el proceso de planificación estratégica.

APORTES CLAVE DE INTELIGENCIA > PÁGINA 33

• Evaluación del grado de amenaza de las organizaciones delictivas • Informe sobre blancos delictivos nacionales • Informe de datos sobre drogas ilegales • Crimen Organizado 2020 • Otras evaluaciones temáticas y operativas de inteligencia

La Evaluación del Grado de Amenaza de las Organizaciones Delictivas (Organized Crime Threat Assessment, OCTA) se realiza en dos versiones: clasificada y, por primera vez a partir del año pasado, no clasificada. La OCTA es la evaluación más integral que se realiza cada dos años y proporciona un análisis de alto nivel de todos los mercados ilegales en donde operan las organizaciones delictivas en Australia y de los factores que las posibilitan. Se establece un nivel de amenaza y riesgo para cada uno de estos mercados y se analiza la evolución de los factores posibilitadores, estimando cuál será su tendencia de evolución en el corto y mediano plazo (es decir, se determina si tienden a aumentar, disminuir o permanecer estables). El Informe sobre Blancos Delictivos Nacionales es una evaluación clasificada de inteligencia que se concentra en las organizaciones delictivas más conocidas que operan o tienen un impacto en Australia. Se utiliza una “Metodología de Evaluación de Riesgos del Blanco” estándar para evaluar las posibilidades de acción

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de cada grupo delictivo denunciado y determinar el nivel de amenaza y riesgo que implican. Esto permite tomar decisiones sobre las iniciativas necesarias para detener las actividades de dichos grupos. También permite recopilar información sobre el blanco para completar el conocimiento acerca de las organizaciones. El Informe de Datos sobre Drogas Ilegales es un informe anual no clasificado que se concentra en las operaciones de los mercados de drogas ilegales de Australia. Contiene datos de incautaciones, precios y pureza, así como de usuarios y arrestos en cada año de referencia y además incluye un análisis de tendencias a diez años. Este informe está respaldado por un proceso integral de recopilación de datos, con el fuerte apoyo de los socios dedicados al cumplimiento de la ley en los Estados y Territorios, quienes proveen gran parte de los datos necesarios. El informe titulado Crimen Organizado 2020 es un producto clasificado. Es el pronóstico de la ACC a largo plazo y se concentra en los cambios en el ambiente a lo largo de los próximos 10 a 15 años. Este informe de inteligencia intenta principalmente comprender los factores impulsores clave, sociales, geopolíticos, económicos, demográficos, tecnológicos, financieros y regulatorios. Identifica las alternancias y cambios probables y evalúa sus implicancias en la actividad delictiva.

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Además de los productos mencionados, la comisión realiza otras evaluaciones de inteligencia focalizadas en cuestiones o temas particulares y esto permite que tanto la ACC como las demás partes interesadas puedan comprenderlos mejor. A su vez, este resultado actúa como factor impulsor para implementar estrategias y respuestas.

CONCLUSIÓN Este documento describe los procesos de planificación estratégica que utiliza la Comisión Australiana contra el Delito para orientar los esfuerzos y actividades de la entidad en miras a reducir los daños causados por las organizaciones delictivas. La inteligencia es esencial para todas las fases del proceso de planificación estratégica y juega un papel fundamental en la identificación, comprensión y respuesta frente a las organizaciones delictivas de Australia. Una función eficaz de inteligencia exige una gran inversión en personal, sistemas y procesos, respaldada por el marco legislativo correspondiente, y un conjunto de posibilidades internas de acción adecuadas a esas funciones. En un ambiente que evoluciona rápidamente, la inteligencia constituye una herramienta fundamental para informar y comprender este entorno y llevar a cabo las acciones que se adecuen al mismo. //

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Kurtis Clifford*

Planeamiento Estratégico en la Seguridad Pública de Canadá: una mirada desde la prevención del delito Departamento de Seguridad Pública de Canadá

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En nombre del gobierno de Canadá, es un honor formar parte de este primer taller sobre Experiencias Internacionales en el Planeamiento Estratégico. Intentaré dar un breve panorama general sobre la manera en que llevamos a cabo el planeamiento estratégico en el Gobierno de Canadá y, más específicamente, en el Departamento de Seguridad Pública (Public Safety Canada). Espero que esto los ayude a avanzar en sus reflexiones y que sirva como ejemplo de algunos de los puntos mencionados en presentaciones anteriores.

Esta presentación se referirá al proceso de planeamiento estratégico desde el punto de vista departamental y hará referencia a la forma en que realizamos la prevención del delito en Canadá, con un enfoque orientado al desarrollo social, contemplando la relación entre éste y la prevención del delito. * Director Regional de la Sede Montreal. Departamento de Seguridad Pública de Canadá.

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La misma estará organizada de la siguiente manera, en primer lugar, daré un breve panorama de las tareas que se desarrollan en el Departamento de Seguridad Pública de Canadá. En segundo lugar mencionaré las prioridades del gobierno de Canadá y la forma en que se definen dichas prioridades. En tercer lugar, me referiré brevemente a nuestro ciclo de planeamiento a nivel departamental; mientras que en cuarto lugar, expondré sobre la Estrategia Nacional de prevención del delito. Para finalizar, mencionaré algunas de las lecciones aprendidas.

SEGURIDAD PÚBLICA EN CANADÁ El Departamento de Seguridad Pública de Canadá fue creado en diciembre de 2003, principalmente como respuesta a los ataques del 11 de septiembre en los Estados Unidos. Se estableció como un organismo equivalente o similar al Departamento de Seguridad Interior de los Estados Unidos (US Homeland Security). El fin del Departamento fue mejorar la coordinación, ejercer un fuerte liderazgo en la materia y cohesionar todo el espectro de funciones de la seguridad pública en Canadá.

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Se ha establecido una misión y una visión común para todo el Departamento de Seguridad Pública, por ello todo marco o modelo lógico desarrollado para impulsar los procesos de planeamiento en el departamento, debe conducir hacia el cumplimiento de la misión del mismo. En este sentido, nuestra misión es construir un país seguro y resiliente, para ello ejercitamos el liderazgo nacional para garantizar la seguridad en Canadá y la sensación de seguridad de los canadienses. Contribuimos a la resiliencia a través del desarrollo e implementación de políticas y programas innovadores, así como también mediante el efectivo compromiso con nuestros socios domésticos e internacionales. Por otra parte, nuestra visión es alcanzar, a través del liderazgo, una Canadá que sea y se sienta segura, con comunidades fuertes y resilientes.

PRIORIDADES DEL DEPARTAMENTO PARA EL AÑO 2011 (IHRBP) La sigla IHRBP hace referencia al Plan Operativo de Recursos Humanos Integral (Integrated Human Resource Business Plan). Los subdirectores de cada departamento, tanto del Departamento de Seguridad Pública como de los departamentos de Salud, Justicia, etc., deben desarrollar un plan integral de recursos humanos al comienzo de cada ejercicio fiscal donde se establezcan las prioridades de cada departamento durante dicho período. Las prioridades del Departamento de Seguridad Pública para el año 2011 se pueden resumir en los siguientes puntos: • Mejorar el acercamiento de Canadá a la seguridad nacional, contrarrestando el extremismo violento y mejorando el intercambio de información.

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• Reforzar la función de manejo de emergencias, con particular foco en modernizar las operaciones de Centro de Operaciones gubernamentales. • Proveer de un liderazgo nacional para dar soporte a las actividades policiales en Canadá, incluyendo la finalización y ratificación de los acuerdos de servicios policiales (RCMP) y renovar los acuerdos del programa de actividades policiales de las primeras naciones (pueblos originarios). • Proveer de un liderazgo nacional en la implementación de la estrategia canadiense de seguridad cibernética, enfocándonos en las amenazas a la infraestructura crítica de Canadá. Podemos referirnos al Departamento de Seguridad Pública de Canadá como un portfolio o cartera, ya que es un departamento dentro de un conjunto más amplio de agencias y órganos que conforman la cartera completa de la seguridad pública en Canadá. Socios como la Agencia de Servicio de Fronteras, la Real Policía Montada de Canadá, los Servicios Correccionales, la Junta de Libertad Condicional, se integran dentro del mismo portfolio. El resultado es una mejor integración entre las organizaciones federales que se ocupan de la seguridad nacional, la gestión de emergencias, cumplimiento de la ley, correcciones, la prevención del delito y las fronteras. En este sentido, cubrimos una amplia gama de cuestiones que abarcan desde la seguridad nacional hasta la seguridad cibernética, el crimen organizado y el terrorismo. En un período de restricciones fiscales como el que atraviesa actualmente nuestro país, deben establecerse prioridades para garantizar la seguridad de los ciudadanos, teniendo en cuenta los factores que presentan un riesgo mayor para la comunidad. Por lo tanto, es algo que hay que considerar cuando se analizan las prioridades mencionadas al comienzo de la presentación. Nuestro trabajo se centra en varias áreas clave: Canadá, los Estados Unidos y el compromiso internacional en un área como la del G8. El Departamento es responsable de la coordinación de la cartera, del establecimiento de prioridades y del planeamiento estratégico; este planeamiento se coordina con el resto de las agencias mencionadas anteriormente desde el mismo departamento. También realizamos tareas de gestión de emergencias, seguridad nacional, cumplimiento de la ley, además de contar con un fuerte componente de seguridad privada cubierto por la división de Seguridad Comunitaria y Asociaciones (Community Safety and Partnerships). Esta es la división en la que me desempeño y en la que se define la estrategia nacional para la prevención del delito. ¿Cuáles son los factores que contribuyen a definir las prioridades del gobierno? Existen tres factores claves: el Discurso del Trono, el Presupuesto Federal y el Informe Anual al Primer Ministro sobre la Administración Pública. El Discurso del Trono lo pronuncia el Primer Ministro de Canadá, y es donde se establecen las tareas que deberá llevar a cabo el nuevo Parlamento creado luego del proceso electoral. A continuación, incluiré un ejemplo del tipo de información que puede contener un Discurso del Trono y que habla específicamente de la prevención del delito.

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Discurso del Trono “Nuestro Gobierno seguirá protegiendo a los miembros más vulnerables de la sociedad y trabajará para prevenir el delito. Propondré sentencias más duras para aquellos que maltraten a los ancianos y ayudaré a los jóvenes en riesgo a mantenerse alejados de las pandillas y la actividad delictiva. También abordaremos el problema de la violencia contra mujeres y niñas”. Los presupuestos son aprobados anualmente y el Presupuesto Federal, que incluye todas las inversiones del año vigente y los años posteriores, se anuncia también en forma anual. A continuación veremos algunos ejemplos de anuncios realizados en el Presupuesto Federal de este año específicamente en términos de prevención del delito. Presupuesto Federal “La siguiente fase del Plan de Acción Económica de Canadá reconoce la importancia de mantener la seguridad de nuestras comunidades a través de inversiones en la prevención del delito y el sistema de justicia, con medidas presupuestarias que incluyan:

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• Una inversión de $20 millones durante un período de dos años para programas de prevención del delito juvenil. • Aportes anuales de $1.600.000 para las Comunidades en Riesgo: Programa Piloto de Infraestructura de Seguridad para apoyar mejoras en términos de seguridad en comunidades victimizadas por delitos motivados por el odio.” El tercer factor clave es el Informe Anual al Primer Ministro sobre la Administración Pública. Este informe es elaborado por el funcionario público de mayor rango en el Gobierno de Canadá. En el 2008, Kevin G. Lynch, que ya no ocupa el cargo de Secretario del Consejo Privado y fue reemplazado por Wayne Wouters, explicó que el gobierno debía concentrarse más en el planeamiento integral estratégico y de recursos humanos. A pesar de que se realizaban tareas de planeamiento, las prioridades estaban divididas y no conectadas con los recursos humanos –mientras que si con los presupuestos-. Esto fue lo que llevó al gobierno de Canadá hacia un planeamiento de recursos humanos más integral. Este cuadro aclara las expectativas de gestión del gobierno de Canadá. Se trata de diez áreas claves en las que todos los subdirectores deben tener un buen desempeño en materia de gestión, a través de las diferentes líneas de acción y actividades del programa que maneja el Departamento de Seguridad Pública de Canadá.

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CICLO DE PLANEAMIENTO Y PRESENTACIÓN DE INFORMES DEL DEPARTAMENTO CICLO DEL MARCO DE RESPONSABILIDAD DE GESTIÓN (MANAGEMENT ACCOUNTABILITY FRAMEWORK, MAF) GOBERNABILIDAD Y DIRECCIONES ESTRATÉGICAS

VALORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A través de sus acciones, los directores de los departamentos refuerzan la importancia de los valores y la ética de la administración pública en el logro de resultados para los ciudadanos canadienses (ej. valores democráticos, profesionales, éticos y ciudadanos). POLÍTICAS Y PROGRAMAS

Las condiciones básicas – coherencia interna, disciplina corporativa y alineación con los resultados – están presentes para brindar una dirección estratégica eficaz, apoyo al ministro y al Parlamento y el logro de resultados.

PERSONAS

SERVICIO ORIENTADO AL CIUDADANO

La capacidad analítica El departamento cuenta Los servicios se centran y de investigación del con las personas, el en los ciudadanos, las departamento se entorno laboral y el políticas y programas se desarrolla y sostiene foco de atención en el desarrollan “de afuera para garantizar alta desarrollo de hacia adentro” y se calidad en opciones de capacidades y liderazgo fomentan y gestionan políticas, diseño de para garantizar el éxito eficazmente las programas y consejos y un futuro seguro para asociaciones. a los ministros. la Administración Pública de Canadá. GESTIÓN DE RIESGOS El equipo ejecutivo define claramente el contexto y las prácticas corporativas para la gestión de riesgos organizacionales y estratégicos en forma proactiva.

ADMINISTRACIÓN

RESULTADOS Y DESEMPEÑO

RESPONSABILIDAD

La información relevante sobre los resultados (internos, servicios y programas) es recopilada y utilizada para tomar decisiones a nivel departamental y los informes públicos son equilibrados, transparentes y fáciles de comprender.

El régimen de control Las responsabilidades departamental (activos, con respecto a los dinero, personas, resultados están servicios, etc.) es claramente definidas y integral y eficaz y los son consistentes con los principios que le recursos. Las subyacen son delegaciones son conocidos por todo el adecuadas según las personal. capacidades..

APRENDIZAJE, INNOVACIÓN Y GESTIÓN DE CAMBIOS El departamento gestiona a través de una innovación y transformación continuas, promueve el aprendizaje organizacional, valora el conocimiento corporativo y aprende de su desempeño.

El Ciclo del Marco de Responsabilidad de Gestión (MAF, por sus siglas en inglés) impulsa los valores principales de la gestión de la administración pública y otorga un marco al ciclo de planeamiento de nuestro Departamento. Si observan la sección de la derecha, verán el ciclo de planeamiento que comienza con la definición de nuestra Misión y Visión, que luego nos lleva al Ejercicio de Establecimiento de Prioridades. Este ejercicio reúne a funcionarios de gobierno de muy alto nivel, equivalentes a secretario o viceministro. El estableci-

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CICLO MAF

EL DEPARTAMENTO CREA EL PLAN DE ACCIÓN (MAF)

EL DEPARTAMENTO RECIBE LA EVALUACIÓN MAF

PRE-PLANEAMIENTO Análisis de Contexto (AGO-SEP)

Perfil de riesgo de las divisiones (SEP-NOV)

PLANEAMIENTO Perfil corporativo de riesgo (OCT-NOV)

Identifcación y evaluación de riesgos (SEP-OCT)

SEGUIMIENTO E INFORMES

Misión, Visión, Valores Ejercicio de definición de prioridades (NOV-DIC) Informe de planes y prioridades (DIC-FEB)

Informe de desempeño departamental Revisión de fin de año (ABR-JUN)

Revisión de mitad de año (SEP - NOV)

Monitoreo y evaluación de riesgo

Plan Integral de RHH y gestión (NOV-MAR)

Planes de Gestión de Divisiones

IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES DE ACCIÓN (MAF)

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Ajustes para el próximo ejercicio fiscal (FEB- ABR)

SE ELEVA EVIDENCIA MAF > PÁGINA 40

miento de prioridades se basa en los riesgos identificados durante el año anterior, problemas aún no resueltos o temas prioritarios que surjan del análisis realizado en los distintos sectores del departamento. Una vez hecho el Ejercicio de Establecimiento de Prioridades, se lo incluye como un Plan Integral de Recursos Humanos donde se definen las prioridades, se alinean los recursos y fondos de acuerdo a aquellas y se envía un documento a todos los ciudadanos llamado Informe de Planes y Prioridades (Report on Plans and Priorities, RPP), que indica específicamente cuáles son los resultados proyectados en cada área durante ese año fiscal. Luego está el Plan de Acciones de las Divisiones. Cada división del departamento, en base al plan integral de recursos humanos, deberá detallar claramente sus objetivos y su relación con las prioridades departamentales. Es posible que entre sus objetivos se encuentren otros que no estén relacionados con dichas prioridades, pero que formen parte de las actividades permanentes, tales como la prevención del delito. Una vez finalizada esta etapa, se llevan a cabo las Revisiones. Se evalúan los planes tanto a mediados como a fin de año para determinar los logros alcanzados. ¿Se han cumplido los objetivos planteados en el Informe de Planes y Prioridades (RPP) enviado a los ciudadanos o no? También se identifican señales de advertencia para la gestión, es decir, dónde hay que poner el énfasis para encontrarnos en una buena posición a fin de año a la hora de presentar el Informe de Desempeño del Departamento (Departmental Performance Reports, DPR). Se trata de un informe que se envía a los ciudadanos con el siguiente contenido: “A principios de año dijimos que

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íbamos a cumplir estos objetivos y estos son los resultados”. Esta información se provee al público en general para que esté al tanto de las metas alcanzadas. En la parte superior izquierda del gráfico, se menciona el proceso de Análisis de Contexto, que nos permite estar al tanto de las amenazas y riesgos potenciales contra el buen gobierno del Departamento de Seguridad Pública, así como establecer el perfil de riesgos. Es decir que en las distintas ramas del departamento y en el departamento en general, se cuenta con los Perfiles de Riesgos de las Divisiones y Perfiles de Riesgos Corporativos, lo que permite determinar las prioridades para el año siguiente. Este es un curso acelerado sobre la manera en que funciona el ciclo de planeamiento operativo en el Departamento de Seguridad Pública de Canadá. Presenta fortalezas y debilidades, pero no entraré en detalle acerca de las mismas.

ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO La Estrategia Nacional para la Prevención del Delito (NCPS, por sus siglas en inglés) es una parte integral del plan de acción del gobierno de Canadá para abordar la prevención social del delito. La estrategia es gestionada en colaboración con las provincias y territorios y provee un marco de políticas para implementar intervenciones para la prevención del delito en Canadá. > PÁGINA 41

Esta estrategia ha sido implementada durante más de trece años y reconoce que los diferentes actores definen la prevención del delito de modo diferente. Así, la definición de prevención del delito podrá diferir según sea establecida por la policía, la sociedad civil, los departamentos de salud o educación, etc. Las visiones pueden variar y en nuestro país somos conscientes de la necesidad de realizar acciones integradas y multisectoriales para prevenir el delito y la victimización. Esta idea también está establecida dentro de los estándares internacionales. Desde que se empezó a utilizar esta estrategia, nuestro trabajo se concentró en involucrar a las comunidades, organizaciones no gubernamentales, gobiernos municipales y provinciales en la prevención social del delito. Esto fue motivado mediante incentivos financieros, los grupos comunitarios, las municipalidades e incluso ocasionalmente los gobiernos provinciales recibían fondos para llevar adelante iniciativas para la prevención del delito a través del desarrollo social. Esto nos permitió movilizar a muchas personas, involucrarlas en la prevención del delito y crear conciencia sobre esta materia. Sin embargo, a medida que avanzamos, los datos relacionados con los delitos empezaron a cambiar. Nos dimos cuenta de que debíamos redireccionar nuestra estrategia en base a los nuevos datos obtenidos a través de la Estrategia Nacional para la Prevención del Delito. Durante los últimos dos años, Canadá ha registrado una disminución muy marcada en el índice de delitos, sin embargo, se ha registrado un gran aumento en el índice de delitos violentos juveniles, delitos relacionados con la portación de armas y con las drogas, así como en la gravedad de varios tipos de delitos. También se han registrado importantes problemas delictivos

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en las comunidades aborígenes de todo el país. Por lo tanto, en vistas de estos datos, hemos estado revisando y reformulando la manera de diseñar e implementar la Estrategia Nacional para la Prevención del Delito. El Centro Nacional de Prevención del Delito (National Crime Prevention Centre, NCPC) es básicamente el músculo operativo de dicha estrategia. Nuestra nueva misión es proveer liderazgo nacional sobre las maneras efectivas y eficaces de prevenir y reducir el delito a través del abordaje de los factores de riesgo conocidos en poblaciones y lugares de alto riesgo; desarrollar políticas y difundir el conocimiento; cooperar con provincias y territorios; gestionar programas de financiamiento que apoyan proyectos de prevención del delito. Para ello contamos con una base de financiamiento permanente de 44 millones de dólares para apoyar proyectos comunitarios de prevención del delito. Actualmente, concentramos nuestros esfuerzos en los jóvenes en riesgo de 16 a 25 años, puesto que son la población con mayor propensión a actuar en forma delictiva. Intentamos apuntar a la juventud en mayor riesgo dentro de las comunidades donde el riesgo es más elevado, ya que al hacerlo probablemente estemos apuntando a los jóvenes que cometen la mayor parte de los delitos.

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Por lo tanto, la lógica es que al focalizarnos en éstos jóvenes y tratar de atenuar a través de nuestras intervenciones los factores de riesgo que ellos enfrentan, tal vez podamos prevenir futuros delitos y cumplir con nuestro objetivo central, que es lograr que Canadá sea un país seguro y “resiliente”. Este último aspecto es particularmente interesante si pensamos en los jóvenes, dado que lo que intentamos hacer a través del apoyo que brindamos a estos programas es generar resiliencia en ellos. Ya mencioné el Informe de Planes y Prioridades (RPP) y el Informe de Desempeño del Departamento (DPR), dos informes que reciben los ciudadanos y que deben incluir resultados clave y estratégicos en términos de lo que queremos conseguir con los programas e iniciativas de financiamiento. A continuación, se incluyen ejemplos de algunos de los objetivos planteados en los ejercicios fiscales 2009-2010. Como puede observarse, se alcanzaron los resultados previstos. Resultados de la Prevención del Delito 2009-2010 (DPR) • Porcentaje de propuestas de proyectos aprobadas que utilizaron información basada en evidencias al desarrollar una intervención para niños y jóvenes en riesgo y delincuentes reincidentes (meta 80% - resultado 81%); • Número de individuos en riesgo que participaron en programas financiados por el Centro Nacional de Prevención del Delito (NCPC) (resultado 10.317). Prioridades de la Prevención del Delito 2010-2011 (RPP) • Porcentaje de proyectos que indicaron una reducción en los cargos presentados en las poblaciones meta como resultado de la participación en los programas; • Porcentaje de proyectos que indicaron una reducción en incidentes anti-socia-

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les en la población meta como resultado de la participación en los programas; • Número de individuos en riesgo que participaron en programas financiados por el Centro Nacional de Prevención del Delito (NCPC). Estos ejemplos demuestran en qué medida la estrategia actual se concentra en la prevención o la disminución de los cargos, por ejemplo en las poblaciones meta, así como en la reducción de incidentes anti-sociales en los jóvenes en riesgo. Hemos estado trabajando mucho en tratar de desarrollar e incorporar conocimientos de diferentes países sobre el modelo de programas prometedores que ayudan o han ayudado a reducir el nivel del delito entre los jóvenes en riesgo. Hemos evaluado y aplicado varios de estos modelos en Canadá, como por ejemplo los siguientes: Herramientas del planeamiento estratégico • Memorandos al Gabinete • Presentaciones ante la Junta del Tesoro • Grupo de trabajo federal, provincial y territorial sobre seguridad de la comunidad y prevención del delito • Socios / Actores clave – a nivel nacional, regional y local • Comité Interdepartamental para la Prevención del Delito • Seis oficinas regionales del Centro Nacional de Prevención del Delito • Convocatorias de propuestas - financiamiento de proyectos (Programas de financiamiento) • Evaluación 2013 • Difusión de conocimiento Estas son las herramientas estratégicas contra el delito que ayudan a coordinar los esfuerzos de la Estrategia Nacional para la Prevención del Delito. En resumen, los pasos son los siguientes: debemos presentar un memorándum al Gabinete a fin de obtener la autorización política para realizar nuestro trabajo. Luego, hay que realizar una presentación ante la Junta del Tesoro y actualizar y asegurar los fondos, además de crear un documento de gestión de desempeño en el que se informe al Parlamento y al Gabinete como, en unos años, rendiremos cuentas de los objetivos planteados y de cómo logramos alcanzarlos. Además, existe un Grupo de Trabajo federal, provincial y territorial sobre Seguridad de la Comunidad y Prevención del Delito que realiza encuentros trimestrales en los que los gobiernos provinciales y territoriales de todo el país discuten políticas de prevención del delito. A su vez, esto alimenta nuestro ciclo y el conocimiento de las políticas, y nos ayuda a redefinirlas según las necesidades. Así como también existe un Comité Interdepartamental para la Prevención del Delito que moviliza a varios actores departamentales que trabajan en este campo a fin de propiciar el intercambio de ideas, evitar la superposición de mandatos y generar soluciones multisectoriales para la prevención del delito.

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Tenemos oficinas en todo el país. Hay seis oficinas regionales que recopilan datos y brindan soporte a los proyectos de prevención del delito, a través de la provisión de conocimiento, herramientas y fondos (mediante lo que denominamos subsidios y aportes). Esto se realiza a través de convocatorias de propuestas que se hacen en varias provincias y territorios o a nivel nacional. No sólo evaluamos los proyectos que apoyamos para jóvenes en riesgo, sino que también realizamos una evaluación global de la estrategia nacional. Los hallazgos resultantes sirven como base para futuras modificaciones que podamos implementar en la Estrategia para la Prevención del Delito. Finalmente, la difusión del conocimiento nos permite obtener información sobre las mejores prácticas en la prevención del delito para atenuar la actividad delictiva entre los jóvenes en riesgo. Tomamos los datos, los utilizamos y los devolvemos a las comunidades de todo el país para que tengan la posibilidad de reproducir modelos similares en sus comunidades si así lo desean y para que sepan por dónde empezar. Es decir, que tengan un punto de partida.

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Los actores principales comprenden desde socios internacionales, como el Centro Internacional para la Prevención del Delito, hasta actores federales, como la Real Policía Montada de Canadá, policía federal de nuestro país. Ellos llevan a cabo actividades de policía en once de las trece provincias que conforman nuestra nación, tienen una división para la prevención del delito, cumplen un rol clave como líderes en esta tarea y son parte integral de la mayoría de las iniciativas que apoyamos a través de nuestros mecanismos de financiamiento en el Centro Nacional para la Prevención del Delito. Además, cuentan con una estrategia nacional para la juventud y están muy involucrados en la policía comunitaria. Otros socios con los que trabajamos son las organizaciones no gubernamentales, la policía y los académicos. Toda la información que recopilamos a través de ellos y sus iniciativas, además de lo que sucede a nivel federal, influye sobre las políticas futuras.

DESAFÍOS Y LECCIONES APRENDIDAS Departamento: • El ciclo de planeamiento es relativamente nuevo, su implementación exitosa requiere tiempo; • La amplitud, variedad y perfil de responsabilidades en el área de la seguridad pública crea un alto volumen de actividad, con implicancias para el alineamiento de los recursos; • Mayor necesidad de coordinación / comunicaciones (entre y hacia el interior del departamento, divisiones y otros departamentos) para asegurar un proceso de planeamiento coherente e integrado en áreas tales como la prevención del delito; • Asegurar que los tiempos del ciclo de planeamiento se agilicen y alineen entre todas las unidades y/o áreas del departamento.

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Estrategia Nacional de Prevención del Delito: • La evaluación es clave para informar al ciclo de planeamiento (herramientas robustas de recolección de datos); • Es importante establecer metas realistas y posibles; • Riesgo de que la prevención del delito reciba menos atención entre otras prioridades del departamento (menores inversiones en la prevención del delito); • Necesidad de desarrollar una narrativa fuerte dentro y desde el Departamento para la Prevención del Delito. Nuestro ciclo de planeamiento departamental es relativamente nuevo. Estamos aprendiendo acerca de estas cuestiones. Aunque no se trata de una ciencia exacta, nos ha ayudado en gran medida a alinear las actividades y los recursos, y a lograr una mayor integración en nuestros departamentos, a fin de dejar de trabajar en forma parcializada. Una vez más, desde la perspectiva de la prevención nacional del delito consideramos que la evaluación es clave, ya que nos ayuda a fundamentar políticas futuras. Si no evaluamos lo que hacemos, no podemos saber realmente si está funcionando o no. Por eso seguimos avanzando en ese sentido. //

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Catalina Mertz*

LA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA EN CHILE Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile

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El objetivo del presente artículo es describir cuál ha sido la experiencia chilena en la planificación de estrategias de seguridad pública, proceso que tiene relativamente poca historia en nuestro país y que, por lo tanto, aún no está totalmente consolidado y enfrenta varios desafíos. En este contexto, relevaré algunos elementos que podrían considerarse como puntos de inflexión en el camino que hemos recorrido y que han sido críticos para lograr avanzar en este proceso. Haré especial mención a los cambios institucionales alcanzados, que han sido el resultado de procesos de planificación, por una parte, y de plataformas institucionales sobre las cuales se construye la planificación, por la otra.

A fin de relatar esta sucesión de hitos e ilustrar la historia de las políticas de seguridad pública en Chile, observarán a continuación una línea de tiempo sobre los hitos o puntos de inflexión que considero relevantes a partir de la década de los noventa (ver Fig. 1). * Asesora de la Subsecretaria de Prevención del Delito, Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile.

> CAPÍTULO 1

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

1. LÍNEA DE TIEMPO: PRINCIPALES HITOS ∞ Ausencia de información estadística pública sobre delitos ∞ Tema nuevo para cartera tradicional de políticas públicas (salud, educación, pobreza) ∞ Escasez de conocimientos y capital humano especializado

1990

∞ Publicación de primeras cifras de denuncias (Paz Ciudadana en 1994 y Ministerio del Interior en 1997) ∞ Primeras encuestas de consumo drogras (Conace) ∞ Primeras encuestas de victimización (Paz Ciudadana, 1998) ∞ Se instala como una de las principales preocu- pación de la gente (salvo excepciones, entre las tres primeras prioridades; según encuestas de opinión del CEP) ∞ Pero debate público todavía poco especializado, altamente politizado

∞ Creación de Programa de Seguridad y Participación Ciudadana (División de Seguridad Pública) ∞ Comuna Segura, Compromiso 100 ∞ Investigación y formación de capital humano, (centros de estudios, universidades) ∞ Inicio de la Reforma Procesal Penal

∞ Ministerio del Interior convoca a Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana (2003) ∞ Primera ENUSC (2003) ∞ Se publica la Política Nacional de Seguridad Ciudadana (2004) ∞ Y la primera Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana (2006, actualizada en 2008) Énfasis en intersectorialidad, 128 metas de proceso. ∞ Meta de victimización (cumplida)

∞ Nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Subsecretaría de Prevención del Delito,SENDA, y traspaso de las policías a la Subsecretaría de Interior. ∞ Plan Chile Seguro 2010-2014. Metas de resultados (victimización y cantidad de delitos)

1995

2000

2005

2005 [Figura 1]

En 1990 no existía dato público alguno sobre seguridad; no se contaba con estadísticas oficiales ni de ningún otro tipo. Tampoco había demasiado conocimiento sobre el fenómeno de la delincuencia, ni existía capital humano especializado abocado a las políticas de reducción del delito. En este contexto, y gatillado por un secuestro de gran connotación pública en 1991, se crea la Fundación Paz Ciudadana, ONG no partidista que se propone como meta prevenir la escalada de violencia y delincuencia en Chile. En un principio, dado el contexto de desinformación antes mencionado, no resultaba del todo claro cómo lograr los objetivos trazados. Por lo tanto, lo primero que se hizo fue generar información. Así fue como empezaron a surgir los primeros anuarios de estadísticas delictivas, que aunaban datos policiales, del sistema de justicia y de la Gendarmería. En su conjunto, las estadísticas no generaban siempre un cuadro coherente, pero esto no importaba. Era información a la que se accedía libremente, por lo que la ciudadanía podía, sobre la base de esos datos objetivos sobre delincuencia, analizar las divergencias, entender los flujos de información y así obtener un mayor nivel de conocimiento y discusión. De igual forma, se empezaron a realizar las primeras encuestas de consumo de drogas, fenómeno sobre el cual tampoco existía información hasta ese momento en nuestro país. Las primeras encuestas fueron realizadas por el entonces Consejo Nacional de Control de Estupefacientes a principios de los noventa. Luego, en el año 1998, la mencionada ONG empieza a realizar las primeras encuestas de victimización, dado que los datos de denuncias y los registros policiales tienen algunos sesgos que son insoslayables.

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> CAPÍTULO 1

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

En forma paralela a la generación de más y mejor información, a fines de los noventa se instala definitivamente el tema de la seguridad ciudadana como una de las principales preocupaciones de la población según las encuestas de opinión realizadas. Esta preocupación, por cierto, se mantiene aún hoy. Sin embargo, el debate público era todavía poco especializado y, durante algún tiempo, una parte importante de los actores políticos consideró la delincuencia como un problema que sólo afectaba a los más ricos de la población. En términos políticos, además, los actores de derecha proponían como solución más “mano dura”, mientras que los de la izquierda creían que se trataba de un profundo problema social cuya única solución era la de terminar con la pobreza. Es decir, estábamos aún muy alejados de una discusión pública que pudiera derivar en políticas públicas costo-efectivas para reducir el delito. Recién en 2000 el gobierno crea -por primera vez- un programa específicamente focalizado en la delincuencia como parte de la Subsecretaría del Interior del Ministerio del Interior. Dicho programa, llamado Programa de Seguridad y Participación Ciudadana, tuvo originalmente como función principal la de implementar un programa de prevención de la delincuencia denominado “Comuna Segura - Compromiso 100”, que se ejecutaba a nivel de las comunas y se inspiraba en modelos anglosajones y europeos de programas locales para reducción del delito.

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En cuanto al capital humano especializado en el tema, ya a fines de la década de los noventa, la seguridad ciudadana o pública era un tema instalado en varias universidades y existía un grupo, si bien pequeño, que tenía conocimientos sobre el área. En este sentido, cabe destacar la reforma procesal implementada a partir del año 2000, uno de los procesos de modernización del Estado más importantes que ha tenido Chile en las últimas décadas y que transformó el sistema procesal de un sistema inquisitivo, anacrónico y escriturado, a un sistema oral y público con una nueva institucionalidad. Dicha reforma no es un hito relevante únicamente por el apoyo político transversal que se obtuvo para permitir su implementación, sino que también resultó ser un proceso que agrupó a varios especialistas en diversas materias y los involucró en esta área en un proyecto concreto, técnico y de gran impacto. En el año 2003 ocurrió un segundo hito: la Subsecretaría del Interior convocó a un grupo de expertos a elaborar, por primera vez, un documento oficial sobre el diagnóstico de la situación delictiva, que permitía superar la discusión reinante hasta el momento sobre si realmente existía un problema delictivo, si era grave o no y a quién aquejaba principalmente. Este grupo de expertos también generó una primera visión respecto de las políticas públicas en el área. El documento llamado “Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile”, producido por el denominado Foro de Expertos, en octubre de ese año, resultó un hito extremadamente relevante, ya que generó un espacio de discusión transversal y técnico muy importante que constituyó el primer ladrillo sobre el cual fuimos construyendo las políticas de seguridad pública posteriormente. En sus conclusiones, el Foro de Expertos establece, entre otras cosas, que le faltó información para poder realizar un diagnóstico con el nivel de detalle requerido para planificar estrategias efectivas. Por lo tanto, el Ministerio del Interior decide, en 2003, hacer una encuesta de victimización presencial y representativa

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> CAPÍTULO 1

en las comunas urbanas del país, a fin de contar con un mejor termómetro sobre la actividad delictiva. Así, durante ese mismo año se realizó la primera ENUSC, que desde entonces se efectúa todos los años y es comparable desde el año 2005. En el año 2004 el Ministerio convoca a este mismo grupo de expertos a sesiones de trabajo para la creación de una Política Nacional de Seguridad Pública. En esta oportunidad, también convoca a las fuerzas policiales, el Ministerio de Justicia y sus organismos relacionados, así como a todos los centros de estudios. La Política Nacional deja por escrito acuerdos transversales acerca de las características que deberían tener los planes de acción en materia de seguridad pública. Se incluyeron principios regidores tales como el respeto a los derechos humanos y se zanjó definitivamente, al menos en los foros técnicos, la supuesta contraposición entre prevención y “mano dura”. La Política Nacional estableció que debían implementarse acciones tanto de prevención como de control del delito. Este documento permitió construir una base de acuerdos entre las instituciones del Estado que participaban y la sociedad civil sobre las características que deberían tener los planes de acción. Sin embargo, si bien la Política Nacional traza los ámbitos de acción y los principios rectores, aún no define los contenidos programáticos ni las tareas específicas de cada una de las instituciones. En el año 2006 se crea la Primera Estrategia Nacional de Seguridad Pública, que avanza en esa dirección y pone gran énfasis en la intersectorialidad. En efecto, es un atributo positivo de esta estrategia que incluye no sólo a las policías, Gendarmería y otros órganos relacionados con el sistema penal que históricamente han estado involucrados en el tema de seguridad pública, sino que también contempla otros actores, como los provenientes del ámbito de la salud o de la educación. Sin embargo, dicha estrategia también tiene defectos, siendo uno de ellos la inclusión de más de 100 metas de procesos, cantidad excesiva y sin un foco en los resultados que se deseaba lograr con el cumplimiento de dichos procesos. No obstante, la Estrategia constituyó un ladrillo más en la construcción de políticas de seguridad pública en Chile. Cuando asumió el actual gobierno, en el cual me desempeño como asesora, hubo avances tanto en lo institucional como en la estrategia de seguridad pública. En síntesis, durante el año 2010, se cumplió con una de las metas contenidas en la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del gobierno anterior, que contaba con detractores, al terminar de tramitar el proyecto de ley que transforma el Ministerio del Interior y Seguridad Pública y el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace) en el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA). Si bien originalmente, en 2006, presumiblemente existía la intención de crear un Ministerio de Seguridad Pública, dicha idea fue desechada y sustituida por la que finalmente fue aprobada por el Congreso, mediante la cual las fuerzas policiales fueron traspasadas del Ministerio de Defensa al nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública y que se creó la Subsecretaría de Prevención del Delito. El nuevo organigrama simplificado se encuentra en la Fig. 2.

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> CAPÍTULO 1

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NUEVA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA

Subsecretaría de Prevención del Delito Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA) Prevención del consumo de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y de la ingesta abusiva de alcohol Tratamiento, rehabilitación y reinserción social

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Elaboración, coordinación, ejecución y evaluación de políticas para prevenir, rehabilitar y reinsertar, y proveer apoyo a víctimas.

Subsecretaría del Interior Seguridad pública interior, mantención del orden público y coordinación territorial del gobierno.

Carabineros de Chile

Subsecretaría de Desarrollo Regional Coordinación, impulso y evaluación del desarrollo regional y local. Modernización y reformas administrativas del Estado.

Policía de investigaciones de Chile

[Figura 2]

Además, paralelamente a la tramitación de esta ley, el Ministerio del Interior publicó el Plan Chile Seguro 2010-2014, hoja de ruta del gobierno en materia de reducción del delito. Sobre la base de los ladrillos que ya habían sido construidos, este plan avanza en la idea de basar las propuestas en la evidencia empírica disponible. En cuanto a la gestación del Plan, la División de Seguridad Pública, nombre que se le dio posteriormente a la organización, a cargo del Programa de Seguridad y Participación Ciudadana (creado a su vez a raíz del Plan Comuna Segura-Compromiso 100), fue creciendo con el paso del tiempo, constituyéndose en una institución de alrededor de 400 personas, con presencia en todo Chile, con un sistema de atención a víctimas de delitos violentos y con capital humano especializado, sobre todo en materia de prevención social y prevención situacional del delito. Este equipo, junto con los asesores del nuevo Gobierno y autoridades del Ministerio de Justicia, plasmaron en el Plan los contenidos del Programa de Gobierno, que incluía una serie de lineamientos explícitos acerca de lo que se pretendía hacer en seguridad pública, algunos programas prometedores que ya venían funcionando con anterioridad y que, aunque no contaban con evaluaciones, consideramos como buenas apuestas por basarse en el estado del arte sobre la materia. A continuación, analizaré en más detalle cada uno de estos ámbitos: la nueva institucionalidad, es decir, las implicancias de la nueva legislación y los fundamentos y contenidos del Plan Chile Seguro.

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> CAPÍTULO 1

¿Cuáles son las implicancias de esta nueva legislación? La primera implicancia es que hay un responsable político de la seguridad pública claramente definido: el Ministro del Interior y Seguridad Pública. La legislación establece, además, la obligación de que el gobierno defina una política nacional de seguridad pública interior; es decir, crea la obligación legal para todo gobierno de contar con un instrumento de política pública de esta naturaleza. Sin embargo, en este contexto surge la pregunta sobre cómo un Ministerio políticamente responsable de la seguridad pública puede influir en el quehacer de otros ministerios o instituciones que no dependen de él o son autónomos. La respuesta radica en las atribuciones del nuevo ministerio relativas al requerimiento de información y al visado y evaluación de planes y programas de otros ministerios, los que son clave para poder cumplir con el mandato de reducir el delito. Otra consecuencia de la nueva ley es que las policías vuelven al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, lo cual constituye un paso extremadamente importante, ya que en conjunto representan prácticamente el 60% del presupuesto de seguridad pública del país. La última implicancia de la normativa es la creación de la Subsecretaría de Prevención del Delito, cuyo nombre da cuenta de la importancia de la prevención del delito, y que tiene entre sus funciones la de ejecutar proyectos de prevención y rehabilitación y evaluar la oferta pública de los demás entes del Estado. Con este contexto institucional de fondo, ahondaré a continuación en los fundamentos y contenidos del Plan Chile Seguro.

¿Cuál es el problema delictivo en Chile y qué características tiene? Si bien quedan por responder algunas inquietudes sobre la delincuencia en nuestro país, gracias a los avances en materia de información mencionados anteriormente, en la actualidad ya contamos con datos que permiten caracterizar el fenómeno delictivo en Chile. Por una parte, tal como se indica en la Figura 3, las encuestas de opinión del Centro de Estudios Públicos indican que la delincuencia ha sido una de las tres principales preocupaciones de la población, especialmente en los últimos años. En cuanto a la victimización, graficada junto a los casos policiales en la Figura 4, gracias a los avances mencionados con respecto a la información existente sobre la delincuencia en el país, hoy podemos concluir que la tasa de victimización en hogares ha caído paulatinamente con respecto a años anteriores. La excepción es el año 2008, que registró una leve alza. Por su parte, los casos policiales han crecido en forma constante, salvo en el año 2010, en el que el terremoto afectó tanto las denuncias como los sistemas de registro.

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> CAPÍTULO 1

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EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES PREOCUPACIONES DE LA CIUDADANÍA (2000-2010)

70% 60% 55%

50% 40% 30%

41%

37% 36%

46%

47%

54%

50%

56%

54%

44%

38%

20% 10% 0% jun-jul Oct Jun-jul Nov-dic 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2009 2010 2010 Pobreza

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Salud Delicuencia

Unidad de Estudios, Información y Análisis División de Seguridad Pública - Ministerio del Interior

Empleo Educación

Fuente: CEP, Encuentas Nacionales, 2010 [Figura 3]

Si bien no existen estudios sobre las causas de esta aparente contradicción entre la victimización y los casos registrados por las policías, según la ENUSC, las mejoras en el sistema de registro y el aumento paulatino en la tasa de víctimas que denuncian los hechos han causado, entre otras modificaciones, que los casos policiales -es decir, la cantidad de delitos de los cuales las policías se hacen cargo-, fueran en constante aumento. Debajo del cuadro que grafica en forma simultánea los casos policiales y la victimización según la ENUSC, se indica la evolución de esta última junto con la encuesta que aún realiza la Fundación Paz Ciudadana -encuesta telefónica sobre hurtos o robos con o sin violencia- y la encuesta de opinión Latinobarómetro, que contiene algunas preguntas sobre victimización. Se puede observar que éstas también tendieron a registrar bajas en la victimización durante el año 2010, un factor que podría estar revirtiéndose en la actualidad, especialmente a la luz de los últimos datos provistos por la encuesta de Paz Ciudadana.

> CAPÍTULO 1

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ESTADÍSTICAS: CASOS POLICIALES Y VICTIMIZACIÓN Casos Policiales 3.700,0 3.600,0 3.500,0 3.400,0 3.300,0 3.200,0 3.100,0 3.000,0 2.900,0 2.800,0 2.700,0

38,3

ENUSC 45

3.641

38,4

35,3 34,8

3.498

28,2

33,6

3.399 3.325

30 20

3.075

3.077

10 5 0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Victimización Paz Ciudadana

ENUSC 43,0

38,0

30,8 30,5

30,6 31,1

36,0 36,9 38,6 34,0 34,8

Latinobarómetro 41,7

40,8 38,3 40,5 37,1 37,9 34,0 37,0

38,4 37,7 37,7 35,0

40,0 38,1 37,5 36,5 35,3 34,8 32,0 33,6

37,9

38,3

31,0

33,0

28,2 25,0

may-00 oct-00 abr-01 oct-01 jun-02 nov-02 jun-03 oct-03 jun-04 jun-04 jun-05 nov-05 jun-06 nov-06 jun-07 jun-08 jun-09 jun-10 dic-10 jun-11

[Figura 4]

En cuanto a los tipos de delitos más frecuentes, tanto los casos policiales como la ENUSC (Fig. 5) dan cuenta de que los delitos contra la propiedad, generalmente sin violencia, son los más prevalecientes en Chile. Las lesiones tienen una prevalencia relativamente baja, al igual que los homicidios, que ascienden a alrededor de 4 casos cada 100 mil habitantes. ¿Cómo sabemos si los índices son elevados o no? Es difícil establecer comparaciones internacionales, dado que no hay encuestas de victimización plenamente comparables, excepto por la Encuesta Internacional sobre Criminalidad y Victimización (International Crime Victims Survey, ICVS), que se realiza con poca frecuencia. Sin embargo, los ejercicios comparativos para los mismos años arrojan, en términos generales, que estas tasas de delitos contra la propiedad son relativamente altas en relación a Europa, Estados Unidos o países desarrollados, en general (ver Fig. 6).

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> CAPÍTULO 1

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

VICTIMIZACIÓN POR TIPO DE DELITO 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0

9,1

% de hogares victimizados según delitos

2009

8,6

2010

7,4 5,9

5,0

4,9

5,3

4,3 3,1 1,8

Hurto

Robo con violencia o intimidación

Robo por sorpresa 16,8

2,2

Robo con fuerza en la vivienda

Lesiones

13,7

2,4

Robo de vehículo Robo de accesorio motorizado de o desde vehículo > PÁGINA 54

[Figura 5]

VICTIMIZACIÓN INTERNACIONAL Hurto

País

Año 2004 - 2005

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Chile Irlanda Inglaterra /Gales Suiza Grecia EE.UU. México Nueva Zelanda Canadá Países Bajos Francia Alemania España

2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005

7,2 6,3 5,9 5,3 4,8 4,3 4,1 4 3,7 3,3 3 2,1

14 15

Portugal Japón

2004 - 2005 2004 - 2005

1,6 0,3

[Figura 6]

> CAPÍTULO 1

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

VICTIMIZACIÓN INTERNACIONAL País 1 2 3 5 6 7 11 13 19 20 23 25 26 27 31

Chile México Irlanda Grecia Inglaterra España Nueva Zelanda Portugal Canadá Francia Suiza EE.UU. Países Bajo Alemania Japón País

1 2 3 4 9 10 12 14 17 19 23 24 26 28 29

Chile Inglaterra/ Gales Nueva Zelanda México EE.UU. Irlanda Canadá Grecia Francia Suiza Portugal Países Bajo Alemania Japón España

1 2

Chile Nueva Zelanda

3 4

Inglaterra / Gales Portugal

8 10

Irlanda EE.UU

11 14 15 16

España Países Bajos México Canadá

19 25 27 29

Francia Grecia Alemania Suiza

Japón

País

Año

Robo con violencia

2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 -2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005

7,8 3 2,2 1,4 1,4 1,3 1,1 1 0,8 0,8 0,8 0,6 0,5 0,4 0,2

Año

Robo en la vivienda

2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 -2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 Año 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 -2005 2004 - 2005 2004 - 2005 2004 - 2005

7,8 3,5 3,2 3 2,5 2,3 2 1,8 1,6 1,6 1,4 1,3 0,9 0,9 0,8 Robo de vehículos 2,1 1,8 1,8 1,5 1,2 1,1 1 1 0,9 0,8 0,6 0,3 0,2 0,2 0,1

> PÁGINA 55

> CAPÍTULO 1

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Por otra parte, además de la victimización de personas u hogares, pesquisada mediante esta clase de encuestas, también existe la victimización del comercio. Desde hace algunos años, la Cámara de Comercio realiza la encuesta de victimización en el comercio (Fig. 7), que cuantifica los delitos que afectan a tiendas y supermercados. Por lo tanto, para estimar la cantidad total de delitos hay que sumar los delitos incluidos dentro de las tasas de victimización estimadas por la ENUSC, que ascienden a alrededor de 2.400.000 delitos, y los que afectan al comercio. Es decir, se trata de una cantidad muy relevante de delitos que, si bien no son graves, son de una frecuencia tal que instala la sensación permanente de temor y de estar en riesgo de ser víctima de un delito.

