SAVREMENA UPRAVA by Savremena uprava

бр. 2 март 2019.

ISSN 2620-1690

Часопис за практична и теоријска питања јавне управе

Др Весна Билбија

Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења на препоруку заштитника грађана Љубодраг Пљакић

бр. 2

март 2019.

Управни спор пуне јурисдикције Проф. др Радоје Брковић, Др Дејан Костић

Актуелне измене и допуне Закона о државним службеницима Др Надежда Тошић

Важећа законска регулатива у спровођењу поступака јавних набавки мале вредности

савремена УПРАВА

Мр Слободан Илијић

Управа и осигурање Проф. др Стеван Лилић

Нека спорна питања примене новог ЗУП-а Драгољуб Симоновић

ГРАДСКЕ ОПШТИНЕ У СИСТЕМУ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СРБИЈИ СА ПОСЕБНИМ ОСВРТОМ НА ГРАДСКЕ ОПШТИНЕ У БЕОГРАДУ

Прекршајна одговорност послодавца Весна Трумбић

Јавна предузећа Судска пракса Модели управних аката

Душан Динчић

страна 3

савремена

УПРАВА

Часопис за практична и теоријска питања јавне управе

Издавач

С А ДРЖ А Ј

Издаваштво и консалтинг REGULA Београд

ТЕМА БРОЈА Душан Динчић Градске општине у систему локалне самоуправе у Србији са посебним освртом на градске општине у Београду

УПРАВНО ПРАВО Др Весна Билбија Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења на препоруку заштитника грађана

УПРАВНО ПРАВО Љубодраг Пљакић Управни спор пуне јурисдикције

СЛУЖБЕНИЧКО ПРАВО Проф. др Радоје Брковић, Др Дејан Костић Актуелне измене и допуне Закона о државним службеницима

ЈАВНЕ НАБАВКЕ Др Надежда Тошић Важећа законска регулатива у спровођењу поступака јавних набавки мале вредности

ОСИГУРАЊЕ Мр Слободан Илијић Управа и осигурање

УПРАВНО ПРАВО Проф. др Стеван Лилић Нека спорна питања примене новог ЗУП-а

Главни и одговорни уредник Драгољуб Симоновић Редакција др Весна Билбија Радован Безбрадица Драгољуб Симоновић Адреса редакције 11070 Нови Београд Булевар Зорана Ђинђића 117 Тел 011 2690 811 063 345 088 е-mail: regulabona@gmail.com Штампа Digital Art Београд

CIP - Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд 35 САВРЕМЕНА управа / главни и одговорни уредник Драгољуб Симоновић. - 2019, бр. 1 (јан.)-.- Београд: Издаваштво и консалтинг Regula, 2019- (Београд : Digital Art). - 28 cm Двомесечно. ISSN 2620-1690 = Савремена управа COBISS.SR-ID 271489292

савремена

УПРАВА 64 ПРЕКРШАЈИ Драгољуб Симоновић Прекршајна одговорност послодавца 79

ЕКОЛОГИЈА Доц. др Горан Матић Животиње као објект и субјект права

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА Весна Трумбић Јавна предузећа

ПРИКАЗ КЊИГЕ Проф. др Гордана Гасми Право заштите података – GDPR А. Дилигенски, Д. Прља, Д. Церовић

СУДСКА ПРАКСА УСТАВНОГ СУДА Миња Бикицки Право на "једнакост оружја" у пракси Уставног суда

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА Владимир Тодоровић

Душан Динчић,

ТЕМА БРОЈА

адвокат, некадашњи председник Градске општине Савски Венац

ТЕМА БРОЈА

ГРАДСКЕ ОПШТИНЕ У СИСТЕМУ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СРБИЈИ са посебним освртом на градске општине у Београду

их је у статуту оставио као могућност али их није одредио.

Систем локалне самоуправе у Републици Србији не познаје различите нивое локалне самоуправе нити суштински прави разлику између разних врста јединица локалне самоуправе – основна јединица је општина. Градови имају исти статус као и општине уз неколико додатих надлежности, а у бити исто важи и за град Београд који има још неке додатне надлежности прописане Законом о главном граду, али формално велике разлике између ове три врсте јединица локалне самоуправе нема.

Интересантно је да је Нови Сад 1980. године подељен на седам градских општина које су образовале Градску заједницу општина Новог Сада али је већ 1989. године ово решење стављено ван снаге. Увођењем нових градова Законом о територијалној организацији из 2007. године више јединица локалне самоуправе је добило могућност да формира градске општине. То су за сада учинили Ужице, Пожаревац и Врање. Ова три града су практично формирала градске општине за посебна насеља која имају на својим територијама (Севојно, Костолац и Врањска Бања), док остатак територије чини градска општина која се зове исто као и јединица локалне самоуправе и чије послове врше органи града. На овај начин пракса превазилази недовољно развијен систем локалне самоуправе и омогућава приближавање јавне власти грађанима.

Након измене политичког система 1990. године, од тадашњих пет градова у Србији (Београд, Ниш, Нови Сад, Крагујевац и Приштина) само је Београд имао градске општине. Закон о локалној самоуправи из 1999. године је увео обавезу градовима да на својој територији формирају градске општине. Ниш, Крагујевац и Нови Сад су формирали градске општине, али када је даљим изменама законодавства формирање градских општина поново постало само могућност, једино је Ниш задржао функционалне градске општине. У Новом Саду две постоје само на папиру (Нови Сад и Петроварадин), а Крагујевац 3

савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА Новим Уставом, јединица локалне самоуправе је постао искључиво град Београд. Устав из 1990. године је у члану 118. став 4. прописивао да градске општине морају постојати, цитат: „Град Београд има статут којим се одређује које послове општине врши град Београд, а које градска општина у његовом саставу и уређују организација и рад органа Града, као и друга питања од интереса за град Београд.“

Градске општине у Београду

Град Београд је по броју становника више од пет пута већи од следеће највеће јединице локалне самоуправе у Србији. Такође град Београд представља најнижи ниво локалне самоуправе, а истовремено има више становника од неких држава чланица Европске уније. Ово чини постојање градских општина неопходним и без њих се не може замислити вршење локалне власи и поверених послова државне управе у Београду. Иако је, као што ћемо видети, њихов статус недовољно дефинисан, пракса налази начина да превазиђе крута формална ограничења.

Током деведесетих, градске општине у Београду су изгубиле значајан део својих надлежности , али су задржале идентичан спољни облик и органе као и праве општине, укључујући и то да је, нпр. Скупштину општине Стари град 1993. године распустила Влада Србије, по процедури предвиђеној за јединице локалне самоуправе.

Градске општине у Београду имају дугу традицију постојања – још од средине 50-тих година двадесетог века.

И после 2000. године наставило се по старом – ванредни избори за општину Барајево су 2002. године расписани заједно са ванредним изборима за друге општине, непосредно примењујући Закон о локалној самоуправи.

Уставни положај кроз историју

Ова пракса је промењена за локалне изборе 2004. године. Тада су, први и последњи пут у Републици Србији градоначелници изабрани непосредно, уведено је општинско веће као нови орган (уместо дотадашњег извршног одбора) и раздвојене су функције секретара скупштине и старешине управе у лику новоуведеног начелника општинске, односно градске управе.

Уставом СР Србије из 1974. године, град Београд је био дефинисан као градска заједница општина. Статутом Града се одлучивало које надлежности општина врши Град, али се Статут доносио уз сагласност свих општина, уз могућност да општине поверавају Граду вршење одређених послова

И градске општине у Београду су 2004. године изабрале скупштине по пропорционалном систему, али без непосредног избора председника општине. Уместо тога скупштине општина су бирале председника из реда одборника, који је истовремено био и председник те исте скупштине, као и председник општинског већа.

Дакле, у време до промене друштвеног система 1990. године, градске општине у Београду су биле „праве“ општине. Суштински општине су се удружиле у Београд, дефинишући му надлежности које су имале, у циљу боље организације живота и рада у граду. Ипак и по Уставу из 1974. године, Град је вршио надзор над законитошћу рада општина је уместо Републике. Треба напоменути да је у том периоду локална самоуправа имала много више надлежности него после 1990. године – укључујући и избор судија и контролу локалне полиције.

Ово су били последњи локални избори спроведени у току важења Устава из 1990. године. Устав из 2006. године је другачије дефинисао статус градских општина. У 189. члану став 4. Устава прописује се: „Статутом града може се предвидети да се на територији града образују две или више градских општина. Статутом града се уређују послови из надлежности града које врше градске општине.“

Међутим, измена система 1990. године која је генерално донела много већу централизацију после године социјалистичког самоуправљања, потпуно је променила статус градских општина у Београду. савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА Овакво решење је дефинитивно корак назад у статусу градских општина у Београду, пошто наредни став истог члана важећег Устава прописује: „Положај града Београда, главног града Републике Србије, уређује се законом о главном граду и статутом града Београда. Град Београд има надлежности које су Уставом и законом поверене општини и граду, а законом о главном граду могу му се поверити и друге надлежности.“

Градске општине града Београда се деле на две врсте – централне општине које чине део Београда као насељеног места – Савски венац, Стари град, Врачар, Звездара, Вождовац, Палилула, Чукарица, Раковица, Нови Београд и Земун (мада највећи део њих има у свом саставу и насеља ван Београда као насељеног места) и тзв. приградске – Сурчин, Обреновац, Младеновац, Лазаревац, Гроцка, Сопот и Барајево која представљају издвојена насеља у близини Београда које административно припадају граду Београду.

Дакле, градске општине су постале могућност а не обавеза, а нису се избориле за статус јединице локалне самоуправе и постале су нешто што би се могло назвати више од месне заједнице а мање од општине.

Сви статути града Београда, укључујући и тренутно важећи, приградским општинама дају више овлашћења него градским, уважавајући чињеницу да су у питању посебна насељена места са својим специфичностима. Такође, чест је случај да централне градске општине које у свом саставу имају издвојена насељена места (Савски венац, Стари град, Врачар и Нови Београд су једине које их немају) градским одлукама добију надлежност да одређену материју регулишу посебно од одлуке скупштине града Београда, и то за насељена места у свом саставу.

Интересантно је да Закон о главном граду, у члану 6. став 2. прописује обавезу града Београда да својим статутом образује градске општине. Могло би се рећи да је ова одредба појачала статус градских општина у Београду, међутим питање је да ли је цитирана одредба у складу са Уставом који је градовима и општинама, па самим тим и граду Београду, образовање градских општина оставио само као могућност, а не као обавезу.

Имајући у виду количину и сложеност питања која се регулишу у савременом правном животу регулишу прописима, врло често се надлежност за одређена питања законима преноси локалној самоуправи. Код редовних јединица локалне самоуправе, нема много дилеме ко спроводи те надлежности, то су општине или градови својим статутима и одлукама о организацији управа одлучују који је орган конкретно надлежан.

Актуелно стање

Након доношења новог Устава, градске општине у Београду су губиле и добијале надлежности у неколико таласа. Међутим, легализација објеката, вођење пословних књига, пословни простор и урбанизам у тзв. приградским општинама су главне надлежности које су узете градским општинама, драстично смањујући њихову могућност утицаја. Локалне пореске управе, домови здравља комунална полиција и именовање школских одбора никада нису ни били поверени градским општинама у Београду.

Пракса у секторским законима

Међутим када су у питању градови који имају градске општине, а нарочито град Београд, ово питање је много компликованије. Често се у пракси ствара потреба да одређене послове обављају градске општине па се често поставља питање да ли град може пренети градској општини неку надлежност. Начелан став је одувек био да се поверене надлежности не могу преносити док изворне могу. Са друге стране, постављало се и питање да ли је градска општина део града, имајући у виду, да их град

Са друге стране, од избора 2008. године, градске општине имају идентичну структуру као и све јединице локалне самоуправе – пуну функционерску структуру са 15 до 20 функционера, укључујући локалне заштитнике грађана, а још више ако се узму у обзир и локална предузећа и установе.

савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА оснива и укида, па је постојао и став да град својим одлукама може пренети све надлежности. Ипак је преовладао први став који је свакако и исправнији.

ситуације града и општина, али је прилично нејасно на који начин ће се разрешити чињеница да је град Београд јединица локалне самоуправе и да ће се на територији Београда ове надлежности дуплирати. Да ли ће то донети више или мање координације у случајевима неких већих катастрофа, надајмо се да нећемо морати у пракси да сазнајемо.

Додатни проблем се ствара у пракси када приликом спровођења закона републички органи не праве разлику између градских и редовних општина па инсистирају да градске општине спроводе одређене послове за које немају надлежност, а ни средства. Раније је било и случајева да градске општине практично по инерцији наставе да врше послове за које су некада биле надлежне. Најпознатији такав случај је био са вођењем матичних књига за шта су градске општине формално изгубиле надлежност када су престале да буду јединице локалне самоуправе – 1990. године, али су их водиле све до доношења Закона о матичним књигама 2009. године, дакле скоро 20 година.

Питање легализације, односно озакоњења је једно од оних који мучи локалну самоуправу годинама. У Београду постоји неколико стотина хиљада објеката изграђених или дограђених без дозволе. Сви закони који су третирали питање легализације су поштовали принцип – ко је требало да да дозволу тај и легализује објекат. Међутим, град Београд је 2010. године изменама Статута преузео све надлежности по питању легализације објеката. Предмети су из градских општина пренети у секретаријат који је добио искључиву надлежност за легализацију. Сматрало се да ће обједињењем свих предмета на једном месту послови легализације бити убрзани. Ипак, то се није десило па и даље постоји огроман број нерешених предмета легализације. Најновијим изменама Закона о озакоњењу предвиђено је да градови који у свом саставу имају градске општине могу статутом пренети надлежност над озакоњењем градским општинама као и да статутом могу одредити за које објекте градске општине издају решење о озакоњењу. Очекује се да ће град Београд у најскорије време донети решење којим ће пренети, односно вратити, део надлежности за озакоњење својим општинама. Ово представља прећутно признање да градска управа не може да постигне озакоњење толиког броја објеката. Да ли ће се оваква пракса наставити и у другим сличним ситуацијама, остаје да се види.

Градске општине у Београду и даље врше експропријацију, иако је Законом о експропријацији тај посао поверен граду Београду, а у Статуту Града се ова надлежност и не спомиње код надлежности општина. У овом случају су се традиција и инерција, као и потреба за ефикасношћу, једноставно показали јачи од целог система прописа Ипак, у последњим годинама се овај проблем све више решава увођењем градских општина у законе приликом преношења одређених надлежности градовима и граду Београду, што далеко олакшава организацију вршења ових послова. Тако је, на пример, Закон о матичним књигама изричито поверио вођење послова матичних књига на територији града Београда градској управи Београда и тиме онемогућио да се овај посао повери градским општинама. У пракси то изгледа тако да су матичари и даље у зградама општина али су им непосредно надређени у згради градске управе.

Закон о планирању и изградњи препознаје градске општине у Београду, односно претпоставља да је градским општинама град поверио издавање грађевинских дозвола за одређене објекте. Оно што је у овом решењу занимљиво је да је издавање грађевинских дозвола поверен посао у складу са чланом 133. Закона о планирању и изградњи, а у остатку Закона се на неколико места говори о дозволама које издају градске општине у Београду. Ово значи да је законодавац или допустио да се поверени послови даље поверавају или да се сматра да су градске општине саставни део Београда и да могу вршити све послове који су у надлежности Београда, чак и оне поверене.

Најновији Закон о смањењу ризика од катастрофа и управљању ванредним ситуацијама је на врло оригиналан начин решио питање ненадлежности градских општина. Наиме, у члану 29. став 3. дословно је прописано: „Сва права и обавезе предвиђене овим законом за јединице локалне самоуправе односе се и на градске општине града Београда.“ Чињеница је да су у току примене претходног Закона о ванредним ситуацијама у Београду постојали проблеми преклапања надлежности штабова за ванредне савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА је њихово постојање неопходно да би се јаван овлашћења на прави начин вршила у једној тако великој и сложеној јединици локалне самоуправе као што је град Београд.

Питање својине јединица локалне самоуправе решено је Законом о јавној својини. Са једне стране, Уставом је прописано да јавна својина може бити и својина јединице локалне самоуправе, што градска општина није. Зато и закон о јавној својини у ставовима 3. и 4. члана 18. прописује да „Градска општина има право коришћења на стварима у својини града у чијем је саставу.“, као и да „На стварима које прибави градска општина, право својине стиче град у чијем је саставу градска општина, а градска општина има право коришћења.“

Положај градских општина

За све године од 1990. градске општине нису нашле своје право место у систему локалне самоуправе у Србији. Са једне стране, постоји потреба да различити делови Београда имају некога ко ће се бринути о њиховим локалним проблемима и представљати њихове грађане и локалне интересе у оквиру шире заједнице. Са друге стране, градске општине, нарочито оних 10 централних представљају у великој мери административне, а не природне целине, са границама које су углавном арбитрарне. Грађани се у Београду локално идентификују или са микро географским одредницама – насељем или крајем града у којем живе или се идентификују као Београђани, што отежава дефинисање локалних интереса на начин на који га имају заокружене јединице локалне самоуправе. Оно што додатно компликује ствар је чињеница да становник Београда живи на једној општини, ради на другој, деца му у школу иду на трећој, а на пијацу иде на четвртој, што додатно отежава идентификацију са општином и онемогућава да се на прави начин одреде локални интереси.

Међутим, наредним ставом 5. је прописано: „Статутом града може се предвидети да градска општина има право јавне својине на покретним и на непокретним стварима неопходним за рад органа и организација градске општине.“ Овим решењем се уводи могућност да и градска општина стекне право својине што је врло практично у примени јер се нпр. код издавања грађевинских дозвола и одобрења за реконструкцију општинских зграда општина директно може појавити као инвеститор без потребе да се у поступак укључује и град Београд. Међутим уставност овог решења је упитна јер је јавна својина само својина јединице локалне самоуправе (уз државну и својину аутономне покрајине). Статутом града Београда, предвиђено је да „Градска општина има право јавне својине на покретним и непокретним стварима неопходним за рад органа и организација градске општине, у складу са посебном одлуком Скупштине града.“ Међутим ово право није реализовано у пракси.

Са приградским општинама је мало другачије, јер су оне заокружена насеља и по својим одликама се не разликују много од њима суседних општина које нису део Београда и представљају праве јединице локалне самоуправе. Код приградских општина постоји проблем што се често о стварима које су потпуно локалне одлучује у градским органима не централизован начин што често доводи до тога да решења која се доносе нису оптимална.

Град Београд је донео Одлуку о начину поступања са непокретностима које су у јавној својини града Београда односно на којима град Београд има посебна својинска овлашћења којом није разрађено право својине градских општина. Напротив, пословни простор којима у општине управљале од 1992. године, у име града односно републике али за сопствени рачун је крајем 2016. године одузет од централних општина пренет у надлежност Града. Овим су централне општине остављене без значајних прихода (нарочито Стари град, Врачар и Савски венац) и настављен је тренд централизације.

У граду величине Београда постоји потреба да се управа и услуге која она пружа односно одлуке које се доносе приближе грађанима – и физички, али и психички – у смислу да грађани сматрају да имају непосреднији контакт са представницима власти и да тако лакше могу да им пренесу своје проблеме. Такође, често је потребно да се одлуке које се

Све ове неуједначености у нормативној пракси говоре о томе да је потребно системски решити статус, овлашћења и функцију градских општина у систему локалне самоуправе у Србији. Јасно је да 7

савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА донесу на нивоу града спроведу на нивоу ближе грађанима.

критеријума и мерила за обиме буџета градских општина (Сл. лист града Београда 78/15 и 124/16). Ова одлука утврђује да укупан збир буџета градских општина представља 14% укупног буџета града Београда умањеног за а средства од закупа пословног простора, од накнада за загађивање животне средине, накнада за коришћење минералних сировина, прихода од наплате карата у јавном превозу на територији града Београда у оквиру интегрисаног тарифног система, од прихода од пружања услуга боравка деце у предшколским установама и од примања буџета. Ова средства се затим деле између градских општина по критеријумима прописаним овом одлуком и то по неколико основа – за опште функционисање и финансирање различитих група надлежности. За сваку од ових групација постоји неколико критеријума за утврђивање удела сваке општине у укупној суми.

Овде градске општине имају велику предност – поседовање административног капацитета који се градио годинама и који је наслеђе времена када су градске општине имале много више надлежности. Такође, до руководилаца градских општина, чак и највиших, је много лакше доћи и са њима разговарати о проблемима. Чак и када решење проблема није у надлежности општине, на овај начин је могуће пречицом доћи до виших органа власти. Ипак, често се дешава да грађани мисле да градска општина има много више надлежности него што заиста има. Разлог за то је што се у зградама општина налазе градски и републички деконцентрисани органи који су надлежни за подручје градске општине али немају никаквих формалних веза за општинским органима.

Када се утврди обим сваке од општина, онда се одлука о расподели средстава технички изради тако да се свакој од општина, мање или више, обезбеди попуњавање буџета до прописаног оквира. То доводи суштински до тога да не постоји сразмера између прихода који се оствари на подручју општине и средстава која та општина добије. Имајући у виду да су критеријуми за утврђивање обима прилично арбитрарно одређени – то доводи до тога да градске општине не могу самостално да планирају своје приходе и да се баве планирањем дугорочног развоја. Са друге стране грађани као порески обвезници који пуне буџет и града и градских општина, у зависности од тога у којој градској општини живе могу да буду различито третирани и да имају различит ниво средстава који се троши на задовољавање њихових потреба.

У пракси је то најчешће дешава код пореских управа, али и комуналне полиције и матичних служби, што резултује осећајем фрустрираности код грађана – када из општине изађу са одговором „нисмо надлежни“, што се доживљава као уобичајени штит бирократије од обичног човека.

Финансирање

Чак и за оне области у којима постоји надлежност градских општина, стално се појављује проблем финансирања активности. Овај уобичајени проблем се додатно компликује чињеницом да градске општине немају своје приходе већ само оне које им одреди град сваке године. То се технички чини Одлуком о обиму средстава за вршење послова града и градских општина и утврђивању прихода који припадају граду, односно градским општинама која се доноси уз буџет града Београда сваке године. Овом одлуком се одређује који јавни приходи који припадају граду Београду као јединици локалне самоуправе припадају општинама на чијем се подручју уберу и у ком проценту.

Закључак

У последњих тридесетак године градске општине су прошле дугачак пут, и за то време им се смањивао број надлежности, а истовремено се повећавао број становника на њиховим територијама. Несумњиво је да је у граду величине Београда неопходно да постоји више нивоа самоуправе на којима се одлучује о питањима од значаја за живот и рад грађана.

Критеријуми за утврђивање обима нису утврђени Статутом Града, већ Одлуком о утврђивању савремена

УПРАВА

ТЕМА БРОЈА одлучују о питањима која се тичу свакодневног живота и рада локалне заједнице.

Оно што је свакако неопходно је другачије дефинисати је статус Београда и омогућити приградским општинама статус правих јединица локалне самоуправе уз делегацију дела надлежности Београду. У погледу централних општина, свакако је потребно смањити број изабраних функционера и тако растеретити буџет.

Са друге стране, надлежности које у потпуности представљају потпуно управно одлучивање – издавање грађевинских и свих других дозвола и легализација могуће је у потпуности препустити граду и на тај начин уједначити управну праксу.

Уколико би Београд добио додатне надлежности слично АП Војводини, градске општине би могле да преузму део надлежности које сада има Град.

Да би оваква подела надлежности могла да опста-не, неопходно је да критеријуми за одређивање буџета буду статутом дефинисани, као и да постоји директна пропорција између прихода који се оствари на подручју општине и годишњег буџета општине, уз могућност Града да интервенише по потреби трансферима у случају сиромашнијих општина.

Нарочито би било важно да се сва питања чије је решавање искључиво од општинског значаја препусте градским општинама, укључујући и део урбанистичког планирања. На овај начин би се Граду омогућило да, се растерећен од питања мањег значаја више пажње посвети онима која имају значај за цео Београд.

Постојање градских општина у Београду није анахронизам нити беспотребно умножавање бирократије. Међутим, онако као су данас дефинисане градске општине у Београду не могу да испуне сврху коју би требало да имају – да служе као институционални оквир за локалне заједнице и да приближе локалну самоуправу грађанима и да се на тај начин грађани далеко више непосредно укључе у доношење одлука од локалног значаја што је од кључног значаја за свеобухватно побољшање квалитета живота и рада свих грађана главног града.

Градским општинама би требало препустити урбанистичко планирање за тачно одређене блокове, вршење надлежности над основним школама и предшколским установама, одржавање зелених површина од локалног значаја, као и саобраћајница нижих категорија, доношење планова привремених објеката и слично. Укратко, требало би грађанима на најнижем нивоу локалне самоуправе дати много више могућности да

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО

Др Весна Билбија,

Виши саветник у Управном суду

УПРАВНО ПРАВО

ПОНИШТАВАЊЕ, УКИДАЊЕ ИЛИ МЕЊАЊЕ ПРАВНОСНАЖНОГ РЕШЕЊА НА ПРЕПОРУКУ ЗАШТИТНИКА ГРАЂАНА

требало би да има и то што је стратешки измењено регулисање комуникације органа и странака у поступку (посебно правила о електронској комуникацији), а највише обавештавања, као и измене у погледу начина покретања поступка и тренутка кад се он сматра покренутим итд. Наведени позитивни одјеци су у тесној вези са чињеноцом да олакшавају положај странке, грађанина, што је опште обележје и циљ новог ЗУП-а.

Увод

Из садржине новог Закона о општем управном поступку1, издвојиле су се новине које се тичу знатног проширивања предмета закона (поред стандардног, управног акта), на гарантне акте и на управне уговоре, као и остале облике управних активности, на управне радње и на пружање јавних услуга. Од основних начела управног поступка, која су уређена тако да су прописана нова, а да су поједина начела проширена у одређеном делу, примена начела делотворности и економичности поступка којим је, између осталог, прописано да је орган дужан да по службеној дужности, у складу са законом, врши увид у податке о чињеницама неопходним за одлучивање о којима се води службена евиденција, да их прибавља и обрађује2 , у пракси се међу првима “одомаћило” и представља један од првих позитивних одјека новог закона. Исти одјек 1) 2) 3) 4)

Нема сумње да то како је прописан систем правних лекова, редовних и ванредних, у великој мери одређује овај закон. Жалба 3 представља редовно правно средство и поступак по жалби је стандардни деволутивни правни пут, који у процесном праву подразумева преношење права на одлуку по правном леку с нижег на виши орган. Ако не одбаци жалбу, не поништи побијано решење из разлога предвиђених законом4, нити удовољи жалбеном захтеву, првостепени орган је дужан да проследи жалбу другостепеном

Службени гласник РС, бр. 18/2016, даље у тексту и у фуснотама: ЗУП чл. 9. ст. 3 ЗУП чл. 151.-174. ЗУП у чл. 183, ст. 1. тач1)-6) ЗУП

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО органу у року од 15 дана од пријема жалбе, односно 30 дана од пријема жалбе ако је жалба послата на одговор противној странци. Од нових законских решења везаних за жалбу, на овом месту можемо издвојити увођење обавезе за првостепени орган да уз жалбу, поред списа и одговора противне странке на жалбу приложи и свој одговор на жалбу. Првостепени орган је дужан да у одговору на жалбу оцени све наводе жалбе. Последица увођење ове обавезе за првостепени орган требало би да утиче на ефикасност и да убрза управни поступак, јер ће олакшати посао другостепеном органу који ће добити аргументе, изјашњење и анализу навода жалбе, у случају да се сам првостепени орган, не упусти у одлучивање, што ће чешће чинити, уколико има прописану обавезу да цени наводе жалбе и даје аргументе за своју оцену.

поступања која нису уређена ЗУП-ом, већ посебним прописима, док ЗУП третира правну заштиту у случају њиховог незаконитог и/или нецелисходнохг (не)предузимања, као и цену приговора која се огледа у потенцијалном повећању обима посла субјеката који предузимају управна поступања и другим питањима, наглашено је у Извештају о спроведеној Анализи ефеката Нацрта закона о општем управном поступку Републике Србије 6, док ће анализа ефеката примене дати оцену успешности прописивања овог законског решења7. Систем ванредних правних лекова је новим законом редефинисан и поједностављен. Наиме, према Образложењу предлагача8, имајући у виду уочене недоследности и недовољне прегледности у важећем ЗУП-у 9 у погледу система ванредних правних лекова, као и потребу за његовим поједностављењем и редефинисањем, предвиђени су Посебни случајеви уклањања и мењања решења. Дакле, у делу седмом ЗУП-а, под наведеним називом, одредбама чл. 175. до чл. 189, прописана су следећа средства ванредне управне контроле и то: Мењање и поништавање решења у вези са управним спором, Понављање поступка, Поништавање коначног решења, Укидање решења и Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења по препоруци Заштитника грађана.