VICTIMIZACIÓN EN EL COMERCIO 22,4 23,6 20,9 22,2 19,3

17,5 16,9

Hurto Hurto* hormiga

15,3 16,7 17,5 16,3

Graffiti

8,6

Intento de hurto

8,0 6,6 8,2 6,3 7,8 6,0 4,8 4,4

Robo con violencia > PÁGINA 56

Robo de accesorios de vehículos Intento de robo con violencia Robo de vehículos Delito económico No he sido víctima de ninguno

% Menciona SI a cada definición

3,6 4,3 3,5 2,2 2,5 2,2 2,5

*1° semestre 2008 = Robo hormiga

Fue víctima de alguno

6,7 6,3

2,3 3,2 2,7 2,3 3,7 3,3 2,1

13,0 11,8 10,5 13,8 11,2

8,8

12,2

1° sem 2008 =

55.1%

2° sem 2008 =

49.6%

1° sem 2009 =

53.4%

2° sem 2009 =

46.2%

2° sem 2010 =

47.3%

44,9 46,6

50,4 53,8 52,7

Fuente: Cámara Nacional de Comercio - Adimark Gfk [Figura 7]

Además de los delitos que afectan a hogares y comercios, existe otro grupo de delitos denominados “delitos sin víctima”, entre los cuales se encuentra, por ejemplo, el narcotráfico. En Chile y en todos los países en general, hay barrios en los que se concentra un fenómeno delictivo distinto. No se cuenta con información que permita cuantificar con precisión este fenómeno. Una investigación periodística señala que alrededor de 80 barrios están hoy virtualmente tomados por el narcotráfico, por lo menos en Santiago. En efecto, son territorios en los que el Estado ha retrocedido y en los que no se puede circular libremente por el importante nivel de

> CAPÍTULO 1

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violencia que existe. De hecho, cuando se realizan encuestas de victimización en estos barrios, la conclusión es que los delitos contra la propiedad no son frecuentes, ni tampoco los homicidios. Sin embargo, hay un fuerte temor instalado y la gente dice que se debe a las balaceras y al tráfico y consumo de drogas en las calles. En conclusión, el diagnóstico general sobre el cual se elaboró el Plan Chile Seguro es el siguiente: delitos contra la propiedad muy frecuentes, los cuales ocurren generalmente en espacios públicos y sin violencia. No obstante, a eso se le suma este fenómeno en particular que es distinto, de otra naturaleza, y que tiene mucho más que ver con el crimen organizado instalado en ciertos territorios donde confluyen además otros factores de riesgo.

¿Cuáles son las causas y las características de la delincuencia? Más allá de esta caracterización general, cabe preguntarse cuáles son las causas de la delincuencia, y ésta constituye la segunda parte del diagnóstico. Hay distintas formas de analizar las causas del delito y no una única manera. Tampoco existe una sola forma de sintetizarlo en un cuadro. Sin embargo, la Figura 8 ilustra lo que concebimos como el marco general que, basándose en las publicaciones vigentes sobre el problema delictivo y aunando diversas corrientes de pensa> PÁGINA 57

VISIÓN GENERAL DE SISTEMA

Prevención Social

Factores de Riesgo Autor Motivado

Circunstancias facilitadoras

Delito

+Disuación/Incapacitación/Rehabilitación - Desocialización / aprendizaje

Control (detención)

Enjuiciamiento

Sanción

Víctima Potencial Disuación y rehabilitación Prevención Situacional

Atractivo y vulnerabilidad

Reparación/Prevención revictimización Fuente: Gonzalo Vargas; Fundación Paz Ciudadana [Figura 8]

> CAPÍTULO 1

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miento, permite comprender la diversidad y magnitud relativa de las causas del delito. En síntesis, para que un delito ocurra, deben darse en forma simultánea varios elementos. En primer lugar, tiene que haber un autor motivado. Hoy en día la información que existe sobre por qué determinadas personas cometen delitos se encuentra bastante avanzada y el enfoque con mayor sustento empírico se concentra en los factores de riesgo de involucramiento en la actividad delictiva. Las políticas o programas que alteran esos factores de riesgo son en general denominados “de prevención social”. En segundo lugar, además del autor motivado tiene que haber circunstancias facilitadoras: una víctima potencial o un bien con cierto atractivo o vulnerabilidad. Las acciones que tienden a reducir la vulnerabilidad de las víctimas o el atractivo de los bienes son, por su parte, denominadas “de prevención situacional”. Al menos en Chile, éstas han sido históricamente dejadas un poco de lado. La vigilancia preventiva que pueden hacer las policías, por ejemplo, pertenece a este grupo de acciones. Por otra parte, después de que el delito ocurre, se desencadena -en los casos en que se logra identificar a los autores- todo el sistema de persecución penal. Aquí lo relevante es empezar a derribar la separación artificial que históricamente se ha tratado de establecer entre la prevención y el control, pues hoy se sabe con evidencia que en cada una de las instancias del proceso penal existen oportunidades para prevenir la ocurrencia de nuevos delitos, incluyendo incluso el encierro de hechores prolíficos, por ejemplo. > PÁGINA 58

Con esta visión general en mente, hay algunos elementos adicionales que vale la pena resaltar. El primero es que, en todas partes del mundo, el delito se concentra en unos pocos lugares. Sin embargo, en vez de abordar adecuadamente la prevención situacional y promover la vigilancia policial focalizada –ya que la literatura nos enseña que la vigilancia focalizada en horarios y lugares donde ocurren determinados tipos de delitos es altamente efectiva-, hay una tendencia a instalar una vigilancia homogénea. Además de la vigilancia como una posible respuesta, también cabe preguntarse por qué se concentran los delitos en estos lugares. La respuesta es que en muchos de estos sitios se concentran los delitos debido a ciertas condiciones ambientales: hay problemas de diseño del espacio físico y del mobiliario urbano e incluso aspectos de la trama urbana o del diseño del transporte público, que obligan a un excesivo flujo de personas o, por el contrario, a un escaso flujo peatonal, así como otros elementos que implican la existencia de lugares trampa o sin la suficiente visibilidad para brindar seguridad. Por lo tanto, contar con planes de acción para las concentraciones espaciales del delito es una exigencia ineludible. En el Plan Chile Seguro, se cuenta con varias medidas de prevención situacional que se agrupan bajo el título “Proteger”. Estas son un diseño ambiental seguro, el desarrollo de una vigilancia policial preventiva focalizada y diversas medidas administrativas o tomadas junto con el sector privado que tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad o el atractivo de ciertos bienes o productos. Por ejemplo, en Chile el delito de robo de vehículos crece y, para enfrentarlo, se ha trabajado en forma conjunta con las automotoras. En 2012, todos los autos nuevos contarán con estándares de seguridad similares a los de Europa. El objetivo es entender el ciclo y

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> CAPÍTULO 1

el negocio de los robos de autos en su totalidad y actuar en cada una de las áreas en las que sea posible. Lo mismo es aplicable a los robos de celulares. Cuando a alguien se le robaba un celular en Chile, tenía que contactarse con la compañía y ésta volvía a activar el número dos días después, salvo en los casos en los que la víctima confirmara que el celular había sido robado. Esta situación se ha podido revertir y actualmente es necesario tomar alguna acción para desbloquear un celular. Además de la concentración espacial o en determinados productos o bienes, es sabido que son unas pocas personas las que cometen la gran mayoría de los delitos. En tal concentración, también hay una indicación sobre cómo abordar el problema delictivo. Tal como mencioné anteriormente, la prevención del delito basada en la evidencia ha permitido concluir que para prevenir el ingreso a la carrera delictiva o lograr cambiar el comportamiento de aquellos que llevan una vida al margen de la ley, se requieren programas específicos, distintos de las políticas sociales generales, que pueden también desplegarse utilizando la persecución penal como plataforma. En este sentido, resulta interesante analizar los flujos de casos en dicho sistema. Aparte de los delitos contra el comercio, se cometen más de 2 millones delitos de los cuales 1.300.000 (Fig. 9) aproximadamente llegan al Ministerio Público. De ese total, 700.000 son casos sin imputados conocidos. Es decir, en más de la mitad de los casos, se desconoce a los autores de los delitos, lo que implica que se archivan las investigaciones. En este punto enfrentamos como país los principales desafíos, ya que actualmente ni las policías ni los fiscales, salvo excepciones, utilizan el análisis criminal para lograr identificar imputados o grupos de imputados y reducir los archivos provisionales. Por otra parte, cuando se analiza lo que ocurre con las personas que están siendo procesadas o a las que se les ha impuesto una pena en libertad -alrededor de 60 mil y 40 mil personas al año, respectivamente-, se observa la inexistencia de control en el caso de los primeros y la falta de reacción ante un incumplimiento o un control relativamente escaso, en el caso de los segundos. Por lo tanto, en lo que respecta a aquellos que son sometidos a alguna medida cautelar en libertad o cometen un delito por primera vez y son condenados a una pena alternativa, el Estado falla en hacer valer las obligaciones impuestas por los tribunales y afecta así la credibilidad del sistema no sólo ante los imputados o condenados, sino también ante la ciudadanía, que percibe esta ausencia de control y falta de reacción ante incumplimientos. Además de los problemas antes mencionados, en el sistema penitenciario también se enfrentan desafíos relacionados con una supervisión basada en los niveles de riesgo de reincidencia. Existen actualmente instrumentos de evaluación de riesgo de reincidencia y fuga bastante estandarizados en los países desarrollados, que estamos adaptando a la realidad chilena y que sirven para que la respuesta del Estado no sea prisión preventiva o control cero, sino que tengamos una gama de control más acorde al peligro o daño potenciales que estas personas pueden causar. Por último, el Plan también contempla los ejes de Prevención y Rehabilitación, alrededor de los cuales se agrupan programas que, basados en las evidencias, pre-

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> CAPÍTULO 1

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FLUJOS DE CASOS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA(1) 2.040.848 Delitos declarados (ENUSC 2010) + 50% Comercio 1.283.083 Delitos ingresados al Ministerio Público

76.949 Términos judiciales

546.968 Archivo 73.815 Facultad para no investigar 3.134 Sobreseimiento definitivo

No conocidos

656.233 Casos sin imputado conocido

Adultos

542.977 Casos con Imputado conocido

531.953 Términos judiciales

82.261 Penas privativas libertad

18.704 Prisiones preventivas

224.822 Condenas

35.379 Penas medio libre

54.847 Medidas cautelares 183.762 Términos facultativos RPA (14 a 17)

47.894 Casos con Imputado conocido 1.685 Internación provisoria 3.612 Medidas cautelares

Inimputables

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583.532 Términos facultativos

32.515 Otros Términos

123.369 Otros 183.762 SCP

48.553 Términos judiciales 16.976 SCP 21.826 Condenas 9.751 Otros

26.592 Términos facultativos +/- 5.000 Ingresados al 24 horas (casos complejos)

24.819 P. oportunidad 6.559 No perseverar 5.186 Incompetencia

82.880 Ingresos

52.127 Sis. abierto

164.228 Multas 295 Ingresados a TTD (2009)

53.345 Reclusos

93 Vigentes TTD (2009)

1.283 Penas privativas libertad (3er año RPA) 14.493 Penas medio libre (3er año RPA)

63.934 Egresos 38% Reingresa con nueva condena antes de 4 años

75 Egresados de TTD (2009)

24% Reincide

70% Presenta una nueva causa al año y el 55% reingresa por nueva condena al año

278 Multas (3er año RPA)

(1) Las cifras provienen de diversas fuentes año 2010 (MP,SPD, Sename, GENCHI, DPP Y FPC). Los datos de la Fiscalía para adultos corresponden a aproximaciones. [Figura 9]

tenden reducir los factores de riesgo al ingreso de carreras delictivas en el caso de menores de edad o revertirlos y reinsertar a las personas que ya han cometido delitos. Acerca de esto existe actualmente bastante literatura empírica sobre la cual basar programas que tengan alguna probabilidad de reducir el número de personas que comete delitos. Algunos aprendizajes Para cerrar, quisiera mencionar algunos aprendizajes que pueden resultar útiles para otros gobiernos que actualmente planifiquen estrategias de reducción del delito. En primer lugar, en el caso del gobierno de Chile en particular, las circunstancias políticas determinaron que las promesas acerca de los logros esperados fueran extremadamente altas. De ello concluimos que el manejo de las expectativas es muy importante. Como Ministerio del Interior y Seguridad Pública, nuestra meta está expresada en la tasa de victimización estimada por la ENUSC, es decir, una meta de impacto. Sin embargo, muchas de las organizaciones involucradas en la reducción del delito no tienen metas de impacto e incluso a veces cuentan con indicadores de resultado que, en la práctica, resultan perversos. Por lo tanto, es necesario avan-

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> CAPÍTULO 1

zar para que los indicadores se establezcan en un contexto de disponibilidad de información y capacidad de control de la ejecución que permita monitorear el cumplimiento efectivo de los indicadores y no sólo el “cosmético”. Otro tema importante es el sustento de las distintas medidas implementadas. Al menos en Chile, tanto en materia de prevención social como de prevención situacional, los tomadores de decisiones son concientes de que se trata de problemas complejos y, por lo tanto, existe la necesidad de contar con profesionales especializados en estas áreas para diseñar y ejecutar acciones y programas. Sin embargo, en el ámbito del control del delito, generalmente los tomadores de decisiones, e incluso la ciudadanía en general, consideran que el sentido común es suficiente para diseñar planes y estrategias, basados en un concepto de “mayor control”. Al respecto, no puedo sino invitar a estudiar las publicaciones basadas en evidencia existente, ya que éstas pueden ayudar a acortar, en gran medida, el camino para lograr el éxito que espera la ciudadanía. //

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> CAPÍTULO 1

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Alberto Liebling Kopittke*

L A E X PERI ENCIA BR ASILEÑA EN S E G U R IDA D PÚB L I C A 2 0 0 1-20 11 Ministerio de Justicia de Brasil

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En este artículo se intentará, de manera muy breve y sintética, realizar un repaso de los principales momentos de la evolución institucional de la política de seguridad pública en Brasil.

Contexto Hacia finales de la década de 1990, Brasil no contaba con un Estado social capaz de hacer frente al nivel de desigualdad provocado por el neoliberalismo. En un contexto de creciente pobreza y déficit institucional, en treinta años se registró una suba de más de un 130% en el número de homicidios, lo cual en números absolutos implicó la muerte de más de 1 millón de brasileños en los últimos 20 años por causas violentas, sin contar los accidentes de tránsito, que provocaron más de un millón de muertes (Figura 1). Si bien ésta es una fórmula simplista, es posible afirmar que la expansión del neoliberalismo trajo aparejada un crecimiento de la inseguridad y la violencia. * Ex Director del Departamento de Políticas, Programas y Proyectos de la Secretaría Nacional de Seguridad. Ministerio de Justicia de Brasil.

> CAPÍTULO 1

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EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE HOMICIDIOS EN BRASIL 1998/2008 52.000

51.043

50.000

49.695

HOMICIDIOS

48.000

50.113 49.145 48.374

47.942

46.000

47.578

47.707

45.630

44.000 42.914 42.000 40.000

41.950 1998

1999

2000

2001

2002

AÑO

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: SIM/SVS/MS [Figura 1]

Desde 2004, hemos conseguido frenar el aumento de los homicidios registrados desde la década de 1980. Cabe destacar la importancia de la trayectoria histórica común que ha recorrido América del Sur y que induce a pensar que la salida de la etapa neoliberal vino acompañada de una mejora en los indicadores del delito en toda la región. Por lo tanto, es en este contexto regional que se nos presenta el gran desafío de modernizar el sistema de seguridad pública, profesionalizar la policía y profundizar nuestra comprensión sobre los datos que miden el combate al delito. En la Figura 2, se agrupan los estados brasileños según la evolución de las tasas de homicidios en los últimos años. Estas tablas permiten, en primer lugar, detectar las principales características de los estados subnacionales en los que se registra una disminución de los indicadores de violencia. Cabe señalar que los tres estados que detentan los mayores indicadores de reducción de violencia (São Paulo, Río de Janeiro y Pernambuco) presentan características diferentes. São Paulo realizó una mayor inversión en el empoderamiento y fortalecimiento de la policía de investigaciones, a fin de mejorar los índices de investigación, especialmente en lo que respecta a los homicidios, y los resultados registrados han sido muy satisfactorios. Por su parte, Río de Janeiro realizó una inversión mayor en la policía comunitaria. Por último, Pernambuco invirtió en un sistema de gestión con metas para todo el sistema de seguridad, que también generó muy buenos resultados en los últimos tiempos. Paradójicamente, algunos Estados (situados en la región del nordeste) registraron el mayor crecimiento económico de los últimos años, aunque también el mayor crecimiento de los índices de violencia. La visión que muchos teníamos acerca de que la reducción de la pobreza conducía a una mejora en los índices de

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> CAPÍTULO 1

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TABLA 1

Estados con aumento porcentual de la violencia letal superior a 20% (entre 2003 y 2009) ESTADO Bahía Pará Paraíba Río Grande do Norte Maranhão Alagoas Amazonas Paraná Sergipe Ceará Golás Tocantins Plauí Santa Catarina

NÚMERO DE HOMICIDIOS NÚMERO DE HOMICIDIOS VAR. % 2003-2009 EN 2003 EN 2009 5339 2966 1245 786 1378 1864 914 3668 663 2164 1712 280 390 797

2155 1283 620 409 762 1041 561 2525 473 1560 1259 225 316 653

147,7 114,5 105,6 92,2 80,8 79,1 62,9 45,3 40,2 38,7 36 24,4 23,4 22,1

TABLA 2

Estados con aumento porcentual de la violencia letal no superior a 20% (entre 2003 y 2009)

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ESTADO Espírito Santo Brasilia Río Grande do Sul Acre Roraima Mato Grosso Mato Grosso do Soul Amapá Rondônia Minas Gerais Pernambuco

NÚMERO DE HOMICIDIOS NÚMERO DE HOMICIDIOS VAR. % 2003-2009 EN 2003 EN 2009 1.968 1.004 2226 149 114 984 727 191 535 3596 3910

1640 856 1900 135 106 929 709 190 559 3822 4512

20,0 17,3 17,2 10,4 7,5 5,9 2,5 0,5 -4,3 -5,9 -13,3

TABLA 3

Estados con mayor disminución porcentual de la violencia letal (entre 2003 y 2009) ESTADO Río de Janeiro Sao Paulo

NÚMERO DE HOMICIDIOS NÚMERO DE HOMICIDIOS VAR. % 2003-2009 EN 2003 EN 2009 1640 856

4.053 6.311

-48,3 -54,61 [Figura 2]

> CAPÍTULO 1

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criminalidad no sólo es errónea, sino que muchas veces ocurre lo contrario. Por lo tanto, resulta imperioso pensar en políticas de seguridad. En cuanto al diseño institucional de la seguridad pública (Figura 3), es preciso tener presente que en Brasil el poder está dividido verticalmente entre la Unión (el Estado Federal), los Estados y los Municipios. En la Unión se halla la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, que aún se encuentra dentro de la órbita del Ministerio de Justicia. Tenemos dos grandes cuerpos policiales bajo la órbita de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública dependientes del Ministerio de Justicia: la Policía Federal (Policía Judicial de la Unión) y la Policía Caminera, a cargo del patrullaje de las rutas y autopistas.

COMPETENCIAS INSTITUCIONALES (CONSTITUCIÓN DE 1988 – ART. 144) Unión: Secretaría Nacional de Seguridad Pública (Senasp), Ministerio de Justicia • Policía Federal: corrupción con fondos federales, tráfico de estupefacientes, fronteras, policía judicial de la Unión. • Policía Vial Federal: patrullaje de rutas federales (carrera única) Estados: Secretarías Estaduales. • Policías Militares: Polícia Visible. • Policías Civiles: Policía Judicial (investigación policial). • Policía científica (pericias): autónomas en 24 estados. • Sistema Penitenciario. Municipios: Secretarías Municipales • Guardias Municipales (865 con 87 mil efectivos): protección de bienes municipales

[Figura 3]

Los Estados, a través de las policías militares y judiciales, cuentan con el mayor cuerpo policial y la mayor capacidad de policiamiento. En los últimos tiempos, hemos sido testigos, por un lado, de la creación de las policías técnicas, que están ganando autonomía, se están desprendiendo de la policía civil y están creando su propia estructura y, por el otro, de una mayor autonomización del sistema carcelario. A nivel de los Municipios, el fenómeno más reciente es la conformación de guardias municipales que no constituyen policías y que en los últimos años han tenido ciertos conflictos con las policías militares. Actualmente, contamos con 865 guardias municipales que tienen como responsabilidad legal la protección del patrimonio y la actuación en parques y algunas áreas públicas.

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> CAPÍTULO 1

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Evolución del sistema de seguridad en Brasil A partir de 1995, la problemática de la seguridad pasó de la órbita del Ministerio de Defensa a la Secretaría de Planeamiento de Acciones Nacionales de Seguridad Pública, y en 1997 se creó la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (SENASP) (Fig. 4). En 2000, se lanzó el Primer Plan de Seguridad Pública en el marco de un clima electoral muy intenso. Sin embargo, la iniciativa no contemplaba un verdadero planeamiento estratégico, sino un conjunto de prioridades. En 2001, nace el Fondo Nacional de Seguridad Pública de alrededor de 300 millones de reales (150 millones de pesos), rango que aún se mantiene en la actualidad. En 2002, con la llegada del Presidente Lula, se constituye el Plan de Seguridad para Brasil y en 2003 se lanzan las directrices del Sistema Único de Seguridad Publica, que crea nuevas instancias de gobierno integradas, con foros de discusión a nivel municipal, estadual y federal que deben congregar a policías y civiles para el tratamiento de los problemas de seguridad pública como un condicionante para recibir recursos federales. En 2007, se desarrolla el Programa Nacional de Seguridad Pública con la Ciudadanía (PRONASCI) que, además de la nueva plataforma cualitativa de unión entre políticas de represión y políticas de prevención, crea una nueva plataforma de financiamiento que suma alrededor de 1,4 millones de redes al año. En 2009, el proceso participativo y cultural tiene como corolario la Primera Conferencia Nacional de Seguridad Pública. > PÁGINA 66

Debemos prestar particular atención al PRONASCI (Fig. 5), que fue creado en 2007 por el Ministro Tarso Genro luego de varias reuniones con diferentes sec-

OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL PROYECTO • 1995: Secretaría de Planeamiento de Acciones Nacionales de Seguridad Pública (Seplanseg) • 1997: Secretaría Nacional de Seguridad Pública (Senasp) • 2000: Primer Plan Nacional de Seguridad Pública • 2001: Fondo Nacional de Seguridad Pública > R$ 300 millones por año. Comité Ejecutivo: Gobierno Federal • 2002: Plan Seguridad para el Brasil • 2003: Sistema Único de Seguridad Pública (SUSP) > Gabinetes de Gestión Integrada • 2007: Programa Nacional de Seguridad Pública con la Ciudadanía (Pronasci) > R$ 1.4 billones por año • 2009: Conferencia Nacional de Seguridad Pública (Conseg) • Nuevo Consejo Nacional

[Figura 4]

> CAPÍTULO 1

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tores de la sociedad civil y bajo algunas directrices que podrían resumirse de la siguiente manera: mayor sinergia entre las acciones de represión y prevención, quebrando así la división entre la izquierda que defiende la prevención y la derecha que sostiene la represión como única vía para combatir el delito. Se establece, en definitiva, la voluntad de implementar una acción planificada que conjugue el control y la prevención de manera conjunta, integrando Estados y Municipios; una integración interdisciplinaria entre varias áreas de gobierno.

PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PRONASCI • Elaborado de manera participativa: más de 30 reuniones con sectores sociales

• Directrices: – Crear una sinergia entre acciones de represión y acciones de prevención – Integración entre la Unión, los Estados y los Municipios – Integración transdisciplinar – Policía Comunitaria > PÁGINA 67

– Formación masiva (Renaesp) – Acción integrada territorial

• Foco inicial: 12 regiones metropolitanas con mayores índices

[Figura 5]

Se le asigna un lugar importante a la policía comunitaria, concepto muchas veces considerado romántico (por remitir a la imagen de “querer tratar bien a los criminales”) y que en rigor constituía un modelo adoptado por las mejores policías del mundo, desde la Policía Montada de Canadá hasta la de Nueva York o Londres. Independientemente de la orientación de sus gobiernos, estas policías planifican sus acciones para destinar más tiempo a convivir con las comunidades. No son instrumentos exclusivamente reactivos al crimen. Reciben una formación alternativa a través de becas y estímulos, retomando y reconciliando el concepto de acción territorial integrada. El foco inicial para la estructuración de este tipo de policías en Brasil se concentró en las 12 regiones metropolitanas con los mayores índices de homicidios. ¿Qué es lo que el PRONASCI aportó en los últimos años? En primer lugar, insertó la temática de la seguridad pública en el nivel municipal, consolidando el elemento territorial (esto es, induciendo a pensar la seguridad pública en función del territorio concreto, histórico, político, geográfico). En segundo lugar, impul-

> CAPÍTULO 1

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só la masificación de la formación de policías, con un mayor financiamiento y una nueva plataforma de debate sobre seguridad pública. Procuró, además, salir de la discusión planteada por los medios de comunicación masiva que exaltan la idea de inseguridad y exigen irracionalmente más y más policías, estableciendo en contrapartida una nueva plataforma más elevada para abordar la prevención y la represión calificada. En esta línea se inscribió la idea de “territorio de paz”, donde el PRONASCI ganó más fuerza pública. Los territorios se forman a través de acciones policiales, sociales y de infraestructura y, al menos “en la teoría”, deberían ser monitoreados a través de indicadores.

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Las acciones previstas en los Territorios de Paz son múltiples (Fig. 6). Entre ellas figuran la estructuración de los Gabinetes de Gestión Integrada (mecanismo que involucra los tres niveles de gobierno: municipios, Estados y la Unión), las acciones de monitoreo a través de cámaras de video, el programa de mujeres (“Mujeres de la Paz”), “Protejo” (un programa específico para jóvenes en situación de riesgo), la Justicia Comunitaria, los “Espacios Urbanos Seguros” (intervenciones de infraestructura como iluminación, pavimentación, medios de transportes, algunas veces aéreos en las favelas), la policía comunitaria y otras 94 acciones más. La experiencia que hoy es naturalmente más conocida, allí donde los “Territorios de Paz” se consolidaron, es el caso de Río de Janeiro, donde las unidades de policía pacificadora intervinieron en 18 comunidades y apresaron a 400 mil personas. Se estima que para la Copa Mundial de Fútbol estarán presentes en 45 favelas.

TERRITORIOS DE PAZ Principales Acciones • Estructuración de los Gabinetes Municipales de Gestión Integrada • Video-vigilancia • Mujeres de la Paz • Proyecto “Protejo” • Justica Comunitaria (mediación comunitaria) • Espacio Urbano Seguro • Policía Comunitaria • Más de 94 acciones

[Figura 6]

> CAPÍTULO 1

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La Figura 7 muestra el conjunto de órganos que participaron en la elaboración del programa por determinación del Presidente Lula. Cada ministerio presentó sus principales acciones en función del diagnóstico realizado por las diferentes áreas. Actualmente, se está evaluando el programa. Es mejor contar con un número menor de acciones con mayor impacto en la seguridad pública que un gran número de acciones que implican una alta complejidad de gestión en los programas.

ORGANISMOS SOCIOS • Ministerio de Cultura • Ministerio de Trabajo y Empleo • Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre • Ministerio de Deportes • Ministerio de Educación • Ministerio de Salud • Ministerio de las Ciudades • Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio (MDIC)

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• Secretaría de Políticas para las Mujeres (SPM) • Secretaría de Desarrollo Económico (SDE) • Secretaría de Derechos Humanos (SDH)

[Figura 7]

Después del PRONASCI, percibimos que era necesario abrir el debate entre la sociedad civil y las policías. Así fue como surgió la iniciativa de las Conferencias, pensadas como instancia de participación ciudadana y así iniciamos esta metodología participativa que ya está muy consolidada en Brasil en otras áreas como Salud, Educación y Asistencia Social. Fue un proceso que reunió a 524 mil personas, a través del cual diseñamos directrices y principios de manera consensuada entre una gran cantidad de individuos y, a pesar de que aún no conseguimos conectar el resultado de la conferencia con la gestión, este proceso dio lugar a una nueva plataforma para la discusión basada en aquellos principios presentados por el PRONASCI. Por último, quisiera referirme brevemente a la experiencia del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CONASP), órgano de concepción participativa y gestión (Fig. 8). En Brasil, se cuenta con Consejos Nacionales que congregan a trabajadores del sector de seguridad, movimientos sociales y actores gubernamentales, en una mesa

> CAPÍTULO 1

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tripartita que acompaña la política nacional y que funciona del siguiente modo: la Conferencia Nacional y el Consejo Nacional acompañan la implementación de las directrices pactadas, independientemente del gobierno que se encuentre en el poder.

CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA (CONASP) • 1997: órgano consultivo, formado por ocho miembros, siendo el Ministro de Justicia su presidente y el Secretario Nacional de Seguridad Pública su vice-presidente. Sin posibilidad de auto-convocatoria. • 2009: órgano deliberativo, tripartito (sociedad, trabajadores y gobierno), elección interna en los sectores, con poder de auto-convocatoria.

[Figura 8]

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Propuestas y desafíos Antes de finalizar, quisiera hacer referencia a los principales desafíos sobre seguridad pública en nuestra región. En primer lugar, debemos consolidar la cultura de un nuevo paradigma de seguridad pública, superando la visión militarista y atravesando jerarquías y disciplinas. Se requiere una modernización de todas las agencias del Estado democrático de derecho y una concepción preventiva con planeamiento estratégico. Es imprescindible, además, intentar construir una política de Estado, mas allá de políticas coyunturales de gobierno, con un modelo y órgano de gestión y un financiamiento garantizado (es necesario que el financiamiento no esté tan ligado a las coyunturas de gobierno, lo cual perjudica en gran medida la política de seguridad). En esta línea de pensamiento, es imprescindible alcanzar una mayor integración entre las diferentes agencias de seguridad, entre los órganos de gobierno y los diferentes niveles de gobierno. Necesitamos también lograr una menor “partidización” de los cargos de dirección administrativa de las instituciones y lo que, en mi opinión, es el mayor desafío: contar con datos confiables, georeferenciados y actualizados al menos una vez por semana. Creo que estos son los grandes desafíos que se presentan en materia de seguridad pública. //

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CAPITULO 2

EL ROL DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA. > PÁGINA 73

GREG RIDGEWAY CLAUDIO BEATO MÁXIMO SOZZO SERGIO PACHECO GONZÁLEZ

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 2

Greg Ridgeway*

ANÁLISIS PARA EL APOYO A LA SEGURIDAD PÚBLICA Rand Corporation, EE.UU.

Introducción En la actualidad, la información desempeña un papel central en el trabajo policial. El uso generalizado de Compstat es sólo un ejemplo de esto. Comsptat fue “desarrollado para recopilar y difundir información sobre los problemas delictivos del Departamento de Policía de Nueva York (NYPD) y para realizar un seguimiento de las acciones emprendidas para afrontarlos” (Weisburd et al, 2004). Debido al éxito de Compstat en Nueva York, muchos departamentos policiales lo adoptaron. El acceso oportuno a la información delictiva permitió a los directores de la policía implementar un sistema que responsabilizara a los comandantes locales de su desempeño y, en consecuencia, los índices delictivos disminuyeron abruptamente. Al mismo tiempo, las capacidades analíticas se han convertido en un elemento esencial de la actividad en el sector privado, especialmente en empresas como las de seguros, telecomunicaciones, turismo, financieras, minoristas, y médicas. Si el simple hecho de contar con acceso oportuno a la información delictiva tuvo tal impacto, el próximo paso lógico a seguir sería incrementar el papel que desempeña este tipo de análisis en el trabajo policial.

Este documento trata sobre el papel que desempeñan la información y el análisis en la mejora de la seguridad pública, con el fin de asistir al Ministerio de Seguridad de Argentina en el desarrollo de sus planes.1 Con este propósito, presentaré varios ejemplos del modo en que mis colegas de la RAND Corporation y yo hemos utilizado la información y el análisis para tratar una variedad de asuntos de seguridad pública. * Ph.D. Director del Programa de Seguridad y Justicia, RAND Corporation, Santa Mónica, California, EE.UU

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> CAPÍTULO 2

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Si bien los ejemplos muestran claramente el valor de utilizar la información y el análisis para tratar asuntos de seguridad pública, quiero destacar tres aspectos clave que surgen de los ejemplos provistos en este documento, cada uno de los cuales cualifica el uso de la información y el análisis haciendo hincapié en la importancia de no centrarse en utilizar únicamente estos recursos, cuando es posible obtener mejores resultados con otros métodos. En primer lugar, es importante evitar centrarse exclusivamente en el uso táctico de la información. Los usos tácticos y estratégicos de la información exigen diferentes abordajes, tanto al pensar en el problema como al recolectar y estructurar las fuentes de información. Muy frecuentemente, los organismos dedicados a asegurar el cumplimiento de la ley se centran específicamente en los usos tácticos de la información, tales como obtener la identificación de un sospechoso o aprovechar la información de una investigación.

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En segundo lugar, es importante evitar centrarse exclusivamente en analizar los delitos, cuando este análisis puede a su vez mejorar los procesos para asegurar el cumplimiento de la ley. Si bien es importante utilizar la información para analizar las tendencias delictivas, éste no debería ser su único uso. Contratar, capacitar, controlar y promover al personal son elementos esenciales del sistema de seguridad pública, el cual podrá sacar provecho de la información y el análisis. Por ejemplo, el análisis puede responder las preguntas esenciales sobre la contratación de trabajadores adecuados. Por último, es importante evitar centrarse solamente en ideas hegemónicas sobre el uso de la información y el análisis con el fin de mejorar la seguridad pública cuando existe una innumerable cantidad de modelos de seguridad pública. California posee un novedoso procedimiento para reducir la violencia armada mediante el seguimiento de municiones. Inglaterra ha comenzado a medir el desempeño policial en términos de “relación costo-calidad” con el fin de aprovechar al máximo los recursos disponibles. El Departamento de Policía de Shreveport, Luisiana, está experimentando con el trabajo policial predictivo, que utiliza las capacidades analíticas para ubicar anticipadamente a los agentes en las zonas donde es probable que ocurran delitos, en lugar de hacerlo donde solían ocurrir previamente. En este documento, se incluirán varios ejemplos de los Estados Unidos para presentar la variedad de acciones posibles.

No es suficiente con las tecnologías de la información Antes de precipitarse a citar ejemplos, es importante reconocer que, si bien invertir en las tecnologías de la información (TI) e iniciar la recopilación de información es esencial para mejorar la seguridad pública, esto no es suficiente. Un estudio realizado por Garicano y Heaton debería convencernos de ello. Cada tres o cuatro años, la Oficina de Estadísticas del Departamento de Justicia de los Estados Unidos realiza una encuesta en los departamentos policiales estadounidenses como parte del programa de Gestión del Cumplimiento de la Ley y

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> CAPÍTULO 2

Estadísticas Administrativas (Law Enforcement Management and Administrative Statistics, LEMAS). En 1987, las entidades policiales generalmente no utilizaban computadoras de manera significativa como parte de sus operaciones. De hecho, más del 80% de las entidades policiales no contaba con computadores e incluso entre las grandes entidades dedicadas a asegurar el cumplimiento de la ley, esta cifra era del 40%. En 2003, el 90% de los departamentos policiales informaron que poseían y utilizaban tecnología de la información. Desafortunadamente, cuando se compararon los resultados de TI con los resultados esperados -tales como resolver casos, disminuir la cantidad de delitos, aumentar las sentencias o proteger a los oficiales-, Garicano y Heaton no encontraron relación entre ambos. Si bien es posible que quienes invirtieron en TI llevaran un mejor registro de los datos, esto no se tradujo en un impacto sobre las tendencias delictivas. Es comprensible que el público solicite respuestas ante el dinero invertido, ya que los proyectos de TI son muy costosos. Lamentablemente, algunos proyectos de inversión en TI se han convertido en casos de estudio típicos en los que no se obtuvieron los resultados esperados. Por ejemplo, la Oficina Federal de Investigación (FBI) invirtió cinco años y más de 500 millones de dólares en su proyecto Trilogy, una actualización de su infraestructura de TI. A pesar de todo el tiempo y dinero invertidos, el proyecto fue finalmente descartado. El panel de Academias Nacionales que examinó el proyecto Trilogy descubrió que la falta de recursos humanos y experiencia interna eran los mayores obstáculos para que éste tuviera éxito. > PÁGINA 77

Este ejemplo señala por qué las inversiones en TI no son suficientes para mejorar la seguridad pública. Producir un impacto en las actividades delictivas requiere de la interacción efectiva entre las personas y los sistemas de TI. Para producir resultados ante la inversión, Garicano y Heaton descubrieron que las tecnologías de la información deben ajustarse a las prácticas modernas de gestión. Algunos departamentos de policía han organizado la estructura de sus tecnologías de la información para respaldar sus prácticas modernas de gestión policial. Esto incluye el uso del programa Comsptat, la planificación de la recopilación y análisis de la información delictiva, un paradigma de resolución de problemas y la obtención de feedback para establecer prioridades. Los departamentos que combinaron sus inversiones en TI con prácticas modernas de gestión policial obtuvieron mayores beneficios en relación con sus inversiones. En este caso, un aumento del 3% del número de casos resueltos y una disminución del 1% de las actividades delictivas. Si bien estos beneficios pueden parecer insignificantes, son relevantes debido al número de delitos que ocurren en la ciudad en cuestión.

Equilibrio entre los usos tácticos y estratégicos de la información y el análisis Ejemplo: Un sistema diseñado para el análisis táctico evitó el análisis estratégico La división de asuntos internos de un departamento de policía intentaba identificar a los oficiales que no se desempeñaban como era esperado y me pidió ayuda para seleccionar información con el fin de desarrollar un método para priorizar sus

> CAPÍTULO 2

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esfuerzos. El comandante solicitó a su equipo de TI la creación de una base de datos que vinculara los arrestos con las denuncias, a fin de obtener información sobre qué arrestos habían resultado de las mismas. Para su desilusión, la base de datos de denuncias no contaba con ningún campo que permitiera conectar las denuncias con los arrestos. Después de nuevas investigaciones, se puso de manifiesto que, a pesar de la gran cantidad de información sobre los arrestos, denuncias, detenciones y oficiales que poseía el Departamento, conectar todos estos aspectos representaba una tarea difícil. Por lo tanto, utilizar la información recopilada con el propósito estratégico que el comandante deseaba, implicaba un costo prohibitivo. El sistema se diseñó con un enfoque táctico en mente. Para una denuncia en particular, los investigadores pueden acceder a registros detallados, incluidos los formularios con el número de informe del arresto. Luego, pueden recuperar datos minuciosos sobre dicho arresto y el expediente detallado del oficial que recibió la denuncia y efectuó el arresto. Sin embargo, crear una base de datos para el análisis estratégico que se tenía en mente habría requerido ingresar los registros por separado y vincular manualmente los arrestos con las denuncias. Este ejemplo muestra cómo un sistema que es perfectamente adecuado para procesar las denuncias puede tener un diseño que impida aprovechar esa información para encarar los objetivos estratégicos. El próximo ejemplo muestra cómo un sistema puede usarse tanto para fines estratégicos como tácticos. > PÁGINA 78

Ejemplo: Un sistema que tuvo en cuenta un análisis táctico y estratégico1 La violencia armada es una de las principales causas de muerte y lesiones en los Estados Unidos, especialmente entre los jóvenes. Una de las más amplias estrategias para reducir la cantidad de casos de violencia armada se centra en limitar el acceso a los diferentes tipos de armas. La idea básica de esta política es mantener las armas de fuego y municiones lejos de “los malos” sin negarles a “los buenos” el acceso a ellas. Las leyes actuales que prohíben a determinados individuos la posesión o compra de armas de fuego en los Estados Unidos también se aplican a la posesión o compra de municiones. Si se dificulta el acceso a las municiones para los delincuentes, se deduce que la violencia armada disminuirá. Sin embargo, se han implementado pocas políticas para abordar la cuestión del acceso a las municiones como una manera de disminuir la violencia armada. Desde 1998 en Los Ángeles se solicita a los compradores de municiones que presenten su identificación y dejen su huella dactilar. Sin embargo, en general, esta información se acumulaba en los locales de venta de municiones y rara vez era examinada. Decidimos utilizar esta información con un objetivo estratégico: medir el volumen de municiones comprado por quienes no poseen el permiso para hacerlo, con el fin de evaluar si estas políticas podrían ser eficaces. En colaboración con el Departamento de Policía de Los Ángeles y la Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos de los Estados Unidos, recopilamos los registros de ventas de municiones de abril a mayo de 2004. Conectamos la identificación de los compradores de municiones con una base de datos de compradores no 1. G. Tita, G. Ridgeway, A. A. Braga, y G. L. Pierce (2006). “The Criminal Purchase of Firearm Ammunition,” Injury Prevention 12:308-311.

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autorizados. Comprobamos que el 2,6% de las transacciones involucraban a compradores no autorizados que adquirían 5.000 cartuchos por mes. Este análisis estratégico respondió a la pregunta estratégica sobre la cuestión del volumen de compras ilegales en el mercado de municiones como posible punto de partida para generar políticas contra la violencia armada. La respuesta, a su vez, nos condujo a una variedad de enfoques tácticos. Con el fin de darle un uso táctico a la información, la Policía de Los Ángeles inició un programa de generación de pistas basado en los registros de municiones. Periódicamente la policía conectaba los registros de venta de municiones con la lista de compradores no autorizados, obtenía una orden de registro y frecuentemente recuperaba, además de las municiones, armas de fuego ilegales. La información es fundamental para asegurar la evolución de las prácticas Ejemplo: Eliminación de la violencia armada en Los Ángeles2 La información también desempeña un papel fundamental al indicarnos cuándo nuestra percepción se aleja de los hechos. Un ejemplo relacionado con la violencia de pandillas (bandas delictivas) en Los Ángeles ilustra este punto. El área de Hollenbeck, al este de Los Ángeles, ocupa una superficie de casi 39 kilómetros cuadrados y tiene aproximadamente 200.000 habitantes. Generalmente se considera entre los barrios con mayor índice de delitos violentos de Los Ángeles. A principios de la década de 1990 se convirtió en uno de los lugares más violentos del mundo, ya que el índice de homicidios alcanzó la cifra de 60 decesos cada 100.00 habitantes. En 2001 el índice de homicidios disminuyó a 20 decesos cada 100.000 habitantes, pero esta cifra todavía era elevada en comparación con otros barrios de Los Ángeles. Era evidente que las bandas callejeras eran la causa principal de la violencia en el barrio pero, más allá de este dato, todo detalle al respecto resultaba poco claro. Si bien la policía había recolectado información importante sobre los incidentes violentos, esta información se organizaba solamente con fines tácticos (para resolver casos); sin embargo, con mucho esfuerzo, logramos organizar esta información de acuerdo con nuestras necesidades estratégicas. Identificamos qué conflictos de pandillas eran los más problemáticos, advirtiendo que la rivalidad entre dos pandillas (The Mob Crew y Cuatro Flats) se volvía cada vez más violenta. También notamos que la violencia generalmente implicaba ataques premeditados a pandillas rivales en su propio territorio. Esta información concordaba con las sospechas de los detectives que investigaban a las pandillas de la zona. Los detectives estaban seguros de que el mercado ilegal de drogas impulsaba la violencia. Si bien las drogas han impulsado la violencia en el pasado, la información que recopilamos muestra claramente que no eran el factor principal. El Gráfico 1: “Porcentaje de homicidios según motivación”, divide los 180 homicidios entre los que están relacionados con pandillas, los motivados por pandillas, y los que 2. G. Tita, K. J. Riley, G. Ridgeway, C. A. Grammich, A. Abrahamse, P. W. Greenwood (2003). Reducing Gun Violence: Results from an Intervention in East Los Angeles. RAND Corporation MR-1764.

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> CAPÍTULO 2

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no tienen relación con las pandillas (las tres franjas de color) y luego, dentro de esas tres categorías, los califica entre los que fueron motivados o no por las drogas (las barras de color liso y punteado, respectivamente, dentro de cada franja de color). El gráfico muestra que el 20% de los homicidios (38 de 180) fue motivado por drogas hasta cierto punto (las barras punteadas). El 80% restante (142 de 180) no fue motivado por drogas (las barras lisas). Encontramos pocos homicidios relacionados con las drogas que implicaran disputas sobre el territorio. En cambio, encontramos que los asuntos de “respeto” incitan la violencia. Esto incluía discusiones, altercados domésticos y defensa del honor de la pandilla o la situación personal. Nuestra conclusión fue que los miembros de estas bandas venden drogas y cometen homicidios (y generalmente son asesinados durante la venta), pero éste raramente es el motivo de los homicidios.

GRÁFICO 1: PORCENTAJE DE HOMICIDIOS SEGÚN MOTIVACIÓN Motivados por pandillas (50%)

Relacionados con pandillas (25%)

No tienen relación con padillas (25%)

No motivados por drogas (21%)

No motivados por drogas (46%)

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Motivados Motivados por drogas (4%) por drogas (12%)

Motivados por drogas (4%)

100

Este hallazgo fue recibido con desconfianza y rechazo, ya que había una gran convicción de que las drogas no estaban relacionadas en forma casual con la violencia armada sino que eran su causa principal. La información, así como el tiempo, finalmente convenció a quienes estaban preocupados por la violencia de remplazar la práctica de centrarse en las drogas por otra que se centrara en la violencia armada. Ejemplo: Medición de las relaciones comunitarias en Cincinnati3 Mientras que la información nos ayudó a modificar nuestra percepción de la causa de la violencia armada en Hollenbeck, este ejemplo de Cincinnati, Ohio, muestra cómo el uso correcto de la información y el análisis puede definir nuestra percepción de un asunto. 3. G. Ridgeway, T. L. Schell, B. Gifford, J. Saunders, S. Turner, K. J. Riley, T. L. Dixon (2009). Police-Community Relations in Cincinnati. RAND Corporation, MG-853.

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El 8 de abril de 2001, un oficial de policía de Cincinnati disparó y asesinó a Timothy Thomas, el 15° afro-americano asesinado en cinco años. La falta de transparencia y responsabilidad que se observó en la policía condujo a la desconfianza por parte de muchos miembros de la comunidad. Los disturbios que se produjeron durante los cuatro días siguientes ocasionaron pérdidas de 4 millones de dólares en daños. El Departamento de Policía de Cincinnati se encontraba bajo investigación federal por violaciones de los derechos civiles, y estos acontecimientos aceleraron el proceso. En 2002, se elaboró un acuerdo de colaboración que apuntaba a mejorar la relación entre la comunidad y la policía de Cincinnati, y se solicitó a RAND que midiera el progreso de este acuerdo y brindara sugerencias para mejorar la relación entre la comunidad y la policía. Una de las tareas principales de esta evaluación consistía en realizar una serie de encuestas a la comunidad para medir su nivel de satisfacción y confianza en la policía. Además de las preguntas demográficas básicas, les preguntamos a los habitantes si creían que la policía era eficaz al tratar los delitos, si brindaba un servicio de protección policial de calidad, si eran amables y si eran confiables. Convertimos estas preguntas en una escala que medía el nivel de satisfacción general de los encuestados con la policía. El Gráfico 2, “Diferencias del nivel de satisfacción del público entre el barrio y su punto de referencia”, muestra una comparación del nivel de satisfacción con el servicio policial promedio de cada barrio. Las barras oscuras muestran la diferencia entre el nivel de satisfacción con el servicio policial del barrio y el promedio de la ciudad. Éste es el enfoque que más comúnmente utilizan los departamentos cuando buscan evaluar algún aspecto del desempeño de las estaciones policiales barriales. El gráfico 2 muestra que, a nivel general, los habitantes de Avondale no están conformes con la policía, mientras que los de Hyde Park sí.

GRÁFICO 2: DIFERENCIAS DEL NIVEL DE SATISFACCIÓN DEL PÚBLICO ENTRE EL BARRIO Y SU PUNTO DE REFERENCIA Avondale Clifton College Park

! !

Variaciones del punto de referencia !! ! ( Variaciones del punto de referencia Hyde Madisonville ! ) ! Mt. Washington/East End * ! + Oakley ! , Pleasant Ridge ! West End/Queens ! . ! / Westwood ! ! 0 Conforme No conforme # -8 -6 -4 -2 0 2 4 1 Variaciones del punto de referencia ) Hyde Park

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> CAPÍTULO 2

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Cualquier habitante de Cincinnati podría haber adivinado los resultados de la encuesta antes de realizarla. Todos sabían, por ejemplo, que Avondale es diferente de otras partes de Cincinnati. Los habitantes son en su mayoría afro-americanos (80% en comparación con el 43% en Cincinnati), más jóvenes (40 años en comparación con 47 años en Cincinnati), y el número de propietarios es menor (13% en comparación con el 53% en Cincinnati). Con esta composición demográfica, la policía que trabaja en Avondale tendrá un reto mayor para alcanzar la satisfacción pública. Estas diferencias también indican que sólo comparar Avondale con el promedio de la ciudad, no es una manera justa de evaluar el trabajo policial en el barrio. Para solucionar este problema, examinamos las respuestas de un grupo específico de 247 encuestados de barrios fuera de Avondale. Estas 247 entrevistas fueron seleccionadas mediante un enfoque estadístico que optimizó la semejanza entre ellas y los encuestados de Avondale, según las características demográficas mencionadas. De estos 247 encuestados, el 80% estaba compuesto por afro-americanos, el 13% era propietario y la edad promedio era 40 años. Además, se correspondían con otras 13 características demográficas. Las barras blancas del gráfico 2 comparan el nivel de satisfacción del barrio con el nivel promedio de satisfacción de los casos seleccionados cuidadosamente.

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Los resultados muestran que el nivel de disconformidad en Avondale no es extraordinariamente alto teniendo en cuenta el ambiente en que trabaja el servicio policial. En cambio, los resultados muestran que el nivel de disconformidad en Clifton era mayor que el esperado de acuerdo con el ambiente; dato que no habíamos notado en el análisis general. Este ejemplo muestra cómo un análisis más cercano y detallado de la información puede resultar en una idea más clara de la situación.

El análisis puede mejorar los procesos de gestión Las inversiones de TI en organizaciones de seguridad pública están dirigidas principalmente a tratar problemas tales como el ejemplo de las municiones y el análisis de la violencia armada en Los Ángeles. Si bien éste es el uso principal que los oficiales de seguridad pública dan al análisis, el análisis de los procesos de gestión policial también puede ser efectivo para mejorar la eficacia y la eficiencia. Ejemplo: Evaluación del desempeño de un oficial del Departamento de Policía de Nueva York (NYPD) 4 En 2006, el Jefe de Policía de Nueva York solicitó a RAND que evaluara la disparidad racial en las detenciones policiales de peatones. Los datos estadísticos brutos sugerían una importante disparidad racial, con afro-americanos involucrados en el 89% de las detenciones. Una de las necesidades clave de los directores (de la conducción) de la policía es identificar los problemas antes de que alcancen un nivel mayor. En este caso, la Policía de Nueva York precisaba un sistema de advertencia anticipada que señalara a los oficiales que detenían a más peatones 4. G. Ridgeway (2007). Analysis of Racial Disparities in the New York Police Department’s Stop, Question, and Frisk Practices. RAND Corporation, TR-534.