Приговор5 представља ново правно средство. У питању је ремонстративно правно средство, које се изјављује субјекту који је предузео управно поступање. Приговор може да се изјави због неиспуњења обавеза из управног уговора, због управне радње и због начина пружања јавних услуга, ако не може да се изјави друго правно средство у управном поступку, а изјављује се у року од: 1) шест месеци од пропуштања органа да испуни обавезу из управног уговора; 2) 15 дана од предузимања управне радње или од пропуштања да се управна радња предузме; 3) 15 дана од када се јавна услуга не пружа тако да обезбеди уредно и квалитетно, под једнаким условима, остваривање права и задовољавање потреба корисника. Циљ увођења овог правног средства је да се управне радње, управни уговори и пружање јавних услуга, као управна поступања која не представљају управни акт, уведу у постојећи систем управноправне заштите, тако што његово изјављивање има за последицу доношење управног акта који ће онда дати странци могућност да користи редован пут заштите тј. да изјави жалбу или да поднесе тужбу у управном спору. О томе колико је важно разумети значај приговора код управних

Тема овог рада је Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења по препоруци Заштитника грађана. Према Образложењу предлагача, увођењем овог ванредног правног средства требало је отклонити недостатак старог ЗУП-а који се јавио у пракси да орган не може увек да поступи по препоруци Заштитника грађана упркос томе што је заиста учинио неправилност и што жели да поступи по препоруци, јер мора да уложи ванредне напоре да пронађе одговарајући правни пут за то. На овај начин препоруке Заштитника грађана не би постале

5) чл. 147.-150 Закона о општем управном поступку 6) Сачињен 30.09.2015. године, након што је са члановима Посебне радне групе иза припрему текста Нацрта ЗУП-а и представницима Сталне конференције градова и општина и експертима СИГМА-е одржана радионица у Вршцу, 23-24.06.2015. године, ради разматрања и аналаизе Нацрта ЗУП-а, а поводом коментара, предлога и сугестија пристиглих током Јавне расправе о Нацрту ЗУП-а. 7) У региону, приговор као ремонстративно правно средство прописан је у Закону о управном постуку („Службени лист ЦГ“, бр. 56/14, 20/15, 40/16 и 37/17) у Црној Гори у Закону о опћем управном поступку (Народне новине“, бр. 47/09), у Републици Хрватској. 8) Доступно:https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/080216/080216-vest19.html, 10.01.2019. године 9) До почетка примене новог закона, у Републици Србији је важио југословенски Закон о општем управном поступку из 1997. године Службени лист СРЈ, бр. 33/97, 31/01; Службени гласник РС, број 30/10, даље у тексту и у фуснотама: стари ЗУП

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО обавезујуће, али би се омогућило органу да увек кад то хоће и без улагања посебног напора може по њима да поступи. Тиме би се и поступање по препорукама Заштитника грађана учинило економичнијим, бржим и ефикаснијим.

имунитет као народни посланик и о његовом имунитету одлучује Народна скупштина. О Заштитнику грађана доноси се закон. Закон о Заштитнику грађана13, у одредбама чл. 1. и 2. прописује да се тим законом установљава Заштитник грађана као независан државни орган који штити права грађана и контролише рад органа државне управе, органа надлежног за правну заштиту имовинских права и интереса Републике Србије, као и других органа и организација, предузећа и установа којима су поверена јавна овлашћења и стара се о заштити и унапређењу људских и мањинских слобода и права. Под појмом грађанин, у смислу тог закона, подразумева се не само физичко лице које је домаћи држављанин, већ и свако физичко лице страни држављанин, као и свако домаће или страно правно лице о чијим правима и обавезама одлучују органи управе из става 1. овог члана. Заштитник грађана је независан и самосталан у обављању послова утврђених овим законом и нико нема право да утиче на његов рад и поступање, а у обављању послова из своје надлежности поступа у оквиру Устава, закона и других прописа и општих аката, као и ратификованих међународних уговора и општеприхваћених правила међународног права. Заштитник грађана за свој рад одговара Народној скупштини.

Основне напомене о Заштитнику грађана

Омбудсман је институција коју је први пут успоставио Шведски парламент 1809. године са задатком да, као његов повереник, надгледа како извршна власт спроводи законе. У преводу са шведског, реч „омбудсман” значи повереник или пуномоћник, комесар10, а према функцији коју обавља, реч омбудсман значи заштитник људских права или грађански правобранилац. У правни систем Републике Србије институција Омбудсмана је уведена 2005. године када је донет Закон о заштитнику грађана, а затим потврђено Уставом републике Србије, чиме је Република Србија постала једна од преко 150 држава11 у којима постоји дуга традиција овог специфичног облика контроле власти. Први изабрани републички омбудсман је ступио на дужност 23.07.2007. године, положивши заклетву пред Народном скупштином. Заштитник грађана је према Уставу Републике Србије12 , независан државни орган који штити права грађана и контролише рад органа државне управе, органа надлежног за правну заштиту имовинских права и интереса Републике Србије, као и других органа и организација, предузећа и установа којима су поверена јавна овлашћења. Заштитник грађана није овлашћен да контролише рад Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда, судова и јавних тужилаштава. Бира га и разрешава Народна скупштина, у складу са Уставом и законом, за свој рад одговара Народној скупштини. Заштитник грађана ужива

(Ван)правна контрола управе од стране Заштитника грађана

Улога омбудсмана је у већини земаља слична, али се јављају и одређене разлике у карактеру и обиму овлашћења. У неким земљама његова улога је сведена на консултативну и иницијативну, док му се у одређеним државама дају и прецизна правна овлашћења. Начелно посматрано, контрола коју врши обудсман није усмерена првенствено на

10) “Омбудсман” није сложена реч, при чему би “ман” означавао човека, већ јединствена реч која на шведском ознчава повереника, представника, брз обзира на пол, Драган Милков, Управно право III, контрола управе, Универзитет у Новом Саду, Правни факултет-Центар за издавачку делатност, 2013, стр. 19. 11) Финска је била друга земља која је 1919. године увела ову институцију у свој правни систем, а шездесетих година XX века долази до пораста интересовања и прихватања омбудсмана, најпре у европским, а затим и земљама ван Европе. У региону, то је прво учинила Хрватска, тако што је Уставом из 1990. године предвидела пучког правобранитеља. 12) Устав Републике Србије, “Службени гласник РС", бр. 83/06 и 98/2006, чл. 138. 13) “Службени гласник РС", бр. 79/05 и 54/07. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО контролу законитости рада управе, већ више на контролу целисходности.14

просторијама и ставе на располагање све податке којима располажу, а који су од значаја за поступак који води односно за остварење циља његовог превентивног деловања, без обзира на степен њихове тајности, осим када је то у супротности са законом. Заштитник грађана има право да обави разговор са сваким запосленим у органу управе када је то од значаја за поступак који води (при чему и он, његов заменик, као и запослени у стручној служби имају обавезу чувања тајне). Заштитник грађана има право несметаног приступа заводима за извршење санкција и другим местима на којима се налазе лица која су лишена слободе, као и право да са тим лицима разговара насамо, а Председник Републике, председник и чланови Владе, председник Скупштине, председник Уставног суда и функционери у органима управе дужни су да приме Заштитника грађана на његов захтев најкасније у року од 15 дана.

Што се тиче надлежности у Републици Србији15, Заштитник грађана је овлашћен да контролише поштовање права грађана, утврђује повреде учињене актима, радњама или нечињењем органа управе, ако се ради о повреди републичких закона, других прописа и општих аката и овлашћен је да контролише законитост и правилност рада органа управе. Заштитник грађана није овлашћен да контролише рад Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда, судова и јавних тужилаштава. Потом, Заштитник грађана има право предлагања закона из своје надлежности; овлашћен је да Влади односно Скупштини поднесе иницијативу за измену или допуну закона и других прописа и општих аката, ако сматра да до повреде права грађана долази због недостатака у прописима, као и да иницира доношење нових закона, других прописа и општих аката, када сматра да је то од значаја за остваривање и заштиту права грађана, као и да у поступку припреме прописа даје мишљење Влади и Скупштини на предлоге закона и других прописа, ако се њима уређују питања која су од значаја за заштиту права грађана. Заштитник грађана је овлашћен да покрене поступак пред Уставним судом за оцену уставности и законитости закона, других прописа и општих аката; да јавно препоручи разрешење функционера који је одговоран за повреду права грађана, односно да иницира покретање дисциплинског поступка против запосленог у органу управе који је непосредно одговоран за учињену повреду и то ако из поновљеног понашања функционера или запосленог произилази намера да одбијају сарадњу са Заштитником грађана или ако се утврди да је учињеном повредом грађанину причињена материјална или друга штета већих размера, а ако нађе да у радњама функционера или запосленог у органу управе има елемената кривичног или другог кажњивог дела, овлашћен је да надлежном органу поднесе захтев, односно пријаву за покретање кривичног, прекршајног или другог одговарајућег поступка.

Према томе, да би могао да обавља послове из своје надлежности, омбудсман мора имати право приступа документима, а поред писаних докумената, омбудсман има приступ просторијама тј. може да лично посети одређени орган. Како, конкретно, тече поступак? Заштитник грађана покреће поступак16, по притужби грађана или по сопственој иницијативи, при чему свако физичко или правно, домаће или страно лице које сматра да су му актом, радњом или нечињењем органа управе повређена права може да поднесе притужбу Заштитнику грађана. Пре подношења притужбе подносилац је дужан да покуша да заштити своја права у одговарајућем правном поступку и заштитник грађана ће упутити подносиоца притужбе на покретање одговарајућег правног поступка, ако је такав поступак предвиђен, а неће покретати поступак док не буду исцрпљена сва правна средства. Изузетно се може покренути поступак и пре него што су исцрпљена сва правна средства, ако би подносиоцу притужбе била нанета ненадокнадива штета или ако се притужба односи на повреду принципа добре управе, посебно некоректан однос органа управе према подносиоцу притужбе, неблаговремен рад или друга кршења

Органи управе имају обавезу да сарађују са Заштитником грађана и да му омогуће приступ

14) Драган Милков, Управно право III, контрола управе, Универзитет у Новом Саду, Правни факултет-Центар за издавачку делатност, 2013, стр.24. 15) чл. 17-23. Закона о заштитнику грађана 16) Одредбама чл. 24-32 Закона о заштитинику грађана регулисан је сам поступак

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО правила етичког понашања запослених у органима управе. Заштитник грађана неће поступати по анонимним притужбама, осим ако сматра да у њој има основа за његово поступање, када може покренути поступак по сопственој иницијативи.

ограничава, а ни да мења или уклања неправилне акте органа и организација, а камоли да их сам непосредно предузима.18 У Републици Србији, Заштитник грађана ће упутити препоруку органу о томе како би уочени недостатак требало отклонити, а орган управе је дужан да, најкасније у року од 60 дана (изузетно у краћем року, али не краћем од 15 дана) обавести Заштитника грађана о томе да ли је поступио по препоруци и отклонио недостатак, односно да га обавести о разлозима због којих није поступио по препоруци.

Након утврђивања свих релевантних чињеница и околности Заштитник грађана може обавестити подносиоца притужбе да је притужба неоснована или може утврдити да су постојали недостаци у раду органа управе. И најважније, ако нађе да су постојали недостаци у раду органа управе, Заштитник грађана ће упутити препоруку органу о томе како би уочени недостатак требало отклонити. Орган управе је дужан да, најкасније у року од 60 дана од дана добијања препоруке обавести Заштитника грађана о томе да ли је поступио по препоруци и отклонио недостатак, односно да га обавести о разлозима због којих није поступио по препоруци. Изузетно, ако постоји опасност да ће због неотклањања недостатка, права подносиоца притужбе бити трајно и у значајном обиму оштећена, Заштитник грађана у својој препоруци органу управе може утврдити и краћи рок за отклањање недостатка, с тим што тај рок не може бити краћи од 15 дана. Ако орган управе не поступи по препоруци, Заштитник грађана може о томе да обавести јавност, Скупштину и Владу, а може и да препоручи утврђивање одговорности функционера који руководи органом управе.

Ако орган управе не поступи по препоруци, Заштитник грађана може да о томе обавести јавност, Скупштину и Владу, а може и да препоручи утврђивање одговорности функционера који руководи органом управе.

Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења по препоруци Заштитника грађана Члан 185 ЗУП-а гласи: „(1) На препоруку Заштитника грађана орган мо-же, ради усклађивања са законом, новим решењем да поништи, укине или измени своје правноснажно решење, ако странка о чијим је правима или обавезама одлучено, као и противна странка, на то пристану и ако се тиме не вређа интерес трећег лица. Ако орган не сматра да треба да поступи по препоруци Заштитника грађана, њега одмах о томе обавештава.

Дакле, уколико се утврди да не постоје никакве повреде, то представља својеврсно одбијање притужбе, чиме се даје за право конкретном органу, а ако се утврди да је одређених пропуста било, Заштитник грађана нема никаквих мериторних овлашћења која би му омогућавала да акте управе измени, укине или поништи. У већем броју земаља обудсман може једино да упути критику одговарајућем органу и препоруку како би уочени недостатак требало отклонити, а само у мањем броју земаља његове препоруке имају правно обавезујући карактер17. Иако правом предвиђена, његова овлашћења нису правне природе, обудсман никога не сме и не може да кажњава или суспендује, да било шта правно пресуђује или наређује или

(2) Поништавање, укидање или мењање решења на препоруку Заштитника грађана није ограничено роком.“ Имајући у виду положај и улогу Заштитника грађана у правном систему Републике Србије, видимо да је његова улога кључна онда када класични механизми правне заштите нису

17) Драган Милков, Управно право III, контрола управе, Универзитет у Новом Саду, Правни факултет-Центар за издавачку делатност, 2013, стр.26. 18) Зоран Р. Томић, Управно право, четврто пречишћено издање,Службени гласник, Београд, 2011, стр. 241. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО подобни, односно доступни за отклањање утврђених неправилности или злоупотреба. На исти начин, као што реагује само онда када формални пут изостане, његово деловање је само неформално, тј. правно необавезујуће. Пре увођења ванредног правног средства из чл. 185. ЗУП-а, није било могућности да орган који жели да поступи по препоруци Заштитника грађана из разлога што је заиста учинио неправилност, то и учини на ефикасан начин. У зависности од конкретног случаја, могао је ту своју намеру да приведе неком од постојећих правних механизама, што је, по правилу, био дужи и самим тим, скупљи пут. Посебан случај уклањања и мењања решења у виду поништавања, укидања или мењања правноснажног решења по препоруци Заштитника грађана има за циљ да премости ову ситуацију, с тим што је важно да се нагласи на овај начин препоруке Заштитника грађана нису постале обавезујуће, од досадшње праве природе препоруке се нимало не одступа, већ само поступајући орган у конкретној ситуацији има могућност да увек кад то хоће и без улагања посебног напора може да поступи по препорукама.