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> CAPÍTULO 2

pertenecientes a la minoría de lo que se esperaría; pero marcar el límite adecuado no resultó una tarea fácil. Nuestro enfoque del problema aprovechó la información detallada que la Policía de Nueva York posee sobre las detenciones. La Tabla 1, “Elaboración de los puntos de referencia internos para un oficial de ejemplo”, muestra un caso. La columna “oficial ejemplo” describe las características de 392 detenciones de peatones que este oficial realizó en 2006. La tabla 1 muestra que el 3% de esas detenciones tuvieron lugar en enero, el 13% ocurrió un lunes, el 23% entre las 8 y las 10 p.m., y la mayoría en el Distrito B de Brooklyn North y al aire libre. El oficial rara vez responde a los pedidos de servicio policial (sólo el 1% eran llamadas de radio); esto significa que la mayor parte de estas detenciones se llevó a cabo por lo que el oficial vio durante las patrullas y no como resultado de una llamada telefónica solicitando asistencia policial. El 83% de las detenciones de este oficial involucraban afro-americanos. Con un enfoque estadístico muy parecido al utilizado para conectar las respuestas de la encuesta en Cincinnati, identificamos 3.676 detenciones realizadas por otro oficial de policía que ocurrieron en el mismo momento, lugar y contexto de las realizadas por el oficial ejemplo. La columna “Puntos de referencia internos” muestra que estas detenciones se asemejan a las detenciones del oficial ejemplo. Sin embargo, el 78% involucraba afro-americanos. > PÁGINA 83

Podemos ver que el oficial en cuestión detiene a un número mayor de afroamericanos que otros oficiales que patrullan al mismo tiempo, en el mismo lugar y contexto. Cuando se interroga a los oficiales sobre los índices elevados de detenciones a afro-americanos, la respuesta más común es que trabajan en un barrio o turno particular que hace de su situación un caso especial, de manera tal que su trabajo no puede ser evaluado justamente. Sin embargo, este enfoque ha dado lugar a preocupaciones debido al gran parecido entre las actividades de los oficiales y las detenciones del punto de referencia. La diferencia entre el 83% y el 78% puede no parecer muy significativa. De hecho, después de medir a 3.000 oficiales de policía de acuerdo con el punto de referencia no resultaría sorprendente, en un sentido estadístico, que algunos oficiales difieran en un 5% con respecto a sus puntos de referencia, incluso si ninguno de ellos tuviera en cuenta la raza del detenido. Pero encontramos cinco oficiales con una diferencia de más del 20%, algunos de los cuales alcanzaban el 44%, dato que no puede ser atribuido simplemente a la casualidad. La elección de “persona de color” como resultado es arbitraria, a pesar de que fue el resultado más importante para la Policía de Nueva York en su momento. Otra organización podría medir el desempeño policial en otros aspectos, como la identificación correcta de sospechosos, arrestos, recuperación de productos de contrabando, lesiones a los sospechosos, quejas, o elogios. Para las organizaciones que buscan recopilar información sobre las actividades dedicadas a asegurar el cumplimiento de la ley, este ejemplo demuestra que la información recopilada con el fin de prevenir delitos puede utilizarse también para mejorar la gestión de la fuerza policial.

> CAPÍTULO 2

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TABLA 1: ELABORACIÓN DE LOS PUNTOS DE REFERENCIA INTERNOS PARA UN OFICIAL DE EJEMPLO Característica de la detención

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Oficial ejemplo n= 392

Punto de referencia interno ESS= 3,376 Por 78%

Por Porcentaje de afro-americanos

83%

MES Enero (%) Febrero (%) Marzo (%)

3 4 8

3 4 9

13 11 14

13 10 15

9 8 23 17

10 8 23 17

100

98 1

96 99 1

94 97 3

DÍAS DE LA SEMANA Lunes (%) Martes (%) Miércoles (%) HORA 4-6 p.m. (%) 6-8 p.m. (%) 8-10 p.m. (%) 10 p.m. - 12 a.m. (%) Municipio: Brooklyn North (%) PRECINTO B (%) C (%) Al aire libre: Sí (%) Con uniforme: Sí (%) Llamada de radio: Sí (%)

Ejemplo: Contratación de nuevos oficiales de policía5 En 2008 el Departamento de Policía de Los Ángeles (LAPD) se encontraba en medio de un plan de expansión que aumentó la fuerza en un 10%, incorporando aproximadamente 1.000 oficiales. El LAPD se encontraba en vías de alcanzar este ambicioso objetivo pero siempre operaba cerca del límite, muchas veces alcanzando a duras penas el cupo de contrataciones. Además, el LAPD cuenta con un acuerdo judicial que estipula una mayor diversidad en la contratación de los oficiales. El equipo de investigación de RAND trabajó conjuntamente con el LAPD y el departamento de personal de la ciudad para identificar las áreas clave donde existiera un alto potencial de productividad y eficiencia adicionales. Un problema clave identificado era que el LAPD invertía, con algunas excepciones, la misma energía en todos los candidatos a incorporarse a la fuerza. En su lugar, recomendamos priorizar a los candidatos más viables, aquellos con mayor probabilidad de completar el proceso de evaluación y selección. Los candidatos con mayor prioridad serían entrevistados primero, se evaluarían sus antecedentes inmediatamente y recibirían instrucción durante todo el proceso. Los candidatos con menor prioridad serían rechazados o puestos en espera por un tiempo indefinido. La priorización es una herramienta poderosa, está completamente bajo el control del LAPD y no implica modificaciones de presupuesto. 5. Nelson Lim, C. F. Matthies, G. Ridgeway, y B. Gifford (2009). To Protect and to Serve: Enhancing the Efficiency of LAPD Recruiting. RAND Corporation. MG-881.

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> CAPÍTULO 2

Identificar los indicadores de viabilidad resultó ser un componente crucial. Cuando los candidatos se postulaban para el puesto, debían responder algunas preguntas básicas sobre sus antecedentes laborales, educación, lugar de residencia, e historial de infracciones vehiculares, antecedentes delictivos, consumo de drogas, y deudas. Descubrimos que los candidatos que no provenían del sur de California, no tenían título secundario y sus respuestas sobre su historial eran dudosas y nunca se habían incorporado a la Policía. Por lo tanto, no tenía sentido que continuaran con el proceso. Por otra parte, los candidatos residentes en el Condado de Los Ángeles, con estudios superiores y respuestas adecuadas sobre su historial, se unieron a la fuerza el 43% de las veces. Con la información existente de candidatos previos, el LAPD logró sacar el mejor provecho de sus limitados y costosos recursos de contratación, centrándose en los candidatos que, de acuerdo con la información, tenían mayores posibilidades de éxito. Además, la información indicaba que este plan de priorización podría ser de utilidad para el cumplimiento del objetivo de diversidad fijado por orden judicial.

Una mirada al futuro Como destaqué al principio, los negocios del sector privado han adoptado la información y la capacidad de análisis para mejorar su desempeño. Las organizaciones encargadas de la seguridad pública se apoyan en el éxito del sector privado con la esperanza de mejorar la eficiencia y eficacia de su negocio: aumentar la seguridad de las comunidades. Varios departamentos de policía han comenzado a invertir en el trabajo policial predictivo: un modelo de trabajo policial que utiliza el análisis criminal con el fin de implementar los recursos policiales donde se anticipa el delito, en lugar de responder una vez que el delito ocurrió. El trabajo policial predictivo tiene dos elementos clave: un modelo de predicción y un modelo de prevención. Existe evidencia que prueba que las actividades delictivas pueden predecirse mejor que las probabilidades dictadas por el azar. Estas predicciones no son perfectas. En cambio, pueden identificar las áreas de una comunidad donde el riesgo de que ocurran delitos es elevado a corto plazo, por ejemplo, debido a que el día se vuelve demasiado caluroso, los alumnos se retiran temprano de las escuelas y los llamados a la policía por infracciones a la “calidad de vida” han aumentado. Aún no está claro si estos modelos de predicción podrán conectarse efectivamente con un modelo de prevención con el fin de permitir a la policía anticiparse a los delitos, en lugar de solamente impedirlos. El trabajo policial predictivo ofrece un futuro emocionante y prometedor para el análisis, pero aún no hay pruebas convincentes de su relación costo-efectividad. Comencé señalando que las tecnologías de la información y la recopilación de información por separado no tienen efecto en la seguridad pública: sólo podemos ver su efecto cuando se combinan con prácticas de gestión efectivas. También señalé la importancia de tener una amplia visión de los posibles usos

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> CAPÍTULO 2

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de la información y el análisis. Pensar solamente en los usos tácticos de la información y el análisis limita la capacidad de una organización para responder a preguntas estratégicas. Además, utilizar el análisis sólo en respaldo de la prevención de delitos pasa por alto las oportunidades de utilizarlo para mejorar los procesos de gestión dentro de las organizaciones policiales. Finalmente, el Ministerio de Seguridad ha realizado el esfuerzo de buscar a nivel mundial prácticas de seguridad pública para mejorar la seguridad de los argentinos y se debería continuar con esta práctica. A pesar de que los ejemplos que utilicé aquí se refieren a los Estados Unidos, este documento muestra que una gran cantidad de entidades dedicadas a asegurar el cumplimiento de la ley a nivel mundial han utilizado la información y el análisis de formas nuevas y novedosas. Hay mucho que aprender de ellos y de los analistas que han colaborado en dicha tarea. //

Referencias

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L. Garicano y P. Heaton (2010). “Information Technology, Organization, and Productivity in the Public Sector: Evidence from Police Departments,” Journal of Labor Economics 28(1):167–201. G. Tita, G. Ridgeway, A. A. Braga, y G. L. Pierce (2006). “The Criminal Purchase of Firearm Ammunition,” Injury Prevention 12:308-311. J. C. McGroddy y H. S. Lin, Editores, Comité sobre el Programa Trilogy de Modernización de Tecnología de la Información del FBI, National Research Council (2004). A Review of the FBI’s Trilogy Information Technology Modernization Program, The National Academies Press. G. Tita, K. J. Riley, G. Ridgeway, C. A. Grammich, A. Abrahamse, P. W. Greenwood (2003). Reducing Gun Violence: Results from an Intervention in East Los Angeles. RAND Corporation MR-1764. G. Ridgeway (2007). Analysis of Racial Disparities in the New York Police Department’s Stop, Question, and Frisk Practices. RAND Corporation, TR-534. G. Ridgeway, T. L. Schell, B. Gifford, J. Saunders, S. Turner, K. J. Riley, T. L. Dixon (2009). Police-Community Relations in Cincinnati. RAND Corporation, MG-853. Nelson Lim, C. F. Matthies, G. Ridgeway, y B. Gifford (2009). To Protect and to Serve: Enhancing the Efficiency of LAPD Recruiting. RAND Corporation. MG-881. D. Weisburd, S. D. Mastrofski, R. Greenspan, y J. J. Willis (2004). The Growth of Compstat in American Policing. Police Foundation.

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> CAPÍTULO 2

Claudio Beato*

¿QUÉ MEDIR, CÓMO MEDIR Y CÓMO USAR LO QUE SE MIDE?

Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil

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Esta presentación versa sobre una cuestión muy técnica, como lo es la gestión de la información, bajo el título: “¿Qué medir, cómo medir y cómo usar lo que se mide?” Se trata de tres cosas diferentes y cada una de ellas exige un gran esfuerzo de combinación, organización y catalogación de datos, pero probablemente el tema más importante sea cómo utilizar la información producida.

La presentación se ha organizado en torno a tres grandes temas. En primer lugar, daré un enfoque más sistémico a la cuestión de los sistemas de información; haré referencia a las dimensiones en las que suele utilizarse la información cuando se desarrollan políticas públicas, programas y proyectos, y mencionaré brevemente las tecnologías disponibles para lidiar con este problema que considero de gran importancia. * Coordinador General. Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública. Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil.

> CAPÍTULO 2

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Tal como se mencionó anteriormente, el sistema de gestión en el área de tecnología de la información es un aspecto muy relevante. Como ocurre en el caso del Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública, estas tecnologías se encuentran también en la universidad. El centro se dedica básicamente a la investigación, aunque también trabaja en el desarrollo de políticas públicas. Es uno de los pocos centros latinoamericanos directamente involucrado en los proyectos y programas de seguridad pública, que busca utilizar todos los conocimientos que ofrece la universidad para intentar resolver problemas en el área de seguridad que, tanto en Brasil como en Argentina, son cada vez mayores. Esta es un área crítica y muy complicada, y resulta necesario acompañar el papel que cumple la Universidad en América Latina. En cuanto a la organización de la información, la Universidad tiene mucho para ofrecer en relación con las políticas públicas. Básicamente, realizamos investigaciones en base a la evidencia, que hoy en día resulta cada vez más importante para el trabajo de organización del sistema de justicia y seguridad pública. Por lo tanto, resulta crucial entender cómo funciona nuestra organización, cómo produce, qué hace y cómo está organizada.

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Se sabe que en las organizaciones policiales y los juzgados existen muchos datos e información que no están organizados a los fines del planeamiento o la gestión. ¿Cómo se emplean? Es importante saber cómo son utilizados, ya que tal vez uno de los desafíos más complicados que enfrenta el área de seguridad pública es el hecho de que, en general, la producción de datos se realiza en un departamento separado del área operativa. ¿Cuál sería el sistema ideal de información? En primer lugar, un sistema que procure resolver situaciones en la mayor cantidad posible de áreas geográficas y jurisdicciones. Idealmente, debería ser capaz de hallar datos que incluyan desde individuos hasta dictámenes de procesos de justicia, incluyendo municipios y barrios, es decir, toda la información posible. Además, el sistema de información debe ser flexible, de manera que permita averiguar desde datos relativos a individuos hasta tendencias agravadas de la evolución de la criminalidad a lo largo del tiempo. Sin embargo, sabemos que esta capacidad no existe. Cuando uno se pregunta qué implica una propuesta de organización de un sistema federal de información en Brasil, vemos que se trata de un sistema bastante complejo, muy relacionado con las características de nuestro sistema penal, en el cual trabajan policías organizadas a nivel provincial, con algunos datos disponibles a nivel federal y otros a nivel municipal. Justamente, es esta diferencia entre los niveles de gobierno la que genera grandes dificultades para lograr un enfoque sistémico en relación con la información en seguridad. De cualquier manera, mencionaremos las alternativas que existen en otros países. Por un lado, están los datos relativos a la información oficial de seguridad pública. Por ejemplo, contamos con información acerca de la organización de los sistemas de justicia criminal y policial, aunque lo ideal sería que tuviéramos información sobre quiénes son los policías y qué tipos de recursos y entrenamiento reciben. Aún menos conocida es la información relacionada con la actuación de la justicia: ¿quiénes son los abogados? ¿quiénes son los jueces? A diario se percibe

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que los buenos abogados de Brasil son cada vez más jóvenes, algo completamente diferente a lo que se observa en las organizaciones policiales. Lo mismo sucede con relación a los jueces. También se cuenta con información sobre las cárceles. Brasil tiene un sistema de información en todas las cárceles, controlado por el Ministerio de Justicia. Sin embargo, este sistema es incompleto, ya que tan sólo tres de los once sistemas de recolección de datos están totalmente conectados. El resultado es el desconocimiento de lo que ocurre dentro de las cárceles, es decir que es probable que haya un gran número de personas que podría estar libre pero que continúan encarceladas y otras que deberían estar en prisión y no lo están. Estas son algunas de las dificultades que enfrentamos a la hora de armar escenarios completos de lo que ocurre dentro del sistema carcelario. Asimismo, entre la información oficial con la que contamos se encuentra aquella relacionada con el crimen y la violencia, recolectada por distintas entidades. En Brasil existen, básicamente, dos policías del Estado: la policía militarizada y la policía civil. La primera se encarga del control policial generalizado y la segunda, de la investigación. Cada una aporta datos diferentes con diferentes propósitos. La policía militar tiene muy buena información relacionada con hechos criminales -dónde suceden los crímenes, a qué hora ocurren, dónde están las mayores concentraciones o hotspots-, pero no cuenta con información fundada sobre casos criminales, las formas de operación criminal, modus operandi etc. Eso está en manos de la policía de investigación. También existe información de peritaje, ADN, justicia, etc., que puede servir para reconstruir datos acerca de los grupos criminales organizados. Por otro lado está la información de la fuente municipal sobre prevención, que resulta útil para, por ejemplo, saber qué está ocurriendo, cómo se realiza la vigilancia en los barrios, etc. Las municipalidades tienen mejor información en ese sentido. Finalmente, se cuenta con la producción de información a través de encuestas de victimización, de percepción de violencia o de temas específicos. Se analiza, por ejemplo, cómo aparece en Internet la información sobre seguridad. Utilizamos una especie de observatorio que monitorea todo lo que las personas discuten en Twitter, Facebook y otras redes, que se centra en cómo se perciben los temas específicos de seguridad pública. La cuestión principal es que, aun cuando todo lo que se plantea parece muy organizado, se encuentra bastante desarticulado entre sí. Muchas veces los políticos no comparten información, la justicia no sabe con certeza lo que ocurre con las policías, las policías tampoco proveen ni usan la información producida y esto torna al panorama un poco más complicado ¿Por qué? Porque implica que hay que realizar un gran esfuerzo para convertir la información en algo más utilizable, por ejemplo, informando a las políticas públicas para que no se elaboren a oscuras -nuestros programas funcionan casi como un vuelo ciego, uno intenta darle una dirección pero no se sabe si está funcionando o no, si el avión está ascendiendo o descendiendo, etc.,- y para validar lo que está siendo hecho. Para esto sería interesante que la información se organizara en diferentes dimensiones: una relacionada con los individuos y las otras, con los aspectos institucionales, las policías, los tribunales, la justicia, las prisiones, las condiciones físicas y ambientales. Hoy en día se sabe que este es un aspecto cada vez más central para entender los problemas de seguridad, ya que está vinculada con la forma en

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que nuestras ciudades se han segregado espacialmente y con las características que asumen los barrios y vecindades en este contexto. En términos generales, hay cuatro momentos en los que se utiliza la información. En primer lugar, se utiliza para la identificación de los problemas de seguridad pública, que deben ser adecuadamente diagnosticados para llevar a cabo un proceso de intervención informado. En segundo lugar, para analizar y modelar estos problemas. En tercer lugar, para implementar soluciones y en cuarto lugar, para analizar lo realizado. En cada una de estas etapas, la información se utiliza exhaustivamente: información estratégica, operacional, etc. A continuación se hace una breve referencia a cada uno de estos momentos. Por ejemplo, tenemos dificultades con la identificación y diagnóstico de los problemas de seguridad, así como con los homicidios, los crímenes contra la propiedad, las organizaciones policiales y su comportamiento. En definitiva, existen problemas con información de diferente índole.

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Uno de los datos que se utilizan en Brasil son los relacionados con los homicidios. Tal vez los mismos sean el mejor tipo de datos con los que contamos, ya que han sido sistemáticamente recopilados durante más de treinta años para registrar cada homicidio brasilero. Esto permite, entre otras cosas, observar la evolución en el promedio de homicidios en Brasil desde los años setenta y ochenta hasta el año pasado y ver cómo las concentraciones se van trasladando de un lugar a otro. Intentamos comprender la dinámica de este movimiento y observamos que en los años ochenta había una concentración especialmente en el este de Brasil, en la región sudeste de la ciudad de San Pablo. Además, nos permite ver que existen dinámicas regionales. A través de los mapas, podemos observar que, hasta fines de los años ochenta, existía una gran concentración en la región sudeste, siendo Río de Janeiro la más importante. Sin embargo, actualmente la emergencia de la violencia se trasladó a la región nordeste. ¿Por qué ocurre esto? Con este mapa, utilizamos una técnica que permite observar el crecimiento en cada una de estas áreas. A partir de eso, se pueden crear mapas de regionalización, a fin de regionalizar la cuestión de los homicidios y los datos socioeconómicos, lo que nos permite observar que, en realidad, se cometen más de cinco mil homicidios. Podríamos dividir a Brasil en cuatro o cinco grandes regiones para llevar a cabo la intervención, ya que son regiones que tienen algunas características en común. Son varios los inconvenientes que surgen de la falta de socialización de la información. En Brasil, muchas veces cuando se mata al jefe de una pandilla, por ejemplo, y éste se encuentra en algún hospital o la morgue, la policía no se entera porque no intercambia información con los organismos de salud. Lo mismo ocurre cuando un jefe de pandilla está preso en una comisaría por hurto y robo, delitos contra la propiedad y los agentes del área de narcotráfico lo buscan desesperadamente, sin estar al tanto de esto por falta de intercambio de información. Por ello, hemos desarrollado un sistema que se implementa básicamente a través de la red. ¿En qué consiste? Por un lado, es alimentando por policías que se encargan de averiguar quiénes son los miembros de estas pandillas y, por el otro, el sistema hace un barrido diario de varias bases de datos (por ejemplo, de la justicia y de va-

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rias comisarías) para que no ocurra el problema que muchas veces se observa de que una persona esté presa y, al mismo tiempo, sea buscada por otra policía. Funciona más o menos de la siguiente manera: uno sube los datos, el sistema monta redes de relaciones (identifica cuál es la relación entre los individuos y los datos) y, a partir de eso, se puede llegar a vincular, por ejemplo, un arma secuestrada por un sector de la policía con una condena a prisión de alguien que fue multado por andar en moto sin documentación. Así se van armando las redes entre todos los datos de estos individuos. Por otro lado, realizamos un estudio acerca de los homicidios ocurridos en una favela de mi ciudad, donde pudimos ver claramente los dos patrones de homicidios que hay en una determinada área geográfica y sus modificaciones. Uno de los análisis más interesantes es observar si los cambios siguen la llamada Ley de Pareto: muy pocos lugares concentran un gran número de crímenes, muy pocos criminales cometen un gran número de crímenes. Es muy fácil saber quiénes son los criminales y en qué áreas se encuentran. El modelado del que hablamos intenta generar esta información. Los mapas de Kernel permiten hacer esto, graduando una ciudad a través de una función de Kernel que permite identificar los focos donde se cometen la mayor cantidad de crímenes y, en base a esta información, establecer intervenciones que no necesariamente deben realizarse en toda la ciudad. En un estudio que realizamos en la región metropolitana de Vitoria, pudimos observar que tres focos de esta ciudad son responsables de más del 50% de los homicidios, es decir que no es un problema generalizado en toda la ciudad. Hay horarios y días en los que ocurren y, lo que es interesante, obedecen a características urbanísticas diferentes. Una de ellas es la favela, donde prevalece el alcohol, los laberintos de calles, la segregación, etc., y la otra es la zona céntrica (downtown), un área donde hay gran número de actividades ilegales. Muchas de estas zonas se pueden analizar justamente porque concentran una serie de desventajas en cuanto a indicadores socioeconómicos y porque la policía suele controlar un gran número de estos puntos conflictivos (hotspots). Esto también permite hacer un planeamiento, ya que se trata de crímenes que ocurren durante el día en un horario determinable, entre las cinco y seis de la mañana. A las ocho, se puede estar más tranquilo, la gente puede trotar por la calle o hacer ejercicio hasta las dos o tres de la tarde. A la noche, se percibe un aumento considerable de las actividades peligrosas. Cada uno de estos hotspots, que tienen lugar en diferentes horarios, obedecen a una determinación específica. A las cinco de la mañana, el hotspot se concentra en un área a donde llegan personas: una estación de tren, por ejemplo. En base a esta información, hay que intentar comprender por qué esos lugares funcionan de esta manera durante esos horarios. Por otro lado, las tecnologías MAPEA y BLIPPA son recursos de orden tecnológico que utilizamos para organizar y manejar esta gran cantidad de datos que tenemos en el área de la seguridad pública. MAPEA trabaja sobre la posibilidad de estimar el área del crimen, es decir, la distancia que los criminales usan para cometer un crimen o la distancia que existe entre el lugar donde un automóvil fue robado y el lugar dónde fue encontrado. Esto resulta muy interesante, ya que cuando uno hace el análisis de los robos de automóviles, lo más común es que el robo se produzca en un sitio y el automóvil aparezca a uno o dos kilómetros. En

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general, se trata de jóvenes que roban para dar una vuelta y luego abandonan el objeto robado. Es muy raro no hallar los autos robados o encontrarlos abandonados muy lejos del lugar del robo. Otro tipo de análisis consistió en intentar observar los crímenes que se concentran en las principales autopistas de la región sudeste. Esto es interesante porque esta proximidad, como se ve aquí en el gráfico, muestra como gran parte de los crímenes se concentra cerca de grandes ejes o autopistas. A nivel del estado fue muy importante porque dio origen a un plan de gobierno para tener un control policial más extensivo a lo largo de estas autopistas. Se realizó un refuerzo mayor de policías en donde se encuentran estas autopistas.

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Por otro lado, están las encuestas de victimización. Mi organización ya ha realizado varios tipos de encuestas de victimización a nivel local, regional, estatal y, por primera vez, llevamos a cabo una gran encuesta a nivel nacional. Son más de ochenta mil cuestionarios que serán aplicados en todo Brasil y a través de los cuales buscamos no sólo medir la victimización sino conocer detalles más específicos. Una de mis principales críticas hacia estos tipos de encuestas es que son poco útiles para la construcción de políticas públicas. Por ejemplo, ¿de qué sirve saber que sólo el 25 ó 30% de las personas buscó ayuda frente a un crimen en la Argentina? Lo que quisiera saber es dónde se concentran, cuáles son las razones, qué les ocurrió para que se transformaran en víctimas. El objetivo de esta encuesta es probar algunos aspectos teóricos. Se trabaja intensamente con el concepto de “eficacia colectiva”, tratando de estudiar las tres dimensiones de cohesión social y la capacidad de control sobre lo que ocurre dentro de la propia comunidad. Este cuestionario permite, por un lado, regionalizar la victimización y, por el otro, intentar indagar en algunas hipótesis causales que ya están incluidas en el diseño del cuestionario. También existen sistemas de vigilancia espacial que sirven para detectar si alguna de las regiones se aparta del patrón, teniendo en cuenta el modelo matemático que combina los acontecimientos pasados con los nuevos. Esta es en parte la manera en la que funciona nuestro control policial preventivo: se logra identificar y no prevenir, identificar rápidamente lo que se escapa del patrón. En un estudio sobre robos a estaciones de servicio, el sistema de Kernel identificó que estos robos se apartaban del patrón habitual de dimensiones espaciales dentro de un espacio urbano determinado. Esto nos permitió plantear hipótesis de trabajo interesantes, que a su vez llevarían a intervenciones públicas específicas: ¿Qué estará ocurriendo en esa región? ¿Será el accionar de una banda nueva que asalta estaciones de servicio en estas localidades? Y así sucesivamente. Cabe destacar que cuando realizamos encuestas de victimización, no se utilizan los resultados únicamente para medir la victimización, sino también aspectos tales como desorganización, cohesión social, nivel de pobreza, etc. La novedad es que se manejan variables de múltiples niveles, cuestiones más bien relacionadas con los individuos y el vecindario. Por ejemplo, si se analiza el tema del desorden, se observa que es un factor muy importante en relación con la victimización, al igual que la situación socioeconómica. En general, la pobreza y el desorden son factores que aparecen juntos en áreas segregadas espacialmente, no sólo en Brasil sino en América Latina en general.

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Finalmente, me referiré a las políticas y programas. En el Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública, desarrollamos un programa muy conocido en Brasil que se llama “Mantente Vivo” (Fica Vivo). Se trata de un programa de intervención en áreas de riesgo de homicidio, cuya consigna principal es mantenerse con vida. El objetivo no es sólo que los jóvenes no pierdan la vida, sino que utilicen la inteligencia para darse cuenta de que no tienen que terminar muriendo por su involucramiento en actividades delictivas. Con este fin, desarrollamos nuevamente programas de integración entre la policía y otros sistemas de justicia penal. Es decir, fomentamos el intercambio de información y aplicamos métodos como el modelo STAT de Nueva York, pero utilizándolo de manera más abarcativa (generalmente el STAT es utilizado sólo dentro de la policía). Se amplió el modelo, incluyendo abogados, jueces, funcionarios de la administración municipal y otros actores con los que no había intercambio de información. Por otro lado, desde un principio tratamos de analizar los indicadores de resultados, determinar qué funciona y qué no. Tenemos, por ejemplo, un conjunto de indicadores hechos por unidades policiales, que divide el mapa en veinticinco áreas y cada una de ellas tiene un gran número de indicadores de resultados. Lo que importa, en definitiva, es saber si el crimen disminuye o no. Una de las tareas que realizamos es armar una red de relaciones de indicadores simples: en qué zonas decrecen los indicadores de criminalidad en forma estadísticamente significativa. Para finalizar, se realizó un análisis específicamente relacionado con el proyecto Fica Vivo durante años en un proceso semi-experimental. Dicho análisis se basó en la comparación de favelas en las que se aplicaba el programa con favelas similares en las que no se había implementado. Como conclusión, se observó un cambio significativo que permitió inferir que el programa funciona. Resulta muy interesante el uso que se le puede dar a las técnicas que analizan el costo-beneficio de las intervenciones. Lo interesante en este caso es que el programa Fica Vivo trabajaba mediante la intervención social y cuesta la treintava parte de lo que cuesta la intervención a través del sistema penal, que también funciona pero resulta muy costosa. Este aspecto es muy útil para convencer a los políticos y mostrar lo importante que es invertir dinero en los diferentes programas. //

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Máximo Sozzo*

FUENTES ESTADÍSTICAS DE CONOCIMIENTO Y GOBIERNO DEMOCRÁTICO DE LA CUESTIÓN CRIMINAL 1 Universidad Nacional del Litoral, Argentina

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Mi intención en esta presentación es doble. Por un lado, discutir la definición de criminalidad como objeto de las fuentes estadísticas de conocimiento producidas por los actores estatales en el campo de los debates y las políticas sobre el delito y promover una problematización en términos de cuestión criminal, separada de una orientación meramente eventualista. Por otro lado, contribuir a analizar las diferentes características de las distintas fuentes de conocimiento sobre las cuales podemos trabajar y a delimitar su estado actual en la Argentina para estructurar algunas propuestas, al menos en su etapa inicial, para su desarrollo futuro. El punto de partida es una breve exploración conceptual, acerca de qué objeto se toma al momento de reflexionar sobre la construcción de sistemas de información estadística, en el terreno de las estrategias del control del delito. Muy frecuentemente, el objeto de referencia es definido como “la criminalidad”. Esta ha sido muchas veces pensada como el objeto exclusivo de producción de datos estadísticos y definida desde dos puntos de vista tradicionales que se han alternado a lo largo de la historia de los saberes criminológicos, en un sentido amplio: una perspectiva de carácter formalista y una perspectiva de carácter sustancialista. Estas dos perspectivas implican formas de aislar la criminalidad como un conjunto de eventos que pueden ser identificados, cuantificados y medidos, aún cuando se los definan de manera distinta. * Profesor Titular Ordinario de Sociología y Criminología de la Universidad Nacional del Litoral. 1. Esta presentación se funda en trabajos precedentes que desarrollan una parte importante de estos argumentos en otros contextos. Véase Sozzo, Máximo: Inseguridad, Prevención y Policía, Flacso Ecuador, Quito, 2008 (Capítulo 1); Sozzo, Máximo: “¿Midiendo la inseguridad? Análisis crítico y comparativo de las encuestas de victimización”, en Carrion, Fernando y Espin, Johana: Un lenguaje colectivo en construcción: el diagnostico de la violencia, FLACSO-ICLEI-Municipio Metropolitano de Quito, Quito, 2009 y Sozzo, Máximo y Montero, Augusto: Delito, sensación de inseguridad y sistema penal, UNL Ediciones, Santa Fe, 2010 (Capítulo 1).

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Las versiones formalistas de la definición de criminalidad han insistido, de diversas maneras, en la idea de que el delito es lo que la ley define como tal. De este modo, han construido una noción del objeto a medir estrechamente ligada a la ley. Tanto en la Argentina como en otras jurisdicciones, los sistemas de información estadística basados en fuentes oficiales se fundan en las tipificaciones establecidas en la legislación penal. De algún modo, es una herencia del ejercicio de definición que podríamos llamar “formalista”. Por otro lado, surge un tipo de ejercicio de definición de criminalidad que podríamos llamar “sustancialista”, que trata de imaginar un criterio para delimitar lo que es delictivo y lo que no lo es. Este criterio no está basado en la ley, sino que es de otra naturaleza. Ha habido muchas versiones de ese tipo de definición a lo largo de los últimos doscientos cincuenta años del pensamiento sobre el delito y el control del delito. Sin embargo, todas ellas comparten, de algún modo, la posibilidad de encontrar un criterio extralegal en la delimitación del concepto de criminalidad. El punto de partida conceptual de esta presentación es abandonar la antinomia entre formalismo y sustancialismo y pensar el objeto de los sistemas de información estadística de un modo diferente, que podría calificarse como “constructivista”. Es decir, pensar a la criminalidad como el producto de un complejo proceso social y político, en el cual ciertos comportamientos son definidos como delictivos y dicho proceso de definición es a su vez, el producto de ciertas prácticas e instituciones involucradas en la construcción de lo criminal. La expresión aparentemente sofisticada de “cuestión criminal”, reconoce este carácter de construcción social y política de lo que llamamos delito. De este modo, no podemos pensar a la criminalidad como el único objeto de nuestros sistemas de información estadística, sino que es indispensable incorporar los procesos sociales e institucionales que definen a determinados comportamientos e individuos como criminales. Esto implica, por un lado, desformalizar la criminalidad como objeto y por el otro, desnaturalizarla y plantear la cuestión criminal como una noción de reemplazo, entendiendo que estas dos dimensiones están inescindiblemente unidas y que no se las puede separar. Por lo tanto, esta presentación no tratará sólo las características, los problemas y los desafíos que enfrentan las fuentes estadísticas de conocimiento de la criminalidad, sino también las fuentes estadísticas que pueden construirse sobre las intervenciones que buscan gobernar la criminalidad. Esta doble dimensión integra un objeto único y sería muy positivo que en el debate de políticas públicas contemporáneo se empiece a pensar que no se puede avanzar en una dirección sin avanzar en la otra. La criminalidad no puede ser separada del proceso de criminalización. Esto no solamente es así desde el punto de vista de la tarea de conocer, sino también desde el punto de vista de la tarea de gobernar. Es decir, no se puede pensar que la actividad de gobernar o de controlar la criminalidad puede ser escindida de las tareas de gobernar las instituciones y prácticas que buscan gobernar la criminalidad. Dentro de las fuentes estadísticas de conocimiento de la cuestión criminal, es posible identificar numerosos tipos con características, alcances y limitaciones diferentes. Daré un breve panorama sobre algunos de esos tipos y sus características, con los cuales muchos ya están familiarizados, y me concentraré en cambio

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en sus alcances y limitaciones, sobre los cuales es indispensable que exista un debate. No todas las fuentes estadísticas de conocimiento sobre la cuestión criminal tienen los mismos alcances ni las mismas limitaciones. Sin duda, el lenguaje estadístico es una de las vías para la producción de conocimiento sobre la cuestión criminal, aunque no la única. Evidentemente, es posible construir conocimiento sobre la cuestión criminal, tanto en las dimensiones del delito como del control del delito, que trate de transcurrir por otro tipo de técnicas de producción de conocimiento. En la actualidad, sobre todo en países centrales, es posible visualizar cómo ese tipo de técnicas de producción de conocimiento, de carácter cuantitativo, empiezan a incorporarse a la labor de las políticas públicas, tanto en la dimensión del diagnóstico como en la de evaluación. Esta presentación se concentrará exclusivamente en las fuentes estadísticas, no porque los otros tipos de ejercicio de producción de conocimiento no sean útiles, sino simplemente porque no es posible abarcar en este ejercicio ambos formatos.

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La aproximación a las fuentes estadísticas sobre la cuestión criminal será cautelosa. Hay siempre una distancia entre lo que las fuentes estadísticas nos ofrecen como imágenes acerca de lo que está pasando y lo que en realidad sucede. Esto es inevitablemente así. No hay manera de superar esta distancia. Lo único que se puede hacer es tratar de acortarla. Esto implica manejar las fuentes estadísticas con una actitud que no sea de carácter apologético. Es decir, no pensar que las fuentes estadísticas -cada una de ellas desde su singularidad, por sí misma, en forma autosuficiente- producen “la verdad” acerca de los fenómenos, sino que es necesario tratar de obtener de cada una de ellas lo mejor que puedan ofrecer y combinarlas con el resto de las fuentes, en un ejercicio cauteloso. De algún modo, hay que ser consciente tanto de los alcances de estas fuentes como de sus limitaciones. Dentro de las fuentes estadísticas de conocimiento de la cuestión criminal, las instancias estatales cumplen un rol medular. En Argentina, así como en cualquier otra jurisdicción, las instancias estatales vinculadas al control del delito son las grandes productoras de fuentes estadísticas de conocimiento sobre la cuestión criminal. En cierta medida, este es un dato inconmovible. Sin embargo, esto no implica que necesariamente deba seguir siendo así en el futuro. Evidentemente, hay fuentes estadísticas de conocimiento que deben ser producidas y gestionadas por dichas instancias estatales. No obstante, habrá otras fuentes que presentarán dificultades para que estas instancias estatales puedan generar el proceso de elaboración, monitoreo y publicidad de la información estadística. En estos casos, no sería desaconsejable pensar en alianzas con actores estatales ligados específicamente a la producción de conocimiento, tales como las instituciones universitarias, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) o el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Hay todo un terreno en esta dirección que permanece aún inexplorado. Brevemente, quisiera diferenciar tipos de fuentes estadísticas en función de los objetos parcialmente diversos a los que hacen referencia. En primer lugar, es preciso distinguir entre estadísticas de la criminalidad y estadísticas sobre las in-

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tervenciones para gobernar la criminalidad. Dentro de las estadísticas sobre criminalidad, hay que tener en cuenta que hay una doble fuente en la producción de datos: las estadísticas oficiales, por un lado, y las estadísticas de victimización, por el otro. Tradicionalmente, las estadísticas oficiales eran tanto de fuentes policiales como de fuentes judiciales. Hoy, prácticamente todas las estadísticas judiciales están siendo desacreditadas como una fuente de información acerca de la criminalidad, en gran medida por la distancia que existe entre el funcionamiento de la administración de justicia y aquello que acontece en la vida social, con los hechos que la ley penal califica como delitos. Cada vez más pensamos a las estadísticas judiciales, por ende, como fuentes de información acerca del funcionamiento de la administración de la justicia penal y no como estadísticas de la criminalidad. En cuanto a las estadísticas policiales, evidentemente aquí hay toda una serie de discusiones, yo simplemente las voy a marcar aquí. Ha habido una orientación fuerte desde el siglo XIX en adelante, desde el momento en que nacieron las instituciones policiales, hacia el evento delictivo como centro de atención. Sobre todo construido a partir de las categorías de la ley penal. Esa orientación hacia contar eventos, muchas veces ha ido en detrimento de las posibilidades de utilizar esas fuentes para generar información sobre otras dimensiones -circunstancias espaciales y temporales, características de las acciones, circunstancias o características de los protagonistas- de las acciones delictivas. Quiero simplemente puntualizar aquí que hay toda una serie de debates que podemos darnos acerca de qué tipo de información debemos producir a través de las estadísticas policiales sobre el fenómeno de la criminalidad; y en todo caso, como decía anteriormente, me interesa más destacar las limitaciones. Claramente las estadísticas policiales sirven para algunas cosas y no sirven para otras. Todos conocemos el problema de la cifra negra de la criminalidad: hay numerosas formas de actividad delictiva con respecto a las cuales la estadística policial brinda sólo una imagen extraordinariamente distorsionada acerca de lo que acontece efectivamente. ¿Por qué? Bueno, porque quienes son víctimas de esas actividades delictivas no las denuncian ante las instituciones policiales y por ende, no ingresan en el proceso de registro de esos eventos. Tenemos numerosísimos ejemplos desde la violencia doméstica hasta la corrupción. Este problema de la cifra negra, sin embargo, no implica descartar completamente las estadísticas policiales como una fuente de información, sino que marca un camino para trabajar sobre esas estadísticas policiales, distinguiendo indicadores que son más sólidos de indicadores que lo son menos. Típicamente, el robo de bancos, si uno tuviera una variable de ese tipo en su sistema de estadísticas policiales, sería un buen indicador con escaso nivel de cifra negra, pues los robos en los bancos se denuncian a las instituciones policiales como parte del mecanismo de aseguramiento privado de las instituciones bancarias. Lo mismo podría suceder en algunos contextos –habría que debatir si eso, por ejemplo en la Argentina, es válido para todas las provincias- con los robos de automotores por una razón semejante. Entonces, el problema de la cifra negra nos instala una primera limitación en el sistema de las estadísticas policiales acerca de qué no informan y qué no nos informan adecuadamente y nos tiene que generar una primera aproximación cautelosa.

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La segunda limitación es su carácter manufacturado, algo que quizás se debate menos pero que a mi juicio es tan importante como el elemento anterior. La manufacturación de las estadísticas policiales implica, evidentemente, un proceso muy complejo, que abarca la toma de decisiones y desarrollo de acciones en una institución que tiene numerosos niveles o instancias que, por más que tenga una estructura fuertemente jerarquizada, implica que la construcción de esa información pasa por muchas manos. La traducción de un evento que sucede en la vida social en un número, es un proceso extraordinariamente complejo que implica decisiones y acciones que, por más que no exista ningún tipo de interés en distorsionar la imagen que producen acerca de la criminalidad, implican ciertamente un mecanismo de distanciamiento con respecto a aquello que acontece.

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Un ejemplo típico es cómo contabilizamos hechos que en la vida social transcurren en la misma circunstancia espacial y temporal y que implican los mismos protagonistas, pero que involucran diversos tipos delictivos desde el punto de vista de la ley penal. Tradicional problema jurídico del concurso de delitos en un mismo tipo de evento físico, que se traduce en un problema estadístico ¿qué cuento? Si hay un robo, hay una lesión y hay un homicidio, ¿cuántas veces cuento ese hecho? ¿Lo cuento tres veces, lo cuento una vez? Diversas instituciones policiales han resuelto en el mundo este problema de manera distinta. Entonces, ese es un pequeño ejemplo del problema del carácter manufacturado, que es un problema también persistente que no se va a resolver nunca completamente. Por más mejoras que se produzcan en la producción de información acerca de la criminalidad desde las instituciones policiales, el problema de la cifra negra y el problema del carácter manufacturado van a persistir. Tenemos que ser, es concientes al momento de leer la información estadística que estos sistemas producen, de ambos problemas. Con respecto a las estadísticas de victimización, me interesaría detenerme un poco más, tal vez, porque creo que buena parte del debate de este taller va a concentrarse más bien sobre las estadísticas oficiales. Me parece que este tipo de fuente alternativa merece también una discusión detallada y también merece que discutamos sus alcances y límites, evitando -de vuelta- una mirada apologética que muchas veces, en el campo de políticas públicas pero también en el campo académico, se encuentra en torno a esta fuente de conocimiento. Hay numerosos tipos de encuestas de victimización diferentes que se han producido en los últimos cuarenta años. Desde los primeros ejercicios generados en los EEUU hacia fines de la década de los sesenta hasta el tiempo contemporáneo, la historia de las encuestas de victimización es muy rica. Esa historia parte de una promesa fundacional: resolver el problema de la cifra negra. La gran promesa de las encuestas de victimización que, de algún modo, construyó su legitimidad en el terreno académico y en el terreno de las políticas públicas, fue que este instrumento puede informar sobre aquello que las estadísticas oficiales no pueden informar; o sea, las encuestas de victimización son capaces de “resolver” el problema de la cifra negra, alumbrar los territorios de la criminalidad real, que no son hechos aparentes por las estadísticas oficiales. Esa promesa es muy ambiciosa, y la historia de las encuestas de victimización nos muestra, a mi juicio, un resultado

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bastante limitado si las evaluamos a partir de la misma, voy a volver sobre eso al final de esta sección de mi presentación. Hay encuestas de victimización de carácter internacional, nacional, regional y local. Cada una de ésas se ha construido de manera diferente, respondiendo a objetivos sólo parcialmente semejantes. Entonces, cuando uno habla sobre encuestas de victimización, la primera pregunta que se debería hacer es, ¿qué tipo de encuesta? Argentina tiene una cierta tradición de llevar adelante encuestas de victimización, no de carácter nacional sino de carácter local. Financiadas por el gobierno federal desde el año 1995, la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, llevó adelante encuestas de victimización en la ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires anualmente, hasta el año 2007. En algunos años se incorporaron otros centros urbanos, como la ciudad de Rosario, la ciudad de Córdoba y la ciudad de Mendoza. Sin embargo, esa historia de más de diez años de encuestas de victimización no es la historia de una encuesta de carácter nacional. Por más que uno pueda justificar, en las ediciones de la encuesta que fueron más ambiciosas, que los centros urbanos, abarcaban a una parte muy importante de la población argentina, se trataba de encuestas de victimización de carácter local. Los muestreos elaborados para la encuesta eran muestreos locales, que en algunos casos no permitían indagar acerca de las peculiaridades de las diversas zonas de cada ciudad. Este es un elemento sobre el cual me gustaría detenerme. Si hago una encuesta de victimización de carácter local, porque quiero entender lo que pasa en una ciudad, construyo un muestreo que me permita diferenciar áreas y territorios en la ciudad. Si quiero hacer una encuesta de victimización de carácter nacional, los muestreos que construyo en cada ciudad tratan de contribuir a una muestra de carácter nacional, por ende, tienen otras características. A eso le tenemos que agregar otro elemento: que esa serie de encuestas utilizó como modelo -como en muchos países vecinos-, el cuestionario elaborado por UNICRI en la década de 1980, para construir una encuesta de victimización de carácter internacional. Ese es un cuestionario elaborado para comparaciones internacionales. Si la intención es realizar una encuesta de carácter local, un cuestionario que busca comparar internacionalmente no parece ser el mejor modelo a seguir. En cambio, existe una larga y vasta experiencia de encuestas de victimización de carácter local que sería bueno consultar. Asimismo, hay muchas otras discusiones pertinentes sobre las que no podemos insistir aquí. Por ejemplo, sobre el tipo de entrevista a utilizar. No es lo mismo realizar una encuesta de victimización en los países de América Latina utilizando el teléfono, que hacerlo mediante entrevistas cara a cara. No es lo mismo desde el punto de vista financiero- evidentemente, es decir los costos son diferentes- pero los resultados no serán idénticos. Las encuestas de victimización por teléfono sacrifican la riqueza de la información ya que no es posible sostener un diálogo por teléfono durante una hora y las encuestas de victimización cara a cara pueden producir una información mucho más rica; tiene otra serie de problemas: cómo la financiamos y cómo capacitamos a los encuestadores, entre otros. Otro punto tiene que ver con su contenido. Si uno recorre las encuestas de victimización desde los años 1960 en adelante, lo que ve es un alto nivel de variación en

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los contenidos de este instrumento. Dado que la promesa inicial de la encuesta de victimización fue, como lo decíamos antes, resolver el problema de la cifra negra, sus campos de indagación específicos más importantes fueron: las experiencias de victimización y la actividad de denuncia. O sea que había que recabar en las entrevistas que se realizaban con un miembro de un hogar qué experiencias de victimización se habían experimentado –en el hogar o en el individuo- dentro de las contempladas en la encuesta (voy a volver sobre eso al hablar de los alcances y límites de este instrumento) en un lapso de tiempo determinado –un año, dieciocho meses, dos años- variaba en cada una de las encuestas. Ahora bien, luego de eso la pregunta clave era si esa experiencia de victimización había sido denunciada o no ante las instituciones policiales o judiciales, porque la no denuncia alumbraba el fenómeno de la cifra negra. En cierto modo, el porcentaje de la no denuncia generaba un indicador, al menos en esos tipos de actividades delictivas indagadas específicamente, sobre cuál era el porcentaje de hechos delictivos que acontecieron en la vida social que no llegaban al conocimiento de las instituciones estatales de control del delito. A partir de eso, entonces, se legitimaba en gran medida la encuesta de victimización como la construcción de un criterio estadístico que permitía calcular el volumen de la criminalidad real con un ejercicio que los investigadores, sobre todo en las décadas de 1980 y 1990, hacían bastante frecuentemente que consistía en un cálculo simple de multiplicación -bastante poco riguroso, a mi juicio-, que permitía llegar a un número total de eventos delictivos considerados como la expresión de la criminalidad “real”. Entonces, si se sabía que el robo de automotores que se denunciaba a las instituciones policiales era el 33% de lo que acontecía en la vida social de acuerdo a la encuesta de victimización, se multiplicaba el número conocido en las estadísticas policiales por tres para llegar al volumen total de robo de automotores. Posteriormente esta operación fue un poco sepultada por la crítica. Ahora bien, desde el mismo nacimiento de las encuestas de victimización aparecieron otras dimensiones en la producción de información que empezaron a ganar fuerza. Por un lado, la sensación de inseguridad. Ese nuevo objeto que empieza a construirse, en especial a partir de la década del setenta, fines de los setenta y principios de los ochenta en algunos países centrales, y que empieza a concitar la atención de quienes elaboran estas fuentes estadísticas de conocimiento, produciendo preguntas cada vez más complejas que permiten indagar algo tan difícil de captar a través de un lenguaje estadístico: cómo se siente la gente frente a la probabilidad de ser víctima de un delito. Cómo poder codificar sentimientos a través de preguntas de carácter cerrado en una entrevista y cómo poder luego jugar con distintos indicadores fueron las cuestiones clave que se intentó enfrentar. Hay una serie de debates acerca de cómo esa sensación de inseguridad se fue descomponiendo en componentes distintos. Hoy en la literatura que existe sobre encuestas de victimización parece muy evidente que una cosa es indagar la percepción de inseguridad y otra es examinar la sensación de inseguridad en sentido estricto. Es decir, una cosa es indagar el componente perceptivo de los sujetos y otra es analizar el componente emotivo. Sin embargo, también se desarrollaron otras dimensiones, como los comportamientos de autoprotección y “evitamiento” que llevan adelante los ciudadanos, qué es lo que los ciudadanos hacen por sí mismos para evitar ser víctimas de un delito. En la misma dirección se encuentra la exploración de las experiencias de contacto con las instituciones

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penales y, en particular, con las instituciones policiales. Y por último, las opiniones sobre las intervenciones estatales para gobernar la criminalidad y sobre como deberían desarrollarse. Así, lo que se originó como una encuesta de victimización que buscaba “resolver” el problema de la cifra negra, claramente fue transformándose en algo muy distinto, en algo mucho más complejo. Lamentablemente, esa transformación no ocurre en todos los ejemplos de encuestas de victimización, sino que hay muchas de ellas donde lo único que continúa haciéndose es indagar sobre la dimensión de la victimización y la actividad de denuncias, que a mi juicio es una decisión poco inteligente, porque se pierde la oportunidad de indagar esas otras dimensiones de un modo más o menos adecuado, con el fuerte nivel de inversión de recursos que implican estas encuestas. También me interesaba con respecto a esta fuente de conocimiento detenerme en sus alcances y límites pero lo haré en forma casi telegráfica. La promesa de resolver el problema de la cifra negra en las encuestas de victimización es, a mi juicio, irrealizada. La encuesta de victimización produce adecuadamente información sobre ciertos tipos de experiencias de victimización, pero son sólo un puñado. Este instrumento deja ocultas numerosas áreas de la criminalidad real. Un gran número de encuestas de victimización introdujeron preguntas en los años ochenta –por ejemplo, siguiendo el modelo de UNICRI- sobre la corrupción. Le preguntaban al entrevistado mayor a quince años ¨¿Usted ha sido víctima de algún hecho de corrupción en el último año?¨ Los volúmenes de este tipo de victimización resultaban ser de 1% o 0.50% en los países de América Latina. Nadie se imaginaba a sí mismo como víctima de fenómenos de corrupción de gran escala, generados entre sujetos poderosos social, política y económicamente. La referencia que se construía era a la exacción ilegal específicamente experimentada frente a un funcionario público. De este modo, se ocultaba toda una compleja realidad delictiva en la construcción de estos indicadores. Lo mismo sucedía con las ofensas sexuales. Se promovía el desarrollo de preguntas sobre ofensas sexuales, que eran planteadas muchas veces por entrevistadores varones que no conocían en lo más mínimo a las mujeres entrevistadas. Sabemos hoy, gracias a treinta años de investigación sociológica sobre el problema, que un volumen muy importante de ofensas sexuales ocurre en el terreno del hogar y estas entrevistas entre desconocidos se producían en ese escenario. Así, los bajos niveles de ofensas sexuales revelados en estas encuestas era menos una consecuencia de la realidad del problema que de estas características de las entrevistas. Por lo tanto, un primer elemento es clave: las encuestas de victimización producen información adecuada sobre determinadas experiencias de victimización, pero no lo hacen sobre otras. Por otro lado, producirla también presenta numerosos problemas. Señalo dos: la consideración de la multi-victimización y de la victimización repetida, o sea, el fenómeno de ser víctima de varios delitos en el mismo lapso temporal, y el fenómeno de ser víctima del mismo delito varias veces en el mismo lapso temporal que estoy indagando. Existe un gran número de encuestas de victimización en nuestra región que no trabajan bien este elemento y, por ende, producen numerosas distorsiones al momento de construir un índice

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de victimización de carácter general. Esto no significa que no hay que hacer encuestas de victimización; quiere decir que hay que realizarlas, pero teniendo en claro cuáles son verdaderamente las cuestiones positivas que ese instrumento nos brinda y teniendo perfectamente en claro las cosas que no nos brinda ese instrumento; no para soñar que nos resuelve los problemas de sacar una fotografía de la criminalidad real, sino más bien para entender que nos proporciona un conocimiento mas o menos imperfecto de algunas de sus regiones.

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Muy brevemente, me gustaría plantear otro punto. Considero que uno de los grandes problemas en los debates acerca de las fuentes estadísticas de conocimiento relacionadas con lo que llamamos comúnmente “seguridad ciudadana”, “control del delito”, etc., es que nos concentramos exclusivamente en el problema de la criminalidad. Es imposible pensar en el diseño y ejecución de políticas públicas razonables y democráticas, si no producimos información detallada acerca de cómo se desenvuelven las instituciones estatales que buscan gobernar la criminalidad. En ese terreno, nuestro escenario es particularmente pobre, con un altísimo número de problemas. Me estoy refiriendo a otras estadísticas policiales y a otras estadísticas judiciales, o sea, las que no tienen como objetivo informar acerca de la criminalidad, sino, antes que nada, de la configuración misma de estas instituciones estatales. En Argentina no sabemos precisamente cuántos funcionarios policiales en actividad existen actualmente. Ni hablar con respecto a las tareas que tienen adjudicadas en las instituciones policiales argentinas o cuál es el promedio de meses de educación o formación policial que han recibido, o cuántas mujeres policías hay en la institución. Construir esa información resulta muy importante para poder diseñar cualquier política pública. Esto se puede decir también de las instituciones judiciales y penitenciarias y es tal vez –si fuera posible- más dramático. Otro elemento muy importante es que resulta indispensable no quedarse sólo en el terreno de la configuración de estas instituciones estatales, lo que me parece algo relevante, sino tratar de avanzar en el desenvolvimiento de sus prácticas, su funcionamiento cotidiano. Para poner un ejemplo particularmente importante, desde mi punto de vista, porque tiene que ver con las cosas en que he trabajado en los últimos años, en Argentina no sabemos cuántas veces los funcionarios policiales disparan un arma de fuego y qué resultado producen en un período cualquiera. No lo sabemos y no es un dato menor: tiene que ver con una dimensión crucial de lo que es una institución policial, su capacidad de hacer uso de la fuerza. Por ende, los ciudadanos deberíamos tener la posibilidad de informarnos acerca de cuántas veces producen disparos, cuántas veces esos disparos ocasionan heridas y cuántas veces ocasionan muertes. En la misma dirección sería importante producir información sobre detenciones producidas por las instituciones policiales, tanto por sospecha de haber cometido un delito, como detenciones por averiguación de identidad. Sería muy importante producir información sobre patrullaje policial. Todos estos datos serían muy interesante que se elaboraran y no tenemos a nivel nacional siquiera un inicio de desarrollo en la materia. Para nuestra peculiar configuración constitucional con un Estado que combina fuerzas federales con fuerzas provinciales, es evidentemente muy difícil, pero creo que es un camino que hay que transitar. En otro nivel, no sabemos cuántas personas, precisamente, son sentenciadas a qué tipo de sentencia y por qué tipo de

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delito en las diversas jurisdicciones de la Argentina, elemento muy importante para planificar y monitorear cualquier política penal. Tenemos un indicador débil que produce el Registro Nacional de Reincidencia, pero que no es muy sólido y evidencia diversos problemas. Con respecto a las estadísticas sobre ejecución penal también existe un panorama problemático. Desde el año 2002, se cuenta con un censo que se realiza todos los años sobre la población penitenciaria argentina. Dentro de los tres rubros que acabo de distinguir (estadísticas policiales, judiciales y penitenciarias), ese censo es un instrumento interesante que se destaca por la cantidad de variables que releva. Es llevado adelante en el marco del llamado Sistema Nacional de Estadística de Ejecución Penal por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos de La Nación. Sin embargo, tiene un problema importante: es un censo en el que cada unidad penitenciaria del país llena una planilla anual –lo que es una buena idea para evitar la agregación de información a nivel de cada sistema penitenciario- pero no tiene ningún mecanismo de monitoreo de la información recogida. De este modo, cuando hoy decimos que hay tantos presos en la Argentina, estamos haciendo una especie de acto de fe en creer que efectivamente las unidades penitenciarias que producen dichas planillas una vez al año en el marco del censo están efectivamente cargando lo que tienen que cargar, ya que no hay ningún mecanismo de control de la veracidad de esa información. Evidentemente, para hacer un mecanismo de monitoreo se requiere financiamiento y gestión, pero creo que es algo muy importante para que este importante instrumento cumpla efectivamente su función. Por cierto, este problema del monitoreo de la validez de la información recolectada atraviesa a todos los sistemas de información que construyen datos oficiales con respecto a la cuestión criminal. Ahora bien, independientemente de ello, dicho censo se refiere a la población penitenciaria y en función de recolectar información sobre lo que les sucede –por ejemplo, cuántas personas privadas de su libertad trabajan y por cuántas horas a la semana- ilumina en cierta medida las prácticas de las instituciones de ejecución penal. Sin embargo, no produce información sobre la configuración de las mismas, un terreno aun inexplorado. En esta última parte quería hablar un poco más del estado actual de cada una de estas fuentes estadísticas en la Argentina, pero he ido, de algún modo, incorporando algunos comentarios, aunque demasiado breves, a lo largo de la presentación. En mi opinión, en el terreno de la estadística policial en los últimos diez años se han producido unos avances muy importantes a nivel nacional. El Sistema Nacional de Información Criminal creado por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación significó, a partir de fines de los noventa, un puntapié inicial de un proceso de uniformización de las estadísticas policiales que evidentemente tiene que ser reconocido como un paso hacia adelante. Sin embargo, creo que todavía hay toda una serie de asignaturas pendientes en la construcción de una estadística de fuente policial de alcance nacional, que no solamente se restrinja a las fuerzas policiales federales sino que alcance también a las fuerzas policiales provinciales. En primer lugar, la profundización de la potencialidad de estas fuentes de conocimiento, la

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orientación eventualista y legalista que ha guiado la confección de las estadísticas policiales en el marco del SNIC ha hecho que, de algún modo, este ejercicio de producción de información quede un poco limitado -si bien en el SNIC encontramos alguna información sobre circunstancias espaciales, temporales, características de las acciones, características de los sujetos involucrados, pero es bastante escasa y circunscripta a ciertos tipos de hechos delictivos. Como se expresa anteriormente, no hay ningún mecanismo de monitoreo que funcione adecuadamente para controlar la veracidad y validez de la información que se recoge por este medio y resulta indispensable avanzar en esta dirección para que esta fuente estadística, pese a sus limitaciones, resulte útil. Por otro lado, se presenta un grave problema en cuanto a su acceso público. Hoy resulta imposible que cualquier ciudadano pueda consultar estas estadísticas policiales en forma actualizada y en las series temporales relevantes, como debería ser, a través de una página web diseñada al respecto y como se hizo –aun con sus limitaciones- hasta el año 2007.

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En segundo lugar, con respecto a las estadísticas de victimización, ya avancé un poco en lo que había planteado precedentemente. En los últimos años, además de los estudios realizados por la DNPC del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, hubo varios ejercicios de gobiernos locales y provinciales por hacer encuestas de victimización y hay entre ellas algunas experiencias que pueden resultar interesantes a la hora de pensar en cómo elaborar una encuesta de victimización de carácter verdaderamente nacional, que es la gran asignatura pendiente en este rubro; es decir, el pasaje de una serie de encuestas locales a una encuesta de carácter nacional, que implique posibilidades de desagregación de carácter local. Aquí tenemos experiencias en otros contextos de las cuales aprender –incluso por oposición, para no hacer lo mismo. Por ejemplo, la British Crime Survey, encuesta de victimización de carácter nacional en Gran Bretaña, no permite construir información de victimización en la ciudad de Londres y este es un problema grave. Entonces, si bien no creo que el esfuerzo del Estado nacional deba estar dirigido a seguir produciendo encuestas de victimización de carácter local, sí considero muy importante producir un instrumento de alcance nacional que permita relevar información valida y confiable sobre los principales centros urbanos argentinos, pues es una herramienta extraordinariamente útil para el diseño y evaluación de políticas públicas. También en ese sentido es indispensable avanzar en la profundización de las potencialidades de esta fuente de conocimiento. Considero que es indispensable pensar que la encuesta de victimización no es sólo un instrumento para producir información sobre victimización y actividades de denuncia, sino explorar todas las otras dimensiones posibles –ya mencionadas, ya que desde el punto de vista de los recursos materiales, el esfuerzo es semejante y la riqueza de información es extraordinariamente mayor. También creo que es importante darnos un debate acerca de la periodicidad de una potencial encuesta nacional. Tal vez no sea necesario que la misma sea anual. Podría realizarse cada dos años, lo que parece realista desde el punto de vista de las disponibilidades financieras y un área gubernamental como el Ministerio de Seguridad de la Nación debe cumplir, indudablemente, una función destacada en el desarrollo de este nuevo instrumento, pero considero que debe hacerlo cultivando la colaboración con los grupos de investigación de las universidades públicas que vienen trabajando en la temática, aprendiendo de las experiencias precedentes realizadas

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en nuestro propio contexto y de las realizadas en otros contextos nacionales así como convocando a instituciones estatales con una larga trayectoria en el diseño y desarrollo de instrumentos de este tipo como el INDEC. Por último, con respecto a las estadísticas sobre las intervenciones para gobernar el delito, creo que hay mucho camino por recorrer y que está casi todo por hacerse. Nos encontramos recién en una especie de punto de partida con respecto a lo que llamé “otras” estadísticas judiciales y policiales. Desde el punto de vista del esfuerzo de la construcción de estadísticas a nivel nacional, no a nivel de una fuerza determinada, de una provincia, de una fuerza federal, nuestro punto de partida es casi cero. Entonces, es necesario hacer un gran ejercicio de elaboración de un sistema nacional, de carácter uniforme, para la recolección de la información, actualización y monitoreo constante y de acceso público. En este sentido, una sugerencia podría ser empezar por contar las cosas más fáciles de contar. Tal vez podríamos empezar por cuántos funcionarios policiales hay en la Argentina, lo cual no constituye un elemento menor, o cuántos jueces penales, cuántos fiscales, cuántos defensores públicos. Parece que los datos sobre la configuración de las instituciones estatales son más fáciles de recabar que aquellos sobre sus prácticas. Todavía hay todo un camino a recorrer, pero lo que se requiere, sin lugar a dudas, es una decisión política para salir a recorrer ese camino. Con respecto a las estadísticas de ejecución penal, tal como se expresó anteriormente, el censo que implica el SNEEP es un punto de partida interesante, pero que sólo se refiere a la población penitenciaria. Nos falta todavía toda la dimensión de la configuración y de las prácticas de las instituciones de ejecución penal y, lo que es peor, hay lugares de ejecución penal que no ingresan siquiera a ese sistema de información. Por ejemplo, todos los espacios de la justicia penal juvenil. Es indispensable saber qué es lo que sucede con los niños y jóvenes que ingresan a la justicia penal juvenil por haber cometido un delito. Hoy no tenemos datos firmes al respecto. También en este plano hay una necesidad imperiosa de crear un sistema de monitoreo. Es una información que resulta muy fácil de falsificar y eso hace que un funcionario administrativo de una unidad penitenciaria que no tenga la intención de trabajar, produzca realmente una distorsión de un instrumento que podría ser muy útil, y es indispensable -por ende-, generar algún tipo de monitoreo. Como vemos, para terminar, las tareas por delante son muy amplias y complejas, evidentemente no todos los frentes pueden ser abordados del mismo modo, con la misma energía y en el mismo momento, pero creo que sí es indispensable construir unas decisiones políticas acerca de cuáles son los que se escoge comenzar a abordar y hacerlo. //

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Sergio Pacheco González*

L A E XPERIENCIA DE CI U DAD J UÁREZ, CHIHUAHUA, MÉXICO Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Ciudad Juárez, México

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Introducción La población de los países ricos aspira a la seguridad respecto de la amenaza del delito y la guerra de los estupefacientes en sus calles… (PNUD, Informe sobre el desarrollo humano 1994).

Ciudad Juárez, Chihuahua, México, ha sido y continúa siendo motivo de atención a nivel mundial por diversas razones: su importancia económica a través de la producción realizada en la industria maquiladora de exportación, la inauguración de la alternancia política en México, el cruce legal e ilegal de personas hacia Estados Unidos, la prevalencia del narcotráfico y el consumo de drogas, así como la violencia de género. En este sentido, se ha subrayado la masiva incorporación de las mujeres a la actividad económica y su participación en la lucha política de los años ochenta; así como se ha distinguido la participación masculina en las narcoejecuciones y el feminicidio (Pacheco, 2011:97). De enero de 2008 a agosto de 2011, más de 8.500 personas fueron asesinadas, muchas de ellas jóvenes que se presentan como víctimas y/o victimarios. La saña ejercida y los miles de cartuchos de diversos calibres usados contra hombres y mujeres solos o en grupo son, junto con otras expresiones, probables efectos no deseados o no pensados del desencuentro entre crecimiento económico y desarrollo social. Tales hechos suelen englobarse en el ámbito de la inseguridad y ser tratados desde un enfoque de la seguridad pública. * Secretario Técnico del Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Ciudad Juárez. México.

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MAPA 1. CIUDAD JUÁREZ, EL PASO Y REGIÓN.

New México Las cruces

Texas

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El paso Cd Juárez r

Chihuahua

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En este contexto, frente a la creciente preocupación por el uso de armas de fuego, Rápido y Furioso incluido, se plantea la necesidad de ocuparse tanto de sus causas como de los efectos previsibles que en las personas, las familias y el futuro juarense puede tener la violencia vigente. Se trata de situarse en la perspectiva de la seguridad humana; aquella que, tal como se indica en el Informe sobre el desarrollo humano 1994, no centra su “preocupación en las armas: se trata de una preocupación por la vida y la dignidad humanas” (Referencia 1). Este documento ofrece argumentos respecto de que, en efecto, más que de las armas, habrá que ocuparse de establecer las condiciones propicias para una vida digna.

El crecimiento económico Colindante con las ciudades de El Paso, (Texas) y Las Cruces, (Nuevo México), de los Estados Unidos de América (Mapa 1), Ciudad Juárez es una localidad cuyas actividades económicas, flujos migratorios y condiciones sociales han estado históricamente vinculados a los efectos de algunas decisiones políticas tomadas por los gobiernos estadounidenses. Por ejemplo, al prohibir la producción, importación, venta y consumo de bebidas alcohólicas en su territorio, con la vigencia de la llamada Ley Seca entre 1920 y 1933, se favoreció la inmigración y el crecimiento de actividades legales e ilegales en la frontera mexicana con la fabricación, exportación y comercio de alcohol: diversión en bares, cantinas y salones de baile, hospedaje y alimentación, servicios sexuales y pornografía.

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En sentido contrario, el flujo migratorio legal hacia Estados Unidos se intensificó con la Ley Pública 78, Acuerdo Internacional sobre Trabajadores Migratorios, que permitía a migrantes mexicanos trabajar legalmente y bajo contrato en los campos de cultivo del país vecino en el periodo 1942–1964 (Referencia 2), atrayendo trabajadores jornaleros del interior del estado así como de estados vecinos, como Coahuila y Durango, entidades de las que son originarios miles de los habitantes de esta ciudad. Sólo dos años después de concluido el Programa Bracero, como también se lo conoce, da inicio el Programa para el Aprovechamiento de la Mano de Obra Sobrante a lo largo de la Frontera Norte de Estados Unidos, denominado en el periodo 1971-1976 Programa de Industrialización Fronteriza (PIF) (Referencia 3), que estableció el marco para la implementación del modelo de crecimiento económico sustentado en las actividades de maquila para la exportación, primordialmente con empresas de origen y capital estadounidense. Los vínculos entre ambos programas, migratorio e industrializador, se establecen discursivamente en la necesidad de ofrecer empleo a los 200.000 trabajadores que se estimaba regresarían a México al concluir el primero (Referencia 4).

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En el caso de Ciudad Juárez, con el fin de la Ley Seca y de la segunda gran guerra, la industria de la diversión, clientela y empleos decayeron. Además, como Santiago indica en el artículo La Industria Maquiladora de Ciudad Juárez, disponible en el sitio web de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ), “en 1960 sólo prevalecían en la ciudad 14 empresas que se encontraban dispersas. Algunas se ubicaban en el centro y otras en el Valle de Juárez” (Referencia 5), lo que dificultaba ya desde un principio ofrecer el número de empleos que se consideraba demandarían los migrantes mexicanos. Con el modelo maquilador se inicia una etapa de crecimiento económico que impulsó la migración regional, el comercio y los servicios, con una oferta creciente de empleo que paradójicamente no tuvo como población objetivo a los hombres repatriados sino, rasgo característico de sus primeros años, la incorporación de mujeres como fuerza de trabajo industrial, la mayoría de ellas provenientes de pueblos y rancherías de Chihuahua, Durango, Zacatecas y Coahuila, sin experiencia laboral formal previa y procedentes de entornos familiares presumiblemente patriarcales1. El incumplimiento de expectativas laborales con que es argumentado el programa maquilador se extiende a sus otros objetivos originarios: • 1) creación de empleos, mayores ingresos y mejores niveles de vida para la población fronteriza • 2) mejoramiento del nivel de calificación de la mano de obra, mediante la introducción de métodos modernos de manufactura • 3) incremento del consumo de insumos nacionales en las operaciones de las plantas maquiladoras • 4) reducción del déficit comercial (3). Por ejemplo, el salario general de las y los trabajadores de línea ha sido el salario mínimo general de la Zona A que establece la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, con un valor en 2011 de 59,82 pesos mexicanos, equivalentes a 5,12 dólares por cada jornada laboral de al menos ocho horas por día, mientras que en los Estados Unidos, de acuerdo al sitio web http://www.minimum-wage.org/wage-by-state.asp (con1. Al respecto es importante el texto de Balderas (1999).

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sultado el viernes 29 de julio de 2011), el salario mínimo2 federal es de 7,25 dólares3 la hora (84,69 pesos), el mismo que aplica en la vecina ciudad de El Paso, Texas. Es evidente que con un sueldo base tan ínfimo y una capacidad de consumo tan asimétrica en la región fronteriza, las condiciones de vida no son las mejores para los pobladores juarenses, migrantes o no. Como muestra el documento Radiografía Socioeconómica del Municipio de Juárez 2005, “Así comenzó 2006” del Instituto Municipal de Investigación y Planeación (IMIP) (Referencia 6), el valor de los salarios en dólares no ha sufrido variación importante aun cuando los empleos sí lo han hecho, como se muestra en la gráfica 1. Con relación a la capacitación de la mano de obra, a lo largo del tiempo se han observado limitados avances relacionados con el cambio en el tipo de producción, incluyendo la movilidad internacional de recurso humano calificado4, aunque pequeño en número con relación al personal de línea. Por otra parte, se ha desarrollado una progresiva varonización de la mano de obra, término empleado según Woo (Referencia 7) por Carrillo y que el diagnóstico social coordinado por Clara Jusidman ha corroborado: “El índice de masculinidad en la ciudad fronteriza era de 26,6 por 100 mujeres para el año 1975 y éste se dispara a 101 hombres por cada 100 mujeres para el año 2000” (Referencia 8). La finalidad del incremento del consumo de insumos nacionales en las operaciones de las plantas maquiladoras pretendía ampliar los beneficios económicos a los productores, así como integrar la economía de la ciudad al mercado nacional. No obstante, la incorporación de materias primas nacionales al proceso productivo ha sido limitada y la introducción de métodos modernos de manufactura ha redundado en un valor menor de los insumos nacionales y en la caída de los salarios, como argumentan González-Aréchiga y Ramírez (Referencia 9) para el periodo 1980 - 1986.

GRÁFICO 1: COMPARATIVA DE SALARIOS EN DÓLARES VERSUS EMPLEOS INDUSTRIALES Y MAQUILADORAS EN CIUDAD JUÁREZ, 1980 – 2005. 14 12 10 8 6 4

Salario (dólares)

Maquiladoras

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

Empleos industriales

Fuente: Radiografía Socioeconómica del Municipio de Juárez 2005, IMIP, 2006:10.

2. La Comisión posee un carácter tripartito, integrada con representantes gubernamentales, de los trabajadores y patronales. 3. Tipo de cambio oficial del día 29 de julio de 2011. Fuente: www.sat.gob.mx/sitio_internet/asistencia_contribuyente/información_frecuente/tipo_cambio/default.asp 5. Véase el texto de Bustillos (2009).

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Un rubro en el que los beneficios fueron notorios en los primeros años de la maquiladora, además del correspondiente al empleo de mujeres, es el de la reducción del déficit comercial: El programa de la industria maquiladora de exportación ha permitido incrementar el número de empleados en ésta de 122.000 en 1982 a 331.000 en 1987. También, los ingresos en cuenta corriente de la balanza de pagos del país por obra de las maquiladoras han aumentado de 851 millones de dólares en 1982 a 1.572 millones en 1987 (Referencia 10). La tendencia no se mantiene siempre igual, ya que “la mayor eficiencia productiva de las maquiladoras, en igualdad de circunstancias, representa una menor eficiencia económica para México, especialmente en términos de la generación de divisas” (Referencia 9). De igual manera, el empleo maquilador en el país se ha visto afectado a partir de la primera década del presente siglo, alterando su crecimiento antes constante (Referencia 11).

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En Ciudad Juárez, la importancia de la industria maquiladora de exportación (IME) en la generación de empleos directos e indirectos es indiscutible. Tomando como base datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el IMIP muestra que en 2005 el 68,6 por ciento de la población se encuentra ocupado en el sector industrial y el 31,1 en el de servicios. Esto se debe a que después de la crisis de 2001-2003, fue “en el año 2004 cuando se volvió a recuperar el empleo maquilador y para el 2005 ya alcanzaba niveles anteriores al año 2000. Tal es la importancia del empleo maquilador que para 2005 sumaba el 60% de los asegurados del IMSS” (Referencia 6). De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010 del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), la población derechohabiente del IMSS asciende a 697.496 personas en Ciudad Juárez, poco más del 45 por ciento del total en el estado de Chihuahua (1.539.986). La permanencia de la IME ha sido posible por diversos factores, entre ellos la disponibilidad de abundante mano de obra barata, estratégica ubicación geográfica, legislación ad hoc y baja conflictividad laboral. De hecho, según el INEGI, en esta ciudad sólo se han presentado nueve huelgas en 16 años. En el mismo sentido, en nota de El Heraldo de Chihuahua, del 5 de septiembre de 2009, el delegado de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS), Víctor Hugo Sáenz, declaraba: “Una sola huelga en 10 años en la Jurisdicción Federal, y dos sexenios sin ninguna en el sector local, nos hacen tener el mejor ambiente laboral del país” (Referencia 12). Esto en un difícil período para la IME y los trabajadores, pues en el año se habían perdido alrededor de 80.000 empleos. Nos encontramos en la confluencia de la crisis de la IME y la inseguridad que se percibe en el contexto de la guerra contra el narco.

Los efectos no deseados o no previstos Los estímulos a la IME en el país y particularmente en Ciudad Juárez se han traducido en una serie de beneficios para esta última, a algunos de los cuales hemos hecho referencia, así como a una serie de efectos que podemos catalogar

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como no previstos o, en el mejor de los casos, no deseados. En este contexto social y económico, se manifiestan diversos problemas que han requerido acciones, no siempre realizadas con la pertinencia, amplitud y profundidad debidas.

Mapa 2. CRECIMIENTO URBANO 1920-2010 CIUDAD JUÁREZ, CHIH.

Simbología Varidades Principales Vía Férrea Crecimiento Urbano 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Ciudad Juárez

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Así, ante la creciente oferta de empleos, la población se ha incrementado de manera notable, duplicándose entre 1960 (262.119) y 1980 (544.496) y superando en 11.736 personas el millón de habitantes en 1995. Su ritmo de crecimiento ha disminuido, a pesar de que en 2010 contaba con 1.332.131 habitantes, concentrando el 39,10 de la población total del estado (3.406.465) (Referencia 13), lo que ha significado que la ciudad haya vivido un impresionante crecimiento urbano, y así extendió su superficie hacia donde se asientan los nuevos desarrollos habitacionales con miles de viviendas de interés social, semi-residencial y residencial, habitadas por familias con diversa composición en su estructura, lo que demanda equipamiento y servicios que se mantienen aún insatisfechos en zonas ocupadas con anterioridad: pavimento, escuelas de educación media superior, centros de esparcimiento y recreación, áreas verdes, museos, estaciones de bomberos y servicios médicos de emergencia (Mapa 2). La insuficiencia de estancias y guarderías para las hijas e hijos de las trabajadoras y los trabajadores de menores ingresos, las reducidas redes familiares y sociales

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de apoyo de la población inmigrante, establecen condiciones de vulnerabilidad para la niñez. De igual manera, acontece con la temprana incorporación al ámbito laboral de hombres y mujeres jóvenes que desertan del sistema educativo5 impelidos por razones económicas familiares y/o personales. Estas condiciones de inseguridad se acentúan en la medida en que los recorridos y traslados de las personas son cada vez más extensos, en horarios de mayor riesgo al iniciar o finalizar el día, o bien en medio de una alta concentración de vehículos particulares, muchos de ellos habiendo superado los años de vida útil recomendados, como consecuencia del deficiente y oneroso transporte público que se mantiene después de al menos dos intentos fallidos por parte de la autoridad municipal de establecer un sistema de transporte masivo que acorte tiempos de traslado y brinde comodidad, al tiempo que reduzca los costos de la ciudadanía. En este tenor, el parque vehicular en 2007 constaba de 418.276 unidades, que se incrementaron a 485.263 en 2010, si bien indica el Boletín Número 4 del Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas del Municipio de Juárez: En realidad, estas cifras son conservadoras debido a que este municipio está geográficamente ubicado en la frontera norte, por lo que parte de su problemática es la circulación de vehículos con placas de Estados Unidos o sin placas que no están registrados y que no es posible cuantificar; en promedio existe un vehículo por cada tres habitantes (Referencia 14). > PÁGINA 112

Otros indicios de vulnerabilidad se observan en el ámbito de la salud. Por ejemplo, el estado de Chihuahua, de acuerdo con datos del INEGI, tiene un promedio de 21,53 nacimientos registrados de madres adolescentes menores de 20 años, el mayor porcentaje por entidad federativa en el periodo 2004 – 2009, en tanto que el porcentaje a nivel nacional era de 17,78 para el mismo periodo. Con relación a la juventud, el informe de investigación titulado Ejercicio de la masculinidad en jóvenes juarenses y sus condiciones de riesgo en un contexto de violencia estructural (Referencia 15), realizado con el apoyo del Centro Nacional para la Prevención de Accidentes (CENAPRA), señala, como resultado de la revisión hemerográfica sobre los jóvenes en Ciudad Juárez del periodo 1991–2009, que “es posible observar la paradoja de la inclusión/exclusión de que son objeto los jóvenes, quienes al ser incluidos (citados o referidos) de manera recurrente como problema o problemáticos, son de esta manera excluidos como sujetos” (Referencia 15). De hecho, las diversas formas de expresión de los grupos juveniles -crews, colectivos y pandillas- son generalmente percibidas como peligrosas, sin reconocer sus aspectos creativos (Referencia 16, 17, 18)6 . Otro ámbito de riesgo a la salud es el relativo al consumo de drogas. Tanto en el estado de Chihuahua como en el resto del mundo, el consumo de drogas lícitas e ilícitas constituye un problema de salud pública, siendo las de mayor impacto, en el período que va del segundo semestre de 2004 al primer semestre de 2009 el alcohol, la mariguana, la cocaína y la heroína, de acuerdo a los registros de Centros de Integración Juvenil, A.C. (CIJ, 2010). En el caso de Ciudad Juárez, el Plan Estatal de Desarrollo 2004–2010 reconocía la magnitud del problema. Es sintomático de lo que estaba por venir, el párrafo con el que da inicio la introducción a este rubro: 6. El grado promedio de escolaridad es nueve en la población de 15 años de edad y más en 2010 (INEGI). 7. Sobre estos tópicos, se puede consultar las tesis de Maestría en Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez: Chaparro Vielma, Elvia Liliana (2008), Villarreal Jiménez, Emiliano (2010) y Orozco Gutiérrez, Erick César (2011).

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> CAPÍTULO 2

El problema de las adicciones en nuestro país constituye uno de los más sensibles desafíos de los poderes públicos, de las familias y de la sociedad; las adicciones han crecido de tal manera que su proliferación está poniendo en riesgo a la sociedad misma y a sus instituciones políticas (Referencia 19). En el contexto de vulnerabilidad, la experiencia juarense previa a los años de las violencias indica que la mayor condición de riesgo se materializa en la condición de mujer y que el riesgo se corresponde con un alto porcentaje de impunidad para los victimarios. Reconocida la existencia del feminicidio, documentada por Esther Chávez Cano (+), sistematizada y analizada por Julia Monárrez7, entre otras académicas y activistas, la impunidad sigue presente y latente en las desaparecidas de Juárez: 149 expedientes vigentes que hacen referencia a 152 mujeres reportadas como extraviadas o ausentes en la zona norte del estado de Chihuahua, con sede en Ciudad Juárez, desde 1995 y hasta el 30 de julio de 2011, es la realidad reconocida por la Fiscalía del estado (http://fiscalia.chihuahua.gob.mx/pdf/reporte/informeznorte.pdf, 10 de Agosto de 2011). En este sentido, el sitio web de Casa Amiga Centro de Crisis sostiene: Las causas que facilitan la violencia de género siguen vigentes, como son la ausencia de guarderías y de seguridad social, programas preventivos, servicios de salud y educativos, vivienda digna, una juventud sin esperanza que se dedica a la droga, problemas provocados por las políticas económicas impuestas por el Fondo Monetario, sin dejar de lado la falta de voluntad política de las autoridades y la impunidad que corroe las instituciones encargadas de investigar y castigar los crímenes (http://www.casa-amiga.org.mx). El siguiente apartado hace referencia a hombres y mujeres, víctimas en los años de violencia.

Estos años de violencia Se estima que los homicidios en Ciudad Juárez no superaban la cifra de 301 personas por año en 2007. Entre sus causantes destacaban, de acuerdo con las autoridades policiales y los medios de difusión, jóvenes integrantes de pandillas. De hecho, en nota del 16 de marzo de 1992, los reporteros Angélica Luevano y Nicolás Ferrel del periódico Norte de Ciudad Juárez indican que “Más de 400 pandillas asentadas en la región Juárez-El Paso son responsables de por lo menos 113 homicidios, robos a mano armada, tiroteos callejeros e incidentes internacionales”, y destacan “que en El Paso los agentes policiacos les adjudican 13 homicidios, mientras en esta ciudad se cree que son autores de cuando menos 100 homicidios anualmente” (Referencia 12). Al respecto, el Foro de Seguridad Pública realizado el 18 de septiembre de 1991, ya alertaba sobre el incremento de la criminalidad en menores de 18 años, indicando que podría llegar a representar el 50 por ciento de delitos patrimoniales al finalizar la década de los noventa, según nota de Norte de Ciudad Juárez del 29 de noviembre de 1991, citada en el informe de investigación coordinado por Pequeño y otros (Referencia 15). 8. Véase Monárrez (2009).

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GRÁFICO 2: PORCENTAJE DE HOMICIDIOS POR SEXO 2009 No especificado 2%

2010 mujeres 5% No especificado 0%

hombres 93%

ENERO - MARZO 2011 mujeres 9%

hombres 91%

mujeres 10%

No especificado 0%

hombres 90%

Fuente: Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas del Municipio de Juárez.

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En el contexto de la ofensiva iniciada por el gobierno federal en contra de la delincuencia organizada, en Ciudad Juárez se cometieron en promedio 1,35 ejecuciones en el mes de enero de 2008, cifra tan alarmante y metódicamente alcanzada8, que El Fronterizo titularía la nota respectiva del día 31 de ese mes y año con el encabezado: “Hasta este mediodía, 42 muertes violentas a unas horas de concluir el mes de enero”. Y en otra expresión de lo peculiar de este hecho, El Heraldo de Chihuahua9 iniciaría un Contador policial 2008, apunte en el que documentaba el creciente número de asesinatos y registraba, el último día de enero, las siguientes cifras: Feminicidios: 6; Ejecuciones: 37; Policías asesinados: 7. Hoy día, pasar 24 horas sin homicidios es la nota. En Ciudad Juárez, en estos años de violencia que corren de 2008 a julio de 2011, han sido asesinadas no menos de 8.500 personas. Delitos como privación de la libertad o secuestro alcanzaron hasta noviembre de 2010 en el estado de Chihuahua el número de 132 personas afectadas, considerando sólo aquellas que presentaron denuncias ante agencias del ministerio público, de acuerdo con el reporte Incidencia Delictiva 2010 del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública de la Secretaría de Gobernación, que presenta datos preliminares a febrero de 2011. En el mismo documento, se identifican 391 casos de extorsión y 879 del delito sexual de violación. Además, se identificaron 40.259 robos, de los cuales 10.402 fueron con violencia y 26.509 robos de vehículos, de los cuales 6.041 se realizaron también con violencia (20). Los hombres jóvenes como víctimas y victimarios son una constante, mientras que el porcentaje de mujeres asesinadas se incrementa reclamando la necesidad de distinguir entre actos vinculados al crimen organizado y expresiones de feminicidio (Gráfico 2). Muchos de los pobladores se han mudado y regresaron a sus entidades de origen o emigraron a El Paso, Texas. Cientos de viviendas fueron deshabitadas y después saqueadas. No obstante, la ciudad persiste, sus habitantes se trasladan a sus centros de trabajo y escuelas, realizan sus tareas cotidianas y poco a poco retoman los espacios públicos. Por unos y otras hay que hacer memoria. // 9. Para el mes de agosto, la sistematicidad de las muertes violentas asociadas al operativo gubernamental alcanzaba las 900 muertes. 10. Rodríguez, Andrés. (2008) hasta este mediodía, 42 muertes violentas a unas horas de concluir el mes de enero. El Fronterizo, Ciudad Juárez, Chihuahua, 31 de enero. El Heraldo de Chihuahua (2008), Chihuahua, Chih., 31 de enero. Las notas periodísticas utilizadas proceden de la base de datos INPRO (12), salvo señalamiento expreso en contrario.

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> CAPÍTULO 2

Referencias 1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, Fondo de Cultura Económica, México: 1994. 2. Cruz-Piñeiro, Rodolfo y Ruiz-Ochoa, Wilfrido. Migración calificada de mexicanos a Estados Unidos mediante visado preferencial. Papeles de Población, vol. 16, núm. 66, octubre-diciembre, 2010, Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México, pp. 103-135. 3. Fernández Santisteban, José Luis. “Algunas consideraciones sobre los programas de industrialización y de comercialización fronteriza, sus efectos y perspectivas.” En: González Salazar, Roque (Comp.). La frontera del norte: integración y desarrollo. México: El Colegio de México, 1981. 4. Gómez Vega, Ma. Carmen. El desarrollo de la industria de la maquila en México. En: Problemas del Desarrollo, Vol. 35, núm. 138, julio-septiembre / 2004, pp. 57-83. 5. Santiago Quijada, Guadalupe. La industria maquiladora de Ciudad Juárez. 6. Instituto Municipal de Investigación y Planeación. Radiografía Socioeconómica del Municipio de Juárez 2005. Así comenzamos 2006. Ciudad Juárez, Chihuahua, IMIP: 2006. 7. Woo Morales, Ofelia. “Características del nuevo tipo de trabajador en la industria maquiladora.” Chamizal, Vol. I, No. 2, Junio – Agosto, 1988, pp. 23-29. 8. Stern, Ana. Industria maquiladora de exportación. En: Jusidman, Clara. La realidad social de Ciudad Juárez. Ciudad Juárez, Chihuahua, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez: 2007. 9. González-Aréchiga, Bernardo y Ramírez, José Carlos. Productividad sin distribución: cambio tecnológico en la industria maquiladora mexicana (1980-1986). Frontera Norte, vol. I, núm. 1, enero-junio de 1989, 98 – 124. 10. Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. Apertura comercial y modernización industrial. México: Fondo de Cultura Económica, 1988. 11. Bendesky, Leon; De la Garza, Enrique; Melgoza, Javier y Salas, Carlos. La Industria Maquiladora de Exportación en México: mitos y realidades. Informe de Investigación para el Instituto de Estudios Laborales. México, D.F., mayo de 2003. 12. Información Procesada. Hemeroteca y Análisis sobre la Realidad de Chihuahua. www.inpro.com.mx 13. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo de Población y Vivienda 2010. 14. Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas del Municipio de Juárez. Incidentes de Tránsito. Boletín Núm. 4, Octubre 2010:30-45. 15. Pequeño Rodríguez, Consuelo; Pacheco González, Sergio; Pérez García, Martha Estela y Bass Zavala, Sonia. Ejercicio de la masculinidad en jóvenes juarenses y sus condiciones de riesgo en un contexto de violencia estructural. Ciudad Juárez, Chihuahua, Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas del Municipio de Juárez, Boletín Núm. 3, Julio 2010:11-19. 16. Chaparro Vielma, Elvia Liliana. Colectivos juveniles: Movimientos Rezizte, 656 Comics, Kasa de Cultura para tod@s y La tribu del trueno. Grupos culturales alternativos juarenses, 2004-2008. Ciudad Juárez, Chihuahua, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez: 2008. 17. Orozco Gutiérrez, Erick César. La representación social de las pandillas de y en jóvenes en Ciudad Juárez. Ciudad Juárez, Chihuahua, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez: 2011. 18. Villarreal Jiménez, Emiliano. Implicaciones de los discursos institucional y comunitario sobre los jóvenes y la seguridad pública relevantes para la implementación del plan “Después de las 10:00 en casa es mejor” en Ciudad Juárez en el año 2007. Ciudad Juárez, Chihuahua, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez: 2010. 19. Gobierno del Estado de Chihuahua. Plan Estatal de Gobierno 2004 – 2010. Adicciones. http://www.chihuahua.gob.mx/atach2/principal/noticias/Adjuntos/CN_61CC_283/adicciones.pdf (11 de agosto de 2011). 20. Secretaría de Gobernación. Incidencia Delictiva del Fuero Común 2010. http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/131/1/images/CIEISP_2010.pdf (12 de agosto de 2011). 21. Bustillos Duran, Sandra – et al. Los otros nómadas: movilidad laboral internacional de personas altamente calificadas: ingenieros y ejecutivos medios de Ciudad Juárez. Ciudad Juárez, Chihuahua, México: Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, 2009 22. Monárrez Fragoso, Julia Estela. Trama de una injusticia. Feminicidio sexual sistémico en Ciudad Juárez. México: El Colegio de la Frontera Norte – Miguel Ángel Porrúa, 2009.

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CAPITULO 3

CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD > PÁGINA 117

IGNACIO CANO RONALD MOSTREY DIEGO FLEITAS OLGA PINEDA ORTIZ

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> CAPÍTULO 3

Ignacio Cano*

EFICACIA POLICIAL Y RENDICIÓN DE CUENTAS. INDICADORES PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO OPERAC I O NA L DE L AS F UER ZAS DE SEGURIDAD Universidad del Estado de Río de Janeiro, Brasil

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Mi nombre es Ignacio Cano, investigador del Laboratorio de Análisis de la Violencia de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, Brasil, y quisiera agradecer la invitación para estar aquí hoy y poder compartir experiencias.

Intentaré ser breve. Presentaré inicialmente un panorama general sobre la evaluación en el marco policial. Existen tres tipos de evaluaciones policiales: a) la evaluación del desempeño individual de cada agente, algo que las policías hacen de forma regular; b) la evaluación de un nuevo programa de policía, como por ejemplo de policía comunitaria, a través de la comparación de la situación anterior y posterior a la introducción del programa; y c) la evaluación regular de una organización policial. Sobre esta última, probablemente la más difícil de las tres, hablaré a continuación. * Investigador de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, Brasil.

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Obviamente, la evaluación debe ser realizada de acuerdo con las funciones encomendadas a la institución y con los medios que se han puesto a su disposición. Las diferentes policías ejercen funciones diversas; entre ellas, investigar crímenes y poner a los responsables a disposición del juez (policía de Investigación), preservar el orden y la paz (policía preventiva y ostensiva) y muchas otras que terminan realizando los policías. Este es un debate continuo, ya que buena parte de los policías dedican la mayor parte de su tiempo a tareas que no están relacionadas con el crimen, como asistencia, tránsito, auxilio, orientación, mediación, etc. La cuestión central puede resumirse de la siguiente manera: ¿en qué medida forma esto parte de la función policial o implica un desvío de sus funciones? Este debate está en curso y progresivamente prevalecen los sectores que piensan que estas actividades también son parte de las funciones de la policía.

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En el mundo en general y en América Latina en particular, podemos hablar de una transición entre el viejo modelo de policía y un nuevo paradigma. Brevemente, podríamos afirmar que venimos de un modelo tradicional basado en la represión, la reacción y el distanciamiento de la comunidad, con modelos bastante militarizados que colocan el énfasis en la aplicación de los procedimientos y las leyes, producen poca información detallada de forma sistemática, rechazan el papel social de la policía y tienen como meta tradicional el control de la población. Por su parte, el nuevo paradigma está basado en la prevención, tiene un carácter más proactivo, intenta aproximarse a la comunidad, enfatiza la gerencia de la policía, es más descentralizado, produce y analiza información, acepta los papeles diversos de la policía y tiene como objetivo la protección, y no el control, de la población. De todas formas, estos son tipos ideales y en la realidad encontramos muchas situaciones intermedias. En resumen, la mayor parte de los países de América Latina atraviesa actualmente una transición lenta del viejo al nuevo modelo. ¿Con qué tipos de indicadores contamos para evaluar a la policía? En relación con esta cuestión, se presentan los dos grandes dilemas de la evaluación policial. El primero es el siguiente: evaluamos a la policía por las dimensiones finales de su actuación, es decir la producción de seguridad y la disminución del crimen, pero al hacerlo, se evalúan dimensiones que están, en buena parte, fuera del control de la propia policía. En el debate de la literatura especializada muchos autores, como Bailey, afirman que la criminalidad no está tan vinculada a la actuación policial, sino que está mucho más relacionada con dinámicas demográficas, migratorias, económicas y sociales. En otras palabras, el papel de la policía es relevante, pero la proporción de la variación del crimen ligada a la actuación policial es baja. Sin embargo, evaluamos a la policía en base a esta variación, porque para eso existe. La alternativa a la evaluación en función del resultado final es una evaluación basada en las actividades desarrolladas por la policía. Así lo hemos hecho tradicionalmente en la mayor parte de los países. Es decir, cuántas personas fueron arrestadas, qué cantidad de armas fueron incautadas, etc. La evaluación por actividad tiene la ventaja de estar bajo el control de la policía. Sin embargo, tiene la gran desventaja de no garantizar resultados. Se puede encarcelar a muchas personas, como efectivamente se ha hecho en muchos países, y que aún así la sensación de inseguridad y la propia criminalidad continúen en aumento. Ese es un dilema irresoluble.

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El segundo gran dilema es que la evaluación de la policía, como sucede también en otras instituciones, se realiza en gran medida en base a información que produce la propia policía. Esto genera una presión muy grande sobre la fiabilidad, la validez y la neutralidad de los datos, especialmente cuando hay premios o castigos vinculados a dicha información. Los sistemas de premiación tienen efectos positivos y negativos. Actualmente, por ejemplo, el estado de Río de Janeiro tiene un nuevo sistema de premios a la policía en función de los indicadores, lo que significa que por primera vez la información sobre dónde ocurren los crímenes empieza a ser más exacta. Esto se debe a que cuando a la policía le atribuyen un crimen en su zona y éste no sucedió allí, los agentes reaccionan al saber que esto empeorará su indicador: “Mire, ese crimen no ocurrió aquí, ocurrió en la zona de otra comisaría”. Por eso, hay un cuidado mucho mayor con la producción y el geo-referenciamiento de las informaciones criminales. Sin embargo, también hay efectos perversos. Por ejemplo, hay estudios que muestran que para la policía es muy fácil disminuir el número de registros criminales. Una persona va a la comisaría a hacer una denuncia y el policía le dice: “No, mire, no vale la pena denunciar. ¿Para qué vamos a registrar eso?”. Entonces, si mi evaluación se basa en los registros que produzco, pues voy a producir menos registros. Este problema tampoco tiene una solución definitiva. La alternativa a evaluar a la policía en función de la información que ella misma produce es buscar otras fuentes, que es una buena opción pero a menudo resulta bastante costosa. Nos referimos sobre todo a encuestas de victimización, que son muy importantes, pero resultan costosas si se pretende obtener resultados a nivel local. Ante estos dilemas, ¿qué dimensiones podemos utilizar para evaluar a la policía? La incidencia criminal y de actos de desorden es muy importante. Sabemos que muchos de los hechos que generan inseguridad no son grandes crímenes sino pequeñas situaciones de desorden. Por otro lado, los indicadores de actividad policial que mencionábamos antes también son relevantes. Por su parte, para una Policía de Investigaciones, la tasa de “esclarecimiento de crímenes” es un indicador central. Otras dimensiones importantes para cualquier policía son la percepción de la seguridad por parte de la comunidad, la evaluación que la comunidad hace de su propia policía, la autoimagen que los policías tienen de sí mismos, el nivel de corrupción, violencia y arbitrariedad y toda una serie de indicadores que podemos rotular como de estructura y gerencia de la institución. Con relación al primer dilema mencionado -es decir, la evaluación por resultados finales que no están totalmente bajo el control de la policía o por actividades policiales, que no garantizan resultados- la única alternativa que tenemos es añadir a estas dos grandes dimensiones indicadores de estructura y gerencia. Debemos estimar en qué medida la manera en que está configurada nuestra policía y la forma en que está siendo gestionada son compatibles con sus objetivos institucionales. En relación a la incidencia criminal y de desorden, se utilizan las tasas tradicionales de criminalidad: homicidios por 100.000 habitantes, robos y hurtos, a veces por 1.000 o 100.000 habitantes. En este sentido, se enfrenta el problema básico del subregistro: la mayor parte de los crímenes no son registrados. Este no es un

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problema exclusivo de América Latina. En el mundo entero, la mayor parte de los crímenes no se registran. El problema adicional y más grave desde el punto de vista metodológico es que esa tasa de subregistro es variable y se relaciona con la confianza que tenemos en la policía. Por ejemplo, si creamos comisarías para las mujeres, para que puedan denunciar violaciones, agresiones, violencia doméstica, etc. encontraremos que el número de registros de violencia contra la mujer aumentará dramáticamente. En términos políticos, es un riesgo muy alto para un gobierno porque habrá gente en la oposición que diga: “Mire usted, crean comisarías para la mujer y el número de violaciones se dispara”. Esta es una paradoja dentro del área de seguridad pública que requiere de una pedagogía social bastante difícil de implementar: ¿cómo explicarle a la gente que, cuando se mejora el servicio, aumenta el número de registros? Muchas veces nuestro objetivo, como en el caso de la violencia doméstica, es justamente el aumento de los registros porque sabemos que el subregistro es muy elevado, pues la gente tradicionalmente pensaba que la violencia doméstica era un problema privado. Si queremos que se torne un problema público, necesitamos que sea denunciado. Por lo tanto, lo que tenemos que esperar, e incluso perseguir, es el aumento de los registros y no su disminución.