управног акта); и (5) тиме се не смеју вређати интереси трећих лица. Овај облик посебног случаја уклањања и мењања решења није ограничен роком. Дакле, употреба правног средства поништавање, укидање или мењање правноснажног решења по препоруци Заштитника грађана није омеђено роком јер све заинтересоване стране, тј. орган, странке (странка о чијим је правима и обавезама одлучено, као и противна странка, на то пристану), као и трећа лица (ако се тиме не вређа њихов интерес) могу да спрече уклањање и измену решења, па нема смисла штити правну сигурност истих тих субјеката временским ограничењима. Инсистирање на услову добровољности је оправдано, јер би се другачије решење косило са природом овлашћења које има Заштитник грађана и његовим положајем. Не дирајући у правни оквир Заштитнка грађана омогућено је органу да увек, кад то хоће, и без улагања посебног напора поступи по његовим препорукама. На послетку, прописано је да ако орган не сматра да треба да поступи по препоруци Заштитника грађана, њега одмах о томе обавештава. Дакле, орган који је донео решење је дужан да одмах обавести Заштитника грађана ако сматра да не треба да поступи по препоруци Заштитника грађана.

Према томе, на препоруку Заштитника грађана, доносилац може да поништи, укине или измени сопствено правноснажно решење. Да ли ће га поништити, укинути или изменити, зависи од околности конкретног случаја, то јест, од последица које је незаконити акт произвео. Решење може да се уклони или измени “ради усклађивања са законом”, што подразумева због било којег облика незаконитости, а ради успостаљања законитости). Услови да до поништавања, укидања или измене правноснажног решења дође су следећи: (1) акт мора бити незаконит; (2) Заштитник грађана мора утврдити незаконитост акта и у том смислу препоручити његово уклањање или измену; (3) орган - доносилац акта мора да прихвати препоруку Заштитника грађана (“добровољно“, будући да препорука за доносиоца акта никад није обавезујућа); (4) на то морају да пристану све странке у поступку - странка о чијим правима или обавезама је одлучено, као и противна странка (с тим да ће, по правилу, једна од ове две стране, заправо, бити она која се обратила Заштитнику грађана да је заштити од правних последица незаконитог

Закључак

„Омбудсман спада у ред оних установа чији се значај и улога не мере искључиво по ефектима њиховог рада, већ који врше своју функцију и не радећи ништа“.19 Повећана видљивост и публицитет Заштитника грађана треба да омогуће делотворније остваривање његове надлежности. У редовном годишњем извештају Заштитника грађана за 2017. годину20, приликом класификације притужби према повређеним правима, наводи се, између

19) Миодраг Јовичић, Омбудсман-ћубар законитости и права грађана, Архив за правне и друштвене науке Београд, бр. 4, 1968, стр. 9 20) Доступно на:https://www.ombudsman.rs/index.php/izvestaji/godisnji-izvestaji

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО осталог, да је разматрањем 4.129 предмета у току 2017. године утврђено укупно 4.268 повреда права, од чега највећи број чине повреде принципа добре управе и повреде економско-имовинских права (стр. 16 Извештаја). Од укупног броја упућених препорука, највећи број - 283, скоро 60% односи се на унапређење поштовања принципа добре управе (стр.18 Извештаја). Може се приметити да је управа та која представља први адресат његове пажње.

вероватније да ће већ квалитетну управу учинити још бољом, него што ће лошу управу учинити добром. 25 Равнотежа којој тежи „добра управа“ је мера између управе као сервиса грађана и управе која служи јавном интересу26. Сервис грађана подразумева постизање и придржавање високих стручних стандарда у раду, уз усвајање свих признатих међународних демократских вредности, као и управу узорне оперативности и отворености, док се легитимни јавни интерес надређен интересу појединца, схваћен у смислу обавезности осмогодишњег школовања, дужности вакцинисања, обавезности пријављивања грађевинских радова, склањања непрописно паркираних возила са јавне површине итд, који се јавља као шири и важнији од интереса појединца, спроводи уз строго придржавање релевантних закона.

Колики је стварно његов утицај, објаснили су еминентни познаваоци ове области управног права. Oмбудсман је усмерен како на праћење и контролу рада управе, тако и на праведност и целисходност њиховог поступања према грађанима. Његова делотворност зависи више од независности и угледа његове позиције у систему и личног ауторитета, него од карактера и садржине овлашћења (која су неформалне природе) која поседује. Пратећи рад државних органа и међу њима посебно рад органа управе и примајући различите рекламације грађана на мањкавости њиховог рада у конкретним случајевима, омубудсман пре свега повезује и мири, слуша, поучава, указује, саветује, опомиње, препоручује, објављује, позива (и сл.) и све то чувајући своју самосталност и неинституционализовану ширину деловања.21

Заштитник грађана је у тачки 6. Извештаја која носи назив Правни оквир и делокруг рада заштитника грађана (страна 87) навео да је Законом о општем управном поступку27 који је почео да се примењује првог јуна 2017. године, предвиђено ново ванредно правно средство у управном поступку – Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења на препоруку Заштитника грађана. Сврха овог ванредног правног средстваје је, уз описани конкретни циљ његовог увођења, је идентичан сврси због које је донет нови Закон о општем управном поступку 2016. године: good administration - ваљана јавна управа, са школованим и стручним, уз правовремено усавршавање, кадровима, компактна, економична и ефикасна, стабилна и савремена, правно и политички одговорна.

Омбудмсан није универзално средство за све проблеме модерне управе, нити је замена за постојећа средства контроле, већ њихова неопходна допуна 22 . Због тога се са правом наглашава, да „омбудсман има несумњиво значајан, али релативно ограничен задатак и зато се од њега не сме очекивати више него што је у стању да пружи“23 Зато се може закључити да “омбудсман има највише успеха тамо где је најмање потребан“24, односно да је

21) Зоран Р. Томић, Управно право, четврто пречишћено издање, Службени гласник, Београд, 2011, стр. 241-242. 22) Марко Давинић, Комплексност процеса ширења институције омбудсмана, Tематски број посвећен Славољубу Поповићу, LVII, стр. 107. Доступно на: http://www.prafak.ni.ac.rs/files/zbornik/sadrzaj/zbornici/z57/07z57.pdf. 23) Миодраг Јовичић, Омбудсман-ћубар законитости и права грађана, Архив за правне и друштвене науке Београд, бр. 4, 1968, стр. 57. 24) Walter Gellhorn, Ombudsman and Others – Citizen’s Protectors in Nine Countries, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1966, стр. 432. 25) Видети: K. C. Wheare, Maladministration and Its Remedies, Stevens & Sons, London, 1973, стр. 165 – 166 26) Зоран Р. Томић, Уставно и сродно, Службени гласник 2006, стр. 126. 27) Члан 185, ЗУП. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО

Љубодраг Пљакић,

судија Врховног касационог суда у пензији

УПРАВНО ПРАВО

УПРАВНИ СПОР ПУНЕ ЈУРИСДИKЦИЈЕ*

Апстракт Основна карактеристика решавања у управном спору пуне јурисдикције је у потпуности и комплетности судске заштите будући да се суд уважавањем тужбе у управном спору ставља на место управног органа и сам решава односну управну ствар. Решавање код суда мора да буде у целини јер после тако донете пресуде управни орган нема о чему да одлучује. Диспозитив такве пресуде суда садржи две мериторне одлуке: пресуду (из судске гране власти) којом се тужба у управном спору уважава и решење (из извршне власти) којом се у целини окончава одређена управна ствар. Такво одлучивање од стране суда је пожељно, будући да доприноси ефикаснијој заштити права и правних интереса странака, на који начин и заштити државе од могућих накнада штете због повреде права на суђење у разумном року.

Kључне речи: ограничена јурисдикција, пуна јурисдикција, ограничења, две мериторне одлуке, управно-судска пракса.

* Рад је први пут објављен у часопису „Правни живот" 2018/III

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО Аутор је имао срећу, да са осталим колегама Врховног суда Србије, између осталих, посети и Врховни управни суд Немачке те да од колега тог Суда чује оцену према којој је „значај тог Суда нешто виши од других највиших судова у другим материјама".

Увод

Врло често тужиоци у управном спору, када дођу код адвоката да им пише управну тужбу, поставе питање: да ли можемо у тужби да тражимо да Управни суд сам реши ову ствар и да више не враћа предмет управним органима на поновно одлучивање? Питање је вишезначно и оно не показује само интерес странке да успе у спору, већ много више од тога. Странка наиме, у постављеном захтеву директно и не тражи да се нека тужба уважи. То се ваљда, подразумева, будући да жалбу и тужбу не пише странка која је у праву, већ странка која је незадовољна одлуком коју оспорава.

Законско уређење спора пуне јурисдикције

Одлучивање у спору пуне јурисдикције је предвиђено одредбом члана 43. ЗУС-а која се налази у глави VIII Закона, о врстама судских одлука. Због важности питања о врстама одлука у управном спору, аутор ће се послужити законским редоследом радњи веома важних у процесу одлучивања које се, снажан је утисак, недовољно познају у практичној примени у стручној јавности. Ради се о питању граница судског испитивања оспореног акта, тако важном за разумевање претпоставки у процесу доношења одлуке.

Речено питање, заправо, означава суштину одлучивања Управног суда на основу Закона о управним споровима ("Службени гласник РС" бр. 111 /09) - у даљем тексту: ЗУС. Тиче се једног дубљег односа судске и извршне власти у сфери управног поступања из Закона о општем управном поступку ("Службени гласник РС" бр. 18/2016) - у даљем тексту ЗУП. Тај однос је представљен у члану 3. ЗУС-а кроз предмет управног спора према коме "у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката осим оних у погледу којих је предвиђена друкчија судска заштита (о очигледној нужности усклађивања ЗУП-а и ЗУС-а биће речи касније)."

Границе испитивања оспореног акта

Ради се о примени члана 41. ЗУС-а према коме „законитост оспореног управног акта суд испитује у границама захтева из тужбе, али притом није везан разлозима тужбе". Само се по себи разуме: тужилац не подноси тужбу да би похвалио оспорени акт, језичко значење и правни основ подношења тужбе јесте поништај акта. Само подношење тужбе у себи означава противљење донетом акту, а оно може бити означено као захтев за поништај, укидање, уклањање из правног поретка и свако другачије дозвољено изражавање незадовољства у иначе, богатом српском речнику. Захтев за оспоравање акта није тешко утврдити, а Суд може уважити тужбу и из разлога које странка није навела. То је обавеза Суда у оцени законитости оспореног акта и свако евентуално, изражавање сумње у поступање Суда на, законом обавезујући начин, представља непознавање овог важног процесног закона. Уосталом, овакав правни став је исказан још у пресуди давне 1954. године.

Однос две од три гране власти (судске и извршне) који се прелама кроз оцену законитости аката извршне власти у поступку код управног судства, заправо објашњава владавину права у одређеној држави, степен заштите људских права и слобода зајемчених Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, једном речју, степен демократичности и цивилизованог односа једног друштва. Такав значај односа управног поступања и оцене његове законитости ни у једном тренутку не сме да се заборави како од стране саме државе у нужном стварању услова за његово функционисање, али исто тако и са повећаном пажњом од стране доносиоца аката у управном поступку и судија приликом оцене законитости донетих аката.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО јурисдикцији. Важно је да се зна да је и један од разлога за подношење Захтева за преиспитивање судске одлуке из члана 49. став 2. тачка 2. ЗУС-а и „у случајевима када је суд одлучивао у пуној јурисдикцији".

Две врсте уважавајућих тужби

ЗУС разликује пресуде донете у спору ограничене јурисдикције (члан 42.) и пресуде донете у спору пуне јурисдикције (члан 43.). Оно што им је заједничко је да се код обе врсте донетих пресуда ради о уваженим тужбама у управном спору. Док се код спора ограничене јурисдикције тужба уважава и налаже туженом органу како да поступи у новом поступку (уз обавезност пресуде донете у управном спору на основу чл. 69. став 2. ЗУС-а), у спору пуне јурисдикције Суд управну ствар доводи до краја: ставља се на место органа управе и саму управну ствар решава. Иза такве одлуке Суда управни орган нема више о чему да одлучује.

Да ли је могуће да се у спору пуне јурисдикције одлучује о процесним питањима? Одговор би био да све зависи од врсте процесних питања. Ако суд у спору пуне јурисдикције одлучује у целини у меритуму о самој управној ствари може и да одлучи да поступак обустави. Суд не може, са позивом на спор пуне јурисдикције, да одлучи да прекине поступак због решавања претходног питања, ни да касније орган управе настави поступак када се стекну услови. На овакав начин, управна ствар не би била доведена до краја, јер би орган управе после решавања претходног питања, морао да настави и мериторно оконча поступак. То дакле, не би било одлучивање у спору пуне јурисдикције, јер би суд „само делимично отклонио сметњу ка решавању управне ствари, уклонио грану као сметњу отицања воде, али водоток није регулисао".

Из тог угла посматрано, аутору се чини да и при могућим пресудама из члана 42. ЗУП-а које се односе на одлучивање у спору ограничене јурисдикције (прво - да Суд утврди незаконитост акта без правних дејстава и друго - утврђење да је тужени поновио свој ранији акт и треће - ако нађе да је оспорени акт ништав, донеће пресуду којом тај акт оглашава ништавим), приближавају се одлучивању у спору пуне јурисдикције, јер се не види о чему би даље, иза таквих пресуда Суда, орган управе требао да одлучује.

Законска ограничења за одлучивање у спору пуне јурисдикције

Услови за одлучивање у спору пуне јурисдикције

Законодавац је у члану 43. став 2. ЗУС-а искључио спор пуне јурисдикције у случајевима „када је предмет управног спора управни акт донет по дискреционој оцени". Kрајње логично решење проистекло из одавно познатог правног става према коме суд у управном спору не може да преузме дискрециону оцену за коју су овлашћени управни органи. Одлучивање по слободној оцени има своје извориште у начелу законитости и предвидивости из члана 5. став 2. ЗУП-а. Та овлашћења имају оба управна органа због тога што је управни поступак јединствен. Управни суд, једино има овлашћења да поништи управни акт донет по слободној оцени уколико нису дати разлози за одлуку органа. Наравно, овде треба разликовати дискрециона овлашћења која Управни суд има на основу ЗУС-а.