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Otras fuentes disponibles para evaluar los crímenes son: a) los certificados de defunción, en el caso de los homicidios, que es lo que se utiliza internacionalmente; b) los registros de las empresas de seguros para los casos de los vehículos robados; c) las encuestas de victimización para conocer la incidencia de una gama de delitos que incluye el robo, el hurto o la agresión. Evidentemente, las encuestas de victimización no funcionan para todos los crímenes. En los casos de violencia doméstica y violación sexual, no resultan muy adecuadas, ya que las personas no se sienten muy cómodas como para revelarlo en una primera entrevista. Tampoco funcionan muy bien en los casos de homicidios: los muertos no suelen responder con mucha prontitud nuestras preguntas y preguntar sobre crímenes contra terceras personas presenta diversos problemas. Existen otros indicadores indirectos, como el precio de los inmuebles (cuando aumenta, esto indica que hay una situación de mayor confianza y seguridad) y la utilización del espacio público, es decir, en qué medida la gente lo ocupa. En relación con las actividades policiales, los indicadores tradicionales son: personas arrestadas o presas; cantidad de productos u objetos ilegales confiscados; número de llamadas de emergencia atendidas y rapidez de respuesta. Durante los años cincuenta y sesenta, el indicador básico de éxito de las policías de los Estados Unidos era la rapidez de respuesta. De hecho, se invirtió una enorme cantidad de recursos en responder con mayor rapidez a los llamados de emergencia de los ciudadanos hasta que varias investigaciones demostraron que llegar veinte segundos o un minuto antes no tenía mayor impacto. Esto se debía a que muchos de los crímenes ya se habían producido un tiempo antes de que las personas los comunicaran, de forma tal que el aumento de la probabilidad de arrestar al autor si se llegaba un minuto antes era mínimo. Otros indicadores clásicos son la proporción de tiempo de los policías dedi-

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cados a actividades - fin y, en el caso de actividades preventivas, el número de acciones preventivas iniciadas por los policías: visitas, reuniones con ciudadanos, etc. Hablaremos más específicamente de esto último más adelante. La tasa de esclarecimiento criminal se calcula, tradicionalmente, a través de la división del número de casos en los que algún sospechoso ha sido arrestado entre el total de casos denunciados a la policía. Además, se agregan casos en que: a) el sospechoso esté muerto; b) el sospechoso no pueda ser extraditado; c) la víctima retire la denuncia; d) se compruebe que no hubo crimen. El problema central de este indicador es la ambigüedad de la definición de “esclarecimiento”. Muchas veces la policía considera que un crimen está resuelto, lo manda al fiscal y éste considera que no hay pruebas suficientes: es decir, según la policía el caso está cerrado y según la fiscalía, no. Esto significa que para el sistema de justicia criminal, evidentemente el problema no está resuelto. Si se evalúa a la policía por el aumento en la tasa de esclarecimiento, se corre el riesgo de que empiece a arrestar al llamado “ejército de reserva de criminales”, es decir que se concentre en los crímenes simples, más fáciles de resolver, en lugar de investigar los más complejos. En este sentido, estaríamos desincentivando a las policías a investigar los crímenes más complicados. Se han dado también casos perversos, como la negociación con personas que ya están presas para que asuman crímenes anteriores y por lo tanto mejore la tasa, o incluso la invención de crímenes. Por ejemplo, agentes de policía en Kent, Reino Unido, durante una época en que el gobierno de Thatcher exigía la mejora de los indicadores, se sentaban en la puerta de la comisaría, anotaban las placas de los automóviles que pasaban, los registraban como robados y al día siguiente los registraban como recuperados, lo cual les daba una tasa de éxito fantástica. En relación con esto último, hay varias propuestas de mejora de la tasa de esclarecimiento, entre ellas, contar con una definición más rigurosa de los criterios de esclarecimiento y considerar la dificultad relativa de resolver los distintos tipos de crímenes, de manera que la tasa global esté ponderada por la dificultad en la resolución de cada tipo de crimen. Eso lleva a que la policía tienda a resolver también crímenes más complejos y no sólo los más simples. La alternativa que proponemos es considerar los casos de sospechosos acusados por el fiscal sobre el total de denuncias. Es decir, que la definición de “esclarecimiento” dependa del fiscal. A las policías no les agrada mucho esta opción ya que no quieren ser evaluadas en base al funcionamiento de otra institución. Sin embargo, esto nos permite tener un control para que la policía no aumente “artificialmente” el número de presos sin evidencia suficiente. Existen otras tasas de calidad del trabajo represivo, como por ejemplo la proporción de autos recuperados sobre el total de autos robados y la proporción de personas encontradas sobre el total de personas desaparecidas. Aquí también se generaban problemas: ha habido situaciones en las que la policía recibía dinero de las compañías de seguro de automotores por recuperar los vehículos. Evidentemente, en estos casos existía el riesgo de que la policía favoreciera el robo para poder contribuir a su posterior recuperación.

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Otro punto central es la percepción de inseguridad. Está la inseguridad basada en las tasas de riesgo, es decir, en la incidencia criminal, pero también está la percepción de los ciudadanos, determinada no sólo por la policía sino por muchos factores extrapoliciales: la prensa, el clima social reinante, etc. De hecho, como se mencionó anteriormente, en muchos países con tasas relativamente bajas de criminalidad la percepción de inseguridad es muy elevada. Por otro lado, la percepción está relacionada con las expectativas de los ciudadanos y con el pasado inmediato. Es necesario medirla a través de encuestas de opinión pública que, como mencionamos anteriormente, tienen un precio elevado si uno quiere que se realicen en forma periódica y con resultados locales. El costo de una encuesta anual para el país es bajo, sin embargo, cuando se buscan resultados por barrio, por ejemplo, se requiere una inversión considerable. Hay una serie de preguntas que podemos incluir en los cuestionarios de seguridad, entre las que se encuentran: en qué medida los ciudadanos se sienten seguros o no, si se sienten seguros saliendo en la noche o no, etc. Un especialista colombiano afirmó que la seguridad se mide básicamente a través de la respuesta que le da la madre a su hijo cuando le dice: “Me voy a jugar al fútbol a la plaza”. Si la madre responde “bueno, no llegues muy tarde a la cena”, es que el entorno es seguro. Si le dice “tené con cuidado”, esto refleja que se trata de un ambiente que exige tener recaudos. Si le contesta “de ninguna manera vas a ir a la plaza”, se sabe que hay mucha inseguridad. > PÁGINA 124

La evaluación que la comunidad hace de su policía es otro punto relevante, porque refuerza la noción de policía como servicio y de los ciudadanos como clientes. Podemos entrevistar a líderes comunitarios, encuestar a una muestra representativa de la población, hacer una encuesta de satisfacción a personas que fueron atendidas directamente por la policía (preguntarles sobre el trato recibido, el profesionalismo, la eficiencia, etc.). Otra dimensión que vale la pena mencionar es la autoimagen de los policías. Tenemos en la región ejemplos históricos de policías con fuerte identificación institucional, fuerte autoestima y, sin embargo, rechazadas por la población, como ocurría en las dictaduras. Sin embargo, lo que no existen son policías exitosas en las que los miembros no se identifiquen con su institución y tengan baja autoestima. Por eso, cuando hay una baja autoimagen y autoestima policial, eso significa, sin duda alguna, que hay un serio problema institucional. Se pueden aplicar varias preguntas y escalas para medir la autoimagen y autoestima de los policías. Una dimensión destacada es la relacionada con los niveles de corrupción, violencia y arbitrariedad policiales. Aquí surgen nuevas paradojas que explican por qué el número de denuncias no puede ser el indicador central. Muchas veces cuando la población se siente intimidada, no denuncia. Es necesario que haya canales de denuncia paralelos, como por ejemplo las Ouvidorias de Policía en Brasil y las Procuradurías de Derechos Humanos en otros países. Sea cual fuere el modelo, lo importante es que exista la posibilidad de hacer denuncias anónimas contra abusos policiales para que la gente pueda denunciar sin temor a represalias. Es preciso examinar también qué tratamiento se le da a estas denuncias en la

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policía y en el sistema de justicia criminal, así como el derecho de defensa que se le da a los policías ante las acusaciones. Para examinar esta dimensión, podemos utilizar las encuestas de victimización o la información divulgada en la prensa sobre abusos policiales, además de verificar las denuncias que se hayan presentado ante los órganos especializados. En relación con el uso de la fuerza, Brasil cuenta con una larga experiencia de investigación. En Río de Janeiro, probablemente se encuentre la policía que más muertes provoca en el mundo. En 2007, por ejemplo, la policía de Río reconoció que mató a más de mil trescientas personas. Esta cifra es superior a la tasa global de homicidios en muchos países del mundo. Por último, debemos contemplar los indicadores de estructura y gerencia de la institución. Se trata de indicadores cualitativos, cuya evolución debe ser estudiada a lo largo del tiempo. El objetivo final es determinar en qué medida la institución está organizada y gestionada de una forma compatible con sus finalidades. Entre la preguntas que deberíamos formular, podemos mencionar las siguientes: ¿cuenta la institución con un presupuesto suficiente y de ejecución transparente?; ¿cómo se realiza la selección de los agentes?; ¿el reclutamiento es realizado a través de un examen objetivo aplicado por profesionales independientes?; ¿cuáles son los requisitos de ingreso? En nuestra opinión, cuanto más elevados sean los requisitos de ingreso, mejor será la policía. Actualmente, estamos luchando para que se exija un título universitario para entrar a la policía en Brasil. Otro tema polémico es la edad. En muchos casos, los policías son muy jóvenes e inmaduros, de 18 o 19 años, con una idea simplificada de lo que es ser policía, asociada a un cierto tipo de masculinidad y muy centrada en la lucha contra el crimen. A veces preferimos agentes de mayor edad, más prudentes, un poco más rellenos quizá, que posiblemente obtengan mejores resultados que agentes demasiado jóvenes. Otra pregunta relevante es: ¿cuánto tiempo dura la formación? Entendemos que la formación mínima debe ser de un año, pero incluso esto es poco. Dicha formación debe incluir el tema de Derechos Humanos. Desgraciadamente, en muchas Academias de Policía de América Latina primero se enseña a ser policía y luego se da el siguiente mensaje: “Usted quiere ser policía, pero ahora le vamos a colocar un montón de obstáculos, que son estos tipos de Derechos Humanos, que le van a decir todo lo que usted no puede hacer y que le gustaría hacer para alcanzar sus objetivos”. Obviamente, así la policía aprende que los Derechos Humanos son un obstáculo en su trabajo. Para evitarlo, lo más importante es que los Derechos Humanos se enseñen no sólo como una disciplina independiente, sino también impregnando el trabajo policial, es decir, mostrar cómo se puede arrestar a una persona o realizar abordajes respetando los Derechos Humanos. Cuando pensamos en doctrina, tenemos que preguntarnos cuál es el papel de la policía en una sociedad democrática. En este sentido, pensemos, por ejemplo, en el uso de la fuerza policial. Es preciso que los agentes reciban formación en el uso de armas no letales, de forma que el policía tenga varias opciones antes de usar el arma de fuego. Generalmente, en América Latina los policías sólo tienen un bastón y arma de fuego. En la actualidad, está introduciéndose cada vez más

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el spray y la pistola paralizante (taser). Por otro lado, los ejercicios de tiro no deben ser estáticos. Por sobre todo, deben ser dinámicos para que permitan la práctica de decidir cuándo y cómo usar la fuerza y cómo disminuir el grado de fuerza. Idealmente, creemos que buena parte de las materias se podrían estudiar en la universidad, excepto algunas que son propiamente policiales. Esto también mejoraría la integración de la policía dentro de la sociedad. Hay muchos prejuicios de ambos lados. Por ejemplo, en Brasil, profesores de la Universidad Federal Fluminense intentaron crear un curso para la policía y fueron confrontados por los estudiantes que dijeron que no querían a la policía dentro del campus universitario. ¿Por qué? “Porque la policía es represiva,” respondieron. Si no los queremos en el campus y no estamos dispuestos a ayudar en su formación, ¿cómo podemos exigir que algún día sean menos represivos? En este caso, los prejuicios de los estudiantes universitarios contra la policía hicieron que el curso fuera inviable. Se necesita que las Academias desarrollen cursos de reciclaje y actualización. En general, la formación -sobre todo en corporaciones militares- está destinada a policías de alto rango y no se les presta mucha atención a los soldados. Esto no debería ser así, ya que el papel que cumpla el policía en la calle es lo que determinará la eficiencia y la imagen de la institución. Por eso, es esencial que esté bien formado y que reciba cursos periódicos. > PÁGINA 126

Para los agentes de policía del mundo entero -los trabajos de Bailey así lo confirman-, el tiempo que llevan trabajando en la policía es una cuestión central en su autoevaluación; es decir, cuantos más años acumulan como policías, más eficientes se sienten. Imagínense el caso de un cirujano que lleva más de cincuenta años haciendo cirugías. La gente se preguntaría: “¿Este señor seguirá operando como se operaba hace 50 años? ¿O habrá ido aprendiendo las técnicas nuevas?”. En la policía, en cambio, no hay todavía una valorización suficiente de los saberes más formalizados, mientras que sí se valoriza mucho el saber informal aprendido en la calle. Por otro lado, la remuneración de los miembros de la institución debe ser digna y suficiente: le pagamos a la policía una miseria y esperamos un policía de alto rendimiento, que sea psicólogo, asistente social, mediador, que atienda bien, sea responsable, fuerte, que no sea gordito, que esté tranquilo. Pero bueno, les pagamos US$ 500 al mes y que se las arreglen con eso. En nuestra opinión, las diferencias funcionales y salariales deben ser limitadas. Defendemos, como hacen muchas policías de alto nivel en el mundo, que no haya más de cinco o seis niveles funcionales y que la diferencia salarial entre el jefe de policía y el policía de la base no supere la razón de 5 a 1. Idealmente, el ingreso a la institución debe ser único, de forma que el policía que llegue a la jefatura haya pasado por la base. En las policías de Brasil, eso no ocurre porque el formato militar impone un ingreso doble: oficiales y tropa, con diferencias salariales muy importantes. Todos los agentes deben contar con condiciones de trabajo satisfactorias, que incluyen el acceso a instrumentos de protección (chalecos blindados), armamento no letal y acompañamiento psicológico.

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El reglamento disciplinario debe ofrecer a los policías derechos de defensa y apelación en todas las instancias y debe tratar de la misma forma a los miembros de todos los niveles jerárquicos de la organización. En las investigaciones realizadas, los policías reclamaban lo siguiente: si uno es soldado, el reglamento es muy duro; si uno es oficial, el reglamento es bastante más blando, de modo que la posibilidad de expulsar a un policía es mucho más fácil en el caso de los soldados. Otro problema común es la restricción al derecho de defensa, es decir, muchos policías son castigados sumariamente. Es decir, el policía es tratado en forma arbitraria y autoritaria, pero queremos que cuando salga a la calle sea un policía comunitario y democrático. En Brasil, muchos de estos reglamentos privilegian absolutamente la obediencia y la jerarquía institucional por encima de la protección a los ciudadanos. De forma simplificada, tratar mal a un ciudadano no es una falta muy grave, pero responderle mal a un superior es imperdonable. Eso debe cambiar. Es preciso contar con mecanismos eficientes de investigación de los desvíos internos, lo que constituye una meta muy difícil. Necesitamos que los Departamentos de Asuntos Internos tengan estabilidad funcional. En general, a los policías no les gusta trabajar en Asuntos Internos porque el resto de los compañeros los mira con malos ojos, ya que los consideran –al menos en Brasil- traidores o delatores. No obtienen tampoco ninguna gratificación. Cabría preguntarse entonces qué incentivo tienen los policías para integrar el sector de Asuntos Internos. Ninguno. Y queremos que los mejores policías formen parte de Asuntos Internos porque los crímenes cometidos por policías son más difíciles de investigar y tienen un impacto devastador sobre la institución. La policía debe producir información de calidad y usarla para la planificación de su trabajo. Además, es necesario que cuente con foros apropiados para mantener el contacto con la comunidad y establezca una relación de cooperación con otras instituciones policiales. La experiencia en Brasil ha demostrado que la policía civil y la militar rivalizan y compiten entre sí. Hubo un caso famoso en el que las dos policías presentaron sospechosos diferentes de haber cometido el mismo crimen. La descentralización es muy importante para adaptarse a las demandas locales. Asimismo, es importante tener un perfil de agentes que sea representativo de la sociedad. Es decir, en una comunidad en donde hay una composición étnica variada, la composición de la policía debería reflejarla. En los Estados Unidos y el Reino Unido existe una larga discusión sobre ese tema a raíz de los problemas con minorías raciales que hubo en las décadas de 1960, 1970 y 1980. Finalmente, llegamos al tema de las policías preventivas o comunitarias, que es un desafío aún mayor en términos de evaluación. Si la institución fue evaluada tradicionalmente a partir del número de prisiones o el número de armas incautadas, ¿qué podemos hacer cuando lo que queremos es prevenir? ¿Cómo contabilizar los casos que dejaron de suceder? Actualmente, estamos iniciando una investigación para ayudar a la Policía Militar de Río de Janeiro a desarrollar un sistema de evaluación aplicable a un nuevo proyecto de policía, denominado Unidad de Policía Pacificadora (UPP). Reciente-

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mente, mientras entrevistaba a un sargento, me comentó: “El otro día tuvimos una buena ocurrencia. Les preparamos una emboscada a los criminales, matamos a uno y herimos a otro”. En teoría, la doctrina de la unidad está inspirada en una policía más comunitaria. Sin embargo, el sargento aún continúa con la mentalidad de la guerra contra el crimen. En realidad, la Policía Preventiva o Comunitaria es más una filosofía que un modelo y dentro de ella existen numerosas variedades: Policía de Barrio, de Proximidad, etc. En términos generales, los objetivos son: a) relegitimar a la policía y mejorar su relación con la comunidad; b) conseguir que las prioridades de la comunidad pasen a ser las de la policía; y c) mejorar la eficacia policial. Diversas investigaciones muestran que mejorar la relación entre la policía y la comunidad es lo más simple, mejorar la sensación de inseguridad ya resulta más arduo y disminuir la tasa de criminalidad a través de la Policía Preventiva es lo más difícil. La mayor parte de los programas no lo ha conseguido.

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En resumen, tendremos que empezar a incorporar indicadores de actividad policial preventiva, como por ejemplo reuniones que se hayan celebrado, visitas realizadas por los policías, etc. La policía de Japón tiene incluso un formulario para registrar estas actividades. En ese modelo, la policía visita las casas de cada familia y registra estas visitas. Un policía de Brasil me comentó: “Nosotros intentamos actuar como policía comunitaria pero no funciona porque cuando vamos a la casa de la gente por la noche, nos reciben mal”. Claramente, si alguien llama a la puerta a las nueve o diez de la noche en comunidades en donde todo el día hay tiroteos entre policías y jóvenes, esta persona no va a ser bien recibida. Uno de los oficiales había hecho un curso sobre el modelo japonés e intentaba aplicarlo en una realidad muy diferente. De cualquier forma, precisamos registrar esas actividades preventivas y otras informaciones análogas, tales como qué proporción de los ciudadanos conoce el nombre de los policías de su zona. También debemos saber qué problemas han sido resueltos a través de la intervención de la policía comunitaria. Desde el punto de vista metodológico, el problema es que la definición de “resolución de problemas” en sí misma es bastante flexible. Por otro lado, no podemos descuidar los indicadores de criminalidad y desorden, incluso aunque el objetivo central de estas Policías Preventivas sea la relegitimación y no la disminución del crimen, ya que si la criminalidad aumenta, el propio proyecto va a terminar porque la gente va a decir: “Esto no funciona, la criminalidad está creciendo”. Dentro de las policías, suele ser muy común que estas experiencias de Policía Comunitaria o Preventiva sean percibidas como “policía de segunda clase”, algo ajeno a la función policial, como si fuera una criatura híbrida, hija de una asistente social, por un lado, y de un policía, por el otro. Como se mencionó anteriormente, en las entrevistas realizadas a policías de este nuevo modelo de UPP en Río de Janeiro, queda claro que muchos de ellos preferirían volver al modelo tradicional, que consideran que es el que caracteriza a la verdadera policía. Uno de los indicadores que la UPP emplea en la actualidad es el número de denuncias de “desacato”. Esta es una figura penal que existe en muchos países de

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nuestra tradición jurídica, bastante flexible, elástica y cuestionable también, que se usa para mantener la jerarquía entre las autoridades y el resto de la ciudadanía. El uso de la tipificación de desacato por parte de los policías refleja dos cosas. En primer lugar, muestra la percepción que la comunidad tiene de la policía, de forma que cuando las personas tienen una actitud desfavorable hacia la policía, suelen resistirse a obedecer y el número de desacatos aumenta. Por otro lado, depende también de la tolerancia de los policías. Si cada vez que a alguien le responde agresivamente a un policía, este procesa la persona por desacato, el número de casos obviamente se va a disparar. En el caso de las UPP, se supone que esta nueva policía generará un número mayor de desacatos, ya que antes la policía sólo se manejaba a través de disparos, dejando muertos y heridos, sin lugar al desacato. Cuando la policía permanece constantemente en la comunidad, el contacto es más intenso y, por lo tanto, aumenta el número de casos de desacato. Sin embargo, este número debería bajar con el tiempo, en la medida en que mejore la relación entre la comunidad y la policía. Si el número se mantiene elevado, tenemos un serio problema de falta de legitimación de la policía. Toda evaluación tiene que incluir además la percepción de los propios policías y el trato que ellos reciben de la institución y de los superiores. Introducir un elemento de evaluación que considere la percepción de los policías, especialmente los de rango inferior, es muy importante. Por último, la evaluación tiene que ser divulgada y discutida. No puede ser sigilosa. Muchas veces las evaluaciones son encargadas a instituciones de investigación con cláusulas de sigilo. Si el resultado final va a parar al fondo del cajón porque las autoridades lo encontraron políticamente inconveniente, nunca se va a mejorar el sistema. //

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Ronald Mostrey*

C Ó M O MEDIR EL DESEMPEÑO P O L I CI A L Real Policía Montada de Canadá

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Ya se ha dicho: “Lo que se mide, se hace”. Si esto es cierto, y así lo creo, es de vital importancia medir los elementos correctos. Al establecer un régimen de gestión de desempeño, las mediciones que se realicen deberían ser consecuencia lógica de nuestros objetivos. En primer lugar, hay que definir el objetivo y cómo lograrlo. En otras palabras, primero se debe contar con una estrategia. Una vez decidida la estrategia, habrá que aplicar una metodología o herramienta que permita implementarla correctamente. Durante la última década, la Real Policía Montada de Canadá (Royal Canadian Mounted Police, RCMP) ha utilizado la metodología de Tablero de Control (Balanced Scorecard) para implementar su estrategia1. Antes de abordar las mediciones explicaré cómo ejecutamos las estrategias en nuestra organización policial. Comenzaré con un esquema estratégico que articula visualmente el entorno de trabajo2. * Oficial de Recursos Humanos, Región Central, Real Policía Montada de Canadá 1. http://www.thepalladiumgroup.com/Solutions/Pages/overview.aspx 2. http://www.rcmp-grc.gc.ca/about-ausujet/strat-eng.htm

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ESTRUCTURA ESTRATÉGICA ESTRUCTURA ESTRATÉGICA PRINCIPALES ACTIVIDADES POLICIALES Servicio

Prevención

ACTIVIDADES DEL PROGRAMA

• Operaciones Policiales • Servicios de Poder de Policía • Operaciones Internacionales • Cultura y Patrocinio Canadiense

Protección

Conjuración

Inteligencia

PRIORIDADES ESTRATÉGICAS NACIONALES

ESTRATEGIAS

• Crimen Organizado

• Liderazgo

• Seguridad Nacional

• Comunicación

• Juventud

• Mejora Continua

• Comunidades Aborígenes

• Reducción del Crimen

• Integración Económica

• Policía Comunitaria

• Servicios Internos

Una Canadá segura y protegida

• Policía del Crimen • Policía de Integración

PRINCIPALES VALORES

Public Safety

Honestidad Integridad Profesionalismo Compasión Transparencia Respeto > PÁGINA 131

Objetivo estratégico Una de las prioridades del gobierno de Canadá es la de garantizar “Una Canadá segura y protegida”. Nos esforzamos por apoyar este objetivo a través de la mejora de la seguridad pública. En última instancia, todas nuestras actividades organizativas incrementan la seguridad, protección y el bienestar de los canadienses. Los elementos del esquema ilustran las actividades y estrategias que nos permiten alcanzar nuestro objetivo.

Principales actividades policiales Son la esencia del trabajo policial, las diferentes maneras en que brindamos servicios al público. Nuestra devoción al servicio, la prevención del delito, la protección, el cumplimiento de la ley y la inteligencia son la base de las actividades de la RCMP. Las principales actividades policiales de la RCMP son: • Servicio: Brindamos servicios policiales a las comunidades y apoyo operativo vital a otras agencias de orden público dentro de Canadá y en el exterior. • Prevención del delito: Contribuimos con la prevención del delito y la resolución de problemas comunitarios trabajando junto a la comunidad y aplicando

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varias prácticas de prevención del delito. • Protección: Brindamos seguridad y protección a los canadienses y sus comunidades y respondemos a los requisitos legales de proveer servicios de protección a individuos selectos que lo necesiten. • Cumplimiento de la ley: Hacemos cumplir la ley mediante la presentación de cargos ante la justicia y/o con la aplicación de medidas alternativas. • Inteligencia: Recolectamos información para analizar y desarrollar la inteligencia que sirva como base de los procesos operativos y administrativos de toma de decisiones.

Actividades de nuestro programa3 Éste es un inventario general de los tipos de servicios que ofrecemos a los canadienses. Estos programas se ajustan a la Arquitectura de las Actividades de Programas (Program Activity Architecture, PAA): sistema utilizado por el Gobierno de Canadá para medir y contabilizar las actividades y los gastos gubernamentales y publicar los resultados4.

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• Operaciones policiales: brindamos servicios policiales, de cumplimiento de la ley, prevención del delito y protección a los canadienses, al Gobierno Federal y sus ministerios y agencias y a las diversas provincias/territorios, municipalidades y comunidades aborígenes. • Servicios de cumplimiento de la ley: apoyamos a la comunidad canadiense y a las comunidades internacionales dedicadas al cumplimiento de la ley, tanto mediante iniciativas de avanzada, proporcionando equipos de inteligencia vitales y tecnología, como a través de la educación, con el fin de optimizar la entrega de servicios policiales proactivos basados en la inteligencia. • Operaciones internacionales: contribuimos con los planes de paz mundial de Canadá a través de nuestro respaldo y participación en comunidades internacionales dedicadas al cumplimiento de la ley para tratar los delitos y el terrorismo transnacionales. Esto se lleva a cabo entablando relaciones con socios policiales internacionales, participando en la red de información compartida de la INTERPOL, realizando investigaciones criminales extraterritoriales y participando en misiones canadienses en el exterior. • Cultura y herencia canadiense: dado que son un símbolo de Canadá reconocidos mundialmente, organizamos actividades culturales como el Viaje Musical y prestamos apoyo de ceremonial para eventos especiales. • Servicios internos: confiamos en nuestros principios y prácticas de gestión modernos para que la organización cumpla con sus compromisos operativos.

Prioridades estratégicas nacionales5 Las prioridades estratégicas de la RCMP son seleccionadas cuidadosamente tras evaluar la información provista por diversas fuentes. Esto incluye el análisis del 3. http://www.rcmp-grc.gc.ca/rpp/2011-2012/index-eng.htm 4. http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/prb0523-e.htm 5. http://www.rcmp-grc.gc.ca/prior/index-eng.htm

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ámbito externo, la revisión de las cuestiones operativas y tácticas y las consultas a nuestros socios. La selección de prioridades permite concentrarse estratégicamente en incrementar la protección y la seguridad pública. Los empleados de la RCMP deben estar familiarizados con las prioridades y comprometerse a avanzar en los objetivos estratégicos de las mismas siempre que sea posible. • Delitos graves y crimen organizado: reducir la amenaza y el impacto de los delitos graves y el crimen organizado. • Seguridad nacional: responder con eficacia a las amenazas que atenten contra la seguridad de Canadá. •

Juventud: reducir la participación juvenil en los delitos como víctimas o criminales.

• Integridad económica: contribuir con la integridad económica de Canadá reduciendo la cantidad de delitos. • Comunidades aborígenes: contribuir con la salud y seguridad de las comunidades aborígenes.

Estrategias Contamos con varias estrategias que nos ayudan a concentrarnos en las actividades de carácter obligatorio y el cumplimiento de las prioridades estratégicas: > PÁGINA 133

• Liderazgo: todo empleado de la RCMP puede demostrar su liderazgo mediante el respeto y la confianza en sus acciones e interacciones. En cuanto a los Gerentes, deberán comunicarse con efectividad, adaptarse a los desafíos policiales y garantizar que los empleados cuenten con los recursos y competencias necesarias. • Comunicación: la comunicación es responsabilidad de toda la organización. En todos los niveles, la RCMP creará una cultura de comunicación abierta que refleje transparencia, responsabilidad e integridad. • Progreso continuo: la RCMP ha adoptado una aproximación a largo plazo con el fin de garantizar que sus procesos de trabajo sean examinados y medidos continuamente en búsqueda de nuevas maneras de lograr sus objetivos. • Servicios ajustados a las prioridades de los socios contractuales: la contratación de servicios policiales representa el 70% de la capacidad operativa de la RCMP. Con el fin de brindar un buen servicio a los ciudadanos y a las comunidades, la RCMP hará todo lo posible por prestar asistencia a los socios contractuales. •

Reducción del delito: la RCMP toma una aproximación de resolución de problemas amplia y multifacética para atender las causas y efectos de los delitos, con aplicaciones prácticas que resultan en la reducción concreta y cuantificable del crimen.

• Servicios policiales para las comunidades: los servicios policiales para las comunidades juegan un papel importante en la RCMP, ya que permiten establecer colaboraciones entre la policía y la comunidad a la que presta servicio. • Servicios policiales integrados: las colaboraciones continúan siendo el núcleo del éxito de la RCMP en la tarea de brindar servicios policiales eficientes y efectivos a nuestros clientes y ciudadanos. El trabajo de la RCMP con otros socios dedi-

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cados al cumplimiento de la ley en todos los niveles del gobierno y del sistema de justicia asegurará cohesión en sus servicios y en la protección de los ciudadanos.

Valores centrales En nuestra lucha por asegurar que los principios éticos sean una parte integral de todos los aspectos del servicio que brinda la RCMP, nos guiamos por un conjunto de valores centrales. Los seis valores principales de la RCMP son: • Honestidad: tener personalidad y comportamiento sinceros. • Integridad: actuar de acuerdo con nuestros valores centrales. Respaldar las normas éticas y sociales de la RCMP. • Profesionalismo: ser conscientes del papel que desempeñamos, así como de nuestra imagen, habilidades y conocimientos para comprometernos a brindar un servicio de calidad orientado a los clientes. • Compasión: demostrar cuidado y sensibilidad en las palabras y las acciones.

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• Responsabilidad: la responsabilidad se compone de dos elementos. El primero consiste informar a quienes delegan la autoridad en nosotros acerca de las acciones realizadas, cómo y por qué fueron realizadas y qué tareas estamos llevando a cabo para mejorar el desempeño o los resultados. El segundo elemento es la “capacidad de responder”, la obligación de brindar información a los integrantes de las comunidades de interés sobre nuestras decisiones, acciones y resultados en vistas de entendimientos y expectativas claras previamente acordadas. • Respeto: la estimación y convicción objetiva y libre de prejuicios respecto de los derechos, valores, creencias y propiedades de todas las personas. Brindar un servicio policial de calidad mundial Orgullosos de nuestras tradiciones y confiados en superar futuros desafíos, nos comprometemos a la excelencia en nuestro desempeño para preservar la paz, defender la ley y brindar un servicio de calidad a las comunidades y a nuestros socios en Canadá y el resto del mundo. Todo lo que hacemos nos acerca a la visión de convertirnos en una organización adaptable, responsable y confiable, con empleados totalmente comprometidos, que demuestre un liderazgo sobresaliente y brinde servicios policiales de calidad mundial. El Comisario de la RCMP utiliza la metodología de cuadro de mando integral para articular y aplicar su estrategia. Se parte de un mapa de estrategias que visualiza los diversos objetivos que se desean alcanzar. De manera similar, los cuadros de mando integral subordinados y los Planes de Desempeño Anual colocan la estrategia en primer plano.

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GRÁFICO 2: NUESTRO OBJETIVO: UNA CANADÁ SEGURA Y PROTEGIDA MAPA DE ESTRATEGIAS 2010 DE SEC

Liderazgo

Perspectiva: Compromiso de los empleados, aprendizaje e innovación

Perspectiva: Interna

L-1 Vivir según nuestros valores centrales L-2 Gestionar y atender efectivamente el desempeño de los empleados I-1 Comunicarse con efectividad

Operaciones

I-2 Reducir la amenaza y el I-2 Reducir la amenaza y el impacto de los delitos graves impacto de los delitos graves y el crimen organizado y el crimen organizado L-3 Incrementar la seguridad y el bienestar de los empleados

Capacidad y Gobernabilidad

L-4 Atraer, desarrollar, retener y respaldar a nuestros empleados L-5 Proporcionar equipos tecnología e infraestructura

I-3 Contribuir con la integri- I-5 Responder con eficacia a las dad económica de Canadá amenazas que atenten contra la seguridad de Canadá I-4 Prevenir y reducir la participación juvenil en los deI-7 Concentrarse en las prioridalitos como víctimas o des de la comunidades locales criminales

Perspectiva: Clientes, socios y partes interesadas C.1 Alcanzar un alto nivel de confianza y seguridad en la RCMP

C.2 Brindar servicios policiales de calidad mundial

I -8 Entablar y mantener relaciones positivas con nuestros socios I-9 Brindar asesoramiento valioso sobre políticas públicas

I-10 Realizar una administración sólida y rigurosa

I-11 Ser responsables

C.3 Personalizar los servicios policiales para cubrir las necesidades identificadas

I-12 Ser adaptables > PÁGINA 135

Comenzando por los niveles más altos, cada objetivo cuidadosamente seleccionado tiene un responsable, que debe determinar las mediciones necesarias para alcanzar su objetivo. Es realmente muy importante que cada responsable elija su(s) propia(s) medición(es), ya que de esta manera se comprometen y responsabilizan totalmente con su objetivo. El responsable tiene el desafío de buscar mediciones que no sólo indiquen el desempeño del objetivo, sino que también determinen el comportamiento de las personas que contribuyen con el mismo. Por lo tanto, las mediciones que utiliza la RCMP son tan diversas y variadas como la cantidad de líderes que desarrollan e implementan estrategias. En el Informe Anual sobre Planes y Prioridades6 y en el Informe Departamental de Desempeño7 se detallan varias mediciones utilizadas por la RCMP. Además de las mediciones tradicionales del “índice de criminalidad”, la RCMP saca gran provecho de las encuestas que miden las percepciones del público general, los socios, clientes y empleados, cuyos resultados se publican anualmente en Internet.8 En último término, si la policía cumple con su deber como corresponde y el público se encuentra satisfecho, habrá un aumento de la confianza del público.

¿En qué consiste una buena medida? Algunas industrias son ideales para realizar mediciones. La industria de manufactura es un ejemplo, dado que puede medir fácilmente la cantidad de productos que fabrica por hora o por día y eso le permite informar sobre su eficiencia. En los 6. http://www.rcmp-grc.gc.ca/rpp/index-eng.htm 7. http://www.rcmp-grc.gc.ca/dpr-rmr/index-eng.htm 8. http://www.rcmp-grc.gc.ca/surveys-sondages/index-main-accueil-eng.htm

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servicios policiales no es tan fácil. Hay muchos factores intangibles. Se pueden medir los índices de delitos denunciados, pero estos no reflejan el panorama completo. Quizás estos índices aumentan porque los ciudadanos se sienten más seguros para denunciar delitos o disminuyen porque las personas no los denuncian. Los índices de victimización (tomados separadamente de los delitos denunciados) pueden ser mucho más representativos que los índices de delitos. Sin embargo, tampoco son perfectos. Independientemente de las medidas que sean seleccionadas, éstas siempre deben ser utilizadas en contexto, que a su vez debe ser definido por el responsable de la medida. Éste debe confiar en que ha elegido la mejor medida disponible: una medida que le resulte significativa y que servirá para mejorar el desempeño. A menudo, después de cierto tiempo, suele encontrarse una medida mejor y más significativa. En último término, debe ser algo que funcione para él (y para su jefe). Literalmente, existen cientos, si no miles, de medidas que pueden utilizarse para medir el desempeño policial. Cada una de estas medidas tiene pros y contras. Según mi humilde opinión, luego de trabajar con la métrica del desempeño policial durante diez años, he descubierto que las mejores medidas son aquellas en las que su responsable confía y de las que se vale para motivar a sus empleados con miras a lograr los resultados esperados. // > PÁGINA 136

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Diego M. Fleitas Ortiz de Rozas*

MONITOREO EVALUACIÓN, Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD EN UNA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA** Asociación de Políticas Públicas. Argentina

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El presente trabajo es el resultado de una exposición realizada en noviembre de 2011 en la Biblioteca Nacional, auspiciada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Ministerio de Seguridad de la Nación. A su vez, tiene como origen, en parte, un trabajo en equipo sobre el tema realizado previamente por la Asociación para Políticas Públicas, titulado “Indicadores de Desempeño e Impacto para una Policía Local” (Fleitas et al, 2011), el cual fue actualizado y ampliado en algunas secciones a efectos de la presente publicación.

1. Introducción Se analizarán aquí la importancia de la información y del Monitoreo y Evaluación (M&E) en la eficacia y rendición de cuentas de las organizaciones, y su vínculo con el resto del ciclo de políticas; aspectos del M&E y pasos a seguir en su desarrollo; criterios o principios para la selección de herramientas de M&E y de sus indicadores; luego, un esquema o Marco lógico de la Producción de la Seguridad que sirve para ordenar o visualizar los indicadores; diferentes metodologías de interpretación de los indicadores; áreas o dimensiones de desempeño policial que se debe monitorear o evaluar y, por último, las características, los pasos y pilares de los sistemas de información, en particular en organizaciones policiales y cómo deben estar sujetos a una adecuada supervisión democrática. * Presidente de la Asociación para Políticas Públicas. Argentina. ** En coautoría con Alejandra Otamendi y Santiago Fernández.

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Finalmente, es menester aclarar que por sus características y alcances, este trabajo no pretende ser ni estrictamente académico ni exhaustivo, sino tan sólo explorar algunas áreas importantes del Monitoreo y la Evaluación del desempeño de las organizaciones de seguridad y así contribuir a la discusión sobre el tema.

2. Importancia de la información, el Monitoreo y la Evaluación. En toda organización, en particular en las complejas, como pueden ser las vinculadas al sector seguridad1, contar con suficiente información resulta clave para su eficacia, ya que permite tomar decisiones en base a la evidencia, tanto a nivel operativo como para la realización de planes o el diseño de políticas. La información también permite mejorar a futuro la organización, mediante la evaluación o la obtención de lecciones aprendidas y los consecuentes cambios organizacionales o procesos de innovación.

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Asimismo, la disponibilidad de información es una precondición para el funcionamiento de los mecanismos de control de gestión y rendición de cuentas, sin los cuales la eficacia de la organización tendería a deteriorarse. Por ejemplo, es imposible la gestión por resultados si no se cuenta con datos tanto de los objetivos previamente establecidos como del posterior desempeño. A su vez, esta información va a alimentar los mecanismos de rendición de cuentas, que son clave para evitar el desvío de la institución o la corrupción de sus funcionarios. Más allá de cuestiones vinculadas a la eficacia y en el marco de instituciones públicas, la rendición de cuentas se convierte en un principio en sí mismo, ligado a principios democráticos y republicanos: su ausencia implicaría, por lo tanto, un serio déficit democrático. Al respecto, además, es de señalar que la rendición de cuentas en el sector de seguridad (y el consecuente acceso a la información) no se agota en una rendición realizada internamente o para las autoridades políticas, sino que también deben incluir actores o instituciones como la justicia, el Congreso y la sociedad civil (OCDE, 2007). La ausencia o debilidad de la actuación de uno de ellos puede terminar socavando el funcionamiento del sistema e incluso afectar dichos principios democráticos. El Monitoreo y la Evaluación son una de las herramientas utilizadas para la mencionada búsqueda de control de gestión, la eficacia y la rendición de cuentas., Si bien pueden variar en su concepción y funcionalidades, en general suelen ser utilizadas como herramientas más “soft” destinadas a conocer, mejorar y orientar el desempeño de la organización y, aunque las evaluaciones pueden tener incentivos atados a sus resultados, igualmente se diferencian de herramientas más “duras” de control organizacional tales como las auditorias o los sumarios. Las evaluaciones suelen ser definidas como la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, su diseño, su puesta en práctica y sus resultados, mientras que el monitoreo o seguimiento es un tipo particular de evaluación que se caracteriza por constituir un proceso continuo que recopila sistemáticamente datos sobre indicadores para proporcionar a los administradores, 1. El concepto de sistema o sector de seguridad pone énfasis en la necesidad de una visión integral del sector teniendo en cuenta la multiplicidad de sus instituciones y actores y de sus interrelaciones. Estos pueden ser fuerzas policiales, la justicia, el sistema penitenciario, los servicios de inteligencia, las autoridades políticas, las distintas jurisdicciones, y los mismos ciudadanos (OECD, 2007).

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información sobre el cumplimiento de procesos, la medida de avance, el logro de los objetivos y la utilización de los recursos asignados2. Estas herramientas de seguimiento suelen, a su vez, estar asociadas a mecanismos de alarma o semáforos en caso de importantes desvíos de los objetivos o estándares fijados. Respecto de las mencionadas herramientas de control y mejora de una organización, cabe señalar que mientras más grande y compleja sea una institución, necesitará mecanismos más formalizados de monitoreo y evaluación, por lo que la falta de una utilización real es un indicador de debilidad institucional grave y/o de la existencia de mecanismos “informales” de control. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el Monitoreo y la Evaluación son una de las etapas del ciclo de programas o políticas, tal como lo muestra el siguiente gráfico, y que para que puedan tener sentido deben estar adecuadamente articuladas entre sí. Esta división de una política en etapas implica cierta simplificación y abstracción, ya que la realidad no es tan lineal ni racional y, en ella, hay marchas y contramarchas. Además, este modelo conlleva un fuerte componente prescriptivo y de racionalización de cómo deberían ser las políticas a fin de lograr una mayor eficacia.

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Diagnóstico

Planeamiento

Implementación

Monitoreo

Evaluación

Para que el desarrollo de políticas logre sus objetivos, cada una de las etapas debería estar articulada y generar insumos para la siguiente y, por ende, debería haber relativa coherencia y secuenciación de cada paso. En tal sentido, a partir de un diagnóstico es que se debe elaborar la toma de decisiones y la planificación, las cuales a su vez conllevan guías de pasos a seguir y metas para la implementación. Esta última, a su vez, debe generar la información para hacer posible su seguimiento y evaluación, la cual también puede tener como insumo las citadas metas en la planificación, ya que éstas sirven de estándares para evaluar la eficacia de la implementación. Entonces, sin la identificación de un problema a resolver, sus causas y contexto, resulta complejo efectuar un plan y sin pautas y objetivos claros, no sólo se dificulta la implementación sino también la misma evaluación. Por ejemplo, si en el momento de la planificación no se establecieron metas especificadas y mensurables, con posterioridad no podrá evaluar adecuadamente su cumplimiento. Del mismo modo, si se establecen metas en cuestiones inapropiadas, demasiado altas o bajas, ello puede distorsionar tanto la implementación como la evaluación. Si, por otro lado, la implementación no está acompañada de un sistema que recoja los datos de desempeño y sus resultados, resultará prácticamente imposible su evaluación. Asimismo, si el seguimiento y la evaluación no fortalecen la eficacia y no se articu2. Adaptación de OECD, 2002.

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lan con el posterior desarrollo de políticas, tienden a volverse irrelevantes y despiertan interrogantes no sólo sobre la lógica de la toma de decisiones, sino también sobre el sentido y la economía de las mismas evaluaciones. Lo señalado no pretende negar la importancia de las evaluaciones, sino señalar problemas que deben ser enfrentados y, con las limitaciones del caso, se debe intentar optimizar su utilización.

3. Aspectos del Monitoreo y la Evaluación Existen diferentes metodologías de monitoreo y evaluación, tales como las evaluaciones ex ante de viabilidad o impacto; monitoreo, tableros de comando o seguimiento durante la implementación; evaluaciones ex post rápidas, participativas o en profundidad, entre otras. La elección de cuál utilizar depende del momento en el desarrollo de la política, los fines de la evaluación y las capacidades institucionales para llevarla adelante. Asimismo, para analizar la viabilidad y las estrategias a seguir respecto del M&E, resulta clave tener en cuenta “la política” alrededor de este proceso, identificando los actores involucrados, sus intereses, recursos y capacidades de veto; eventuales conflictos que pueden surgir; alternativas para el diseño e implementación del M&E; estrategias para minimizar los riesgos; potenciales líderes del proceso y los recursos y arreglos institucionales necesarios para llevarlo a cabo. > PÁGINA 140

La importancia de dicha “política” nunca debe ser minimizada, ya que las resistencias e inercias comunes en instituciones burocráticas pueden verse agravadas en organizaciones como las de seguridad, donde existe una cultura del secreto y falta de rendición de cuentas y puede haber intereses y relaciones de poder que se vean afectadas por la implementación de sistemas de Monitoreo y Evaluación. Ahora bien, para diseñar una evaluación y construir indicadores de desempeño de una organización como la policial, uno de los primeros pasos consiste en conocer qué está haciendo efectivamente la organización (Ostrom et al, 1979). Esta tarea conlleva varios problemas, ya que existen distintos paradigmas de organización policial. Además, las normas y los objetivos policiales pueden ser muy generales y divergir con la realidad del funcionamiento organizacional e incluso, ya a un nivel más micro, hay numerosas actividades de los policías que pueden tener un impacto en la seguridad (ej. realizar advertencias), pero que usualmente están fuera de todo registro (Maguire y Uchida, 2000). Con relación a los modelos de policiamiento, existen importantes variaciones tanto a lo largo del tiempo como por jurisdicción o institución, lo cual afecta la adecuación de los modelos de evaluación y sus indicadores y la prioridad de los mismos. En tal sentido, si bien contamos con una definición –diríamos ya “clásica”—de que las funciones policiales son la prevención y represión del crimen, la detención de criminales, la regulación del comportamiento no criminal y la prestación de servicios vinculados al bienestar social - ej. control de tráfico vehicular, intervención en conflictos domésticos, control de personas alcoholizadas, etc. (Wilson, 1963), dicho paradigma ha sufrido variaciones o distintos énfasis de la mano de modelos como las Policías

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Comunitarias, Orientadas a Problemas o Predictivas (Sklansky, 2011). En el caso de las policías latinoamericanas, los modelos organizativos tienden a ser centralizados (lo cual implica una importante diferencia respecto del modelo anglo-sajón); tienen distintas funciones dependiendo de su tipo (local, judicial, federal o militarizada) y han sufrido procesos de reformas en los últimos años (Frühling, 2003; Waldmann, 1996). Entonces, si se pretender evaluar dichas organizaciones policiales, en cada caso habría que adecuar los indicadores o, al menos, cambiar su orden de relevancia. Los indicadores son, en términos genéricos, las variables directamente observables (Lazarsfeld, 1984), mientras que en el campo de la evaluación, se refieren más específicamente a variables o factores que permiten medir u observar logros o cambios vinculados a una política o intervención3. Respecto de los indicadores, cabe resaltar que deben estar insertados en modelos integrales de M&E y no ser pensados como componentes aislados. De lo contrario, se corre el riesgo de poner el carro delante del burro y estar dilapidando esfuerzos sin ninguna utilidad. En tal sentido, un sistema de Monitoreo y Evaluación conlleva muchos componentes y cuestiones a resolver, comenzando por la ya mencionada: cuál es el fin buscado mediante el M&E, y seguido por los siguientes interrogantes: • • • • • • • • • • • •

¿Dentro de qué modelo de M&E se insertan y es ese el más adecuado? ¿Qué problema o variable quieren medir? ¿Con cuáles indicadores? ¿Cómo se van a calcular? ¿Cuál es la fuente de los datos? ¿Con qué frecuencia se registra la información? ¿Cómo se verifica su calidad? ¿Cómo y con qué frecuencia se debe analizar? ¿Cómo se interpreta? ¿Existen mecanismos de alarma? ¿Qué decisiones se deben tomar frente a los resultados? ¿Cómo se transmite, disemina y guarda la información?

Asimismo, el desarrollo de un sistema de M&E también conlleva cuestiones a resolver que son comunes a todo proceso, es decir: cómo se realiza cada tarea; quién es el responsable; cuándo y dónde se debe hacer y con qué recursos. Respecto de la última cuestión, luego se analizarán los Sistemas de Información como uno de los principales insumos del Monitoreo y Evaluación.

4. Criterios para la selección de sistemas de Monitoreo y Evaluación y sus indicadores En esta sección se presentarán algunos criterios aplicables a la hora de la selección o construcción tanto de herramientas de Monitoreo y Evaluación, como de sus indicadores y sistemas de información que les dan soporte: criterios que resultan de gran importancia ya que determinan el éxito y eficiencia de dichos instrumentos.4 3. Adaptado de OECD, 2002. 4. Para la elaboración de este punto se adaptaron y sintetizaron criterios metodológicos comúnmente aceptados (ver por ejemplo: Blalock, 1986; GAO , 1991; Maxim, 1999; Mayntz et al, 1993; Padua, 1996., entre otros.

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• Confiabilidad, validez y pertinencia: el primero implica la capacidad de obtener resultados consistentes, similares o iguales, en mediciones sucesivas del mismo concepto o fenómeno; el segundo requiere que haya correspondencia entre lo que miden los indicadores y el concepto que dicen medir; y el tercero implica que además de ser en sí mismo válido, también sea el más apropiado para la medición en cuestión. • Exhaustividad y desagregación: la primera consiste en que la medición contemple todas las características del fenómeno, cubriendo además lugares, tiempo y grupos que sean necesarios. La segunda hace referencia a la posibilidad de ver la citada información en forma desagregada, por ejemplo por unidades o jurisdicciones. • Relevancia y utilidad: los sistemas de M&E y sus indicadores deben ser relevantes y útiles a los efectos de la comprensión, toma de decisiones o control de la institución a evaluar. Esto implica que si un indicador no es efectivamente utilizado para los fines citados, debe tender a ser desechado. A su vez, se puede contar con diversos criterios para determinar la relevancia, por ejemplo la magnitud del problema o de los planes, la exposición a la opinión pública o la decisión de las autoridades competentes.

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• Viabilidad y economía: la viabilidad de un sistema de M&E y sus indicadores está dada por aspectos técnicos (ej. mensurabilidad) y, a su vez, por cuestiones políticas que pueden permitir o hacer imposible el acceso a la información. Asimismo, todo sistema de información debe estar regido por un principio de economía o parsimonia, que implica producir en forma simple sólo la información necesaria, teniendo en cuenta además su costo-beneficio. Para ello, es también conveniente considerar la utilidad marginal de los indicadores propuestos. Una consecuencia puede ser la necesidad de jerarquizar los indicadores teniendo en cuenta también la ya citada relevancia. • Adaptabilidad y comparabilidad: atento a la incertidumbre y los cambios que tiene el diseño de un sistema de información, es importante que el sistema y sus indicadores sean adaptables a futuros cambios. Vinculado a ello y a la necesidad de interpretar la información, resulta importante que los datos sean comparables a lo largo del tiempo, entre sí y con otras jurisdicciones. Estos criterios además deben aplicarse en forma conjunta, lo cual implica interrelaciones y ajustes entre ellos. Por ejemplo, si un indicador resulta muy relevante, pero no del todo confiable, quizás igualmente deba ser utilizado con las precauciones del caso, mientras que puede no tener sentido incrementar esfuerzos o costos mediante mediciones sofisticadas, si luego no va a variar significativamente ni la confiabilidad del dato ni su posterior utilización.

5. El marco lógico de la producción de la seguridad y la construcción de indicadores A pesar de la mencionada complejidad de la realidad, los marcos analíticos son útiles, ya que sirven para comprender y visualizar el funcionamiento de una organización en forma simplificada. En razón de lo cual, y en parte siguiendo un

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modelo de evaluación propuesto por la premio Nobel Elinor Ostrom (Ostrom et al, 1979), aquí se presenta el marco lógico de producción de la seguridad por una organización policial, en el que se observa la cadena de insumos organizacionales, sus actividades y resultados, éstos últimos subdivididos en productos, efectos directos e impacto5. Asimismo, se incluyeron ejemplos de indicadores o variables relevantes para la evaluación o monitoreo de la policía, intentando mantener un nexo entre los indicadores en la medida en que se avanza en las distintas etapas.6

Marco lógico de la producción de la seguridad Áreas o dimensiones de desempeño policial a monitorear o evaluar

ETAPAS

Resultados Insumos

• Estructura organizacional

VARIABLES / INDICADORES

• Recursos humanos • Recursos materiales • Recursos institucionales Para los insumos no fueron desarrollados los indicadores

Actividades

Productos

• Horas de patrullaje y de vigilancia

• Alcance del patrullaje y la vigilancia

• Horas de atención al público

• Cantidad y tiempo de reclamos recibidos

• Horas dedicadas a investigación o a resolución de problemas

• Cantidad y tipo de investigaciones y de planes realizados

• Iniciativas y • Reuniones con la horas de comunidad interrelación con la comunidad

Efectos Directos

• Intervenciones resultado de patrullaje o vigilancia

Impacto

• Incremento de sentencias efectivas

> Ej.:Detenidos

• Disminución del delito

• Nro y Tiempo de Respuesta a los reclamos

• Mejora de la percepción de seguridad

• Problemas resueltos por las investigaciones y planes

• Mejora de la imagen y la confianza con la policía

> Organizaciones criminales desarticuladas > Droga incautada • Satisfacción del ciudadano con las acciones específicas de las fuerzas

5. Una diferencia respecto al esquema propuesto con Ostrom es que ella divide los resultados en producto, efecto objetivo (objective outcome), y efecto subjetivo (subjective outcome). 6. Utilizando como inspiración a definiciones de la OECD se pueden considerar insumos a los recursos financieros, humanos, materiales y organizacionales; a las “actividades” como las acciones y trabajos realizados, a partir de insumos, para la generación de productos. Siendo los “resultados” la suma de los productos (output), efectos directos (outcome) e impacto. Mientras que el producto son los bienes y servicios generados por las actividades, los efectos directos son los efectos causados a corto y mediano plazo por los productos y las actividades, y por último, el impacto comprende a los efectos más amplios y de largo plazo (OECD, 2002). Los límites entre cada una de dichas categorías no siempre son claros y, dependiendo del criterio o perspectiva teórica, hay indicadores que podrían ir en distintas etapas del proceso. Como este trabajo no está enfocado en la estructura – insumos de la organización policial omitimos brindar indicadores sobre ello.

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En este marco lógico, existe una relación causal que va de izquierda a derecha y se torna más difusa o compleja cuando la lectura de los indicadores se apunta al impacto. Así, las características, insumos y recursos de una organización determinarían los niveles de actividad, que a su vez generan los productos que provocan en parte los efectos directos que eventualmente podrán tener un impacto general en la seguridad y dinámica social. Cabe destacar que incluso los productos y efectos directos del accionar policial dependen en alguna medida de factores externos (ej. niveles de reclamos o crímenes), lo que sin duda es un llamado a la prudencia a la hora de su evaluación. A su vez, hay aspectos contextuales (ej. económicos, institucionales, o sociales) que no sólo predeterminan las características de una organización, sino que también inciden en su posterior desempeño (Ostrom et al, 1979). Desde otra perspectiva, no debemos olvidar que dentro de la institución policial y del conjunto de la sociedad hay actores con determinados intereses, capacidades y conflictos, cuya interrelación será la que en definitiva produzca resultados, ya sean sociales u organizacionales (Ostrom, 1999). De lo dicho se derivan diferentes enfoques complementarios de evaluación institucional, algunos con más énfasis en las características, normas, estructuras y recursos de la organización y otros, en las actividades, los resultados y, finalmente, en los individuos y sus interacciones.

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6. Métodos de interpretación de los indicadores Los criterios de interpretación de indicadores pueden variar según el modelo de evaluación en el que estén insertos y de la información disponible. Así, la eficacia o adecuación de los resultados a metas predefinidas es un criterio posible de evaluación, pero que exige que los objetivos se encuentren explicitados y operacionalizados (Di Iulio, 1993). Además, su definición y el posterior desempeño se prestan a un comportamiento “estratégico” de las personas y organizaciones, que le pueden quitar significancia al modelo de evaluación e incluso generar serios problemas. Asimismo, el carácter complejo de los resultados de la actividad policial, en los que inciden factores externos, conlleva obstáculos adicionales, que podrían hacer que fuera más viable o significativa la evaluación de procesos y actividades de la organización. El mencionado logro de objetivos es lo que define la eficacia de una organización, que a su vez y en términos generales puede ser desagregada en componentes de calidad, alcance de cobertura u oportunidad (es decir adecuación temporal) o en cuestiones transversales como el nivel de equidad o la rigurosidad del respeto de la ley o los derechos humanos. Esto puede ser complejizado si se incorpora el criterio de eficiencia, es decir, la relación costo beneficio de la intervención realizada. A su vez, el análisis de la variación temporal del indicador es otra forma de interpretación, lo cual en algunos casos se podrá hacer mediante la comparación con una “línea de base” o la simple observación de la variación a lo largo de una “serie temporal”. Además, se pueden hacer comparaciones o benchmarking de características o cambios entre distintas sub-unidades de la policía u otras organiza-

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ciones y jurisdicciones. La elección de la unidad que servirá de estándar a efectos de la comparación puede ser realizada en base a diferentes criterios. Por ejemplo, se podrá comparar con el mejor caso, el promedio general, el promedio (pero sin el evaluado) o con casos similares. Sin embargo, es posible que la simple variación de un indicador no permita realizar conclusiones sobre el desempeño de una organización, especialmente en lo que respecta al impacto. Por ejemplo, el impacto agregado de una actividad policial es consecuencia de una compleja interrelación entre su desempeño y una serie de factores externos que le son ajenos, tales como cuestiones económicas, sociodemográficas y culturales, actividades de otras instituciones (ej. el Poder Judicial), la relación con fenómenos de otras jurisdicciones (ej. la demanda de drogas en los Estados Unidos) o dinámicas sociales o delictuales muy específicas, como cambios en los medios de comunicación, prevalencia de consumo de drogas o surgimiento de un grupo criminal local (Tittle, 2000; Ostrom et al, 1979). Una metodología que se suele utilizar para observar el impacto de una política es el denominado análisis “contrafáctico”, mediante el cual, por ejemplo en el caso del consumo de drogas, no basta con ver si éste subió o bajó, sino que se debe evaluar qué habría sucedido con los niveles de consumo si no hubiera existido una determinada política de control. Otra metodología, que puede complementar la mencionada anteriormente, son los “cuasi experimentos” que comparan grupos elegidos no aleatoriamente preferentemente similares entre sí, excepto por el hecho de que a uno se le aplicó la intervención cuyo impacto se pretende evaluar y al otro no. De esta forma, se intenta limitar la incidencia de otros factores que llevarían a conclusiones equivocadas (GAO, 1991; Maxim, 1999; Shadish et al., 2002).

7. Áreas o dimensiones de desempeño policial a monitorear o evaluar Si bien el gráfico anterior incluye algunos ejemplos de indicadores, cabe resaltar que su diseño debe realizarse a la medida de cada organización, lo cual debería depender del paradigma de policiamiento y criterios de relevancia, viabilidad y economía. Por ello, su discusión en detalle escapa al presente trabajo. De todas maneras, vale la pena mencionar algunas áreas o dimensiones de desempeño, abarcadas por el paradigma clásico de policía (Wilson, 1963) y vinculadas a modelos policiales relativamente nuevos, tales como las policías orientadas a problemas o las policías comunitarias. Volviendo al marco lógico propuesto anteriormente, debemos también recordar que los indicadores de cada dimensión policial deberían abarcar insumos, actividades, productos, efectos directos e impacto. Por lo tanto, las dimensiones a evaluar pueden organizarse en base a un primer criterio ordenador por tipo de tarea que realiza la policía: • Patrullaje, vigilancia y otras acciones preventivas y de control; • Atención, respuesta y otras acciones reactivas; • Tareas de análisis, investigaciones y resolución proactiva de problemas;

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• Persecución del crimen organizado y delitos complejos (esta última se encuentra conceptualmente abarcada por la anterior, pero es legítimo ponerla por separado si se la considera importante). Otro criterio para organizar la dimensiones de Monitoreo y Evaluación que complementa al mencionado anteriormente, es la relación con otras instituciones y con la comunidad, lo cual estaría motivado por la gran importancia que se le otorga tanto a la interacción entre las instituciones del sector de seguridad (OECD, 2007) como a la relación con la población en el marco de un paradigma de policía comunitaria. Por lo tanto, las dimensiones que deberían incluir los indicadores son: • • • • •

Relación con el Poder Judicial; Relación con otras policías y provincias; Relación con las autoridades políticas; Coordinación y cooperación internacional; Relación con la comunidad.

Finalmente, teniendo en cuenta que una de las principales preocupaciones relacionadas con las policías es evitar situaciones de abuso, se debe incluir una dimensión ad hoc que sirva de señal de alarma sobre problemas tales como hechos de violencia, corrupción o discriminación, que puede denominarse “Incidentes y Violaciones Graves a los Principios de Actuación”. > PÁGINA 146

8. Sistemas de información Si bien no es el punto central de este trabajo, vale la pena analizar brevemente las características y precondiciones de los Sistemas de Información, ya que estos hacen posible el Monitoreo y Evaluación y son también la cadena de transmisión de todas las etapas del ciclo de políticas y funcionamiento de una organización. Por lo tanto, la ausencia de un sistema de información sólido en una organización es un indicador de la debilidad sino la inexistencia de Monitoreo y Evaluación. Estos sistemas permiten la gestión, generación, análisis y utilización de la información que, de acuerdo a las necesidades de la organización, debe ser suficiente, confiable y provista en tiempo y forma. De esta manera, los sistemas de información permitirían la toma de decisiones basadas en la evidencia y el control de gestión dentro de una organización. Por otro lado, los sistemas de información hacen posible sortear la asimetría de información entre evaluadores y evaluados, que debilita los intentos de control de gestión. En el siguiente gráfico, se pueden observar los diferentes pasos de un sistema de información y los pilares para su eficacia. Este esquema tiene distintos niveles de aplicación, por ejemplo para una herramienta, procedimiento específico o para una organización en su conjunto. Sin embargo, cabe aclarar que el gráfico es una simplificación y que el diseño de los sistemas puede variar de acuerdo a sus fines, tipo y volumen de información, recursos y tecnologías disponibles, contexto y niveles de riesgo.

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Pasos y pilares de los sistemas de información Evento

Procedimientos seguros, estandarizados automatizados anclados en las operaciones

Registro

Verificación

Personal capacitado

Almacenamiento

Suficiente equipamiento en especial TICs

Análisis

Rendición de cuentas Responsables transparencia democrática

Transmisión

Cultura organizacional

Utilización

Estructura de incentivos

Si alguna de las etapas del sistema de información que se indican en el gráfico presenta debilidades o problemas, ello puede volver completamente ineficaz el conjunto del sistema7. Por ejemplo, los registros originados a partir de acontecimientos de tipo organizacional internos o fenómenos externos (ej. ocurrencia de un determinado hecho) pueden no ser comunicados. Esto puede deberse a distintas razones, tales como desconfianza de la autoridad, falta de registro o almacenamiento indebido de la información, lo cual es una práctica habitual en la organizaciones policiales, que tienden a evitar el registro de eventos con un doble fin: en primer lugar, eludir el trabajo adicional y, en segundo lugar, procurar que no quede asentada la ocurrencia de un delito en su jurisdicción. Otra causa común de errores en el registro son los sistemas mal diseñados, que por ejemplo contienen campos abiertos y poco claros y, por lo tanto, tienden a arrojar resultados inconsistentes. Asimismo, la validación y verificación de los datos es un paso necesario dentro del sistema para evitar errores, luego de lo cual deben ser almacenados en forma segura para hacer posible su análisis. El análisis con fines operativos escapa el alcance de este trabajo. Sin embargo, la adecuada transmisión y eventual publicidad de información es un tema clave, ya que hace posible no sólo la rendición de cuentas sino también el trabajo conjunto con otras agencias y organizaciones sociales. Como se ha mencionado anteriormente, la utilización posterior es lo que da sentido a todo el sistema. Con respecto a los pilares del sistema, hay que destacar que debe contar con procedimientos seguros, estandarizados y preferentemente automatizados y anclados en las operaciones de la organización. En especial en organizaciones que manejan grandes volúmenes de información compleja, la carga/captura de datos debe estar automatizada y vinculada a las operaciones para disminuir las probabilidades de error en los registros o incluso la falta de registros. Contar con personal capacitado y especialmente entrenado para el manejo del sistema es otro de los pilares. No obstante, esto no suele no ocurrir por considerarse una actividad secundaria dentro de las organizaciones de seguridad. Asimismo, es importante contar con suficiente equipamiento adecuado, en particular Tecnologías de la Información y Comunicación, que serán el soporte del proceso. Deben existir mecanismos de rendición de cuentas del funcionamiento del sistema, tanto dentro como fuera de la institución. Esto implica que debe haber 7. Los pasos referidos al evento previo y a la utilización posterior están difuminados por no ser parte estrictamente del sistema de información.

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responsables identificables de las distintas tareas del sistema de información, así como transparencia y mecanismos democráticos de rendición de cuentas sobre el funcionamiento del sistema. Esto último implica que las autoridades políticas, y en cierta medida el conjunto de la sociedad, deben supervisar el diseño e implementación de los sistemas de información en materia de seguridad. De lo contrario, existen muy fuertes incentivos para que ocurran problemas o manipulaciones. Otro pilar y también desafío que se enfrenta al implementar un sistema de información orientado al Monitoreo y Evaluación es el cambio en la cultura organizacional, que en el caso de las policías resulta complejo ya que existe una fuerte cultura del secreto y de autonomía organizacional. Esto se vincula al último pilar que aparece en el gráfico y que es transversal a todos los anteriores, que consiste en que se debe establecer una estructura de incentivos que tienda a lograr la eficacia del sistema. 9. Los Sistemas de información en las organizaciones de seguridad En esta sección, se verán brevemente algunas características de los sistemas de información en las policías, no sólo porque dichos sistemas son la principal fuente de datos para evaluar su desempeño, sino también porque la actividad policial resulta especialmente orientada y dependiente de la información, que constituye un insumo básico para su acción (Manning, 1992; NPIA, 2010). > PÁGINA 148

Como consecuencia de los procesos de modernización y profesionalización policial y de los cambios más generales de paradigmas en el sector público, tales como el New Public Management o la irrupción de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC), se ha producido una suerte de explosión de la cantidad de recursos de información policiales. –Dichos recursos presentan un gran potencial pero también el riesgo de generar una sobrecarga y de que no se tenga la capacidad de valorizar y analizar toda la información disponible. Estos desafíos hacen todavía más fundamental la adecuada gestión del conocimiento y de los sistemas de información (Dean y Gottschalk, 2007). Los sistemas de información policiales no se limitan a la información delictiva, sino que además abarcan todo dato institucional relevante para la toma de decisiones y la evaluación del desempeño organizacional. Por ejemplo, los recursos, actividades o resultados de las distintas áreas de una organización policial, tales como la planificación, presupuesto, logística, recursos humanos, compras y contrataciones, operaciones policiales, inteligencia criminal, control interno, entre otras, deberían tener como contracara un registro asentado en su respectivo sistema o subsistema de información, siendo vital para su adecuada gestión que los subsistemas estén integrados y puedan cruzarse. Estos subsistemas de la organización policial pueden clasificarse de acuerdo a tres funciones principales: análisis delictivo, operaciones policiales y seguimiento y evaluación: • Sistemas para el análisis delictivo. Son utilizados para detectar y analizar patrones de la delincuencia y son comúnmente denominados sistemas de inteligen-

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cia criminal. Se caracterizan por la preponderancia de fuentes policiales, en base al registro de antecedentes y hechos delictivos. Su principal usuario es la propia policía que lo utiliza para la planificación y evaluación de sus operaciones. Las nuevas tecnologías de información han tenido un gran impacto sobre estos sistemas, ya que permiten el manejo de grandes volúmenes de datos, mejoran la inteligencia y permiten relacionar información a gran escala. Las tecnologías de georeferenciación del crimen (mapeo) son un ejemplo emblemático en este sentido (Chan, 2001; Manning, 2001); • Sistemas para las operaciones policiales. Permiten mejorar la operatividad policial en tres sentidos: apoyando las prácticas policiales cotidianas; permitiendo ordenar dichas prácticas y optimizando los recursos policiales. Los insumos para esta funcionalidad de los sistemas son el análisis delictivo, la información sobre recursos disponibles y la planificación general (Carlsson, et al. 2010; Chan 2001; Gottschalk 2007; Dean et al. 2008; Gottschalk y Solli, 2010). • Sistemas para el seguimiento y evaluación. Permiten realizar el seguimiento y la evaluación de organizaciones policiales, por ejemplo en base a parámetros de desempeño e impacto. Así, en el marco del denominado New Public Management en las policías contemporáneas, se utilizan técnicas de gestión empresarial y se enfatizan la determinación de objetivos, la gestión por resultados, el control de costos, la eficiencia, los mecanismos de descentralización y tercerización, los indicadores de desempeño y la evaluación de riesgo (Chan 2001; Zahirul et al., 2004; Coleman 2008). > PÁGINA 149

Estas funcionalidades de los sistemas de información suelen organizarse y denominarse de diferentes maneras. De no existir un sistema integrado, es vital que los subsistemas estén fuertemente interrelacionados. Por ejemplo, hay experiencias en las que se ha logrado articular con éxito los sistemas de análisis delictivo, planificación central operativa, información sobre investigaciones, asignación de recursos y transacciones financieras, todos conectados bajo un único sistema que extrae información de los distintos subsistemas (Carlsson et al. 2010). Sin embargo, hay casos fallidos en los que el análisis criminal no es utilizado para la planificación de operaciones, la distribución de recursos de patrullaje o la investigación o evaluación de los procedimientos realizados, sino que es subutilizado en el trabajo cotidiano de los investigadores y los policías de calle, que no disponen de la infraestructura, la distribución de la información ni la integración de bases de datos necesaria (Manning 2001). Un ejemplo comúnmente citado con relación a los sistemas integrados es el COMPSTAT (Computerized Statistics) de la policía de Nueva York, una de las principales experiencias de utilización de sistemas de información para la toma de decisiones en materia de prevención del delito y para la evaluación del desempeño policial. El COMPSTAT se originó en Nueva York a mediados de la década de 1990, cuando la policía comenzó a celebrar reuniones regulares en las que se discutían las tendencias delictivas, las intervenciones realizadas y los planes para reducir la delincuencia. El COMPSTAT permite monitorear tanto procesos como resultados y se basa en la compilación de información interna policial desagregada por distritos sobre tiem-

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po y localización geográfica de las actividades policiales y los delitos denunciados. Asimismo, brinda una síntesis de indicadores de criminalidad y desempeño policial a nivel de dependencia policial, comuna y ciudad. También permite observar tendencias, comparaciones y rankings por unidades policiales y requiere que se realicen las mencionadas reuniones de discusión sobre las tácticas policiales utilizadas en un Centro de Control (Salamanca, 2004; Abt Associates Inc, 2003). 10. Conclusiones A lo largo de este trabajo, hemos visto la importancia de la información y de herramientas de Monitoreo y Evaluación (M&E) para la eficacia y rendición de cuentas de las organizaciones de seguridad, además es una obligación a raíz de principios democráticos y republicanos. Dichas herramientas de Monitoreo y Evaluación deben ser formalizadas y articuladas con las distintas etapas del ciclo de políticas. Es decir que, por un lado, se necesitan objetivos claros y operacionalizados en la planificación y, por el otro, debe generarse la información para la evaluación durante la implementación. Dicha información debe servir para la posterior toma de decisiones, ya que de lo contrario se volverá irrelevante.

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Asimismo, previo al desarrollo de mecanismos de Monitoreo y Evaluación se deberá determinar claramente cuál es su fin y qué se quiere medir. A su vez, la construcción de indicadores no debe realizarse en forma aislada, sino que éstos deben insertarse en marcos integrales de sistemas de evaluación. Estos indicadores deben cumplir diferentes criterios, tales como ser confiables, viables, económicos y, principalmente, relevantes. La selección de las dimensiones e indicadores a evaluar también dependerá del paradigma y las funciones que efectivamente cumpla la organización policial, por lo cual estos mecanismos de Monitoreo y Evaluación y sus indicadores deben ser realizados a medida. El marco lógico de la producción de seguridad propuesto en este trabajo, así como sus etapas (insumos, actividades, productos, efectos directos e impacto), puede ser una herramienta útil para ordenar y visualizar los indicadores de una organización policial. Por otro lado, cabe destacar que los sistemas de información son la cadena de transmisión del ciclo de políticas en general y de las operaciones policiales en particular y su existencia es una precondición para que sea posible el Monitoreo y Evaluación. Por lo tanto, los sistemas de información, además de tener las secuencias y recursos necesarios (procesos, recursos humanos y equipamiento), también deben estar sujetos a mecanismos de rendición de cuentas y supervisión democrática, tanto en su etapa de diseño como durante su implementación. De lo contrario y atento a los intereses creados, podrían generarse serios obstáculos al control del desempeño de las organizaciones de seguridad. Por último, cabe señalar que dentro de las limitaciones de este trabajo esperamos haber contribuido a la discusión sobre políticas de fortalecimiento de las instituciones de seguridad, que son necesarias no sólo por las dificultades exis-

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tentes, sino también por los problemas y desafíos futuros, que exigen contar con instituciones del sector preparadas, que hagan un uso intensivo y cooperativo de la información y que, al mismo tiempo, estén sujetas a mecanismos de supervisión y evaluación propios de una Democracia. // Bibliografía Abt Associates Inc. 2003. “Police Department Information Systems Technology Enhancement Project (ISTEP): Phase II Case Studies”. Washington, D.C.: Department of Justice, Office of Community Oriented Policing Services. Blalock, H. M. 1986. Estadística social. México DF: Fondo de Cultura Económica. Carlsson, S., L.-M. Skog, et al. 2010. “The Success of a Business Intelligence System in a Police Organization: An Evaluation Study”, Proceedings of the International Conference on Information Management & Evaluation: 66-73. Chan, J. 2001. “The Technological Game”, Criminology and Criminal Justice 1(2): 139-159. Coleman, T. 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> CAPÍTULO 3

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Olga Lucia Pineda Ortiz*

E VA LUACIÓN Y SEGUIMIENTO D E LA G E ST I ÓN PO LIC IAL Policía Nacional de Colombia

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“No desprecies el recuerdo del camino recorrido. Ello no retrasa vuestra carrera, sino que la dirige; el que olvida el punto de partida pierde fácilmente la meta.” Retomando lo señalado en esta frase de Giovanni Battista Montini, quiero invitar al lector de este artículo a reflexionar respecto a que ningún esfuerzo es pequeño cuando se trata de diseñar y poner en ejecución estrategias, las cuales una vez evaluadas deben redundar en resultados que satisfagan totalmente a la sociedad.

La Policía Nacional de Colombia a la cual pertenezco con orgullo es una institución centenaria, creada el 5 de noviembre de 1891 y hoy es excelentemente gestionada por un oficial de acrisoladas virtudes, el señor General Oscar Adolfo Naranjo Trujillo. * Jefe del Grupo de Información y Evaluación. Policía Nacional de Colombia

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 3

De acuerdo con las directrices señaladas por la Carta Magna, es la única fuerza de policía en el país. Por tanto, le compete la conservación del orden público interno y tiene jurisdicción nacional. Su misión está establecida en el artículo 218 de la Constitución Política de Colombia, que reza “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Constitucionalmente, forma parte de la Fuerza Pública, no es deliberante y no puede ejercer la función del sufragio ni intervenir en actividades o debates de partidos o movimientos políticos. Desde 1953, depende del Ministerio de Defensa Nacional. Ejerce funciones específicas de control para la salvaguarda de la seguridad y en pro de la tranquilidad de los ciudadanos tanto en las ciudades como en las zonas rurales. En virtud de la complejidad y escalada del conflicto en la situación de orden público que ha sobrellevado la nación por más de 50 años, ante la presencia de diferentes formas de criminalidad como son grupos subversivos, guerrilla, grupos paramilitares y bandas criminales especializadas, han obligado a esta Institución de carácter civil a asumir responsabilidades y ejercer funciones de orden ofensivo mayor (con armas de tipo militar) para poder enfrentar y lograr extinguir estos flagelos en todo el territorio nacional. La institución ha cosechado un importante aprendizaje organizacional en la aplicación de diversas técnicas, herramientas, prácticas y metodologías participativas, para hacer más efectiva su gestión, definida ésta como todas aquellas actividades que en forma integral asume, con el propósito de alcanzar las metas y objetivos previamente establecidos mediante un proceso de planeamiento. La Policía Nacional cuenta con un modelo gerencial, denominado Sistema de Gestión Integral, que combina de manera efectiva tres dimensiones de la organización: el futuro o proyecto de vida de la Institución, con el direccionamiento estratégico, el presente que es la cotidianeidad con la gerencia de procesos, y el camino para transitar del presente al futuro con la gestión del talento humano, como fuerza impulsora y transformadora, que trabaja para alcanzar la visión. Sus componentes son: El Direccionamiento Estratégico, que da respuesta a la visión y finalidad de la Institución. La Gerencia de Procesos, que precisa los servicios y productos que se deben ejecutar para cumplir con la misión, actuando como un sistema productivo. La Gestión del Talento Humano, que contempla tres aspectos: planeación, gestión y desarrollo. El enfoque de Gestión Integral orienta la gestión hacia el logro de una mayor efectividad, fundamentado en los siguientes principios:

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> CAPÍTULO 3

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Direccionamiento Estratégico

Gerencia de Procesos Gestión Integral

Gestión del Talento Humano

Cultura Institucional

Sistema de Gestión Integral -SGI

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• Enfoque sistémico. Permite visualizar la organización como transformadora de insumos y conocimientos en productos y servicios de calidad dentro de un entorno cambiante. • Orientación al cliente. Dirige los esfuerzos a la satisfacción de las necesidades y expectativas de la comunidad. • Liderazgo colectivo. Busca permanentemente el profesionalismo del hombre policía, expresado en el ejercicio de la autoridad con base en el conocimiento y la práctica de los valores institucionales. • Planeamiento participativo. Sustenta la creación e innovación para el mejoramiento continuo del servicio policial. • Gestión basada en datos y hechos. Reconoce el poder de la información para acertar en la toma de decisiones. El Sistema de Gestión Integral retoma y articula cada uno de sus componentes, de tal manera que la proyección de la Institución sea consistente y coherente. El Direccionamiento Estratégico desarrolla dos elementos: La Formulación Estratégica que contiene la Misión, Visión, Mega, Principios y Valores Institucionales, Política y objetivos de calidad y el Planeamiento Estratégico, con el Plan Estratégico Institucional (Mapa Estratégico y Cuadro de Mando Integral), el cual se materializa a través de planes de acción. La Policía Nacional tiene definidos tres clientes -comunidad, Estado y cliente interno-, a quienes se les brinda una oferta de valor compuesta por tres elementos: seguridad ciudadana, convivencia ciudadana y cercanía a la comunidad. Esta es la red de valor en general, que refleja los elementos esenciales de la misión, pues para cada uno de los clientes existen particularidades especiales y por ello se les entrega una oferta de valor diferenciada. Asimismo, de acuerdo con los requisitos del cliente externo e interno, la identificación y calificación de la oferta de valor, teniendo en cuenta su nivel de im-

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 3

portancia, el nivel de cumplimiento y los resultados, se estructuran los objetivos estratégicos y las metas institucionales, que dan origen a las iniciativas estratégicas, como punto de partida para la formulación de planes de acción anuales. El modelo de direccionamiento estratégico adoptado por la Policía Nacional lleva a la realización del análisis de la realidad institucional, a través de la identificación de las oportunidades y amenazas para la Institución, teniendo como base cinco elementos: Resultados de la gestión, análisis de estructuras, cultura institucional, entorno y voz de la comunidad. El Direccionamiento Estratégico se concreta a partir del Plan Estratégico Institucional (PEI), que surge de un ejercicio real de construcción concertada y participativa de planeamiento, con el concurso de las direcciones y oficinas asesoras, bajo el liderazgo del alto mando institucional, en cabeza del Director General. En la formulación de este plan estratégico, se determina la construcción de dos elementos básicos que lo componen: Mapa Estratégico y Cuadro de Mando Integral. El Mapa Estratégico es donde gráficamente se ilustra la MEGA (Meta grande y audaz) y los objetivos estratégicos, con su respectiva relación de causa-efecto y está constituido por ejes estratégicos y perspectivas. El Cuadro de Mando Integral (CMI) es conceptualizado como una herramienta estratégica de administración de las organizaciones, que muestra continuamente cuándo una organización y sus empleados alcanzan los resultados definidos en el mapa estratégico. Está compuesto por indicadores y metas. A partir de la implementación de la metodología Balanced ScoreCard, la Policía Nacional -dentro del proceso de la formulación estratégica- identifica a los clientes y define la oferta de valor asociada a cada uno de ellos, determina las actividades que sustentan los elementos de las ofertas de valor y que requieren una mayor atención por presentar brechas entre su cumplimiento actual y el esperado. Asimismo define el mapa estratégico institucional y los objetivos estratégicos que lo conforman orientados al logro de la MEGA, teniendo en cuenta las políticas institucionales y los lineamientos de la Dirección enmarcados en cuatro perspectivas -cliente, recursos, procesos generadores de valor y aprendizaje e innovación-, según la metodología del Cuadro de Mando Integral (CMI). Finalmente define el CMI, que recoge todos los indicadores de gestión que permitirán medir el nivel de cumplimiento de la estrategia en la institución. Modelo conceptual del Mapa estratégico, CMI e iniciativas estratégicas En el modelo conceptual visualizado en la gráfica, constituido por el Mapa Estratégico y el Cuadro de Mando Integral, encontramos las Iniciativas Estratégicas que dan origen a los planes de acción, en donde se tienen en cuenta las tareas y/o actividades a realizar, con su respectiva asignación de tiempos y recursos.

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> CAPÍTULO 3

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MODELO CONCEPTUAL DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL Y SU RELACIÓN CON LOS DE ACCIÓN MAPA ESTRATÉGICO

CUADRO DE MANDO INTEGRAL

CLIENTES

METAS

CLIENTES

• Indicador • Indicador • Indicador

•Meta •Meta •Meta

RECURSOS

• Indicador

•Meta

• Indicador • Indicador • Indicador • Indicador • Indicador • Indicador • Indicador • Indicador

•Meta •Meta •Meta •Meta •Meta •Meta •Meta •Meta

PROCESOS CLIENTE INTERNO

ESTO REPRESENTA LO QUE SE QUIERE LOGRAR

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INICIATIVAS PLANES DE ACCIÓN

• Planes • Planes

RECURSOS

• Actividades • Tiempos • Recursos • Actividades • Tiempos • Recursos

• Planes

• Actividades • Tiempos • Recursos

• Planes

• Actividades • Tiempos • Recursos

ESTO REPRESENTA CÓMO SE QUIERE LOGRAR

Esta herramienta estratégica gerencial permite monitorear continuamente el cumplimiento de la estrategia institucional. Por esta razón, para su formulación se requiere seguir una metodología participativa a través de la cual se construyan las grandes metas de la organización y a partir de éstas, los objetivos estratégicos, sus respectivos indicadores y las iniciativas estratégicas que originan los planes de acción. Una vez que este proceso participativo de construcción culmina, el Cuadro de Mando Integral exige un seguimiento disciplinado y continuo de los resultados obtenidos con los planes de acción, los acuerdos de desempeño y de concertación de la gestión, conforme a los objetivos planteados, con el fin de establecer la medida en que nos acercamos o no a las metas definidas. Es aquí donde se ve el impacto final del uso de la herramienta, pues facilita la toma de decisiones y permite descubrir las razones por las cuales se logra o no alcanzar una meta. Se trata entonces de aprender y lograr un sólido mejoramiento organizacional.

Indicadores El seguimiento de la implementación de la formulación estratégica se realiza a partir de un Sistema Integrado de Medición de Gestión cuya herramienta principal es el Cuadro de Mando Integral, conformado por un conjunto de indicadores de gestión derivados del planeamiento estratégico. Estos indicadores se convierten en expresiones cuantitativas y cualitativas, que además de permitir la medición del comportamiento de una variable o evento en la Institución, permiten monitorear y evaluar su desempeño de una manera integral frente a los objetivos estratégicos. La medición facilita la identificación de desviaciones sobre las cuales tomar acciones correctivas.

> CAPÍTULO 3

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Un indicador se define como la manifestación tangible de una variable o factor clave, el cual es utilizado para determinar el grado de éxito alcanzado en la gestión institucional. Los indicadores son necesarios para poder mejorar y para ajustar las metas y estrategias de la Institución. El control de gestión y los resultados en el desempeño de la administración, entendida ésta como una herramienta para asegurar el accionar institucional y el grado de avance de sus actividades, permiten medir los resultados finales y el avance de las estrategias y acciones. La construcción de un conjunto de indicadores que pueda responder a las necesidades de la gestión institucional es el resultado de actividades de planeamiento en tres niveles: planeamiento estratégico, planeamiento de los procesos y planeamiento del producto o servicio. En cada uno de los niveles mencionados, se definen objetivos específicos cuyo cumplimiento requiere ser medido o monitoreado a través de indicadores de gestión. Esto significa que antes de definir indicadores es importante llevar a cabo una revisión cuidadosa de los objetivos, a fin de asegurar que hayan sido determinados en forma apropiada.

Objetivos de los indicadores • Generar información útil para mejorar el proceso de toma de decisiones, el proceso de diseño, la implementación o evaluación de un plan y programa, entre otros. • Monitorear el cumplimiento de acuerdos y compromisos. • Cuantificar los cambios en una situación que se considera problemática. • Efectuar seguimiento a los diferentes planes, programas y proyectos para poder aplicar los correctivos oportunos y mejorar la eficiencia y eficacia del proceso en general.

NIVELES DE GESTIÓN INDICADORES ESTRATÉGICOS

INDICADORES TÁCTICOS

INDICADORES OPERATIVOS

Nivel Estratégico

Nivel Táctico

Nivel Operativo

Cumplimiento Plan Estratégico

Cumplimiento Planeación Táctica o Funcional

Cumplimiento Planeación Operativa

Logro Objetivos Estratégicos

Logro Obejtivos de los Procesos

Logro Objetivos de los Procesos de tercer nivel

Los indicadores se encuentran consolidados en los procesos los cuales están diseñados para orientar a la institución al logro de las estrategias

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> CAPÍTULO 3

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Los indicadores constituyen la expresión teórica y matemática de los objetivos e imperativos estratégicos. Por lo tanto, representan el soporte para evaluar si la Institución alcanza o no la excelencia en la prestación de los servicios que explican su existencia. Entendiendo que la excelencia se refiere a la imagen pública de la institución, la creación de valor, la utilización productiva de los recursos, la gestión adecuada de los procesos y el talento humano, así como la positiva relación costo - beneficio y el manejo de los sistemas de información. En tal sentido, existe una jerarquía de indicadores directamente correlacionados con los objetivos estratégicos, que llevan a definir indicadores de proceso y de resultado, de tal forma que su cumplimiento y operacionalización contribuyan directamente al resultado de impacto deseado.

INDICADORES DE GESTIÓN

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INDICADORES ESTRATÉGICOS

MÁS ESTRATÉGICOS De impacto País Visión institucional Objetivos generales de la entidad

De resultado De producto

Objetivos específicos de la entidad Objetivos de las dependencias o unidades De proceso

JERARQUÍA DE OBJETIVOS MÁS OPERATIVO

TIPOLOGÍA DE INDICADORES

Beneficios derivados de los Indicadores Entre los diversos beneficios que puede proporcionar la implementación de un sistema de indicadores, se encuentran los siguientes: • Motiva a alcanzar metas ajustadas a las capacidades, los recursos y las competencias disponibles. • Impulsa la eficiencia, eficacia y productividad de las correspondientes a la oferta de servicios de la Policía Nacional.

actividades

• Identifica oportunidades de mejoramiento en las actividades que por su comportamiento requieren el refuerzo o la reorientación de esfuerzos.

> CAPÍTULO 3

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• Genera un proceso de innovación y enriquecimiento del trabajo cotidiano. • Proporciona información valiosa para establecer prioridades institucionales acordes con los factores críticos de éxito y los requerimientos y expectativas de los clientes internos y externos. • Fija las pautas exigidas para implementar esquemas gerenciales basados en datos y hechos. • Visualiza periódicamente el comportamiento de los procesos y las actividades clave del actuar institucional. • Permite conocer los grados de satisfacción y de conformidad del cliente, de modo tal que dicho conocimiento auspicie la fijación de estrategias que estimulen la calidad del servicio. • Mide el grado de compromiso de los funcionarios con el logro de los objetivos dispuestos. Existen diversas clasificaciones para los indicadores. Entre los más conocidos, se encuentran los indicadores de eficiencia y eficacia, los cuales se los vincula con los de impacto y efectividad, economía, ecología y equidad, como grandes familias o grupos que permiten el diseño y cálculo de relaciones cuyo propósito es la evaluación de la gestión policial. Los tipos de indicadores están relacionados con la gestión de las organizaciones, por tanto la tipología dependerá de esta particularidad. Ciertamente no se puede descuidar el fundamento de las mediciones, que es el de servir de alarma ante cualquier desviación, ya que existe el riesgo de producir resultados eficaces a un costo desproporcionado y elevado o ser eficiente dentro de un proceso en el cual los resultados poco tengan que ver con los objetivos de la entidad.

FASES PARA LA DEFINICIÓN DE INDICADORES 1. Definir el objetivo que se desea medir

2. Identificar los Factores claves de resultado (FCE)

8. Mantener en uso, mejorarlo o desecharlo

P 7. Estandarizar y formalizar

6. Medir y ajustar

H V

5. Diseñar la medición

3. Definir indicadores para cada FCE

4. Determinar la línea base, meta y rangos de evaluación

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> CAPÍTULO 3

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

En la definición de indicadores, es importante aplicar el ciclo P-H-V-A (Planear – Hacer – Verificar – Ajustar), por cuanto esta actividad suele confundirse y limitarse de manera inicial exclusivamente a la mera elaboración de una fórmula matemática, cuando en realidad debe iniciarse con la identificación plena de lo que se quiere medir, ya sea un objetivo estratégico o un factor clave de éxito de la organización. Una vez definido el indicador requerido, es conveniente proceder a una descripción clara y precisa donde se explique la intención del indicador. Posteriormente, se determinará el diseño y estructura de la línea base o valor a partir del cual se dará inicio a la medición, teniendo el conjunto definitivo de indicadores con sus variables identificadas y su fórmula de cálculo correspondiente. Con esta información, se debe proceder a la elaboración de la ficha técnica del indicador, en la que adicionalmente se determina la frecuencia o periodicidad y el nivel de desagregación de cada una de las variables. Una vez obtenidos los datos de medición del indicador, se da inicio a una etapa de análisis que permitirá monitorear su comportamiento y mantener trazabilidad de los resultados obtenidos a efectos de determinar desviaciones y/o resultados no satisfactorios, para definir las acciones de mejoramiento que correspondan.

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En el año 2007, la Policía Nacional inició su desarrollo de gestión con un software denominado “Suite Visión Empresarial - SVE” basado en la metodología del Balance Score Card (BSC), una forma integrada y estratégica de medir los avances, desarrollos y logros institucionales. Esta herramienta cuenta con licencias ilimitadas y permite su operación desde la intranet. Brinda apoyo en la definición de tareas y ofrece un excelente sistema de almacenamiento, control, análisis y seguimiento de incidentes y no conformidades detectadas en la operación diaria. Con el fin de evidenciar hacia el interior de la Policía Nacional de Colombia la gestión estratégica, se definió en esta herramienta informática el Mapa Estratégico con todos los elementos propios del modelo (perspectivas, objetivos estratégicos, relaciones causa-efecto, indicadores, metas, iniciativas, planes de acción) para monitorear su desempeño y contribuir al enfoque y alineación con la estrategia. De esta manera, se integran automáticamente los sistemas de información y hacen que se constituya en el instrumento central para la toma de decisiones del Mando Institucional. La implementación de SVE está enmarcada en los lineamientos y exigencias del Estado, lo cual implica retroalimentación y ajuste permanentes para armonizar de manera adecuada aspectos tecnológicos y metodológicos, que permitan verdaderamente alcanzar una respuesta efectiva a las necesidades y expectativas institucionales, labor que requiere del compromiso y participación de todos los integrantes de la Institución, además del continuo afinamiento del sistema, la herramienta informática y la metodología adoptada. Los objetivos de la adopción de esta plataforma tecnológica son: • Visualizar los encadenamientos causa-efecto entre los objetivos estratégicos a nivel institucional y los múltiples objetivos que surgen en los niveles operativos funcionales de la institución, a través de los Mapas Estratégicos.

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 3

• Permitir el manejo de múltiples indicadores asociados o no a los objetivos estratégicos de la Institución. Manejar indicadores de resultado e indicadores de medio o drivers. • Facilitar la descripción de los indicadores de gestión, incluyendo fórmulas, unidades de medida, frecuencia de reporte, responsables de las metas y los reportes, plazo para el cumplimiento de metas, historia del cumplimiento de metas (ficha u hoja de vida del indicador). • Utilizar un sistema de semáforos: por medio de colores visualizar el estado del indicador frente a la meta. • Permitir formular planes estratégicos, tácticos y operativos en cascada, facilitando el despliegue de la planeación estratégica. Igualmente hacer un seguimiento y evaluación de la gestión. Como reflexión final, considero que al incorporar e implementar el Sistema de Gestión Integral-SGI, la institución policial fortaleció sus capacidades institucionales, además de mejorar el desempeño y calidad con que se presta el servicio de policía en todas sus modalidades, orientado a la convivencia y seguridad ciudadana, a través del diseño y aplicación de metodologías, herramientas y procedimientos que le permiten consolidar prácticas sistemáticas de planeamiento a mediano y largo plazo. // > PÁGINA 161

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 4

CAPITULO 4

PLANEAMIENTO E IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIAS DE SEGURIDAD CIUDADANA > PÁGINA 163

DAMIÁN ZAITCH WILLIAM GODNICK ENRIQUE FONT MARTÍN APPIOLAZA

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 4

Damián Zaitch*

NARCOT RÁFICO Y R EDUC C IÓN D E DAÑOS : REFL EX IO NES PAR A U N D EBAT E URGENTE Instituto Willem Pompe de Derecho Penal y Criminología Universidad de Utrecht, Holanda

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Introducción A pesar del creciente apoyo social y político frente a las políticas e intervenciones de reducción de daños1 hacia los consumidores de drogas y, en menor medida, hacia los productores de plantas ilícitas, el tráfico de drogas ilícitas sigue siendo considerado por sociedades y estados como un campo propicio donde llevar adelante intervenciones represivas. Ya sean de tipo penal, policial, administrativo o militar, estas intervenciones pretenden básicamente reducir la oferta, incautar sustancias y/o capturar traficantes.

Los discursos, pero sobretodo las prácticas dominantes en materia de drogas ilícitas a nivel local, nacional o global, combinan ambas posiciones considerándolas complementarias o compatibles. Cuando se analizan dichas prácticas en lugares y contextos tan dispares como EEUU, Holanda, Argentina, Suecia, Irán, Bolivia o China, aparece claro que no es ya el prohibicionismo, sino la combinación selectiva de prohibicionismo/represión del tráfico con reducción de daños/ayuda social y sanitaria al consumidor, lo que realmente caracteriza el régimen mundial dominante en materia de drogas ilícitas. Con mayores o menores niveles de reconocimiento discursivo, formalización jurídica e intervención institucional y desde agendas políticas diametralmente opuestas, existe un amplio consenso en que ambos enfoques serían necesarios para distintos actores o niveles del mercado. * Profesor Asociado, Instituto Willem Pompe de Derecho Penal y Criminología, Universidad de Utrecht Holanda 1. Entendidas como las políticas e intervenciones públicas orientadas a reducir los efectos perjudiciales (daños y riesgos) en los campos de la producción, tráfico y uso de drogas.

> CAPÍTULO 4

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Reducido al mundo del consumidor, el enfoque de reducción de daños ya forma parte de las prácticas oficiales dentro del marco prohibicionista, no ya como una alternativa real sino como un instrumento complementario, y en muchos casos legitimador, de la guerra a las drogas librada en los niveles de tráfico y consumo. Que muchos de los defensores del enfoque de reducción de daños sobre los consumidores de drogas - un grupo dispar que incluye desde funcionarios de todo calibre, presidentes de estado de izquierda y derecha, hasta prácticamente todos los operadores de salud en el campo - pidan o implementen más represión frente al narcotráfico, se fundamenta en algunos presupuestos que merecen al menos un balance crítico. En primer lugar, en una construcción arbitraria que opone “víctimas” (sociedad, consumidores y productores) y “victimarios” (traficantes de drogas). La realidad es desde luego mucho más compleja: los consumidores (demanda) y las leyes vigentes (prohibición) son responsables directos de que exista el narcotráfico, muchos de los “traficantes” son en realidad víctimas de las distintas violencias dentro del negocio. Además, pese a toda la retórica, intenciones o esfuerzos, la realidad demuestra que ni los consumidores más vulnerables son los que reciben más reducción de daños, ni los sujetos más poderosos en el tráfico, muchas veces actores legales, son los destinatarios de las penas más duras.2

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En segundo lugar, los tres campos de producción, tráfico y consumo de drogas no constituyen mundos social y geográficamente separados (Romaní 2005). Las diversas conexiones existentes entre ellos – en términos de actores, de mercados, e incluso de superposición geográfica – hacen que en muchos casos las políticas sean contradictorias o que las repercusiones en un campo se hagan sentir inmediatamente en los otros. Así, por ejemplo, muchos de los “consumidorestraficantes” de crack y heroína en las calles de Rotterdam se ven excluidos de los programas que dispensan metadona y heroína. Otro ejemplo es el de las favelas brasileñas o villas miseria argentinas, en las que todo intento de reducir los daños alrededor del uso de pasta base en estos barrios, choca abiertamente con las políticas de guerra militar y policial frente al tráfico en dichos territorios. En tal sentido, las políticas frente al problema de las drogas deberían tener un carácter integral y no contradictorio si quieren abandonar el terreno de la política simbólica. Finalmente, la idea de reducción de daños aplicada solamente al consumo supone por un lado trabajar con una noción de daño reducida al plano “psico-sociosanitario” en un nivel micro, y por otro lado implica creer que los daños más graves relacionados con las drogas ilícitas y sus políticas se concentran a ese nivel. Un rápido repaso de la vasta investigación empírica de los últimos 30 años sobre las políticas frente a la producción, el tráfico y los mercados de drogas, dejan ver que es en el tráfico donde se presentan y generan daños sociales enormes (micro y macro) de mucho mayor alcance y envergadura que los existentes alrededor del consumo. Continuando con las ideas y argumentos largamente desarrollados en los últimos 20 años (e.g. Christie 1993; Dorn 2002; Del Olmo 2003; Vargas Meza 2005; Nadelmann 2007), esta contribución se propone sistematizar algunos principios generales o intervenciones concretas que implican mover del paradigma de la “guerra” (represión) al de la “reducción de daños” frente al tráfico de drogas. 2. Como lo demuestra de manera categórica una reciente investigación en la que se evidencia la enorme sobrecarga de las cárceles latinoamericanas por la criminalización masiva de consumidores y pequeños traficantes de drogas ilícitas (TNI/WOLA 2010).

> CAPÍTULO 4

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Mucha de la vasta literatura empírica y teórica que analiza los mercados de drogas (e.g. Pearson y Hobbs 2001; Zaitch 2002; Thoumi 2002; Dorn et al. 2005; Van Duyne y Levi 2005; UNODC 2011), deja ver la amplia gama de daños provocados alrededor del tráfico de drogas ilícitas. Estos daños son el resultado de la naturaleza ilegal del negocio, y no del tráfico de drogas per se. Alrededor del negocio ilegal, encontramos daños a la salud y a la seguridad personal, daños sociales de diversa índole, daños económicos, políticos y culturales.3 En la figura 1 se enumeran los daños causados por el narcotráfico y las políticas represivas frente al mismo: TIPO SALUD Y SEGURIDAD PERSONAL

SOCIAL

ECONÓMICO

DAÑOS • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

POLÍTICO

• • • •

CULTURAL

• • •

Muertes y lesiones Accidentes laborales Violencias interpersonales de todo tipo Delincuencia organizada Delincuencia común Degradación urbana Pérdida de espacios públicos Inseguridad ciudadana (objetiva y subjetiva) Estigmatización de minorías Colapso/ineficacia del sistema penal Más control/represión sobre poblaciones específicas Enriquecimiento ilícito Evasión fiscal Fuga de capitales Aumento de la desigualdad social Distorsión de precios Más cortoplacismo y especulación Colusión con empresas legales Costos billonarios de la represión Corrupción y participación directa de funcionarios públicos Deslegitimación institucional Violaciones de DDHH y libertades civiles Narcodiplomacia Sexismo Materialismo Ley del más fuerte

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[Figura 1]

Narcotráfico y reducción de daños A diferencia de lo que sucede a nivel de consumo, donde una parte de los daños y riesgos presentes están ligados a la naturaleza misma de las sustancias y la forma en que se consumen, todos los daños mencionados arriba alrededor del tráfico de drogas se relacionan exclusivamente al hecho de que se trata de mercados ilegales no regulados, en otras palabras, son un producto directo de las políticas que ilegalizan determinadas sustancias y criminalizan a quienes las producen y venden. Cabe suponer que de tratarse de un mercado legal y regulado con márgenes de ganancia normales como tantos otros, dichos daños no existirían o no superarían los provocados en otros mercados farmacéuticos o de agro-comestibles legales. En tal sentido hay que enfatizar el carácter falaz del discurso dominante que atribuye los daños al tráfico de drogas en sí mismo y 3. Para una descripción sistemática de los daños del narcotráfico y las políticas frente al mismo, ver Zaitch (2009). Sobre los daños a la salud, la vida y la seguridad personal, ver Rubio (1999), MacCoun y Reuter (2001), Silva Iulianelli et al (2004) y Freeman (2006). Sobre los daños sociales y económicos, ver Davis (1990), Thoumi (2002), Fijnaut y Paoli (2004), Bewley-Taylor et al (2005), Nuñez Vega (2007), Fernández Steinko (2008) y Paoli y Reuter (2008). Sobre los daños políticos, ver McCoy (1991), Labrousse (2003) y Godson (2003). Sobre los daños culturales, ver Thoumi (2002) y Ovalle y Giacomello (2006).