Kод одлучивања у спору пуне јурисдикције постоје два нужна претходна услова: Први је, да сама природа ствари дозвољава такво одлучивање (школски пример је да Суд не може у спору пуне јурисдикције да одлучи да изда копију плана из катастра) и други услов, да процесна грађа која произађе из утврђених чињеница пружа поуздан основа за такво одлучивање. Не треба заборавити да је, у смислу члана 34. став 2. ЗУС-а, обавезна расправа код суда када суд утврђује чињенично стање ради решавања у пуној 19

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО сумње" (Т86 образложења пресуде). Потом, Европски суд подвлачи „да би (за) утврђивање права и обавеза од стране суда на начин да буде задовољена одредба члана 6. став 1. (Kонвенције), тај суд морао имати и надлежност да испитује сва фактичка и правна питања од значаја за спор (Т98 образложења пресуде у којој се Суд позива и на више својих ранијих одлука). Европски суд је нашао за потребно да дода и да је противно одредби члана 6. став 1. „Поступање домаћих судова који су сматрали да су везани претходним налазима административних тела која су одлучујућа за исход случаја који решавају, а без независног испитивања релевантних питања", те да је то суштина права на правично суђење у демократским друштвима (Т100 и 105 образложења пресуде).

Други законски разлог за искључење Суда да одлучује у спору пуне јурисдикције је наведен у члану 43. став 3. ЗУС-а: „Изузетно, у појединим материјама спор пуне јурисдикције може да буде изричито искључен посебним законом". Аутор је од почетка примене ЗУС-а имао резерву у односу на овакво законско решење. „Чини се да је таква одредба у супротности са суштином судске власти. Нема таквог проблема пред судом који не може бити пресуђен и о коме суд не може да да своје мишљење. Уколико су за одређену материју потребна посебна стручна знања, суд ће их обезбедити преко неког од доказних средстава. Уколико се дозволи искључење спора пуне јурисдикције посебним законима, онда ће свако хтети да се у свом закону заштити таквом одредбом, налазећи да се ради о посебним знањима којима суд не располаже. Због тога, у могућим будућим изменама ЗУС-а треба још једном размислити о оваквом законском решењу".

Европски суд је даље, нашао да испитивање акта централне банке од стране суда који нема „пуну надлежност" (Full jurisdiction) само по себи већ представља повреду права на правично суђење (Т104 и 105 образложења пресуде). Сматрамо важним да нагласимо наводе Суда у пресуди да евентуални захтев Међународног монетарног фонда да се од стране судова не могу испитивати, у пуном капацитету, акти централне банке које доноси у поступку контроле пословних банака, не може искључити одговорност државе за пуну примену и заштиту права на правично суђење по Kонвенцији о људским правима и то путем овлашћења судова да испитују акте централне банке, како са формално-правне, тако и са суштинске стране (утврђивање чињеница и примена права) - ТИ 10 у вези Т95 образложења пресуде.

Kао пример се узима примена члана 86в Закона о Народној банци Србије ("Службени гласник РС" бр. 72/03...76/012) којом одредбом Народна банка, као орган са јавним овлашћењима у кључним стварима битним за вршење судске власти, ограничава овлашћења суда кроз: 1. Отклањање примене члана 23. ЗУС-а - одложно дејство тужбе у управном спору и 2. Забрањује пресуђење у спору пуне јурисдикције. Аутор остаје у свему горе реченом пре више година, а потврду за свој став добио је у пресуди Европског суда за људска права у Стразбуру . У наведеној пресуди Европски суд је изнео неколико ставова који имају далекосежне последице за праксу централних банака, као и за улогу судова у преиспитивању одлука Централних банака. Наведена одлука би морала да се директно тиче и коришћења дискреционог овлашћења од стране НБС, те на изузетак од општег режима одлучивања Управног суда (члан 43. став 3. ЗУС-а).

Неприхватање спора пуне јурисдикције

Законодавац предвиђа и могућност да Суд не прихвати захтев тужиоца из тужбе за решавање у спору пуне јурисдикције (члан 43. став 4.), али у том случају мора да наведе разлоге због којих предлог није прихватио. Аутор сматра да разлози суда морају да буду крајње аргументовани, не могу да буду изречени општим формулацијама. Опште формулације из образложења указују на недовољно припремљен предмет за пресуђење, што значи

Европски суд је у овим питањима врло јасан. Најпре, Европски суд подвлачи да је примена одредбе члана 6. став 1. Kонвенције о људским правима на поступке пред централним банкама „ван сваке савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО повреду права на образложену одлуку суда, као елемент права на правично суђење из члана 6. Европске конвенције... Одбијање да се пресуђује у спору пуне јурисдикције је повреда права странке на „процесну равноправност" а неприхватање предлога за извођење доказа на расправи (које су управни органи одбили), представља повреду начела „једнакости оружја" тако често помињаних у одлукама Европског суда.

1. Пресуду из судског поступка, којом се тужба уважава и поништавају управна решења и 2. Решење, као мериторну одлуку из управног поступка какву су требали да донесу управни органи. У првом случају судови су у пракси поступали на два начин: пресудом су уважавали тужбу и поништавали оба решења (уз називе доносиоца, број и датум решења) или тужбу уважавали, поништавали тужбом оспорени акт тако што би уважавањем жалбе поништавали првостепено решење. Аутор сматра да је пресудом довољно поништити оба решења која варијанта подразумева да је жалба уважена: поништајем оба решења, жалба, сама за себе, не може да егзистира у правном поретку.

Ако се свему овом дода обавеза Суда из члана 43. став 5. ЗУС-а да одлучи у спору пуне јурисдикције „када би поништење изазвало за тужиоца штету која би се тешко могла надокнадити", ето још једног разлога за закључивање да критеријум за одлучивање у спору пуне јурисдикције не полази од тога шта је за Суд лакше, већ како странка да на најбољи начин заштити своја права и правне интересе.

Шта се дешава са мериторном одлуком - решењем из управног поступка?

Одавно је речено да пресуда суда у спору пуне јурисдикције указује на незаконитост у доношењу решења другостепеног органа. Због тога је став аутора да би много чешће одлучивање Суда у спору пуне јурисдикције, истовремено допринело већој ауторитативности обавезујућих ставова из пресуда и подизању свести код органа управе о што квалитетнијем раду што је, уверен сам, и интерес државе Србије о законитом раду њених органа.

Садржина решења као мериторне одлуке из управног поступка зависи од тога о чему је остало да се одлучи после поништаја донетих решења. Најчешће, ће Суд, вођени управни поступак обуставити. Међутим, уколико је у вођеном управном поступку незаконито одузета и роба, чији је повраћај тужилац тражио, уз поништај решења (накнада штете у управном спору се може тражити само уз захтев за поништај решења иначе, би се радило о чистој парничној тужби за накнаду штете у коме случају би се Управни суд огласио стварно ненадлежним и списе уступио месно и стварно надлежном парничном суду), онда би диспозитив у том делу изгледао као парнична пресуда: да се обавеже првостепени орган да тужиоцу поврати прецизно идентификовану одузету робу или исплати њену противвредност на дан исплате у одређеном року и исплатом камате за случај доцње... Наравно, тако донета пресуда мора да садржи озбиљне разлоге будући да повреда права на образложену одлуку суда (или органа јавне власти) представља, како рекосмо, елемент права на правично суђење из члана 6. Европске конвенције.

Две мериторне одлуке у диспозитиву пресуде

Начелно говорећи, као на почетку реферата, када је реч о спору пуне јурисдикције зна се да при таквом пресуђењу суд окончава управну ствар и да о тој ствари органи управе немају више о чему да одлучују. Проблеми настају онда када се пређе на практичан део: како заправо, диспозитив такве пресуде треба да гласи? АKО се пође од незаобилазне суштине одлучивања, према којој се увек ради о уважавајућој тужби после чега се Суд ставља на место органа управе и сам решава односну управу ствар, ето одговора да диспозитив пресуде у спору пуне јурисдикције садржи две мериторне одлуке из два поступка:

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО Бројне су области у којима су доношене пресуде у спору пуне јурисдикције.

Управно-судска пракса Аутор је објаснио значај практичне примене одредбе члана 41. ЗУС-а границе судског испитивања оспореног акта уопште за одлучивање у управном спору, а нарочито код одлучивања у спору пуне јурисдикције. Цитирајући пресуду још из давне 1954. године изнећемо њен правни став:

Најчешће помињана пресуда донета у спору пуне јурисдикције је пресуда чија је важност вишезначна. Најпре, радило се о једној озбиљној материји чији се значај и суптилност у правосудној јавности не схвата и не разуме довољно. Дакле, у спору пуне јурисдикције ВСС је својом пресудом уважио поднете жалбе и решењем утврдио МП из Б, за кандидата за председника Републике, налазећи да Републичка изборна комисија није поступила по ранијим примедбама Суда из претходне пресуде.

„Поништење решења из других разлога од оних које тужилац наводи у тужби, не представља прекорачење границе из тужбе." „Kод оцене законитости управног акта у управном спору, суд није везан за одредбе на које се позива управни орган."

Диспозитив донете пресуде гласи: „Жалбе се уважавају и поништава решење Републичке изборне комисије бр. - од - и суди:

„При испитивању законитости оспореног акта, одлучујући је захтев тужбе, а не разлози тужбе."

Потврђује се предлог да се за кандидата за председника Републике утврди МП из Б (уз ближе податке), који је Републичкој изборној комисији поднела група грађана дана 29.11.1992. године."

„Врховни суд је ценио навод подносиоца захтева да је Окружни суд приликом одлучивања у управном спору прекорачио границе тужбеног захтева, те је указао на неправилности које нису истицане ни у тужби ни у приговору, али је нашао да овај навод није основан, с обзиром да у управном спору суд није везан разлозима изнетим у тужби, у смислу члана 39. став 1. ЗУС-а (претходни ЗУС: прим. аутора) него границама захтева из тужбе, а то је захтев да се оспорена одлука туженог органа у целини поништи, односно да се испита њена законитост у целини, будући да је тужбом оспорена."

При оцени дужине становања овог кандидата у Србији, Суд је узео у обзир не само датум пријаве настањивања, већ и раније фактичко живљење са намером становања, као и чињеницу да је прихватио функцију председника Владе СР Југославије. Пресуда судског већа је добила потврду судија Управног одељења после чега је експедована. Имајући у виду време и околности у којима је пресуда донета важно је напоменути да се против ове пресуде нису чуле неке теже речи и критике и критизерства, нити од стручне нити друге јавности. Ово је важно напоменути имајући у виду да су се касније управне пресуде коментарисале у ружном смислу и од представника извршне и законодавне власти, чак и од колега судија који у овој материји нису донели ни једну пресуду. Невероватно је да су формиране и неке комисије од некомпетентних чланова наводно са циљем да "преиспитају донете одлуке". То само говори о ступњу демократичности развоја Србије у том периоду, а владавину права и да не помињемо.

Закључак је аутора у односу на пресуђење у управном спору кроз раније пресуде судова, да се далеко више водило рачуна о строгом поштовању форме како код утврђивања чињеничног стања код органа управе, а нарочито у односу на донета решења. Аутор се слаже са таквим приступом за оцену законитости решења, јер је у питању форма као услов законитости поступања. Не треба заборавити да су те правне ставове доносила одељења управних судова при бившим републикама, а њихови правни ставови су усаглашавани код Савезног Врховног суда дакле, у присуству сјајних посвећених професионалаца којима бројка завршених предмета није била превасходни циљ, већ законитост оспорених аката.

савремена

УПРАВА

По мишљењу аутора, врло су честе одлуке донете у управним стварима оптерећене политиком па се сам поступак користи да се одређене идеје спроведу. У таквим ситуацијама судијски интегритет 22

УПРАВНО ПРАВО и заклетва су на озбиљној провери. Законита примена правила поступања, правилно утврђивање одлучних чињеница и креативна примена права су претпоставке за потпуно остваривање судијске функције. Мера поштовања судијског интегритета (уз законом предвиђене мере дисциплинске одговорности судија, све до најтежих) означава степен развоја демократских односа у једном друштву. Непоштовање пресуда Управног судства и непоступање но њима (тако често понашање управних органа у Србији) у неким земљама представља разлог за кривичну одговорност.

одбачена пријава за упис у регистар политичке организације "Равногорски покрет" коју је поднео МЈ у име групе грађана. Kључни разлог Министарства је да пријава за упис политичке организација под наведеним називом вређа јавни морал: „Из образложења оспореног решења произлази, да тужени орган сматра, да је на подручју Равне Горе током Другог светског рата било седиште Војног штаба генерала Драже Михајловића, а да је касније и сам назив „равногорски покрет“ постао синоним четничког покрета, па овај назив и даље изазива снажне асоцијације на четнички покрет. Четничка организација је била колаборационистичка оружана организација која је представљала интересе Владе у емиграцији. Након краће сарадње са народноослободилачким покретом, четници су прешли у отворени напад на партизанске јединице са којима су остали у сукобу до краја рата који су завршили као поражена страна, а вођа четника је због сарадње са окупатором и издаје осуђен на смрт 1946. године.

Правила формирања политичких странака и њихова регистрација код органа управе су доста формална и строга, па се жеље и захтеви њихових актера морају уклапати у те услове. Неколико политичких странака је регистровано на основу пресуда Врховног суда Србије донетих у спору пуне јурисдикције. У пресуди Врховног суда Србије донетој у спору пуне јурисдикције, после претходно две уважавајуће тужбе, одбачен је захтев за промену лица за представљање одређене политичке организације:

На основу тих и осталих историјских чињеница везаних за „Равногорски покрет", тужени орган сматра да пријављени назив вређа јавни морал грађана Републике Србије, па је применом члана 10. став 3. Закона о политичким организацијама одбацио пријаву за регистрацију политичке странке.

„Тужба се уважава, поништава решење Министарства правде и локалне самоуправе РС, бр. - од - и решава: Одбацује се захтев МО из Б за промену овлашћеног лица у регистру политичких организација за заступање и представљање политичке организације "С" тако што би се уместо овлашћеног лица ВО из Б уписао ЦО из Б."