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por los que justamente es necesario actuar con severidad. Son justamente esas actuaciones las que generan los daños. No se trata de daños colaterales, secundarios o “necesarios” frente a unos beneficios cualitativa y cuantitativamente superiores. Los supuestos beneficios de las políticas (mayor felicidad para la mayoría, menor tráfico y uso de drogas, menos muertos, más justicia, reapropiación de las ganancias ilegales privadas por parte del estado, etc.) pertenecen, frente a la evidencia de los últimos 30 años, al campo de la ficción, la retórica política y la ideología. Sin embargo, hay que distinguir entre los daños - o nivel de daños – provocados por la mera ilegalización, es decir, por tratarse de un mercado ilegal no regulado por el estado, con ganancias extraordinarias que no aportan impuestos, de aquellos daños - o nivel de daños - causados por las políticas, medidas e intervenciones concretas a nivel global y local implementadas por la vasta cantidad de instituciones “antidrogas”, en especial por las agencias de control penal. Esta distinción es fundamental para pensar en una política de reducción de daños a nivel del tráfico de drogas.

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Es decir que a pesar de que la prohibición de drogas es global (a través de las convenciones internacionales y las legislaciones nacionales), existen enormes diferencias entre países, regiones o ciudades en las políticas implementadas (tanto frente al tráfico como frente a otros temas conexos) que explican en gran parte la diferente magnitud de los daños provocados en uno u otro lugar. Por ejemplo, a pesar de que el tráfico de drogas está criminalizado globalmente, algunos países ejecutan traficantes y otros no, algunos países imponen penas de 10 años a pequeños correos y otros sólo los reenvían al lugar de origen, algunas instancias buscan capturar o extraditar a “Mr Bigs”, mientras que otras prefieren incautar más sustancias o confiscar bienes y dinero sucio. Esta diferenciación se verifica también en el hecho de que otros mercados ilegales como el de la prostitución o la venta de objetos robados no generan niveles de daño comparables con los que existen en los mercados de drogas ilícitas (MacCoun y Reuter 2001). El argumento que se plantea aquí es que existen políticas o intervenciones que, aún operando dentro del marco prohibicionista global, pueden reducir drásticamente muchos de los daños mencionados arriba. A continuación, se presentan algunos principios o ejemplos concretos de políticas e intervenciones de reducción de daños en el campo del tráfico de drogas. La premisa central es que las políticas en el campo del tráfico de drogas ilícitas deben tener como objetivo principal, y no como objetivo secundario o subsidiario, evitar y reducir los daños provocados por la ilegalidad del negocio y por las distintas intervenciones. Para ello es necesario que cada institución, agencia u organismo que crea políticas e implementa medidas evalúe a priori por un lado la magnitud y naturaleza de los daños existentes, y por el otro los posibles daños que pueden ocasionar dichas políticas e intervenciones, para poder evitarlos. Es posible entonces pensar en principios e intervenciones concretas teniendo en cuenta la lista de daños expuesta más arriba.

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Reducir la violencia En primer lugar, todas las políticas, estrategias, medidas e intervenciones policiales y judiciales deben tener como objetivo central y primario la reducción de la violencia, es decir, la cantidad de muertos, lesionados, “accidentados” y víctimas de todo tipo de violencias físicas y psicológicas incluyendo violencia sexual, secuestros o amenazas. En tal sentido, la preservación de la salud, integridad y seguridad física de las personas, sin importar si ellas son autoridades, empresarios o empleados ilegales, o personas ajenas al negocio, debe siempre prevalecer por sobre otros posibles objetivos como los de incautar sustancias, capturar traficantes o desmantelar redes criminales. Las fuerzas de seguridad antinarcóticos deben por lo tanto abstenerse de participar en operativos riesgosos, campañas militares, guerras rurales o urbanas, u operaciones de persecución, infiltración u observación que pongan en peligro la vida de cualquier persona. En situaciones de peligro inminente, como en los casos de secuestros, amenazas o ajustes de cuentas, las intervenciones deben simplemente abocarse a prevenir o resolver los delitos violentos, y poner las drogas en un segundo lugar. En algunos casos, puede pensarse en estrategias para aislar o alejar traficantes de zonas residenciales o evitar sangrientas persecuciones. En otros casos en que los muertos y heridos son un producto de la “no injerencia” (deliberada o no) de las autoridades, se pueden considerar intervenciones más activas, tempranas o pro-activas para evitar nuevos hechos de violencia. Para ello es necesario que las agencias de control no sólo cooperen más estrechamente con agentes de salud y educación, sino que consoliden ellos mismos los principios de reducción de daños, característicos de los operadores sanitarios como principios vertebradores de actuación cotidiana. Un ejemplo interesante al respecto viene de Holanda y refiere a las medidas a tomar con los correos de drogas capturados en el aeropuerto de Schiphol con bolas de cocaína en sus estómagos. Como se sabe, la apertura de una de estas bolas puede ser letal para quien las transporta y muchos “boleros”4 mueren por año in itinere o salvan sus vidas milagrosamente con operaciones de urgencia. Con el objetivo primario de salvaguardar la salud de los correos, se han instalado en el aeropuerto facilidades sanitarias especiales para que, en caso de detener a un bolero, se pueda proceder inmediatamente, previo escaneo, a remover las bolas de cocaína o a trasladarlo de urgencia a un hospital. Otros ejemplos ya existen en las estrategias policiales europeas frente al tráfico callejero (Dorn y Lee 1999; Maher y Dixon 1999). Para poder proteger la salud e integridad física de personas acusadas de traficar con drogas es necesario en primer lugar reconocerlas como víctimas o al menos como una población en riesgo, cosa que las agencias de control (y la sociedad en su conjunto) se resisten a hacer. Puede pensarse aquí en programas o medidas especiales de protección y ayuda a víctimas vulnerables de la violencia del tráfico, incluyendo vendedores callejeros, pequeños correos, mujeres violentadas, poblaciones marginadas y todo el entorno familiar y social de policías y traficantes en la línea de fuego. Una política de reducción de daños en este campo debe estar además signada por una agresiva política de control y reducción de armas, en especial de armas de fuego.5 Es éticamente inaceptable que la incautación de drogas tenga prioridad sobre la incautación de armas, y que, como generalmente ocurre en la realidad, 4. También son llamadas “mulas”. 5. Ver la contribución en este volumen de William Godnick.

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la policía confisque armas de fuego de traficantes como una cuestión secundaria y casual en el marco de operaciones centradas en decomisar drogas y detener individuos. Existen sin embargo muchos intereses que no ven con buenos ojos la transformación de la “guerra contra las drogas” en una “guerra contra las armas” (Ruggiero 1999). Finalmente, otros ejemplos de intervenciones tendientes a reducir la violencia incluyen medidas judiciales y procesales sobre la ejecución de penas (condiciones penitenciarias, etc.), programas sociales de autoridades locales en determinados barrios o centros “calientes”, o la desmilitarización de las respuestas, tanto a nivel local como internacional. Finalmente, se puede también pensar en medidas o programas concretos, sobre todo desde las propias organizaciones o movimientos sociales, para proteger (o alejar) a menores de edad tanto del tráfico de drogas ilícitas como de los traficantes más profesionales y poderosos. Algunas de estas iniciativas ya existen en muchos de los barrios marginales de Latinoamérica, con programas que incluyen la promoción de deportes, grupos de teatro o hip-hop político, con resultados muy positivos (Dowdney 2003).6 También es posible pensar en programas especiales para traficantes menores de 21 años.

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Un segundo principio rector de las políticas de reducción de daños en el ámbito del tráfico debe ser la estricta aplicación de los principios garantistas penales y procesales generales (Ferrajoli 1995), reconocidos, al menos formalmente, por muchos estados que criminalizan el tráfico de drogas. El tráfico de drogas ilegales no puede ser utilizado para declarar estados de excepción o emergencia, ni como campo para experimentar con prácticas (para)policiales o militares que vulneren derechos humanos y libertades individuales y colectivas reconocidos internacionalmente (Del Olmo 2003, Freeman 2006). El uso extendido de la tortura en las investigaciones, o de las ejecuciones legales (pena de muerte) o ilegales (limpiezas sociales, “enfrentamientos”) debe ser firmemente combatido y censurado no solo por la sociedad civil sino por las propias agencias de control penal. Junto al principio de legalidad y de respeto por los derechos humanos, las penas y sanciones por delitos de tráfico de drogas deben introducir o reconocer, basándose en los principios de proporcionalidad y de oportunidad, diferencias respecto al tipo y cantidad de sustancia y a la situación individual de los procesados. Muchos países no hacen, ni siquiera en la práctica, una distinción tajante según el tipo y la cantidad de droga a la hora de sancionar traficantes. Aunque la diferenciación entre drogas duras y blandas es política y químicamente bastante objetable para aquellos que propugnan a largo plazo una normalización de todas las drogas (Escohotado 1989), existen buenas razones para impulsar, al menos como primer paso, una despenalización del comercio de algunas sustancias como la hoja de coca en Latinoamérica, el opio en algunos países asiáticos y el cáñamo (marihuana y hachís) en todo el mundo (Henman 1993; Nadelmann 2007). Es decir, dependiendo del lugar y el contexto político, se puede avanzar sacando de la esfera criminal la comercialización de algunas sustancias, convirtiendo traficantes en empresarios 6. Ver las contribuciones en este volumen de Enrique Font y Martín Appiolaza sobre iniciativas concretas en las provincias de Santa Fe y Mendoza.

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legales. Tal es el caso por ejemplo de los dueños de coffee-shops en Holanda, y de muchos cocaleros bolivianos cuyos cultivos han sido legalizados. Lo mismo puede decirse respecto de la cantidad de drogas traficada y la vulnerabilidad de los traficantes como criterio de intervención. La mayoría de los traficantes encarcelados en el mundo son actores relativamente vulnerables capturados con cantidades pequeñas de drogas: vendedores de calle, contrabandistas y distribuidores medianos. Las actuaciones penales deben guardar un principio de proporcionalidad (y justicia) priorizando a los actores más poderosos y violentos, en general a la sombra de grandes cargamentos, y dejando de lado actores menores y pequeñas cantidades de droga. Puede incluso pensarse en la descriminalización del microtráfico o del contrabando “hormiga”, como se ha planteado en algunos lugares como Holanda, Ecuador, Guatemala o Argentina, donde ya se advierte la voluntad política de no llenar las cárceles de pequeñas “mulas”. A nivel judicial y penitenciario, es menester implementar medidas (ya sea a través de cambios legislativos o procesales) que reduzcan la enorme cantidad de presos por drogas en el mundo. Ello es posible mediante la despenalización, o eventualmente la imposición de penas alternativas, de correos y transportistas y de muchos vendedores finales.

De la interdicción al monitoreo Otra forma de reducir los daños es implementando políticas y medidas que pongan el énfasis y los recursos en monitorear o controlar de cerca los mercados y actores del negocio, sin necesariamente intervenir punitivamente incautando drogas, capturando traficantes o desarticulando redes o empresas ilegales. La incautación de drogas en contextos de aumento o estabilidad de la demanda simplemente funciona como un impulso dinamizador de la producción de drogas, mientras que la captura de narcotraficantes y organizaciones asegura el recambio inmediato de actores volviendo el control más difícil e inefectivo, introduciendo más riesgos y por ende más violencia. En vez de fomentar la rotación de actores y el desplazamiento de las transacciones, las agencias de control deberían concentrarse en prácticas de monitoreo sistemático. Dicho monitoreo debería ir dirigido a conocer de cerca las personas involucradas, identificar y controlar los sitios y lugares donde se llevan a cabo las transacciones, reconocer desarrollos y nuevos actores, obtener información sobre precios y pureza de las drogas y, por sobretodo, prevenir o actuar con rapidez en casos de violencia. Estas prácticas ya existen en todos lados como parte de las estrategias policiales, pero en general se basan en operaciones encubiertas y de corto plazo, preparatorias para el “gran golpe” o como acciones tácticas de la guerra. Lo que aquí se plantea es convertir estos monitoreos en elementos centrales y estructurales de las intervenciones, hacerlos más transparentes, involucrando instancias de la sociedad civil, y sólo intervenir ante la posibilidad de prevenir o resolver delitos violentos, o de confiscar bienes y dinero. La acumulación, circulación y en algunos casos apertura de información acerca del tráfico puede conlle-

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var un efecto mucho más positivo y duradero que el provocado por permanentes golpes policiales, por ejemplo en términos de desplazamiento, reacomodación y fragmentación del mercado. El abandono de la guerra y su reemplazo por enfoques de control policial más administrados, un hecho en algunos ámbitos europeos a determinados niveles del mercado (Dorn y Lee 1999) no debería sin embargo implicar una despolitización del problema ni guiarse por objetivos internos como los de recuperar o mantener presupuestos y financiaciones.

Contra la fragmentación, las impurezas y los precios altos

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La represión real o “irrupción” de los mercados de drogas ilícitas, sobre todo a nivel local, genera por un lado más fragmentación (más dispersión, más prácticas secretas, más desconfianza), y por otro tiende a mantener altos los precios y bajos los niveles de pureza, sobretodo a nivel minorista. En la práctica, otros factores como la fluctuación de la oferta y la demanda son mucho más importantes en el desarrollo de precios y purezas. Sin embargo, las políticas represivas tienen al menos como objetivo, crear desconfianza entre los actores, aumentar los precios para disminuir la demanda y bajar la pureza para volver las drogas menos atractivas. Allí donde se cumplen, estos tres objetivos de las políticas oficiales tienen, como ya se explicó más arriba, consecuencias negativas: mercados más violentos por el aumento de la competencia, mayores ganancias para los traficantes, y peores condiciones para el consumidor final. Las políticas e intervenciones de reducción de daños a nivel del tráfico deberían perseguir los objetivos contrarios. En primer lugar, no permitir que el negocio se fragmente (e invisibilice) generando más competencia y conflictos, fomentando la movilidad y permanente rotación de actores, y en definitiva aumentando los niveles de violencia. Para ello es necesario el monitoreo y control de lugares y actores, y la tolerancia selectiva de los que generan menos violencia. La situación ideal son mercados con pocos actores centrales que compiten en forma pacífica, donde ninguno crece al punto de poner en jaque (militarmente o a través de la corrupción) a las instituciones democráticas del estado de derecho. Las intervenciones deben entonces desmantelar monopolios privados pero al mismo tiempo no permitir que la competencia aumente demasiado. En muchos casos puede pensarse en un sistema de licencias o permisos ad hoc para determinados (pequeños) traficantes que cumplen con determinados requisitos como no ejercer violencia, generar molestias o incurrir en otros delitos. Este sistema ya existe por supuesto en todos lados desde que existen los mercados ilegales de drogas, pero en tal caso el criterio central utilizado para otorgar estos permisos es el pago de comisiones e impuestos ilegales (corrupción). Se trata entonces simplemente de cambiar los criterios para el otorgamiento de dichas “licencias”, dado que como veremos la lucha contra la corrupción es fundamental en cualquier política de reducción de daños. En segundo lugar, y aquí las políticas de reducción de daños en el tráfico se superponen con las pensadas para el consumo, un objetivo debería ser el de mejorar la pureza y calidad de las sustancias, facilitar y aumentar la transmisión de información durante las transacciones, e impedir o disminuir el fraude. La represión

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de las transacciones dificulta la información, aumenta el riesgo de fraude y juego sucio, e incrementa así los niveles de violencia. Al aumentar la calidad o mantener estables los niveles de pureza, y hacer más transparentes las transacciones, no sólo se reducen los daños del consumo, sino también los niveles de violencia y juego sucio en el tráfico. Puede pensarse aquí en controles de calidad ad hoc, nuevamente a través del monitoreo sistemático que tolere la transacción en sí, el favorecimiento de determinados traficantes y la intervención directa en caso de fraude, niveles bajos, o cambios bruscos de pureza. El tercer objetivo debería ser el de la normalización de los precios, o mejor dicho de los márgenes de ganancia de los traficantes, dado que existe una relación directa entre niveles de violencia y ganancias extraordinarias, como bien lo muestra no sólo la comparación entre marihuana y cocaína, sino también toda la evidencia histórica sobre violencia alrededor de la extracción y apropiación de recursos naturales valiosos. Los precios bajos atraen por un lado a nuevos actores capaces de invertir sumas de dinero más pequeñas pero que se conforman con ganancias más modestas, mientras que expulsa o ahuyenta a aquellos más codiciosos que pretenden mega-beneficios. En realidad, el control de precios en un mercado ilegal es de por sí un oximoron, y sólo una legalización del mercado resolvería el problema de la regulación estatal, el control de precios y el pago de impuestos.

De la lucha contra el lavado al pago de impuestos Es obvio que una de las tareas de las políticas de reducción de daños respecto al tráfico es combatir el enriquecimiento ilícito, pero cabe preguntarse si las estrategias anti-lavado van realmente al corazón del problema. Casi todos los datos y estudios empíricos sobre el tema muestran los magros resultados obtenidos en los últimos 15 años por las políticas contra el lavado de dinero, sobretodo en lo que refiere a la reapropiación y confiscación de bienes ilegales obtenidos por tráfico de drogas (Thoumi 2002; Van Duyne y Levi 2005; Naylor 2007; Fernandez Steinko 2008). Existe acuerdo en que a pesar de haberse dificultado el lavado a través de las instituciones financieras tradicionales, los objetivos más promisorios de “pegar donde duele”, es decir, de desplumar grandes traficantes para sacarlos del juego y amedrentar a otros, y de recuperar partes significativas de las ganancias extraordinarias de las drogas, no se han cumplido por diversas razones. Los recursos de investigación son limitados e ineficientes, nuevos métodos de lavado (más complejos pero también más simples e informales) quedan fuera de los controles, los intereses económicos ligados a circulación de capitales pesan demasiado, y es muy difícil obtener pruebas que vinculen los bienes acumulados con el tráfico de drogas. En realidad, una parte enorme de las ganancias de la droga jamás se “lava”, sino que ingresa en la economía formal de manera natural a través del consumo de bienes y servicios. Además, las medidas anti-lavado vulneran en muchos casos principios básicos de privacidad, etc. Algunos autores incluso plantean que el lavado de dinero en sí no parece ser el problema, sino más bien el tipo de instituciones, mercados y comportamientos especulativos que lo alimentan. Naylor ha planteado de manera magistral la necesidad de mover de la lucha contra el lavado de dinero a la lucha contra la evasión impositiva y la fuga de capita-

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les (Naylor 2007). Aplicado este principio al tráfico de drogas, las políticas deberían por un lado dirigirse a imponer gravámenes a los empresarios legales e ilegales que obtienen ganancias ilegales con el tráfico de drogas. Es decir, y esta es una práctica ya conocida por las oficinas de impuestos en otros ámbitos de la economía informal o ilegal (vendedores ambulantes, prostitución y muchos otros servicios o mercados sin registro de transacciones), el estado debería, una vez identificado un traficante (no necesariamente capturado o procesado), calcular sus ganancias brutas y simplemente cobrarle impuestos a las ganancias (o perseguirlo penalmente por evasión impositiva). Incluso el gravamen de una única transacción importante puede generar impuestos del orden de los cientos de miles de dólares. Dicha práctica recaudadora debería extenderse a su vez a todos los actores y empresas legales que obtienen ganancias del tráfico, por ejemplo a través de la contratación de servicios, no declaradas en sus balances legales. De nuevo, un ejemplo proviene de Holanda, donde la oficina de impuestos tasa a los coffeeshops calculando sus ventas de drogas blandas, sin exigirles recibos por la marihuana comprada o vendida. Parece además más fácil investigar ganancias, calcular impuestos y probar evasión fiscal, que investigar, probar y fundamentar la confiscación de bienes privados.

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Por otro lado, hay que pensar en intervenciones que eviten que los “dineros calientes” generados en países periféricos o pobres no se fuguen hacia los centros metropolitanos y financieros del primer mundo más seguros, incrementando la desigualdad entre naciones (Fernandez Steinko 2008). Las medidas contra la huída de capitales (huída básicamente ligada a la evasión impositiva de capitales de origen legal) requieren transparencia, controles públicos de los flujos económicos y sobre todo una voluntad política de los países del Norte o de organismos multilaterales financieros o de control como la GAFI.

Tolerancia cero frente a la corrupción Nada de lo dicho anteriormente tiene algún sentido si el negocio ilegal de drogas viene organizado, protegido o tolerado a través de corrupción policial, judicial o política. Una de las grandes causas y consecuencias negativas del tráfico de drogas ilícitas es, como se explicó más arriba, la corrupción individual y colectiva de funcionarios públicos. Reducir o acabar con la corrupción debe ser un objetivo central de las políticas de drogas, pues con corrupción generalizada es imposible implementar cualquiera de las demás medidas o intervenciones de reducción de daños. Las intervenciones para reducir la corrupción, sobretodo la corrupción militar, policial o aduanera ligada al tráfico de drogas, incluyen reformas en los planes de estudio, purgas masivas en algunos casos, profesionalización, formación de cuerpos especiales de control interno, rotación de personal, des-burocratización institucional y aumento de la transparencia en procedimientos, aumento de salarios y jubilaciones, premios y ascensos para policías honestos, programas de protección y ayuda para quienes denuncian casos de corrupción, y severas penas o desprestigio profesional para aquellos involucrados en el negocio ilegal. También pueden

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jugar un papel importante en la lucha contra la corrupción los gobiernos locales, el poder judicial, las organizaciones no gubernamentales y de base, y los medios de comunicación independientes. Demás está decir que ética y funcionalmente tiene mucho más sentido e impacto desmantelar una red de policías corruptos o una aduana paralela que cualquier organización criminal dedicada al tráfico de drogas. Junto a las políticas contra la corrupción, las agencias de control deben además implementar medidas que aumenten la legitimación del estado y sus instituciones de cara a la sociedad.

La recuperación del espacio público Si el tráfico de drogas minorista callejero deteriora barrios y convierte espacios públicos (plazas, calles, esquinas, viviendas sociales) en lugares prohibidos o abandonados, las políticas de reducción de daños deben perseguir la recuperación y defensa de esos espacios como lugares de uso público y social. Lo que en muchos casos sucede es que las políticas represivas de tolerancia cero “extirpan” los focos “infecciosos” privatizando y securitizando dichos espacios. Plazas que se cercan y cierran al público, calles con cientos de videocámaras o viviendas sociales que se derriban para construir tiendas o apartamentos lujosos, son sólo algunos ejemplos. Desde una perspectiva distinta, la recuperación del espacio público supone que las agencias de control trabajen con la comunidad (asociaciones civiles, de vecinos, asambleas, comerciantes, escuelas, etc.) y los gobiernos locales. Estos deben canalizar las iniciativas y demandas sociales, generando y financiando proyectos específicos que neutralicen los efectos negativos del tráfico local de drogas. Incluso se puede pensar en involucrar a los propios vendedores de drogas (con códigos de conducta, o tareas concretas) en el mejoramiento de los espacios en los que operan. En tal sentido, la recuperación del espacio público puede no significar un sinónimo de la erradicación del tráfico (que en realidad generalmente se traslada a un nuevo foco problemático) sino la respuesta concertada de varios actores e instituciones, para garantizar las necesidades de la comunidad y reducir daños.

Adiós a las políticas simbólicas Finalmente, las políticas de reducción de daños respecto del tráfico de drogas deben superar el carácter simbólico que ha caracterizado a la mayor parte de las intervenciones antidrogas en los últimos 30 años (Christie 1993; Ferrajoli 1995; Ruggiero 1999). Dicho carácter simbólico es el resultado del alto contenido ideológico y moral de las “cruzadas” antidrogas, cruzadas que en general son políticamente redituables al combinar un alto grado de retórica populista, la masiva financiación de una gran casta de expertos, funcionarios y operadores de la “captura y la incautación”, y operaciones concretas efectistas con gran cobertura mediática. En el ámbito del tráfico, se trata en general de políticas “belicistas” que se rigen por dicotomías simples (consumidor-traficante, amigo-enemigo, etc.). Como bien señala Nils Christie, la guerra a las drogas funciona como un tran-

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quilizante social y genera “integración” a través de la construcción de “enemigos apropiados” (Christie 1993). Pero dado que los daños descriptos arriba son bien concretos y tangibles, también lo deben ser las políticas de reducción de daños. Las medidas e intervenciones que pretendan reducir daños deben ser capaces de medirlos, y se las debe juzgar y evaluar por sus resultados reales en términos de mejoras concretas. Si se considera el tráfico de drogas un problema social más, y no una fuente de legitimidad política, las intervenciones y medidas en dicho terreno deberían ser instrumentales y mantener un perfil bajo sin buscar más exposición en los medios que otras políticas públicas destinadas a aumentar el empleo, mejorar el medio ambiente o evitar la violencia de género. Al menos, la captura y la incautación no deberían ser el centro de la noticia, sino la cantidad de daños reducidos o evitados en la operación. Si las políticas, medidas e intervenciones no reducen los daños, deben cambiarse pragmáticamente como se hace por ejemplo en el terreno de la accidentalidad vial. Esto no debe significar la despolitización del problema: desde ya uno de los obstáculos más importantes para poder avanzar es el de las voluntades políticas.

¿Cómo avanzar?

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Es poco realista pensar que las políticas de reducción de daños sobre el tráfico encontrarán, al menos a corto plazo, un eco positivo en instancias internacionales como la ONU, la UE, en el seno de organismos como la GIFE o Europol, o a nivel de muchos gobiernos nacionales. No hay que pensar estas políticas como un programa global a aplicar en todas partes, basadas en una legitimidad internacional a través de convenciones o tratados. Se trata más bien de una amplia gama de intervenciones puntuales, ad hoc y flexibles, que van de “abajo” hacia “arriba”, muy distintas dependiendo del contexto local, el tipo de mercado de drogas y la situación política e institucional de cada país. Por ejemplo, tanto los daños como las políticas y medidas prioritarias a aplicar en México, Holanda o España difieren enormemente, incluso a nivel regional o local dentro de cada uno de estos países. En muchos ámbitos, es la policía la mejor posicionada para detectar daños y tomar la iniciativa en plantear nuevas intervenciones y medidas, o abandonar las que no dan resultados. Esto es posible por ejemplo en contextos con bajo nivel de corrupción policial, con cuerpos policiales profesionales y descentralizados. En otros casos, el rol protagónico le puede caber a los fiscales (en contextos donde gozan de gran discrecionalidad ligada al principio de oportunidad), los jueces (en países con tradición garantista y constitucional, y/o con policías corruptas) o a las autoridades penitenciarias (en lugares con gran cantidad de presos por drogas). Puede pensarse, en algunos países, en el papel central de las Cortes o Tribunales Supremos o Constitucionales, o de tribunales especiales para casos de narcotráfico. Y aún en otros casos, el papel protagónico le cabe al poder ejecutivo (nacional o local) y sus ministerios, allí donde las relaciones de fuerza lo permitan. Cooperando con estas agencias, otras instancias son también fundamentales en la formulación e implementación de las políticas sugeridas arriba: municipali-

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dades, direcciones impositivas, aduanas, hospitales y otros operadores sanitarios, y por supuesto el sector privado ligado al tráfico de drogas, personas y dinero. Finalmente, por ejemplo en el caso de las intervenciones sobre el tráfico callejero en zonas residenciales o en la recuperación de espacios públicos, es imprescindible la participación de la comunidad a través de organizaciones de vecinos, centros barriales, comercios, escuelas o asociaciones de usuarios. Es un error pensar que se trata de un enfoque novedoso. Las prácticas de monitoreo o los procedimientos para evitar muertos o heridos forman parte del trabajo rutinario de casi todas estas agencias e instancias, que tienen gran experiencia y saber acumulados. El desafío es expandir y convertir dichas prácticas en el objetivo central de las intervenciones antidrogas, aún cuando estas tengan un carácter provisorio y no oficial. Los mayores avances pueden lograrse primero en ámbitos locales o nacionales donde ya domina el enfoque de la reducción de daños en el nivel del consumo (muchos países de la UE y América Latina) o donde la magnitud de los daños es tan grande (países productores o exportadores como Colombia, México, Afganistán, Bolivia o Brasil) que hasta las propias instancias oficiales buscan caminos alternativos a la guerra estéril y devastadora (Nadelmann 2007). El avance de las políticas se debe ir concretando entonces como una serie de reformas a corto plazo dentro del marco prohibicionista global, impulsadas a veces por alianzas sociales amplias, a veces por operadores técnicos. Sin embargo, para que dichas intervenciones no sólo terminen “humanizando” la guerra, ellas deben darse paralelas a una estrategia más global y de largo plazo para cambiar las convenciones internacionales de drogas, cambio que sólo es posible si en la práctica concreta la represión y la guerra dejan lugar a intervenciones más racionales que prioricen la reducción del sufrimiento humano por sobre todas las cosas. //

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Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 4

William Godnick*

ESTRATEGIAS INTEGRALES PARA E L D ESA RME Y L A R EDUC C IÓN DE LA VIOLENCIA ARMADA. ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE LAS NACIONES UNIDAS PARA E L CONT ROL DE A RMAS PEQ UEÑ AS Y L I G E RAS Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC) > PÁGINA 179

Introducción Este informe pretender plantear una discusión sobre los programas de desarme o entrega voluntaria de armas pequeñas en el contexto de una estrategia integral de combate contra el tráfico ilícito de armas de fuego y reducción de la violencia armada. Se usarán de manera intercambiable los términos armas pequeñas y armas de fuego.

El Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC) fue establecido en 1986 por la Asamblea General de las Naciones Unidas y depende de la Subdivisión de Desarme Regional de la Oficina de Asuntos de Desarme (United Nations Office for Disarmament Affairs, UNODA) dependiente del Secretario General en Nueva York. Su mandato principal es responder ante las solicitudes de asistencia técnica y legal de los Estados Miembro de los 33 países del Grupo Latinoamericano y del Caribe * Coordinador del Programa de Seguridad Pública. Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC)

> CAPÍTULO 4

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(GRULAC) en temas de desarme y control de armas. En la región latinoamericana y caribeña, UNLIREC sirve como punto focal del Mecanismo de Coordinación sobre Armas Pequeñas (CASA), una herramienta inter-institucional de coordinación entre las distintas agencias de las Naciones Unidas incluyendo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y UNICEF, entre otras. Durante más de diez años, UNLIREC ha sido protagonista en una dinámica comunidad de práctica regional dedicada a promover la implementación de los siguientes acuerdos internacionales: • Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos, 2001 (PoA); • Instrumento internacional que permita a los Estados identificar y rastrear las armas pequeñas y ligeras, 2005 (ITI); y • Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo, 2006.

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Los marcos políticos y normativos antes mencionados, en combinación con las experiencias y lecciones aprendidas de los Estados Miembro, ONG y expertos, han facilitado el desarrollo de una serie de estándares y directrices que han culminado en los Estándares Internacionales para el Control de las Armas Pequeñas (International Small Arms Control Standards, ISACS), un esfuerzo liderado por PNUD y UNODA.1 Dichos estándares proporcionan pautas para la implementación de estrategias de control de armas y desarme desde el levantamiento de datos en un diagnóstico de línea base hasta procesos de reforma normativa y la destrucción de armas y municiones. Aún los mejores estándares técnicos no tendrán mayor efectividad si las condiciones políticas, sociales e institucionales de un país no responden acertadamente a los problemas de la circulación ilícita de armas y municiones y su incidencia en la violencia armada. Para el año 2010, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC) reportó que las armas de fuego estuvieron presentes en aproximadamente 75 por ciento de los homicidios cometidos en América Latina y el Caribe.2 Ello indica que cualquier estrategia seria para reducir la violencia armada tiene que enfrentar la disponibilidad excesiva de armas de fuego y municiones en la sociedad. En el contexto actual, es comprensible que los Estados se sientan en desventaja en la lucha contra estos flagelos. Sin embargo, dentro de la región hay varios ejemplos positivos de políticas públicas adoptadas con diversos niveles de sostenibilidad en el tiempo, que ofrecen algunas ideas sobre lo que se debe hacer: 1. Promover la adquisición de armas de fuego entre la población para su autodefensa no es una política pública eficaz. Las personas que intentan defenderse con armas de fuego en asaltos con el mismo tipo de armas resultan muertas seis veces más en relación con las que no intentan utilizar armas.3 2. Las armas de fuego ilegales, lógicamente, tienen mayor incidencia en actos criminales que las armas legales. No obstante, existen importantes cantidades 1. Los estándares ISACS aún no han sido formalmente aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas. 2. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Global Study on Homicides 2011, Viena, 2011, p. 10. 3. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Armas de fuego y violencia, PNUD, San Salvador, 2003, p. 186.

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> CAPÍTULO 4

de armas de fuego legales, o que alguna vez lo fueron, que inciden regularmente en actos criminales.4 En el caso de municiones, obtenidas en mercados legales, su uso en actos criminales es mayor. 3. Las políticas claras sobre exportación de armas y municiones, con mecanismos efectivos de verificación, pueden reducir la triangulación ilegal hacia circuitos ilegales.5 4. La implementación de prohibiciones temporales sobre la portación pública de armas de fuego durante feriados y momentos electorales puede reducir el nivel de violencia armada.6 5. Los esfuerzos integrales dirigidos a municipios específicos pueden reducir la violencia armada, cuando hacer algo a nivel nacional parece imposible por la magnitud de la problemática.7 6. Es posible revertir tendencias estructurales de violencia armada pero se requieren años de trabajo, prueba y error, re-diagnóstico, construcción de alianzas y políticas de desarme junto con reformas legales, restricciones inteligentes sobre el porte y comercialización de armas, mayor control físico de las fronteras y articulación con iniciativas para reducir la demanda subyacente de armas y municiones en la sociedad.8 El mensaje transmitido aquí es básicamente el siguiente: aunque las respuestas específicas dependan de un diagnóstico actualizado, específico y preciso sobre la problemática, la comunidad involucrada en la práctica tiene bastante claridad acerca del conjunto de medidas necesarias en una estrategia integral. La parte más difícil es la construcción de políticas de alianzas y el trabajo de colaboradores para llevar a cabo estas estrategias. El presente documento busca delinear brevemente los elementos que conforman una estrategia integral, identificando tanto las políticas específicas necesarias a nivel nacional para un régimen de control como las medidas para la reducción de la violencia armada a niveles más localizados. Concluirá con una presentación sobre el flujo técnico de un proceso de desarme sobre la base de los estándares ISACS, siendo el desarme solamente un elemento, aunque muy importante, de una estrategia integral de control de armas y reducción de la violencia armada. Al igual que en otras esferas de gobernabilidad y desarrollo, y a pesar de los buenos marcos conceptuales y hojas de ruta, no existe un único modelo para los programas de control de desarme y reducción de la violencia armada. El conjunto de medidas depende de un diagnóstico amplio y detallado. A continuación, se intentará dar respuesta a dos preguntas fundamentales: a) ¿Cómo proliferan las armas en la sociedad? y b) ¿Qué tipos de violencia armada hay en la sociedad? Como se verá más adelante, las respuestas a estas dos preguntas básicas tienen mucha importancia en el diseño de las medidas correspondientes. 4. Oficinas de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia, Bogotá, 2006. 5. Pablo Dreyfus, “La Triple Frontera: Zona de Encuentros y Desencuentros” en William Hofmeister, Francisco Rojas y Luis Guillermo Solis, Eds, La Percepción de Brasil en el Contexto Internacional, Rio de Janeiro, Konrad-Adenauer Stiftung, 2007. 6. Andres Villaveces et al, ‘Effect of a Ban on Carrying Firearms on Homicide Rates in 2 Colombian Cities’ (Efecto de una Prohibición sobre la Portación de Armas de Fuego en los ïndices de Homicidios en 2 Ciudades Colombianas) Journal of the American Medical Association, 2000, 283 (9), p. 1205-1209. 7. Ignacio Cano, ¿Vivir Sin Armas? Evaluación del Proyecto Municipios Libres de Armas, San Salvador, PNUD, 2007. 8. Pablo Dreyfus et al, Small Arms in Rio de Janeiro: The Guns, the Gun Buyback and the Victims, Geneva, Small Arms Survey, 2008.

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> CAPÍTULO 4

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

La demanda de armas de fuego y sus municiones se genera en espacios legales, ilegales y grises. Los estados, empresarios, empresas de seguridad privada, cazadores/deportistas, coleccionistas y ciudadanos comunes compran armas de fuego de manera legal en muchos países. Los delincuentes, pandilleros y otros grupos violentos al margen de la ley, así como ciudadanos que buscan evitar la ley, compran armas de fuego en los mercados ilícitos. La forma de adquirirlas depende de las razones que subyacen la demanda, los precios y los recursos disponibles. Según el Small Arms Survey, 74,6 por ciento de las armas (más de 875 millones de armas de fuego) que circulan en el mundo se encuentran en manos particulares (entre civiles y empresas de seguridad), 22,7 por ciento en posesión de las fuerzas armadas del mundo, 2,2 en cuerpos policiales y menos del uno por ciento en manos criminales, insurgentes y terroristas.9 A nivel global, el comercio de armas de fuego alcanza un valor de USD 1,1 mil millones anuales y el comercio de municiones llega a USD 4,3 mil millones.10 Existen miles de empresas que fabrican armas de fuego y municiones en más de 100 países.

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En términos generales, hay dos tipos de transacciones internacionales de armas y municiones: las armas que cruzan las fronteras internacionales y el comercio interno, ya sea en forma legal o ilícita. Durante la Guerra Fría, la mayor parte de las transferencias internacionales sucedían entre Estados. Actualmente, existe una variedad de modalidades de transferencias legales, entre las que se incluyen: a) estado a estado; b) ventas comerciales entre privados autorizados por los estados; c) estados a clientes privados (en particular desde fábricas estatales); d) empresas privadas a estados (a través de licitaciones internacionales). En el contexto interno, las personas pueden comprar armas en tiendas o a veces de segunda mano de particulares. Las transferencias internacionales son ilegales cuando no tienen la autorización del gobierno exportador, importador y/o de tránsito o han sido realizadas con recursos ilícitos. A nivel interno, el tráfico ilícito de armas incluye: • • • •

Venta comercial fuera de la normativa nacional Robo o desvíos de arsenales estatales Robo o desvíos de particulares y empresas de seguridad privada Ventas privadas no documentadas entre particulares

El enfoque de una intervención contra el tráfico ilícito depende mucho del diagnóstico sobre cómo se trafican las armas de fuego y las municiones. Una estrategia para combatir el tráfico de hormiga en una frontera sería muy distinta de una tendiente a prevenir el robo de municiones de un arsenal militar.

¿Qué tipos de violencia armada existen? En el mundo, mueren más de 526.000 personas cada año por causa directa de la violencia armada, de las cuales 396.000 no son víctimas de homicidios cometidos en el contexto de conflictos armados, sino producidos en contextos híbridos y/o de “paz”.11 El porcentaje de homicidios con armas de fuego relacionado con 9. Small Arms Survey, Small Arms Survey 2009: Shadows of War, Cambridge Press, 2009. 10. Small Arms Survey, Small Arms Survey 2011: States of Security, Cambridge Press, 2011, p.9. 11. Secretaría de la Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo, Carga Global de la Violencia Armada 2011, Ginebra, Secretaría de la Declaración de Ginebra, 2011.

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> CAPÍTULO 4

las pandillas y el crimen organizado es considerablemente superior en América Central, América del Sur y el Caribe que en Asia o Europa. La Secretaría de la Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo desarrolló una tipología de violencia armada para diferenciar entre fenómenos que tienen en común la presencia de armas y municiones pero que se producen en contextos diversos: • • • • • • • • • • •

Muertes y lesiones de combatientes resultantes de batallas Muertes y lesiones de civiles resultantes de batallas Muertes por asesinatos extrajudiciales Muertes y lesiones por ataques terroristas con armas de fuego Muertes y lesiones por enfrentamientos en la comunidad Muertes y lesiones por riñas entre pandillas o crimen organizado Muertes y lesiones por ataques de pandillas y crimen organizado Muertes y lesiones cometidos por criminales comunes/robo a mano armada, etc. Muertes y lesiones resultantes de violencia doméstica y familiar Muertes y lesiones como resultado de accidentes y balas perdidas Muertes y lesiones resultantes de intervenciones policiales/legales

Las estrategias para reducir los niveles de violencia armada requieren indefectiblemente un diagnóstico sobre los diferentes tipos de violencia que se manifiestan en la sociedad. Por ejemplo, una estrategia para prevenir la violencia doméstica con armas de fuego sería muy distinta que otra diseñada para luchar contra el crimen organizado. Luego de esta introducción, es necesario profundizar sobre las políticas públicas y los estándares ISACS relevantes a los programas de desarme o la entrega voluntaria de armas.

Políticas públicas de una estrategia integral de reducción de la violencia armada y tráfico de armas Antes de entrar en detalle sobre las diferentes políticas públicas sobre control de armas y desarme, es importante resaltar el papel de las comisiones y comités interinstitucionales en su desarrollo. Según el Programa de Acción de las Naciones Unidas, una comisión nacional es “El órgano inter-institucional responsable del desarrollo de políticas, la coordinación, la aplicación y el seguimiento de los esfuerzos realizados para abordar todas las cuestiones relativas a las armas pequeñas dentro de un territorio internacional”.12 En América Latina, hay comisiones establecidas formalmente a través de leyes y decretos y otras que funcionan de forma más temporaria y ad hoc. Aunque lo ideal sería crear un espacio institucional formal, dada la sensibilidad de los temas tratados, hay ejemplos de comisiones informales y ad hoc que han producido buenos resultados. Lo importante es que el Estado aproveche una comisión nacional para el control de armas y/o reducción de la violencia armada para garantizar un enfoque integral que incluya la seguridad humana y consideraciones sobre juventud y género. Incluir dentro de las comisiones nacionales, ya sea como 12. Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos (A/CONF.192/15), 20 de julio 2011.

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miembros plenos u observadores, a instituciones no tradicionales en la esfera de la seguridad y actores de la sociedad civil, permite un mejor equilibrio entre acciones represivas y preventivas, siendo ambas necesarias.13 Una estrategia nacional para ejercer el control sobre las armas pequeñas y reducir la violencia armada requiere de dos conjuntos de políticas públicas. El primero tiene que ver con las medidas de control de armas principalmente a nivel nacional, mientras el segundo está más orientado hacia acciones a nivel local en lugares específicos. La Figura 1 presenta el conjunto de medidas identificadas por las Naciones Unidas y muchos de sus Estados Miembro como importantes en una estrategia de control de armas pequeñas a nivel nacional.

MEDIDAS DE CONTROL DE ARMAS PEQUEÑAS Comercio legal

Tráfico ilícito

Existencias

• Mejorar la inteligencia e intercambio de información

• Identificar existencias nacionales y excedentes

• Armonización de leyes con países vecinos

• Mejorar capacidades

• Mejorar gestión de

de instituciones y su personal

arsenales

• Marcación de armas y

• Mejor aplicación de las leyes actuales

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municiones • Transparencia en la

fabricación y las transferencias

• Programas de • Proveer equipos y tecnología

• Mejor aplicación de las leyes actuales • Armonización de leyes con países vecinos • Marcación de armas y municiones

entrega voluntaria • Destrucción de

• Control fronterizo

Tenencia y uso ilegal

armas y municiones

• Transparencia en la fabricación y las transferencias

Fuente: UNLIREC, Manual de Entrenamiento, Curso Interinstitucional de Capacitación para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Lima, UNLIREC, 2010.

[Figura 1]

En contraste, la Figura 2 documenta medidas formales e informales, coercitivas y voluntarias, que buscan reducir la violencia armada a nivel local. Obviamente, en un estado de derecho es esencial evitar medidas de naturaleza informal y coercitiva. A diferencia de las medidas identificadas en Figura 1, hay mucho más espacio para la participación de gobiernos locales, sociedad civil y grupos locales en las medidas orientadas a reducir la violencia armada. Una medida común a los dos marcos son los programas de entrega voluntaria de armas que serán tratadas en la sección posterior a la presente. 13. Para una profundización sobre el tema de comisiones nacionales ver Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe, Comisiones Nacionales para el Control de las Armas de Fuego y su contexto en América Latina, Lima, UNLIREC, 2011.

> CAPÍTULO 4

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MEDIDAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA VIOLENCIA ARMADA

Formal coercitiva

Informal coercitiva (NO RECOMENDADAS)

• Incautaciones/decomisos • Inspecciones/requisas/cateos • Policía comunitaria • Prevención alcohol/drogas/armas

• Empresas de seguridad/grupos de seguridad • Tribunales locales ad hoc

Forma voluntaria

Informal voluntaria

• Amnistías • Registro y legalización • Programas de Entrega Voluntaria de Armas • Zonas Libres de Armas • Programas educativos

• Comités vecinales • Sensibilización de los medios • Mediación comunitaria • Intervenciones desde la salud

Fuente: UNLIREC, Manual de Entrenamiento, Curso Interinstitucional de Capacitación para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Lima, UNLIREC, 2010. [Figura 2]

A continuación se encuentran breves descripciones de algunas de las medidas señaladas arriba: • Incautaciones/decomisos – armas recuperadas en operativos y arrestos. • Inspecciones/requisas/cateos – revisiones físicas a personas antes de entrar a algún sitio específico. Debe haber consideraciones especiales para niños y mujeres. • Prevención de consumo de alcohol – restricciones y limitaciones a la venta y consumo para prevenir su influencia en interacciones en el espacio público. • Policía comunitaria – un modelo de policía que busca mejorar la calidad de vida de las comunidades, designando personal específico a patrullar barrios determinados a través de la aplicación de las leyes, la prevención del crimen y el diálogo permanente con los residentes. • Campañas de registro y legalización – programas que buscan colocar dentro de la legalidad armas nunca registradas o con permisos vencidos. Tiene sus pros y contras y deben ser utilizadas con mucho cuidado. • Programas de entrega voluntaria de armas – ver próxima sección. • Zonas Libres de Armas – leyes que prohíben de manera temporaria o permanente la portación de armas de fuego en zonas geográficas pre-determinadas. • Programas educativos – programas para educar a padres, jóvenes y niños en diversos ámbitos sobre los peligros de las armas, su manejo y almacenamiento responsable así como la resolución pacífica de conflictos. • Comités vecinales – grupos de vecinos que se organizan para apoyarse mutuamente y coordinan con las instituciones de seguridad para tomar medidas preventivas (recuperación de espacio público, alumbrado, etc.). • Sensibilización de los medios – esfuerzos para buscar que los medios y periodistas cubran temas de violencia con criterios adicionales y matices distintos a la cobertura sensacionalista y morbosa de los hechos violentos, incluyendo

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capacitaciones, mesas redondas y concursos de periodismo de investigación. • Mediación comunitaria – mecanismos locales para encontrar soluciones pacíficas a conflictos y disputas entre partes enfrentadas, incluyendo menores en conflicto con la ley. • Intervenciones desde la salud – Participación de profesionales médicos en programas contra la violencia, incluye preguntas a padres sobre la presencia de armas de fuego en la casa durante consultas pediátricas.

Arquitectura de campañas de desarme o programas de entrega voluntaria de armas14 Los programas de entrega voluntaria de armas (PEVA) son programas donde la organización –ya sea gubernamental, no gubernamental o internacional– motiva a las personas o grupos a entregar armas legales e ilegales que no sean necesarias para la defensa nacional o la seguridad interna y que, tal vez, puedan resultar peligrosas o no deseables para los ciudadanos. Se alienta a las personas o grupos a participar por medio de incentivos que pueden incluir la amnistía, el anonimato o algún beneficio material, en dinero o especie. Algunos PEVA son iniciativas coyunturales mientras que otras se programan para varios años. En algunos países, los PEVA son una política permanente del estado aunque la modalidad de implementación cambia según el momento. > PÁGINA 186

Hay tres tipos genéricos de PEVA –amnistías sin remuneración; recompras con efectivo, cheque o transferencias bancarias; o canjes por incentivos-. Adicionalmente, en algunas partes del mundo se han implementado programas llamados Armas por Desarrollo, donde los incentivos son colectivos y comunitarios. La decisión sobre cuál de estas modalidades es la correcta depende en gran medida del diagnóstico de línea base de los organizadores. Hay ejemplos positivos y no tan positivos sobre todas estas modalidades. La experiencia nos enseña que los PEVA pueden resultar muy útiles si a) responden acertadamente al diagnóstico de la problemática; b) son parte de una estrategia integral que incluye un gran número de las medidas señaladas en Tablas 1 y 2, o todas; c) son bien diseñados e implementados, y d) se implementan en condiciones políticas y sociales que favorezcan su éxito. Los objetivos de los PEVA pueden ser varios e incluyen: • Recolectar un tipo específico de arma que causa un daño específico a los civiles (ej., granadas) o que tienen una incidencia negativa en contextos políticos y estratégicos inestables (ej, cohetes/MANPADS); • Reducir niveles de violencia y criminalidad armada; • Fomentar los programas que intentan promover la resolución de conflictos; • Hacer pública la conexión entre armas y violencia; • Desarrollar normas contra el uso ilegal de armas; • Reducir el número de armas disponibles para grupos delincuenciales; • Aumentar la solidaridad en la comunidad; 14. Esta sección se basa en la experiencia institucional de UNLIREC; su Manual de Entrenamiento, Curso Interinstitucional de Capacitación para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Lima, UNLIREC, 2010 y los estándares ISACS 5.40 Programas de entrega voluntarias de armas.

> CAPÍTULO 4

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• Mejorar las relaciones entre la comunidad y las fuerzas de seguridad; • Aumentar la capacidad institucional para enfrentar problemas de control de armas y violencia armada; • Obstaculizar el suministro y los mercados ilícitos de armas y municiones; • Disminuir los accidentes, suicidios y casos de violencia doméstica con armas; • Reducir la visibilidad de armas en la comunidad; y • Utilizar el PEVA como plataforma de lanzamiento para programas de policía comunitaria, seguridad ciudadana, etcétera. Una vez diagnosticado el problema y habiéndose establecido los objetivos y conformado el equipo de coordinación, es importante diseñar el PEVA indicado tomando en cuenta, en particular, el grupo objetivo. En otras palabras, saber crear incentivos para las personas que estarían abiertas a entregar armas y municiones en un programa de desarme voluntario. Ver Figura 3 para las prescripciones sobre incentivos de los estándares ISACS para PEVA.

ESQUEMA DE INTERVENCIÓN DE UNA CAMPAÑA DE DESARME Grupo meta

Opciones de incentivos (palos y zanahorias)

Individuos – justificaciones de posesión a nivel personal o de su casa/familia

• Amnistía (sin incentivo) • Recompra • Incentivos materiales • Operativos/allanamientos

Individuos – justificaciones de posesión a nivel de la comunidad

• Amnistía (sin incentivo) • Armas por desarrollo comunitario • Armas por Loterías (premio mayor) • Zonas Libres de Armas • Operativos encubiertos

Crimen organizado

• Operaciones de inteligencia • Operaciones de frontera • Operativos/allanamientos

Pandillas juveniles

• Armas por reducción de penas menores • Armas por inserción social • Operaciones de inteligencia • Operativos/allanamientos

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Fuente: UNLIREC, Manual de Entrenamiento, Curso Interinstitucional de Capacitación para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Lima, UNLIREC, 2010 [Figura 3]

Es importante destacar que los PEVA no son dirigidos de manera directa a los actores del crimen organizado y, por ende, cualquier respuesta a la violencia armada en un contexto donde el crimen organizado tiene un gran impacto en la sociedad debe contemplar medidas complementarias tales como las descritas en la Figura 3 y otras mencionadas arriba en la Figura 1. Los ISACS también proporcionan pautas sobre cómo llevar a cabo un PEVA en términos de su estrategia de implementación. La figura 4 grafica el proceso de im-

> CAPÍTULO 4

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

plementación que ayuda a desarrollar la secuencia de la intervención basándose en la experiencia de las Naciones Unidas. La columna 1 celeste de la izquierda en el extremo marca todos los pasos de la implementación de un PEVA. La columna 2 relaciona el proceso de diagnóstico con la estrategia de comunicación. Los ISACS hacen énfasis en a) analizar el diagnóstico internamente para desarrollar la estrategia y sus mensajes: b) realizar un esfuerzo de sensibilización sobre el problema de la violencia armada y la variedad de soluciones antes de promover una respuesta específica, incluida una evaluación sobre la respuesta pública y el debate público generados; c) realizar un esfuerzo comunicacional adicional sobre cómo participar en el programa, medidas de seguridad, etc. Muchas veces, los organizadores de PEVA han combinado los pasos b) y c) y resulta necesario organizar dos momentos de la comunicación sobre el problema y luego la respuesta. Al mismo tiempo, en ambas etapas de comunicación, resulta importante comunicar sobre las otras iniciativas que el gobierno tiene contempladas o ya implementadas como parte de una estrategia integral para no dar la idea de que un programa de desarme va a resolver todos los problemas por sí solo, o bien crear la expectativa de que dicho programa sacará las armas de las manos del crimen organizado.

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La columna 3 cubre los procesos de entrega de armas y su posterior entrega de incentivos y la columna 4 cubre su destrucción.

ESQUEMA DE INTERVENCIÓN DE UNA CAMPAÑA DE DESARME 1

Evaluación Interagencial

Identificación del problemas

Asistencia Preparatoria Programación Implementación del Programa Evaluación Intermedia

Diagnóstico Desarrollo normativo

Análisis y Planeación Estratégica Sensibilización (concientización) MON & EVAL

Implementación del Programa

Sensibilización (Educación al Riesgo, Promoción, e Información sobre el PEVA)

Evaluación Final

MON & EVAL

Amnistía de armas

Entrega Voluntaria de Armas MON & VERF

Entrega de Incentivos

Destrucción de armas Implementación de la investigación

[Figura 4]

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

> CAPÍTULO 4

La columna 5 ilustra los aspectos legales y normativos. En ocasiones, los PEVA se implementan con una ley específica y otras veces, están contempladas en la ley de armas de manera general para su implementación periódica. Sin embargo, en la mayoría de los casos, se requieren leyes o decretos que definan los términos del programa y sus alcances. También en muchos casos, después de la realización de un PEVA, el gobierno se compromete a aplicar las normas existentes o nuevas de una manera más agresiva y robusta.

Conclusiones Los programas de desarme pueden resultar elementos esenciales de un programa de reducción de violencia armada. Dicho éxito depende de un buen diagnóstico sobre los tipos de armas en circulación y los tipos de violencia armada prevalecientes en la sociedad. La comunidad encargada de la ejecución práctica, tanto internacional como regional, ha avanzado significativamente en cuanto al diseño técnico de los programas de desarme y otras políticas complementarias dentro de una estrategia regional. Sin embargo, un buen diagnóstico y una estrategia bien diseñada requieren de condiciones mínimas para su implementación, entre las cuales figura la necesidad de contar con alianzas políticas coherentes entre los diferentes instituciones de gobierno y de la sociedad civil. Dado que cada contexto es distinto, nada reemplaza el trabajo de hormiga de prueba y error en el transcurso del tiempo en el diseño e implementación de programas de control de armas y desarme mientras las alianzas van fortaleciéndose y aumentan las capacidades institucionales humanas. Cuando los problemas parecen ser demasiado grandes para ser enfrentados, es recomendable dirigir los esfuerzos a comunidades específicas, buscando crear islas de seguridad que puedan resultar ser inspiraciones para otras y, de esa manera, construir capacidades y experiencias desde abajo hacia arriba. Los estándares ISACS y la experiencia de UNLIREC y sus socios de la región no pretenden ser una receta única, pues las recetas únicas no existen. Al contrario, estos recursos proporcionan una estructura basada en la experiencias, lecciones aprendidas y buenas prácticas que proporcionan una estructura y respaldo técnico a procesos que suelen ser políticamente controversiales en contextos políticos muy inestables. //

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> CAPÍTULO 4

Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana

Enrique Font*

PROGRAMA DE INCLUSIÓN SOCIOCULTURAL CON JÓVENES PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO **

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Introducción Desarrollado por la Secretaría de Seguridad Comunitaria de la Provincia de Santa Fe, el Programa de Inclusión Sociocultural con Jóvenes para la Prevención del Delito se diseñó para responder a uno de los problemas de seguridad prioritarios en la provincia de Santa Fe que es el de la violencia letal entre jóvenes, expresado por el crecimiento de las tasas de homicidios dolosos en las últimas dos décadas. El abordaje se fundamenta en una comprensión del delito y la violencia como fenómenos complejos y multicausales que, por ende, requieren para su abordaje de intervenciones multiagenciales.

Por ello, complementando las políticas sociales universales, se lleva adelante una política de inclusión sociocultural específica para abordar las condiciones sociales (económicas, políticas y culturales) que generan contextos y procesos en los que ciertas alternativas delictivas y el uso expresivo de la violencia aparecen como las maneras más atractivas, más accesibles o las únicas disponibles para grupos de jóvenes para construir identidades, vínculos, reconocimiento social e ingresos ante la imposibilidad o dificultades estructurales de hacerlo a través de procesos convencionales apegados a la legalidad. * Ex Secretario de Seguridad Comunitaria de la Provincia de Santa Fe, Argentina. ** junto con Eugenia Cozzi y María Eugenia Mistura.

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Breve referencia al marco conceptual que guía la intervención El marco teórico de este programa se ubica dentro de la criminología1 cultural, enfoque del delito y su control como creaciones culturales, destacando lo significativo y creativo de estas. Además, se ha hecho un esfuerzo por complementar este enfoque a través de su vinculación con el contexto histórico y estructural, teniendo en cuenta las dinámicas de exclusión e inclusión social.2 La criminología cultural realiza un trabajo de redescubrimiento y reinvención de las perspectivas sociológicas y criminológicas desarrolladas en las décadas de los cincuenta y sesenta en los Estados Unidos y Gran Bretaña. Así, se destaca la influencia de lo que algunos autores denominan la nueva teoría de la desviación, corriente de pensamiento desarrollada en los Estados Unidos que rechaza las explicaciones dadas por el clasicismo y el positivismo tanto individual como social. Las explicaciones del positivismo parten de un mundo dado por hecho donde la inclusión y la exclusión se consideran como naturales. La preocupación fundamental consiste en determinar lo normal y lo desviado en base a un consenso cultural. Así, el comportamiento considerado normal, racional y respetuoso de la ley es el reflejo del éxito de la sociedad en inculcar las pautas culturales. En la vereda opuesta, se encontraría el comportamiento desviado, irracional y sin sentido, producido por falta de inclusión en la cultura de la sociedad o en la economía. > PÁGINA 191

La nueva teoría de la desviación, constituida por la teoría de la subcultura y la teoría del etiquetamiento, inicia un proceso de deconstrucción de aquellas concepciones mediante el cuestionamiento de la naturalidad de los procesos de inclusión y exclusión, a fin de romper con la dicotomía normal-anormal, considerando la diversidad como lo propio de la cultura. De esta manera, plantea un enfoque cultural del delito y su control. Retoma el legado del pensamiento sociológico de Durkheim, y especialmente de Merton, que señala que el delito puede verse como una respuesta normal ante la tensión entre los fines inducidos culturalmente y los medios disponibles para alcanzarlos. La teoría de la subcultura entiende a la cultura como respuestas elaboradas en conjunto a problemas experimentados en forma colectiva en la vida cotidiana y al comportamiento designado como desviado, como un intento significativo de resolver colectivamente los problemas con los que se enfrenta un grupo determinado (Young, 2008). En este sentido, se destaca la importancia de atender a las experiencias vivenciales de los miembros de los grupos ya que las respuestas subculturales varían en función de las situaciones estructurales particulares y los contextos espaciales y temporales. Nightingale argumenta que la tensión creada por la combinación de la exclusión social y económica con la inclusión cultural genera respuestas subculturales 1. Entendemos a la criminología como aquel cuerpo de teorías y saberes que se relacionan, de una manera u otra, con al menos las siguientes tres preguntas: ¿Cómo y por qué ciertas categorías de la actividad social son definidas como delitos, desviadas, indeseables o problemáticas?, ¿Por qué estas actividades suceden en distintos tipos de situaciones (más allá de las clasificaciones que dichas actividades reciban)? y ¿Cómo diferentes fuerzas de la sociedad intentan administrar y controlar tales acciones y sus consecuencias, tanto a través de los mecanismos formales institucionales de la justicia penal, como de mecanismos de regulación y mecanismos informales de control social? 2. Siguiendo a Young (2003), entendemos a esta dinámica como un proceso en que la inclusión y la exclusión se producen simultáneamente. Se trata de una sociedad bulímica, en la cual la masiva inclusión cultural está acompañada por una exclusión sistemáticamente estructural.

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que intentan compensar esa tensión mediante un mayor énfasis en la identificación subcultural. Por otra parte, Cohen (1995) afirma que el delito no es simplemente una vía instrumental para alcanzar los bienes que son negados. Sugiere un enfoque del delito como una respuesta subcultural que implica una inversión de los valores dominantes.3 En el contexto nacional, Tonkonoff (2008) se refiere a “estrategias juveniles de reproducción” y Miguez (2008) aborda los procesos sociales que permiten explicar una identidad colectiva que involucra redes vinculares, formas de percepción y prácticas sociales. Matza y Sykes, en dos artículos sobre delincuencia juvenil, realizan una crítica innovadora de aquellas perspectivas. En primer lugar, sostienen que es “improbable que se produzca una negación completa de la validez de las demandas de conformidad y que se las sustituya por un nuevo sistema de valores” (Sykes y Matza, 1957) y afirman la existencia de técnicas de neutralización tales como el trabajo cultural, la creación de una narrativa que justifique el acto delictivo permitiendo relajar temporalmente el vínculo con el sistema normativo dominante. Para complementar este análisis, indagan acerca de los valores de la delincuencia juvenil y afirman que no se distinguen del sistema de valores dominante sino que se trata de una acentuación de una parte de estos -los valores subterráneos – “coexistentes [pero además contradictorios] con los valores proclamados públicamente, que poseen un aire más respetable” (Matza y Sykes, 1961).4 > PÁGINA 192

El principal interés de la teoría de etiquetamiento es la reacción social frente a la desviación y sus efectos en los que son controlados, rompiendo con la idea de que el control social previene el delito. Becker afirma que la desviación “no es una cualidad de acto que la persona comete sino una consecuencia de la aplicación de reglas y sanciones sobre el infractor a manos de terceros; es desviado quien ha sido exitosamente etiquetado como tal”. En cuanto a los efectos del etiquetamiento, será la etiqueta asignada a una persona la lente con la que se observe su comportamiento pasado y futuro. Zaffaroni reconoce los efectos estigmatizantes de la pena de prisión y niega su función reparadora o restitutiva. La visión británica de estas perspectivas, que impulsa el desarrollo de la criminología cultural, no es pasiva sino que da lugar a una síntesis transformadora que enfatiza la energía creativa y significativa tanto de las construcciones hacia abajo (reacción frente a la desviación) como de las construcciones hacia arriba (respuestas y acciones desviadas). Además, propone analizar estas construcciones dentro de marcos sociales más amplios continuando el legado de Mills que, en La Imaginación Sociológica, propone situar la biografía individual en la historia y estructura social. Kessler (2002) hace referencia a la vinculación entre la delincuencia juvenil y la crisis del mercado de trabajo destacando “la crisis del mundo del trabajo y emergencia de formas de combinación novedosa entre ocupaciones legales e ilegales”. 3. Paul Willis, en el prefacio de su libro Learning to labour (1977), se refiere al contenido de la primera parte como una “etnografía de la escuela y en particular de las formas culturales de oposición que la clase obrera manifiesta en ella…” 4. En cuanto a las técnicas de neutralización, las dividen en cinco grandes tipos: negación de la responsabilidad, negación del daño, negación de la víctima, condena a quien condena y apelación a lealtades superiores. En relación con los valores subterráneos, se pueden mencionar: hedonismo a corto plazo, espontaneidad, desprecio por el trabajo, admiración por la violencia como medio eficaz para resolver conflictos. Es interesante la postura de Matza y Sykes ya que afirman que los valores subterráneos no son, plenamente, valores de desviación, que la contradicción cultural, los valores subterráneos -valores sociales declarados u oficialesatraviesan toda la sociedad. Esta perspectiva acerca a los autores a un análisis de lo micro en relación con lo macro: “es posible que los valores del ocio [-compartidos por todos los adolescentes-] suelan convertirse en una conducta delictiva cuando dichos valores están asociados con frustraciones o resentimientos”.

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En este contexto, la teoría del etiquetamiento se reinterpreta como la teoría del pánico moral proponiendo analizar las reacciones de las autoridades y la opinión pública frente a la desviación como creaciones significativas que pueden revelar aspectos de la dinámica cultural del miedo y las crisis estructurales que lo sustentan. Por su parte, las subculturas pierden su rigidez reinterpretándose como lugares para la imaginación y la creatividad, pudiendo leerse como textos que revelan la dinámica de la sociedad en su totalidad5. Actualmente, Young invita a dinamizar aún más esta perspectiva cuando señala que “si todavía existe un texto subcultural para ser leído, dicho texto será hibrido, plural y adulterado” (Young, 2008). Por lo tanto, el principio que guía las intervenciones de este Programa es que las creaciones identitarias, en relación con la dinámica de la sociedad en su conjunto, configuran intentos significativos de resolver las tensiones resultantes de una particular posición estructural en un momento histórico determinado. Sin embargo, estas soluciones colectivas presentan matices aun cuando los principales ejes estructurales (edad, género y clase social) sean coincidentes. Estas similitudes y diferencias son posibles ya que las posiciones estructurales cobran vida en un espacio y tiempo determinados, teniendo en cuenta las tradiciones culturales preexistentes, la imaginación y creatividad de los jóvenes y los recursos disponibles en las ciudades y barrios concretos donde viven.

Descripción de la iniciativa A partir del año 2009, en el marco de Gabinete Social, la Secretaría de Seguridad Comunitaria comenzó un trabajo coordinado con actores territoriales, tanto municipales como provinciales y de la sociedad civil, de abordaje en clave de inclusión sociocultural con jóvenes involucrados en el delito y la violencia en los barrios Ludueña, Tablada y Las Flores de la ciudad de Rosario y Alto Verde, Chaqueño y San Lorenzo de la ciudad de Santa Fe. El abordaje está dividido en tres fases: la primera, de presentación y acercamiento a los jóvenes en el territorio, construcción de vínculos y enlace con propuestas estatales de inclusión sociocultural existentes; la segunda, de capacitación laboral para la implementación de emprendimientos productivos; y la tercera, de establecimiento y desarrollo de emprendimientos productivos integrados por los y las jóvenes, tal como se describe a continuación: Fase 1 - Presentación, construcción de vínculos y enlace con propuestas existentes: Esta etapa consiste, en primer lugar, en establecer vínculos con estos grupos de jóvenes a través de referentes territoriales o efectores estatales que trabajen en el territorio, reconociendo la construcción identitaria que ellos mismos realizan a través de su pertenencia a “bandas” del barrio y su participación fluctuante en delitos y trabajando a partir del reconocimiento de dicha identidad. En segundo lugar, se promueve su acceso y participación en la oferta de actividades para jóvenes, ya sea a nivel municipal o provincial, adecuando en coordinación con otros ministerios, en los casos que sea necesario, las características 5. Philippe Bourgois, en su estudio etnográfico de El Barrio de East Harlem en la ciudad de Nueva York, concluye de la siguiente manera: “La sociedad convencional debe ser capaz de reconocerse en los personajes de este libro y advertir las conexiones con su propia forma de vida. La inner city constituye el mayor fracaso interno de los Estados Unidos, una espada de Damocles que cuelga sobre la sociedad en general” (Bourgois, 2010:341).

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de dichas ofertas para permitir el acceso de estos jóvenes y sortear los obstáculos que inicialmente impidan o dificulten dicha participación. Estar presentes allí les permite “salir del barrio” y circular por la ciudad, ya que muchos de ellos/as no pueden circular por la ciudad o, incluso, por su propio barrio, debido a conflictos con otros grupos o a prácticas policiales de hostigamiento, que los deja confinados a un radio de pocas cuadras o, muchas veces, a espacios tan acotados como un pasillo o una esquina del barrio en el que viven. Asimismo, esta participación les permite vincularse con otros jóvenes de su barrio y otros barrios de la ciudad en contextos que explícitamente excluyen la violencia. También les permite tener una interacción no conflictiva con adultos, así como formar parte de actividades con pautas de convivencia que los incluyen. Fase 2 – Implementación de capacitación para el posterior desarrollo de emprendimientos productivos: la segunda fase de la intervención consiste en la inclusión progresiva de los jóvenes en emprendimientos productivos de reciclado y reparación de bicicletas y sillas de ruedas. El objetivo es poner en juego una alternativa atractiva y posible de construcción colectiva de identidad y de reconocimientos que “compita” con las actividades vinculadas al delito y permita trabajar también las condiciones de participación en estas actividades y el compromiso necesario, en pos de la reducción de violencia y prevención del delito. > PÁGINA 194

En esta fase, se promueve además la participación de otros jóvenes del barrio con los que no suelen compartir las actividades delictivas o de consumo problemático de sustancias psicoactivas. Esta segunda fase comienza con la participación de los jóvenes en talleres de capacitación en reparación de bicicletas, a cargo de un docente especializado en este oficio, con una sensibilidad que le permita establecer vínculos con ellos. A medida que se capacitan y familiarizan con el reciclado y la reparación de bicicletas abandonadas en los depósitos judiciales de la Policía de la Provincia, se inicia la tercera fase. Fase 3 – Desarrollo de emprendimientos productivos: Una vez que se ha avanzado en la capacitación en las habilidades requeridas para el reciclado, armado y reparación de bicicletas, se conforman emprendimientos productivos solidarios, integrados por los propios jóvenes, para el alquiler de las bicicletas reparadas en espacios públicos de ambas ciudades y en actividades de esparcimiento desarrolladas por organizaciones de la sociedad civil. Esta fase, además de posibilitar una alternativa colectiva y legal de generación de recursos económicos y una experiencia laboral acreditable, busca promover el libre uso de la ciudad, la interacción entre estos jóvenes y estas jóvenes y adultos de nivel socioeconómico diverso y mostrar que dadas ciertas oportunidades otras salidas son posibles. Cuando esta fase se encuentra en ejecución, se fomenta la difusión de los emprendimientos en los medios masivos de comunicación y la participación de los

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jóvenes en esta difusión por un lado, para que sean conocidos y reconocidos por la sociedad en su conjunto y, por el otro, para generar reconocimientos sociales alternativos a la violencia para los propios jóvenes. Se busca, en términos de impacto, desafiar mediante la interacción directa y mediada los estigmas sociales y los estereotipos negativos existentes sobre estos jóvenes y, a la vez, posibilitar a los jóvenes la reconfiguración de sus propios estatus y roles. Las tres fases son lideradas por la Secretaría de Seguridad Comunitaria, en estrecha coordinación con los demás ministerios que integran el Gabinete Social. En tal sentido, cabe destacar la participación en el Programa de diversas áreas provinciales, fundamentalmente el Ministerio de Desarrollo Social, a través de sus programas Territorios Productivos, Buenas Prácticas y Sumando Voluntades, el Ministerio de Salud, a través de la Subsecretaría de Inclusión para Personas con Discapacidad (ya que en los talleres se reparan además de bicicletas, sillas de rueda para el Ministerio de Salud de la Provincia), el Ministerio de Trabajo, a través del Protocolo 2011 de Formación para el Trabajo, el Ministerio de Innovación y Cultura y el Gabinete Joven. Asimismo, este trabajo conjunto involucra a diversos actores de la Municipalidad de Rosario, enmarcados dentro de las Secretarías de Salud y Promoción Social. Así, se desarrolla un intenso trabajo con la Dirección de Recreación y Deportes, mediante el programa “Calle Recreativa”, la Subsecretaría de Economía Solidaria, a través del área de Agricultura Urbana, la oficina de Empleo del municipio, que sirve como nexo con diversos programas de inserción laboral, el Proyecto de Prevención y Asistencia en Adicciones y las diferentes coordinaciones de los Centros Municipales de Distrito. A su vez, en la ciudad de Rosario, gran parte de los jóvenes, luego de sumarse al programa y alentados por el mismo, se han incorporado a otras propuestas, como el curso de formación laboral en albañilería de la U.O.C.R.A., el programa “Jóvenes por Más y Mejor Trabajo” del Ministerio de Trabajo de la Nación y el curso de capacitación en jardinería y huerta, desarrollado en el Vivero Agrotécnico Rosario. De la misma manera, en la ciudad de Santa Fe, los jóvenes también se encuentran involucrados en otras actividades, como el ya mencionado “Jóvenes por Más y Mejor Trabajo”, el Plan de Empleo Comunitario (PEC) del Ministerio de Trabajo de la Nación y la elaboración de bloques ecológicos para la construcción. También participan del Programa llevado a cabo en Santa Fe las organizaciones de la sociedad civil “Juanito Laguna”, “Canoa” y Cooperativa Teko Ltda. Cabe destacar que este programa reconoce como antecedente el proyecto de cooperación internacional denominado “Intervención Multiagencial para el Abordaje del Delito en el Ámbito Local”, desarrollado en el marco del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo por la Secretaría de Seguridad Interior de la Nación y, en el caso de Santa Fe, por la Secretaría de Seguridad Comunitaria y el Gabinete Social de la Provincia. El objetivo de dicho proyecto, que se extendió de agosto de 2008 a diciembre de 2010, consistió en “promover la implementación de políticas integrales de seguridad con énfasis en la prevención que, sin desvalo-

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rizar los aportes que pueden realizar las instituciones policiales, incluyan y comprometan a otras agencias gubernamentales y actores no gubernamentales en el abordaje y resolución del problema”6. Concluido el mismo, la Secretaría de Seguridad Comunitaria continuó y profundizó las acciones desarrolladas en el marco de ese proyecto en la ciudad de Santa Fe y las extendió a la ciudad de Rosario. Actualmente participan de las distintas instancias y fases del programa 150 jóvenes en cada ciudad que construyen su identidad predominantemente a través de un uso expresivo de la violencia, mediante su participación en “bandas” o actividades delictivas. Luego de esta experiencia inicial, es intención del gobierno provincial extender este programa para involucrar a más jóvenes en otros barrios y ciudades de la provincia en los que existan fenómenos de violencia letal que involucren a jóvenes como víctimas y victimarios. //

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6. Ver Proyecto ARG/08/012, en Font, Enrique, Ales, Cecilia y Schillagi, Carolina (2008) “Intervención multiagencial para el abordaje del delito en el ámbito local”, en Cuadernos de Seguridad Nº 7, pág. 193.

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Martín Appiolaza*

PARTICIPACIÓN, RESPETO Y COMPROMISO SOCIAL: CONDICIONES PARA PREVENIR LA VIOLENCIA CON NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES Universidad Nacional de Cuyo, Argentina

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“La juventud y la vejez no están dadas, sino que se construyen socialmente en la lucha entre jóvenes y viejos” Pierre Bourdieu (La “juventud” no es más que una palabra, 1978) “La noción de que el trabajo (rutinario y mal pago) proporciona modelos de conducta para los niños del barrio es inverosímil: es mucho más probable que haga todavía más atractivo el delito y los mercados ilícitos de drogas” Jock Young (Crossing the borderline: Globalization and social exclusion, 2003) “El reconocimiento de las pandillas como actores sociales es necesario para la democracia (…). Deben ser vistas como (jóvenes) socialmente excluidos del proyecto moderno y no como la hez de la tierra” John Hagedorn (Gangs in the Late Modernity, 2007)

La propuesta aquí es considerar a los grupos de niños, niñas y jóvenes afectados por la violencia, en su doble condición de víctima y victimarios, como actores capaces de transformar sus prácticas modificando en sus comunidades las causas de la violencia y el delito. El desafío es reconocerlos como sujetos de derechos, gestionar la conflictividad como una oportunidad y apostar por la construcción de ciudadanía. El deporte y las artes son herramientas para el involucramiento social de la infancia y la juventud en proyectos colectivos transformadores. * Coordinador del Diplomado en Seguridad Democrática, Universidad Nacional de Cuyo, Argentina.

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Primero: ¿Dónde nos paramos para ver el tema de la violencia juvenil? Cuando se habla de violencia juvenil generalmente se hace un recorte que incluye a jóvenes, varones, de zonas populares urbanas. Incluimos también a niños y niñas involucrados en algunos delitos. Dejamos fuera la vinculación con un entorno violento (entendiendo violencia como aquello que limita posibilidades y deseos de otros). También perdemos de vista que el rol juvenil en las estructuras criminales es siempre en lugares de mayor riesgo y menor rentabilidad. Es un problema de perspectivas el que nos lleva a concentrar el peso de la violencia institucional en el actor más visible y vulnerable de los mercados ilícitos. La juventud no existe. Existen muchas juventudes en función del momento histórico y de cómo se hayan configurado las relaciones entre lo viejo y lo joven en el campo social. Lo joven se define también en oposición a lo adulto, en conflicto con un orden establecido que no le es propio y que le reserva un lugar predefinido por lo viejo. Es decir, las juventudes son esencialmente conflictivas porque así se constituyen y cuando criminalizamos ciertos conflictos juveniles por disfuncionales, anormales o desviados, adoptamos una posición en favor de un orden adulto.

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El argumento más frecuente de la criminalización consiste en asociar violencia con ciertas juventudes conflictivas. Aquí entramos en otro aspecto: la violencia es una consecuencia de conflictos no gestionados. Para que emerjan expresiones violentas, antes tuvieron que existir conflictos que no fueron atendidos y abordados oportunamente. Conflictos propios de ciertas juventudes, por un lado, y la decisión de no considerarlos legítimos, por el otro. Esta negación de las problemáticas de ciertas juventudes entraña un acto de violencia. En la ecuación clásica, no hay emergente violento sin una violencia estructural (negación de derechos) y una violencia cultural (admitir la negación del otro como sujeto de derechos). Llegados a este punto, es posible negar la legitimidad de las necesidades y derechos de un grupo social. Así se desencadena la lógica de las políticas públicas hacia juventudes afectadas por la violencia: se las desconoce bajo el argumento de que son socialmente inhábiles (o inmaduros, o irresponsables) y se interviene en nombre de su propio bien y el del resto de la sociedad. Es el ciclo del conflicto: desconocimiento y control. Para sintetizar, se observa a las juventudes como construcción histórica, inherentemente conflictivas. La violencia juvenil es asociada a la negación de estos grupos que desafía un orden asociado con el poder adulto-céntrico. Es producto de la aplicación de la violencia institucional, estatal y cultural, que se manifiesta, por ejemplo, en el relegamiento de las problemáticas y demandas juveniles, así como el predominio de las prácticas de control en las políticas públicas específicas. Así, juventud y violencia en el contexto de las políticas sociales de nuestros estados, aparecen asociadas. El desafío es cómo abordar las problemáticas que presentan las juventudes, atendiendo los conflictos, reconociéndolos como sujetos plenos de derechos, aprovechándolos para construir relaciones sociales menos violentas y más democráticas. Una sociedad más segura es una sociedad más igualitaria.

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Entonces, ¿qué perspectiva hay que adoptar para empezar a entender y atender la dinámica juventudes-violencias?

Abordajes de juventudes y violencia Los enfoques tradicionales sobre niños, niñas y jóvenes “conflictivos” los asimilan con los necesitados, aquellos que no pueden valerse solos, que necesitan la caridad para poder desarrollarse. Es posible conectarlos con las políticas hacia los pobres y mendigos surgidas casi en la misma época que empezaban a emerger las juventudes. Desde entonces, se insiste en que los que requieren un cuidado especial por sus incapacidades, también necesitan controles especiales. Políticas sociales asistenciales y políticas de seguridad basadas en el control, caminan de la mano desde hace mucho tiempo. Aún hoy, los enfoques predominantes consideran la niñez y la juventud como momentos incompletos, de transición, como etapas de la vida a superar. Dado que los niños y jóvenes no han alcanzado la condición de sujetos plenos, por lo tanto carecen de derechos plenos. La conflictividad adolescente y juvenil es propuesta en términos de crisis personales y caminos tumultuosos hacia la adultez. Esta perspectiva coloca al adulto como el sujeto pleno, estación terminal, estado deseado. Así, la sociedad funda una lógica que coloca lo adulto en el centro del escenario del poder subordinando a la infancia y las juventudes. Por lo tanto, ¿qué validez va a otorgar a los conflictos que planteen niños, niñas y jóvenes? Otra de las miradas predominantes sobre la juventud la define como un grupo con hábitos particulares que está en riesgo y pone en peligro a los demás. Por lo tanto, necesita ser controlada. Hay que cuidarla de sus particulares debilidades, factores de riesgo que predisponen a la enfermedad de la violencia juvenil (ironizando). Por el contrario, habría que potenciar los aspectos saludables, las características comunes de los grupos no conflictivos ni violentos, o bien, prevenir adaptándolos con las manos sanadoras del Estado. Estas dos perspectivas justifican la mayoría de las políticas que se aplican hacia niños, niñas y jóvenes afectados por la violencia. En primer lugar, un enfoque desde la seguridad que desconoce o subestima la capacidad y niega los conflictos propuestos y que se concentra en la aplicación de la violencia estatal para suprimir comportamientos o bien prevenirlos desde una perspectiva asistencial que extiende el control. El ejemplo más extremo son las políticas centroamericanas basadas en el uso de la violencia estatal para abordar el fenómeno de las maras, tales como las políticas de Mano Dura y Súper Mano Dura en El Salvador, Plan Escoba en Guatemala, Cero Tolerancia y Libertad Azul en Honduras (¡siempre tanta poesía en las políticas de seguridad!). Éstas permitían al Estado realizar detenciones y encierros prolongados ante la presunción de que niños, niñas o jóvenes pertenecían a una pandilla. La arbitrariedad facilitó apremios ilegales, ejecuciones extrajudiciales y encierros masivos, lo que generó el colapso del sistema carcelario, la transforma-

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ción de las cárceles en territorios de reclutamiento del crimen organizado, motines y muertes masivas de jóvenes. El enfoque de riesgos propone un control light en formato de prevención de la violencia. Pronostica los riesgos de un individuo o grupo en función de distintos factores, propone intervenciones correctivas con el fin de prevenir el mal pronóstico y potencia aquellas características que inmunizan de la violencia, que actúan como factores de prevención. Se utiliza la inducción y deducción, el diagnóstico y tratamiento, un abordaje preventivo en las comunidades vulnerables que deben ser asistidas. Este es el enfoque más extendido en organismos internacionales de cooperación para el desarrollo y en el sistema de las Naciones Unidas. Es un enfoque práctico que permite plantear la prevención como algo tangible. Un ejemplo de esto es la investigación “Ni guerra, ni paz”, dirigida por Luke Dowdney, que estudió pandillas violentas en una decena de países y estableció factores de riesgo, así como abordajes preventivos desde la perspectiva local trabajando en el ámbito individual, familiar y comunitario. Además, la investigación recomienda también la participación de los niños, niñas y jóvenes afectados por la violencia armada organizada y se interesa por las dinámicas subculturales.

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Un ejemplo de programa de prevención que se utilizó como fundamento para la investigación mencionada es “Lucha por la paz” (Luta pela paz), que propone la práctica de boxeo en una academia como estrategia de prevención. Quienes se han acercado a un ring o conocen los programas deportivos para la prevención de la violencia y el delito coincidirán en que estos incluyen factores de protección. El director de la investigación antes mencionada, Luke Dodwney, es antropólogo y ex boxeador amateur. Empezó por montar una pequeña academia de boxeo en la favela La Maré, Rio de Janeiro, en una comunidad tomada por facciones del crimen organizado. El desarrollo del proyecto, que se inició como una pequeña iniciativa de la organización Viva Rio significó un espacio de recreo y formación dentro de un entorno hacinado y violento. Algunos de los niños, niñas y jóvenes que participaban eran empleados por el narcotráfico y sometidos a situaciones de mucha violencia. El proyecto pudo desarrollarse porque hubo tolerancia por parte de los dueños de la favela, una aceptación tácita. Quizá esto fue así porque comprendieron que este programa es positivo para la comunidad y que el hecho de que haya niños involucrados en el tráfico no es beneficioso para nadie. El aporte del proyecto para prevenir la violencia fue el aprendizaje de un deporte que, a través del esfuerzo a lo largo del tiempo, permitió generar resultados (superar el vivir al día), tales como el respeto del entorno y la seguridad personal en un contexto de agresión permanente. El boxeo aportó la disciplina y las rutinas de las prácticas. Además, se prohibió el consumo ilícito dentro de la academia. Quienes querían participar en el proceso de trabajo de la academia debían tener buenas

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calificaciones escolares y asistir a talleres. También se involucraron en la gestión del proyecto y más tarde en procesos políticos de incidencia por los derechos de los niños y de los jóvenes. ¿Cuál era la gratificación más grande que recibían por participar? No era dinero. Lo más valorado era el reconocimiento y el respeto generado por la participación en el proyecto. La camiseta que entregada a los que eran parte del mismo se convirtió en un trofeo de gran valor. Incluso, la camiseta de “Lucha por la paz” les permitió cruzar zonas dominadas por distintas facciones y ahorrarse rodeos de varios kilómetros. Este reconocimiento implícito por parte de los grupos violentos era también un reconocimiento hacia las personas y un estímulo para formar parte de la organización.

Gobierno local protagónico Otro de los ejemplos está vinculado con la investigación de pandillas violentas antes mencionada y el proyecto de la academia de boxeo. El Proyecto Ciudades fue también una iniciativa de la organización carioca Viva Río en cooperación con organizaciones de otros cuatro países. Se nutrió de la experiencia de trabajo en contextos de violencia armada. Lo más relevante fue el énfasis en la participación. Buscó reunir a niños, niñas y jóvenes de grupos violentos para que diagnostiquen y hablen de sus problemas con autoridades policiales y municipales. Su objetivo era lograr acuerdos para reducir y prevenir la violencia. La participación efectiva debe estar en el eje de las políticas. Si hay participación real, genuina e igualitaria, todos los sectores tendrán presencia. Sólo mediante el reconocimiento de los diferentes actores y perspectivas será posible gestionarlas. No obstante, esto también genera resistencias y conflictos. Se enfrentaron dificultades para sentar a todos a la mesa como en otros proyectos cuyo propósito es escuchar a grupos de jóvenes involucrados en la violencia juvenil. Por ejemplo, durante la preparación del proyecto, me reuní en el municipio de Santa Tecla, en los alrededores de San Salvador, con el jefe de una de las “Clicas” (pandilla local). Tenía dieciséis años, había salido de la cárcel e, independientemente de cualquier otra apreciación sobre sus antecedentes criminales, aceptó sentarse a dialogar con funcionarios policiales y municipales. Esta experiencia de diagnóstico y aproximación entre grupos juveniles asociados a la violencia y gobiernos locales y policías locales se intentó con dificultades en otras ciudades de América Latina y África. Fue muy difícil lograr que las “autoridades” aceptaran los diagnósticos y propuestas juveniles. Cuando el esfuerzo de la participación cuestiona estamentos, suele tropezar con la indiferencia del que detenta el poder legítimo. El proyecto se llevó a cabo desde un enfoque de riesgo e incorporó una visión de derechos que coloca a los niños, niñas y jóvenes en el centro de las decisiones,

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reconoció sus planteos al reunirlos en espacios de discusión y los involucró en el diseño de los proyectos. La sociedad civil se asoció con el Estado para intentar prevenir la violencia y el delito, con el compromiso indispensable de los intendentes. Por otra parte, el ámbito de estudio, negociación y construcción de los consensos no podría ir más allá de lo barrial por lógicas históricas, de control territorial y facultades de intervención estatal. Al mismo tiempo, en países centroamericanos estaban en auge las políticas de mano dura que, según una investigación de la Red de Análisis Transnacional de Pandillas, tuvieron un efecto contrario al buscado: la identidad de los pandilleros resultó fortalecida, pasaron a la clandestinidad, se diseminaron y aumentaron la defensa violenta del territorio y las actividades ilícitas. El fenómeno se complejizó. Resulta evidente el contraste entre los abordajes descriptos hasta ahora.

Prevención del delito con perspectiva de derechos humanos Es posible ser más ambicioso. Hay una tercera perspectiva a tener en cuenta, un enfoque de derechos que no está centrado en el poder externo adulto.

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Desde esta perspectiva, resultan necesarios la participación efectiva y el reconocimiento. Hay muchos ejemplos de este tipo de proyectos en los que el involucramiento de los niños, las niñas y los jóvenes es, parcial o total, según el caso. A veces participan en el diagnóstico o el diseño y otras, en todas las instancias. Estos proyectos son impulsados por organizaciones más enfocadas en los derechos, tales como órganos académicos, grupos sociales, artísticos, culturales y deportivos. Un buen ejemplo es el trabajo de Casa Promoción Juvenil que trabaja en Ciudad Juárez, en zonas donde hay barrios (grupos territoriales) y pandillas con distintos niveles de vinculación con los mercados ilícitos que controlan los grupos criminales. Esta organización ha desarrollado metodologías participativas basadas en el reconocimiento del otro (niños, niña o jóvenes afectados por un entorno violento o partícipes directos de la violencia armada) como un sujeto con derechos. No establece previamente qué es lo que se espera y qué es lo que deben hacer los niños, niñas y jóvenes para adaptarse al resultado planificado. Propone espacios de diálogo, negociación y participación para que se construyan como sujetos, al tiempo que se constituyen en ciudadanos con compromisos y responsabilidades tanto de sus proyectos particulares como de la comunidad en su totalidad. Como método de trabajo, ofrece en un primer momento un menú de distintos talleres y tareas. Ellos eligen en qué participar, por supuesto, pero con algunas condiciones de convivencia (ni consumos nocivos, ni uso de armas). Luego sigue el proceso natural de la constitución de los grupos que participarán en las actividades, con la dificultad de que se trata de zonas muy afectadas por la violencia y por lo tanto existen dificultades para la construcción de vínculos. Para que estos vínculos se traduzcan en convivencia posterior, hay acuerdos para gestionar los conflictos que muestran que hay un patrón cultural de resolución violenta.

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En resumen, esta incorporación libre que propone la Casa de Promoción Juvenil incluye una serie de pasos: acercamiento, construcción de grupos, negociación de los roles dentro de los grupos en el proceso de convivencia y, finalmente, una ampliación participativa que incluye una dimensión política con responsabilidades individuales hacia los pares y la comunidad a través de la gestión de la Casa con incidencia en políticas públicas en el ámbito local. En otras palabras, es un proceso de subjetivación y construcción de ciudadanía emancipada (en términos de Eduardo Bustelo), que plantea sus conflictos en torno al ámbito comunitario como una forma de conquista de derechos y de transformación de las condiciones estructurales que facilitaron la condición de violencia en la que se encuentran.

Grupos transformadores Hay otras formas de entender a los grupos juveniles y sus expresiones de violencia, que dejan a un lado la calificación de desviados, disfuncionales o engendros de una mala socialización. Proponen, en cambio, verlos como construcciones de sentidos, ya que dentro de los grupos o de estas formas criminales, aparecen también ciertas lógicas, capitales, relaciones, liderazgos que pueden guiar la transformación de los grupos y los entornos que los condicionan. Hay toda una línea de investigación y proyectos de abordaje de la violencia juvenil que se proponen decodificar y comprender las transgresiones para poder evitar que se conviertan en actos violentos. Se trata de un itinerario conceptual que llega hasta la criminología cultural. Parte de la idea de que dentro de los grupos de niños, niñas y jóvenes violentos, más o menos divagantes, más o menos organizados, hay capitales que es posible comprender y abordar desde su reconocimiento como grupos con derechos vulnerados. La única forma de gestionar estos conflictos es escucharlos y decodificarlos. Así, las medidas de control violentas quedan relegadas a una última instancia. Hay más ejemplos que sostienen estos planteos. Barcelona tenía un problema de enfrentamientos entre dos pandillas latinas: los Ñetas y los Latin Kings. El director de Servicios de Prevención, Josep Lahosa, buscó el apoyo de antropólogos para tratar de entender cómo funcionaban estos grupos y de qué modo el Estado debía abordarlos. Luego, estableció una negociación con los referentes. El gobierno fijó prohibiciones pero también brindó apoyo para que se constituyeran en una organización civil, de modo que tuvieran acceso como grupo a distintas políticas de promoción estatales y de cooperación privada. La negociación dentro del grupo derivó en una carta orgánica. El resultado fue una disminución sensible de la violencia entre las pandillas y la creación de varios proyectos de trabajo de los jóvenes inmigrantes latinos. Los soportes de la iniciativa fueron la participación y el reconocimiento. En Ecuador, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) junto con la alcaldía de Quito crearon un Centro Tecnológico Juvenil en una comunidad con fuerte presencia de la pandilla Latin Kings. Mauro Cerbino, el antropólogo a cargo del proyecto, estimuló la participación. Los miembros de los grupos fueron verbalizando y relatando su versión de la historia de su organización, la

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forma en que se vinculaban entre ellos, la relación con las sedes de otros países y su vinculación con el Estado a través de los gobiernos locales y las instituciones policiales. Hubo aceptación de las capacidades de los pandilleros e iniciativas de promoción de derechos, donde los referentes se transformaron en voceros e impulsaron demandas que produjeron la transformación de algunas políticas públicas. Finalmente, el Presidente Correa les otorgó una distinción. Nuevamente: participación y reconocimiento. En Mendoza, jóvenes de la cultura del Hip Hop de origen popular, con historias atravesadas por la violencia y liderados por el rapero Dragón, organizaron la Cooperativa del Hip Hop. Al mismo tiempo, participaron en el rodaje de un documental sobre la discriminación y violencia institucional que sufren de parte de las instituciones de seguridad pública. La Cooperativa del Hip Hop consiguió apoyo de la Universidad Nacional de Cuyo para ofrecer talleres de artes urbanas (breakdance, grafiti, rap) y de derechos humanos a jóvenes de zonas violentas. Nuevamente, la participación y el reconocimiento estructuraron el proyecto. El documental que se realizó, se llamó “Hip Hop: el 5to elemento”, ya que en esa cultura el quinto elemento es el “conocimiento” de uno mismo, de la comunidad y sus circunstancias. En términos políticos más tradicionales, no es otra cosa que conciencia y compromiso social.

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La tradición del Hip Hop rescata esta dimensión social de las luchas por el reconocimiento de derechos de los grupos segregados por cuestiones raciales o culturales. Las técnicas de baile, rima, canto, pintura y composición son instrumentos que permiten volcar los conocimientos (al menos en la vieja escuela de este movimiento cultural). Este enfoque de conciencia y compromiso social para la transformación de las comunidades por parte de niños, niñas y jóvenes con historias marcadas por la violencia tiene muchos antecedentes en nuestras sociedades latinoamericanas. Se puede observar en el caso del boxeo, el arte urbano y los proyectos de Casa. Se puede rastrear, además, en las juventudes sindicales de principios del siglo pasado o en la militancia social de base (religiosa y política) que genera inclusión con apoyo en la formación escolar, reflexión social, solidaridad, identidades colectivas, protección y respeto, frecuentemente con un enfoque en los derechos. La prevención social a través del involucramiento en la militancia social da respuesta a las nuevas formas de exclusión en la modernidad tardía. Aporta relatos integradores, identidades colectivas y seguridad en contextos de inmediatez absoluta, fragmentación de la vida, los espacios urbanos, las historias y las experiencias. Para concluir, es necesario valorar las oportunidades de prevención que ofrecen el reconocimiento y la participación de niños, niñas y jóvenes para transformar a través del compromiso social y el involucramiento político, las condiciones tanto estructurales como culturales que generan violencia. //

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ANEXO

EL PROCESO DE DEBATE Y REFLEXIÓN: “Desafíos para el Planeamiento Estratégico de la Seguridad Ciudadana”

El Ministerio de Seguridad de la Nación, con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), organizó a lo largo de 2011 en la sede de la Biblioteca Nacional una serie de mesas redondas abiertas a todo público sobre planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana.

Las mesas, que contaron con la participación de destacados especialistas, favorecieron un amplio y plural debate enriquecido a su vez por la amplia convocatoria de público presente. Se generaron, así, instancias de discusión que pretendieron relevar buenas prácticas internacionales y fomentar el intercambio de experiencias.

De estos encuentros participaron referentes académicos de las ciencias sociales; funcionarios y ex funcionarios del área; miembros de policías nacionales; y ONG´s nacionales e internacionales. Las reuniones significaron un punto de encuentro y de diálogo entre gobierno, academia y la sociedad civil, realizándose a sala llena y abriendo un espacio de preguntas y respuestas entre los expositores y el público asistente. El ciclo de talleres y mesas redondas resultó, en este sentido, tanto una instancia de capacitación hacia el interior del Ministerio de Seguridad de la Nación y de las FFPPySS como un ejercicio de debate crítico para todos los interesados en la problemática de la seguridad ciudadana.

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> ANEXO

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A continuación se detallan las Mesas y sus participantes:

Mesa redonda I: 7 de septiembre de 2011.

“Experiencias internacionales en el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana: para qué, cómo y con quiénes planificar” Lugar: Biblioteca Nacional, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Expositores: • Alberto Liebling Kopittke (Director del Departamento de Políticas, Proyectos y Programas, Secretaría Nacional de Seguridad Pública, Ministerio de Justicia, Brasil) • Judy Lind (Coordinadora Nacional de Producción de Inteligencia, Australian Crime Commission) • Catalina Mertz (Asesora de la Subsecretaría de Prevención del Delito, Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Chile) • Kurtis Clifford (Director Regional de la Sede Montreal, National Crime Prevention Center, Public Safety Canada) > PÁGINA 208

• Jorge Sotelo Maciel (Director Ejecutivo, PLANAR, Argentina)

Mesa Redonda II: 28 de septiembre de 2011.

“La importancia de los sistemas de información en el planeamiento estratégico de la seguridad ciudadana: qué medir, cómo medir y cómo usar lo que se mide” Lugar: Biblioteca Nacional, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Expositores: • Greg Ridgeway (Director del Programa de Seguridad y Justicia de la RAND Corporation, Estados Unidos de América) • Sergio Pacheco González (Secretario Técnico del Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Ciudad Juárez, México) • Patricia González (Coordinadora del Observatorio Nacional de Seguridad, Centro Estratégico de Análisis del Delito, Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Chile) • Claudio Beato (Coordinador General del Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública -CRISP-, Universidad Federal de Mina Gerais, Brasil) • Máximo Sozzo (Profesor titular ordinario de sociología y criminología de la Universidad Nacional del Litoral, Argentina)

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> ANEXO

Mesa Redonda III: 9 de noviembre de 2011.

“Eficacia y rendición de cuentas: indicadores para evaluar el desempeño operacional de las fuerzas de seguridad” Lugar: Biblioteca Nacional, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Expositores: • Ignacio Cano (Profesor de la Universidad Estadual de Río de Janeiro, Brasil) • Ronald Mostrey (Superintendente de Recursos Humanos, Región Central, Royal Canadian Mounted Police) • Olga Lucía Pineda Ortiz (Jefe del Grupo de Información y Evaluación, Policía Nacional de Colombia) • Diego Fleitas (Presidente de la Asociación para Políticas Públicas)

Mesa Redonda IV: 30 de noviembre de 2011.

“Planeamiento e implementación de estrategias de seguridad ciudadana” Lugar: Biblioteca Nacional, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Expositores: • William Godnick (Coordinador de Programas, Centro Regional para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe –UN-LiREC-, Perú) • Damián Zaitch (Profesor asociado del Instituto Willem Pompe de Derecho Penal y Criminología, Universidad de Utrecht, Holanda) • Enrique Font (ex Secretario de Seguridad Comunitaria de la Provincia de Santa Fe, Argentina) • Martín Appiolaza (Coordinador del Diplomado en Seguridad Democrática, Universidad Nacional de Cuyo, Argentina) Equipo de trabajo • Gustavo Sibilla – Director Nacional PNUD • Juan López Chorne – Coordinador General PNUD • Paula Santamaría – Coordinadora académica • Gonzalo Herrera Gallo – Consultor académico • Anabella Corridoni - Asistente editorial • Cyntia García - Asistente • Javier Cachés - Asistente

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“EN UNIÓN Y LIBERTAD”

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INEES Instituto Nacional de Estudios Estrategicos de la Seguridad