Ценећи изнете наводе странака суд сматра, да су одредбама члана 10. Закона о политичким организацијама, прописани процесни услови за упис политичких организација у регистар. Ако нису подети потребни акти, односно докази као и када је пријављен назив политичке странке којим се вређа јавни морал, пријава се има одбацити. Управни орган претходно цени процесне претпоставке за упис, не улазећи у меритум управне ствари, јер захтев не одбија. Ради тога, суд налази да назив странке, по правилу, треба очигледно да вређа јавни морал да би се пријава могла одбацити. То су случајеви ако су у називу странке садржане какве непристојности или неприкладна изражавања која би свакако довела до повреде јавног морала.

У образложењу пресуде су дати детаљни разлози у погледу утврђених одлучних чињеница. Познато је да је у укупном правном систему Србије, примена материјалног права најшира код Управног суда, у преко 100 потпуно различитих области. Цитираћемо и две пресуде донете у спору органичене јурисдикције због изражених правних ставова из којих ће се видети са каквим све знањима управне судије морају да располажу из других научних области.

Међутим, није искључено, да назив странке може и посредно да утиче на повреду јавног морала, али је тада потребно детаљније анализирати њихове узрочно-последичне везе.

Пресудом ВСС уважена је тужба и поништено решење Министарства правде број - од - којим је 23

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО коме се задужбина оснива ради помагања стваралаштва и остваривање хуманитарних и других друштвено корисних циљева. Изнео је и данас важећи правни став када се одлучује на основу дискреционих овлашћења, како треба да изгледа образложење решења.

Појам „равногорски покрет" асоцира на географско место које посредно, али само за оне који познају историјске чињенице или су учествовали у ратним догађајима, може да це доведе у везу са његовим оснивачем. Јавни морал није дефинисан као правна категорија у позитивним прописима. Отуда повреда јавног морала представља фактичко питање које се мора ценити у складу са схватањима грађана која преовлађују у одређеним срединама и временским периодима. Јавни морал, као етички однос грађана који чине јавно мњење није статична појава која не подлеже променама у времену и простору. То захтева, поред законског одређења и праћење еволуције тог појма и његове промене у односу на појаве, догађаје и личности из историјске прошлости.

„Тужени орган у оспореном решењу није дао конкретне и одређене разлоге због којих сматра да наведени законски услови нису испуњени у погледу помагања стваралаштва и остваривања хуманитарних и других друштвено корисних циљева. Оцена целисходности или слободна оцена на коју је овлашћен тужени орган у смислу члана 24. став 1. алинеја 1 Закона о задужбинама... представља и његову обавезу из члана 209. став 3. ЗУП-а да у образложењу наведе пропис који га овлашћује да ствар реши по слободној оцени и изложи разлоге којима се при доношењу решења руководио. Непоштовање наведених процесних норми представља битну повреду правила поступка због којих се не може остварити судска контрола и оценити законитост оспореног управног акта."

Тужени орган се у разлозима за одбацивање пријаве позива искључиво на судску осуду из 1946. године којом је Драгољуб Михајловић осуђен као издајник. Међутим, то није довољно за претпоставку да назив "равногорски покрет", вређа јавни морал и сада, после толико протеклих година за које време су извршене значајне друштвене, економске и друге промене. Стога је неопходно дати потпуније правне разлоге из којих би се могло основано закључити, да би и данас назив странке „равногорски покрет" могао да доведе до повреде јавног морала.

Да ли је могуће да Суд у спору пуне јурисдикције изда одобрење за градњу - грађевинску дозволу? Да, у управно-судској пракси Врховни суд Србије је, после две уважавајуће пресуде, нашао да су се стекли услови да поништи закључак ресорног Министарства грађевине о одбацивању захтева за извођење радова на реконструкцији прецизно означеног објекта. Пресудом , Суд је уважио тужбу и поништио закључак те сам решио ствар. У решавајућем делу пресуде, диспозитив је садржавао све елементе које иначе одобрење садржи: дозволу за извођење радова са прецизним подацима о објекту и његовој локацији, обавезу да радове изврши у одређеном року, обавезу на обезбеђење стручног надзора и да по завршетку радова поднесе захтев за технички пријем ради добијања одобрења за употребу. Суд се позвао на све достављене доказе од стране тужиље, а у разлозима за одлучивање у спору пуне јурисдикције навео и следеће:

Одредбама члана 44. Устава Републике Србије и члана 41. Устава СР Југославије политичко организовање грађана добило је шире могућности, јер се грађанима јамчи „слобода политичког удруживања и деловања, без одобрења, уз претходну пријаву надлежном органу." У једној другој пресуди Врховног суда Србије суд је важио тужбу и поништио решење Министарства културе бр. - од - којим није одобрено оснивање задужбине „Ђенерал Драгољуб - Дража Михајловић". Тужени орган је у одговору на тужбу навео да би се све активности задужбине одвијале искључиво у односу на једну личност и покрет који је та личност основала, због чега таква активност нема са становишта закона шири друштвено корисни циљ.

„По налажењу Врховног суда Србије, тужени орган је супротно цитираним пресудама одбио да у извршењу пресуда поступи по налогу суда те одлучи о захтеву тужиље за издавање грађевинске дозволе за који је прикупила све потребне сагласности,

Уважавајући тужбу, Суд је пошао од истакнутих циљева за оснивање задужбине, позвао се на члан 2. Закона о задужбинама, фондацијама и фондовима ("Службени гласник СРС" бр. 59/89), према савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО већ постављањем услова тужиљи за достављање нових, а непотребних доказа, одуговлачи поступак одобрења за извођење радова који траје од 1998. године."

првостепеног органа, будући да се радило само о правилној примени материјалног права. Важна новина у актуелном ЗУП-у је у чињеници да, за разлику од ранијег ЗУП-а према коме странка није могла да покрене управни поступак већ увек орган - по службеној дужности или на захтев, предлог странке, нови ЗУП предвиђа могућност да и сама странка може својим процесним средством да покрене поступак. Битно је да се зна да је само странка овлашћена да стави предлог за вођење поступка или и да непосредно покрене поступак, дакле једино она јесте овлашћена да покрене поступак захтевом за понављање поступка.

Материја изборног права, која је у надлежности управног судства, како смо рекли, је јако осетљива са веома кратким роковима за одлучивање. Због тога се појављује потреба да се најчешће, одлучује у спору пуне јурисдикције како би се одржали законски рокови. Тако је Врховни суд Србије, одлучујући но захтеву страних посматрача за праћење председничких избора, после већ једне уважавајуће жалбе, одлучио у спору пуне јурисдикције, тако што је поништио пресудом оспорено решење и сам решио ову управну ствар те је уважио приговор страних посматрача, њихових амбасада и издао им овлашћења за праћење избора за председника Републике. На приговор Републичке изборне комисије да је овде у питању одредба Упутства за спровођење Закона о избору председника Републике за издавање одобрења по слободној оцени, Суд је изнео правни став да се ради о издавању овлашћења који се поступак покреће по пријави страних посматрача и издао овлашћење свим посматрачима, са ближим подацима, бројем пасоша и друго.

У поступку код пореских органа, но захтеву странке, извршена је рефакција плаћене акцизе на деривате нафте. По окончању поступка, орган је по службеној дужности дозволио понављање поступка позивајући се на одредбу члана 239. тачка 9. ранијег ЗУП-а - због тога што странка није учествовала у поступку. Управни суд је пресудом уважио поднету тужбу и ствар решио тако што је у ставу 2. диспозитива уважио жалбу и поништио првостепено решење те у ставу 3. обуставио поступак. У образложењу, између осталог, навео је и следеће: „Ово стога што се понављање поступка, са разлога прописаних чланом 239. тачка 9) ЗУП-а, може покренути само по захтеву странке, а странком се, у смислу одредбе члана 240. став 1. истог закона, сматрају лица која су у том својству учествовала у окончаном управном поступку, лица која нису учествовала у поступку, иако су за то била легитимисана и правни следбеници странке. Због наведеног, суд налази да се у конкретном случају, поступак на основу наведене тачке закона није могао покренути од стране првостепеног органа, а коју повреду је пропустио да оспореним решењем санкционише тужени орган."

Оно што је занимљиво за поступање Суда у оваквој ситуацији је чињеница да је предмет суђен ноћу, суботу на недељу, да би око 3 часа после поноћи одржана седница свих судија Управног одељења и пресуда експедована у недељу око 4 часа како би овлашћена лица добила пресуду пре отварања бирачких места у 8 часова на који начин им је омогућено да остваре своје право из пресуде суда. Овакво поступање Суда је нашло високо место у анализи избора сачињеној од стране ОЕБС-а. Министарство за рад, борачка и социјална питања у својим овлашћењима може да или одбије давање сагласности на решење првостепеног органа у вршењу ревизије или да да сагласност. После поступака по пет уважавајућих пресуда Врховног суда Србије, а због непоступања од стране туженог органа, тај Суд је у спору пуне јурисдикције поништио решење другостепеног органа пресудом и сам решио ову управну ствар тако што је дао сагласност на законитост решења

На основу свега реченог може се Закључити 1. Управни спор пуне јурисдикције представља најпотпунији израз управно-судске заштите странака у управном спору. Њиме се управна ствар, о којој је одлучивано у управном поступку, у целини окончава, те управни органи немају даље ни о чему да одлучују после донете пресуде суда; 25

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО могућност да се посебним законима искључује одлучивање у спору пуне јурисдикције од стране Управног суда;

2. Значај одлучивања у спору пуне јурисдикције је, поред законитог окончања спорног односа на релацији грађанина, правних лица и других странака према органима јавне власти, и у ефикасности заштите којом се спречава вођење поступака за повреду права на суђење у разумном року;

5. Полазећи од реченог значаја одлучивања у спору пуне јурисдикције у примени принципа Европске конвенције о људским правима, те доприносу начела владавине права на релацији извршне и судске власти, нужно је заложити се у управно-судској пракси за већу примену овог начина окончавања управних спорова;

3. Диспозитив пресуде у спору пуне јурисдикције обавезно садржи две мериторне одлуке из управног и судског поступка: пресуду (из судског поступка) којом се уважава поднета тужба и поништавају решења управних органа и решење (из управног поступка) којим се суд поставља на место управног органа и сам решава ствар (обуставља поступак, обавезује орган управе на накнаду штете...);

6. Наведену заштиту странкама могу да пруже само врхунски зналци и посвећени професионалци те је у том смислу држава Србија у обавези да створи потребне услове за едукацију и специјализацију кадрова у овој још увек, недовољно познатој и на потпун начин изученој области права.

4. У будућим нужним изменама ЗУС-а и његовим усклађивањима са актуелним ЗУП-ом, отклонити

савремена

УПРАВА

Проф. др Радоје Брковић,

Редовни професор Правног факултета у Крагујевцу

НОВИ ПРОПИСИ

Др Дејан Костић,

Влада Републике Србије – Служба за управљање кадровима НОВИ ПРОПИСИ

АКТУЕЛНЕ ИЗМЕНЕ И ДОПУНЕ ЗАКОНА О ДРЖАВНИМ СЛУЖБЕНИЦИМА

тржишта рада и задржавања кадрова, поступка попуњавања слободних радних места и спрећавања сукоба интереса државних службеника, док ће уведен систем компетенција и вредновање радне успешности државних службеника, односно оцењивања службеника, због важности и обимности, бити посебно предмет анализе.

Процес реформе јавне управе, започет у циљу стварања модерног и ефикасног јавно-службеничког система, добио је нови замајац усвајањем Измена и допуна Закона о државним службеницима1 (у даљем тексту: Закон), као и појединим Уредбама који прате и допуњују законска решења. Законом је уведен систем компетенција у све функције управљања људским ресурсима, унапређен је поступак вредновања радне успешности државних службеника, запошљавања, односно попуњавања слободних радних места државних службеника на извршилачким радним местима и положајима, у складу са принципом заслуга, измењене су одредбе које се односе на унапређење евиденције управљања људским ресурсима, јачање улоге Кадровског плана, ојачана је улога интернег тржишта рада у цињу стварања квалитетне базе података о запосленима. Такође, унапређене су одредбе које се односе на спречавање сукоба интереса у раду државних службеника.

Централна кадровска евиденција, интерно тржиште рада и задржавање кадрова Централна кадровска евиденција Основна функција Централне кадровске евиденције је да омогућава администрацију и регистрацију свих законски прописаних информација о запосленим лицима и представља основ за анализирање података у циљу управљања кадровима. Осим тога, овај систем омогућава базичне услове на основу којих је могуће израдити планове

У овом раду, фокус ће бити на измене Закона у вези ценралне кадровске евиденције, интерног 1) Сл.гласник РС, бр.95/18

савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ организације по различитим нивоима, као што су: планирање унутрашње организације и систематизације државних органа, ефикасније распоређивање и коришћење кадровског потенцијала.

Интерно тржиште рада Када се систематизује ново радно место или када се нека од већ постојећих позиција упразни, једна од препоручених опција подразумева да се потенцијални извршилац тражи међу постојећим запосленима. Чланом 88. Закона, уређује се интерно тржиште рада чија је функција да буде ефикасна база запослених, која би пре свега омогућила бољу и целисходнију флуктуацију запослених на одговарајућа радна места у државној управи и допринела јачању кадрова у одређеној области. Наведеном одредбом уређује се да евиденцију интерног тржишта рада за државне службенике у свим државним органима води Служба за управљање кадровима, које податке садржи Евиденција интерног тржишта (податке о слободним радним местима, државним службеницима који желе трајни или привремени премештај на друго радно место, податке о нераспоређеним државним службеницима и податке о другим кадровским потребама), да се подаци о државним службеницима уписују у евиденцију интерног тржишта рада из Централне кадровске евиденције, да се подаци о државним службеницима у евиденцији интерног тржишта рада воде под шифром, да службеници у органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе који желе трајни премештај у државне органе имају право личне пријаве на евиденцију интерног тржишта рада, да су подаци о кадровским потребама садржани у евиденцији интерног тржишта рада јавно доступни и да ближу садржину и начин вођења евиденције интерног тржишта рада и обезбеђивања података потребних за упис у евиденцију уређује Влада уредбом.

Чланом 85. Закона, додатно се прецизира и уређује садржина и елементи Централне кадровске евиденције и прописује да ближу садржину и начин вођења Централне кадровске евиденције и обезбеђивање података потребних за упис у Централну кадровску евиденцију уређује Влада уредбом. Наиме, у Стратегији реформе јавне управе препозната је потреба да се унапреди информациони систем Централне кадровске евиденције (ЦКЕ) ради потпуне подршке развоју кадрова у државној управи. С тим у вези и у Акционом плану за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2018-2020. године дефинисана је активност која се односи на успостављање Централне кадровске евиденције која пре свега треба да допринесе бољем и ефисанијем функционисању државно службеничког система. Чланом 86. Закона, прецизније се уређује достављање података од којих зависи упис у Централну кадровску евиденцију и употреба података из Централне кадровске евиденције и начин на који Служба за управљање кадровима и државни органи могу користити те податке. Поводом унапређења Централне кадровске евиденције, ради ефикасне примене свих законских инситута (компетенција, интерног тржишта рада и др.), неопходно је успостављање новог хардверско/софтверског решења. У Акционом плану за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2018-2020. године, предвиђена је активност која се односи на спровођење анализе постојећег ИТ система ЦКЕ, припрема препорука и израда техничке спецификације за замену постојећих ИТ система новим софтверским решењем и успостављање и развој софтвера за управљање људским ресурсима који подржава и аутоматизује послове на начин да интегрише и покрије целокупну област функционисања управљања људским ресурсима. За финансирање наведених активности планирано је да се средства обезбеде из донаторских средстава преко пројеката.

савремена

УПРАВА

Нове надлежности Службе за управљање кадровима Последњих година се у државној управи бележи значајан одлив најквалитетнијих кадрова задужених за послове европских интеграција (укључујући управљање фондовима Европске уније и међународне помоћи), ИТ технолиjе, рада на нормативи... Имајући у виду висок ниво сложености поменутих послова, растућу привлачност обучених и искусних кадрова, са овим специфичним знањима, на тржишту рада изван државне управе, а с друге стране њихово незадовољство приликама за додатно усавршавање, професионални напредак и образовање које им рад у управи тренутно нуди, 28

НОВИ ПРОПИСИ ова група службеника последњих година учестало напушта државну управу. Проблеми које изазива њихов одлив су бројни, а односе се пре свега на застој и пад квалитета у обављању одређених послова, губитак институционалног памћења, губитак контаката изграђених у ЕУ и домаћим институцијама, а у случају ИПА система и губитак прихода државе кроз расположива бесповратна средства, итд. 2

С тим у вези утврђене су следеће надлежности:

Законом се проширује надлежност Службе за управљање кадровима пре свега у погледу спровођења политике задржавања кадрова. Наиме, прецизира се да Служба за управљање кадровима, поред осталог утврђује и методологију на основу које ће пратити стање у вези са одливом кадрова из органа државне управе и утицаја одлива кадрова на рад органа, вршити анализу стања и предлагати мере за задржавање кадрова и превенцију утицаја одлива кадрова на несметан рад органа државне управе, вршити проверу компетенција лица на интерном тржишту рада, с тим да Влада може на основу извештаја Службе за управљање кадровима да утврди прописане мере (обавезу стручног усавршавања и унапређења рада и стручних капацитета државних службеника у одређеној области рада, омогућавање додатног образовања државних службеника у одређеној области рада, измену кадровског плана због потребе запошљавања већег броја приправника или државних службеника; привремени премештај запослених из других органа државне управе у складу са законом, на послове на којима постоји одлив кадрова ако би неизвршењем посла могле да наступе штетне последице по орган, право на корективни коефицијент према закону којим се уређују плате у државним органима и друге мере у складу са законом). За државне службенике у судовима, јавном тужилаштву и Државном правобранилаштву мере за задржавање кадрова утврђује Влада, на предлог министра надлежног за правосуђе.

- утврђује методологију на основу које се прати стање у вези са одливом кадрова из органа државне управе и утицаја одлива кадрова на функционисање органа;

- припрема предлогa на основу којег ће Влада донети акт којим ће се ближе одредити понашајне и опште функционалне компетенције и показатељи њиховог испољавања, као и посебне функционалне компетенције у одређеној области рада, начин њиховог одређивања и показатељи њиховог испољавања;

- врши анализу стања и предлаже мере за задржавање кадрова и превенцију утицаја одлива кадрова на несметан рад органа државне управе; - припрема извештај за Владу о стању у вези са одливом кадрова са одређених послова из органа државне управе, води евиденцију интерног тржишта рада за државне службенике у свим државним органима, врши проверу компетенција лица на интерном тржишту рада; - спроводи анализу о индивидуалном потенцијалу за развој државног службеника; - пружа стручну и саветодавну помоћ у поступку провере компетенција свим државним органима код спровођења интерног и јавног конкурса и стручну и саветодавну помоћ у анализи индивидуалних потенцијала за развој државног службеника у другим државним органима приликом напредовања. - провера компетенције и помагање у управљању каријером лица на интерном тржишту рада које обухвата не само органе државне управе, већ и све друге државне органе, органе аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе;

Законом су утврђене додатне надлежности Службе за управљање кадровима а које се односе на област компетенција, процене индивидуалних потенцијала за развој, вредновање радне успешности и управљање каријером.

- надлежности у вези унапређења Централне кадровске евиденције и Интерног тржишта рада.

2) Квалитетном политиком задржавања кадрова до одрживе интеграције Србије у Европску унију, Центар за европске политке, Београд, 2017.

савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ образовања, државни стручни испит или посебан стручни испит и потребно радно искуство у струци, као и потребне компетенције за обављање послова радног места у државном органу.6

Попуњавање слободних радних места

Члановима 23. и 24. уводена је новина везана за попуњавање радног места, тако што се омогућава да се, уколико се радно место не попуни премештајем унутар истог државног органа, попуњавање радног места изврши премештајем по основу споразума о преузимању нераспоређеног државног службеника уписаног у Евиденцију интерног тржишта рада.7

Овим Законом је у великој мери промењен поступак и неопходни услови за попуњавање слободних радних места. Ближе се дефинише и радно искуство у струци, те се прописује да се под радним искуством у струци подразумева радно искуство на пословима у оквиру захтеваног врсте и степена стручне спреме, односно образовања за радно место чије послове државни службеник обавља. 3 Такође, усвојена је и Уредба о интерном и јавном конкурсу за попуњавање радних места у државним органима.4

Прецизиран је поступка преузимања државног службеника из другог државног органа и додатно се прецизира важећа одредба која се односи на преузимање службеника из органа аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и начин и услови за преузимање (да је евидентиран на интерном тржишту рада, да постоји пријава за променом радног места, да постоји споразум руководиоца и сагласност државног службеника, односно службеника, као и одређење радног места на који може бити преузет). Прописане су врсте компетенција које се обавезно проверавају у случају премештаја, односно преузимања државних службеника и службеника из органа АП и ЈЛС које исти морају да поседују да би могли да се преместе, односно преузму на друго радно место и прецизира се начин провере тих компетенција. Такође, прописује се право руководиоца државног органа у који се државни службеник, односно службеник из АП и ЈЛС премешта или преузима, да пре премештаја, односно преузимања изврши увид у вредновање његове радне успешности. Наиме наведеним одредбама интерно тржиште рада треба да оствари своју пуну функцију као базе запослених који својом стручношћу, радом и залагањем могу бити одговарајући на другим радним местима у државној управи, а чиме се такође јачају кадрови у одређеној области.

Чланом 21. извршене се измене и допуне члана 45. Закона о државним службеницима у погледу прописаних услова за запослење државног службеника који нема положен државни стручни испит, с тим да у том случају има обавезу полагања истог у року утврђеном овим законом, односно у року од шест месеци од дана заснивања радног односа (члан 102.). Поред тога, предложени су и алтернативни услови за рад на положају који се односе на радно искуство у струци и рада на руководећим радним местима, који се пре свега односе на потребу јачања и уважавање руководећег искуства које кандидати за положаје треба да имају у претходном радном искуству. 5 Такође ради унапређења и професионализације рада на положају предивђено је и да је државни службеник дужан да у року од једне године од дана постављења на положај, похађа програм обуке у вези стручног усавршавања државних службеника који су први пут постављени на положај. Такође, извршено је и додатно прецизирање обавезних елемента Правилника о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у погледу услова за рад на сваком радном месту који се односе на врсту и степен стручне спреме, односно

3) Досадашња примена Закона о државним службеницима указала је да постоје недоумице приликом тумачења радног искуства у струци као услова који државни службеник мора да има за рад на пословима у одређеном звању. 4) „Сл. Гласник РС“ бр. 2, од 16.01.2019. године. 5) Уз досадашњу могућност да се на рад на положај именује лице са девет година искуства у струци, уведене су и алтернативе седам година искуства у струци уз две године на руководећим пословима или пет година на руководећим пословима. 6) Усвојена је и Уредба о изменама и допунама Уредбе о начелима за унутрашње уређење и систематизацију радних места у министарствима, посебним организацијама и службама Владе - „Сл. Гласник РС“ бр. 2. 7) Прелазним одредбама утврђено је да се ова одредба примењује од 1. јануара 2020. године. савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ мерилима прописаним за избор. Изборни поступак спроводи се из више обавезних фаза од којих је интервју са конкурсном комисијом завршна фаза поступка.

Конкурсни поступак На интерном конкурсу могу да учествују, поред државних службеника из органа државне управе и служби Влада који су у радном односу на неодређено време и државни службеници који су у радни однос на одређено време примљени након спроведеног јавног конкурса због приврмено повећаног обима посла. 8

У свакој фази изборног поступка се врши вредновање кандидата и само кандидат који испуни унапред одређено мерило за проверу одређене компетенције у једној фази изборног поступка може да учествује у провери следеће компетенције у истој или наредној фази.

Чланом 29. прецизира се да конкурсну комисију која је одговорна за спровођење конкурса именује руководилац и уводи се обавеза руководиоца органа да упућује државне службенике из јединица за управљање кадровима и на руководећим радним местима на програме обуке у циљу стицања и унапређивања способности за провере компетенције кандидата у изборном поступку (како би се што боље упознали са системом компетенција и исте правилно применили у пракси). Поред тога, предвиђа се забрана било каквог утицаја на члана конкурсне комисије, како би свој посао везан за поступак избора кандидата обавили непристрасно, професионално и стручно.

Кандидати који су успешно прошли једну фазу изборног поступка обавештавају се о времену и месту спровођења наредне фазе изборног поступка. Кандидати који су успешно прошли фазе изборног поступка пре интервјуа са конкурсном комисијом, позивају се да у року од пет радних дана од дана пријема обавештења доставе остале доказе који се прилажу у конкурсном поступку. Изузетно, конкурсна комисија може захтевати достављање доказа о испуњености услова за запослење који се захтевају у конкурсном поступку и пре почетка одређене фазе изборног поступка у којој се провера компетенција врши на начин који захтева издвајање додатних финансијских средстава за изборни поступак у државном органу.

Прописана је садржина огласа о јавном конкурсу, а имајући у виду увођење система компетенција у управљању људским ресурсима, додатно је прецизирано, да оглас о јавном конкурсу, поред осталог, треба да садржи и компетенције које се проверавају у изборном поступку као и начин њихове провере. С тим у вези, прописује се да лице може истовремено са пријавом поднети сертификате, потврде или друге писане доказе о поседовању компетенција уколико се испуњеност компетенција у изборном поступку може доказивати на тај начин. Такође, прописује се да се пријава на конкурс врши на обрасцу пријаве која, приликом предаје добија шифру под којом лице даље учествује у изборном поступку и која се предаје у року који не може бити краћи од осам дана од дана оглашавања јавног конкурса у периодичном издању огласа Националне службе за запошљавање (члан 30. Закона).

Доказе о испуњености услова за запослење који су садржани у службеним евиденцијама прибавља државни орган, осим ако кандидат не изјави да ће сам доставити потребне доказе. Кандидати који су доставили доказе који се прилажу у конкурсном поступку, односно за које су ти докази прибављени, обавештавају се о месту, дану и времену када ће се обавити интервју са конкурсном комисијом. Кандидати који не доставе доказе, односно који на основу достављених или прибављених доказа не испуњавају услове за запослење, писмено се обавештавају да су искључени из даљег изборног поступка (члан 31. Закона).

Конкурсна комисија саставља списак кандидата који на основу података из пријаве на конкурс испуњавају услове за запослење на радном месту и међу њима спроводи изборни поступак у коме се проверавају компетенције кандидата према

Конкурсна комисија на основу постигнутих резултата кандидата у изборном поступку, прави листу кандидата који испуњавају мерила прописана за избор са постигнутим резултатима кандидата и

8) У примени од 01.01.2021. године.

савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ доставља је руководиоцу, који је дужан да у року од 15 дана од дана пријема листе кандидата прими у радни однос кандидата који је са најбољим резултатом испунио мерила за избор.

Уредбом о интерном и јавном конкурсу за попуњавање радних места у државним органима. уређено се спровођење интерног и јавног конкурса за попуњавање извршилачких радних места и положаја, изглед, садржина и начин подношења обрасца пријаве, начин праћења кандидата под шифром његове пријаве, фазе изборног поступка и начин давања првенства припадницима националних мањина у конкурсном поступку у свим државним органима, као и састав конкурсне комисије, начин провере компетенција и критеријуми и мерила за избор на радна места у органима државне управе, стручним службама управних округа и службама Владе.

Ако је изабран кандидат који није државни службеник, руководилац у року од 15 дана од дана пријема листе кандидата, доноси решење о његовом пријему у радни однос, а ако је изабран кандидат који је већ државни службеник, руководилац доноси решење о премештају применом одредаба овог закона о премештају после интерног конкурса. Изузетно, решење о пријему у радни однос на радним местима која захтевају безбедносне провере кандидата за пријем у радни однос, доноси се у року од 15 дана од дана окончања поступка безбедносне провере, уколико је провером утврђено да нема безбедносних сметњи за заснивање радног односа.

Нови основи за заснивање радног односа Ради замене државног службеника који је постављен за вршиоца дужности, док траје његова дужност и ради замене државног службеника коме мирује радни однос због обављања приправничког стажа, уводени се нови основи за заснивање радног односа на одређено време. Такође, уводи се обавезност спровођења јавног конкурса за заснивање радног односа на одређено време због привремено повећаног обима посла који постојећи број државних службеника не може да изврши (уз услов да је потреба запошљавања приказана у кадровском плану). Изузетно, без спровођења јавног конкурса државни орган може се примити у радни однос због привремено повећаног обима посла лице које је већ (у претходне две године) учествовало у јавном конкурсу који је спроводио државни орган и испунио мерила прописана за избор у том конкурсном поступку. Неопходно је да то лице испуњава услове за рад на том радном месту и има потребне компетенције. У циљу реализације ове могућности уводи се обавеза државног органа да води евиденцију кандидата са изборних листи који су учествовали у изборном поступку. Друга позитивна страна коришћења ове евиденције је олакшавање могућности, која такође представља новину, да државни органи приме у радни однос на одређено време због привремено повећаног обима посла, без спровођења јавног конкурса, државног службеника који је у истом државном органу већ прошао јавни конкурс и засновао радни однос на одређено време због привремено повећаног обима посла и то на радно место које је разврстано у исто и ниже звање од радног места чије је послове државни службеник обављао, под условом да испуњава услове за рад на том радном месту и има

Решење о пријему у радни однос садржи лично име кандидата, назив државног органа у који се прима и назив радног места на које се распоређује. На интернет презентацији органа државне управе који је огласио конкурс и Службе за управљање кадровима објављују се листа кандидата под шифром њихове пријаве и име и презиме кандидата који је изабран у конкурсном поступку. Орган државне управе обавештава Службу за управљање кадровима о овим подацима у року од осам дана од дана коначности решења о пријему у радни однос, односно решења о премештају (члан 32. Закона). Законом је извршено терминолошко усклађивање са појмом компетенција и дата је могућност државним органима да остваре сарадњу са Службом за управљање кадровима ради пружања стручне и саветодавне помоћи у поступку провере компетенција. Такође, усвојеним изменама прецизирана је садржина подзаконског акта, односно уредбе Владе којом се ближе уређује спровођење интерног и јавног конкурса за попуњавање извршилачких радних места у свим државним органима и прописује се обавеза да се наведеном уредбом уреди и начин давања првенства националних мањина у случају када се ради о кандидатима који су са једнаким најбољим резултатом испунили мерила за избор. савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ потребне компетенције9 члан 36. Закона који се примењује од 01.01.2021.године).

се из реда државних службеника на неодређено време (што представља новину) врши постављење вршиоца дужности, након чијег истека се не може поново поставити в.д. на том положају. Такође, у циљу да на радним местима који су положаји раде стручни и компетентни кадрови који познају рад државних органа дата је могућност постављења вршиоца дужности из реда државних службеника на неодређено време и ради замене државног службеника на положају који одсуствује са рада дуже од 30 дана. Поред тога, предвиђено је да вршилац дужности из реда државних службеника има право да се врати на радно место на које је био распоређен пре постављења уз остваривање свих права која је имао у претходном период (члан 40. Закона).

Законска новина је и могућност преображаја радног односа на одређено време (због привремено повећаног обима посла) у радни однос на неодређено време. Овај преображај је могућ у случају да је радни однос заснован након спроведеног јавног конкурса, на начин да државни службеник после истека радног односа на одређено време због привремено повећаног обима посла, наставља рад на неодређено време на радном месту чије је послове обављао на одређено време. Услов за овај начин заснивања радног односа је да је кандидат обављао послове тог радног места најмање шест месеци, да је у поступку вредновања радне успешности на том радном месту испунио очекивања или превазишао очекивања, да је радно место упражњено и ако се распоређивање уклапа у донесени кадровски план.

Спречавање сукоба интереса државних службеника

Прописан је крајњи рок за оглашавање конкурса за попуњавање положаја (у случају када је положај попуњен) и то најкасније 90 дана пре истека времена на које је државни службеник на положају постављен, како би се обезбедило благовремено попуњавање тог радног места и смањила потреба за постављењем вршиоца дужности. Такође, овим се обезбеђује да на положају раде лица изабрана по спроведеној конкурсној процедури, чиме се обезбеђује пуна примена мериторности и деполитизације. Истовремено, прецизира се да државни службеник може након истека времена на који постављен бити поново постављен на исти положај, без интерног или јавног конкурса ако конкурсни поступак за попуњавање положаја није покренут у наведеном року, под условом да је похађао предвиђени програм обуке, у делу који се односи на стручно усавршавање државних службеника који су први пут постављени на положај (члан 39. Закона).

У Акционом плану за спровођење Националне стратегије за борбу против корупције у Републици Србији, питању сукоба (јавног и приватног) интереса посвећено је неколико тачака. У оригиналној верзији овог документа10, овој теми је био делимично посвећен циљ 3.1.2. (отклоњени недостаци у правном оквиру и ојачани капацитети у области превенције сукоба интереса, контроле имовине и прихода јавних функционера), 3.2.1.2.4. (коришћење јединственог пореског идентификационог броја ради контроле сукоба интереса), 3.3.3.1. (утврђивање ризика код јавно-приватних партнерстава), 3.4.7. (ојачани механизми за превенцију сукоба интереса у правосудним професијама), 3.7.2. (успостављени ефикасни механизми за интегритет, одговорност и транспарентност у доношењу и спровођењу одлука), 3.8.2.1. (у вези са радом просветне инспекције), 3.8.5.5. (сукоб интереса код спортских менаџера), 4.5.1. (непостојање сукоба интереса код финансирања програма удружења) и 4.10. успостављен систем за спречавање сукоба интереса запослених у јавном сектору. Акциони план Стратегије зa борбу против корупције у Републици Србији за период од 2013. до 2018. године је у оквиру политичких активности предвидео измену Закона о Агенцији за борбу против

Један од највећих изазова пред којима се нашао предлагач Закона је проблем везан за попуњавање радних места положаја, односно великог броја вршилаца дужности на овим радним местима (на који указују извештаји Службе за управљање кадровима, као и примедбе Европске комисије). Као решење овог проблема, усвојене су одредбе које ограничавају укупни период до највише шест месеци (уз продужење од највише три месеца) на који

9) члан 37. Закона који ће се примењивати од 01.01.2021.године 10) Сл. гласник РС број 79/2013

савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ корупције. Индикатор остварености циља био је „повећан број контрола у раду управе, у складу са Законом о Агенцији за борбу против корупције („Службени гласник РС”, бр. 97/08, 53/10, 66/20 - УС, 67/13 – УС, 8/215 - УС ) и другим релевантним законима (пораст од 30% у односу на почетну вредност у 2012. години)“. Ради спровођења ове препоруке предвиђено је пет активности, од којих се последње две активности односе на државне службенике.11

приватног интереса, односно однос зависности у вези са обављањем одређених послова са удружењем у чијем органу је члан, као и да се уздржи од даљег обављања активности које могу угрозити јавни интерес, док руководилац не одреди другог државног службеника који ће обављати те послове. Истовремено, дефинише се када се сматра да приватни интерес нарочито постоји у смислу напред наведеног. Правила која се односе на изузеће, у смислу овог члана, односно уздржавања од даљих активности државног службеника у случају постојања приватног интереса не дира у правила о изузећу прописана законом којим се уређује управни поступак. Чланом 12. Нацрта закона додају се нови чланови 30а и 30б. Овим чланом дефинише се обавеза државног службеника да писмено затражи мишљење руководиоца органа, уколико држани службеник има сумњу у погледу тога да ли постоји сукоб интереса или могућност прихватања поклона, а руководилац органа дужан је да државном службенику достави писани одговор у року од 5 дана од дана пријема захтева за мишљење. Такође, предложеном изменом уведена је и обавеза државног органа да одреди државног службеника који ће бити обучен за предузимање појединих радњи у вези управљања сукобом интереса утврђених законом. У циљу боље примене свих предложених одредби везаних за сукоб интереса, уводи се и обавеза државног органа да објављује годишњи извештај о управљању сукобом интереса. Уређивање наведених питања везаних за сукоб интереса произилази из обавеза утврђених у Акционом плану за ПГ-23 и препорука датих од стране Агенције за борбу против корупције у циљу превенције корупције, а ради бољег и транспарентнијег управљања сукобом интереса.

Законом су предвиђене мере које имају за циљ да допринесу превенцији корупције. Допуњене су одредбе које се односе на забрану пријема поклона државним службеницима и повезаних лица. Такође, дефинисан је појам сукоба интереса и шта се подразумева под приватним интересом државног службеника. Од великог значаја је прописивање одредаба о управљању сукобом интереса, уколико се ситуација сукоба интереса није могла избећи (члан 42. Закона). Законом се дефинише појам сукоба интереса (члан 6.), односно унапређује се регулисање сукоба интереса (што представља и обавезу утврђену у Акционом плану за ПГ 23). Такође, промењено је и постојеће решење везано за забрану примања поклона. Детаљно се регулише забрана примања поклона државног службеника и са њим повезаних лица, као и изузеци од забране. Прецизиране се одредбе које се односе на давање писмене сагласности руководиоца за обављање додатног рада државног службеника, односно за обављање додатног рада државног службеника који руководи државним органом и уводи се обавеза државног органа да води евиденцију о додатном раду државних службеника, као и о датим писаним сагласностима.

Закључак

Чланом 10. извршена је допуна члана 29. на начин да се прописује да државни службеник може да буде члан органа удружења уз обавезу да у року од пет дана од дана именовања у орган обавести руководиоца о томе.

Основни мотив за доношење Закона о изменама и допунама Закона о државним службеницима директно је повезан са остваривањем циљева из Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији („Службени гласник РС”, бр. 9/14 и 42/14 – испр.), пре свега општег циља реформе, односно даљег унапређења рада јавне управе у складу

Чланом 11. и 12. регулише се управљање сукобом интереса. Наиме чланом 11. прописује се обавеза државног службеника да одмах по сазнању писмено пријави непосредном руководиоцу постојање

11) Сукоб интереса у Републици србији – анализа правног и стратешког оквира, Транспарентност Србија. савремена

УПРАВА

НОВИ ПРОПИСИ са принципима тзв. Европског административног простора тј. обезбеђивање високог квалитета услуга грађанима и привредним субјектима, као и конкретних активности у остваривању посебних циљева утврђених у Акционом плану за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2018-2020 („Службени гласник РС“, број 54/18), Акционом плану за ПГ 23 „Правосуђе и основна права” и Плану рада Владе за 2018. годину. Ти циљеви су, пре свега, доследна примена принципа деполитизације и професионализације државних службеника, успостављањем службеничког система заснованог на компетенцијама и на начелима транспарентности, конкурентности, пријема и напредовања у служби на основу заслуга.

поступка у коме омогућава објективност и непристраност - спровођење конкурсног поступка под шифром која се додељује приликом предаје пријаве на конкурс ради анонимности пред конкурсном комисијом, увођење обавезних делова изборног поступка, а који треба да омогуће да се у најужем кругу нађу најквалитетнији кандидати, поједностављење одређених формалности које оптрећују конкурсни поступак, увођење јединствене пријаве на конкурс за све државне органе која ће садржати све оно што је битно и релевантно од података које кандитат мора да наведе у пријави, смањење обима потребне конкурсне документације и обавеза да кандидати доставе потребну конкурусну документацију тек кад прођу све фазе конкурсног поступка односно пред усмени разговор. У погледу попуњавања радних места која су положаји прецизније се дефинише рок до када вршилац дужности може да обавља послове на положају, односно када му престаје статус вршиоца дужности и дефинисање правне ситуације у којој је оправдано постављење на положај у статусу вршиоца дужности.

Законом је уводен систем компетенција у све функције управљања људским ресурсима. Посебна пажња усмерена је на поступак запошљавања односно попуњавања радних места државних службеника на извршилачким радним местима и на положајима, као и унапређење система запошљавања у складу са принципом заслуга, кроз јачање конкурсног

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ

Др Надежда Тошић,

самостални саветник у Одељењу за финансије и јавне набавке Секретаријата за инспекцијске послове Градске управе града Београда

ЈАВНЕ НАБАВКЕ

ВАЖЕЋА ЗАКОНСКА РЕГУЛАТИВА У СПРОВОЂЕЊУ ПОСТУПАКА ЈАВНИХ НАБАВКИ МАЛЕ ВРЕДНОСТИ

1. априла 2013. године. У међувремену је два пута измењен. Управа за јавне набавке и Министарство за послове финансија и привреде донели су више десетина подзаконских аката у вези примене овог закона.

1. Законска регулатива

1.1 Уопште о Закону о јавним набавкама и његовој примени

Сам појам јавне набавке утврђен је одредбом члана 3. став 1. тачка 1) Закона о јавним набавкама као набавка добара, услуга или радова од стране наручиоца, на начин и под условима прописаним Законом. Циљ спровођења поступка јавне набавке је закључивање уговора, који, у складу са чланом 3. став 1. тачка 2) Закона о јавним набавкама, представља „теретни уговор закључен у писаној или електронској форми између једног или више понуђача и једног или више наручилаца, који за предмет има набавку добара, пружање услуга или извођење радова.’’

У складу са одредбама члана 57. Закона о буџетском систему („Службени гласник РС’’, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15-др. закон, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18) уговори о набавци добара, финансијске имовине, пружању услуга или извођењу грађевинских радова, које закључују директни и индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, морају бити закључени у складу са прописима који регулишу јавне набавке.

1.2. Одређивање јавне набавке мале вредности

У данашње време у примени је Закон о јавним набавкама („Службени гласник РС’’, бр. 124/12, 14/15 и 68/15), чији је основни текст ступио на снагу 6. јануара 2013. године и почео да се примењује од савремена

УПРАВА

Законом о јавним набавкама, у члану 31. став 2, прописано је да се додела уговора врши у отвореном или рестриктивном поступку, као и да се може 36

ЈАВНЕ НАБАВКЕ вршити и у другим поступцима јавних набавки уколико су за то испуњени услови прописани наведеним законом. Из наведене одредбе произилази да за све друге врсте поступака јавних набавки (квалификациони поступак, преговарачки поступак са објављивањем позива за подношење понуда; преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда; конкурентни дијалог; конкурс за дизајн), па самим тим и за спровођење поступка јавне набавке мале вредности, морају бити испуњени услови прописани наведеним законом.

објављује позив за подношење понуда путем Портала Управе за јавне набавке, међутим, у зависности од сопственог интерног акта, позив може објавити на својој интернет страници. Одредбама члана 39. став 3. прописана је обавеза наручиоца да када спроводи набавке из става 2. наведеног члана, спречи постојање сукоба интереса, обезбеди конкуренцију и да уговорена цена не буде већа од упоредиве тржишне цене. Интенција законодавца је да се не одступа од битних начела и принципа Закона и да нема привилегованих поступака када је у питању очување буџетских, односно јавних средстава, што представља један од главних циљева спровођења одредаба овог „антикорупцијског’’ закона.

Одредбама члана члан 39. став 1. прописано је да се јавном набавком мале вредности сматра јавна набавка чија процењена вредност није већа од 5.000.000 динара, при чему ни укупна процењена вредност није већа од 5.000.000 динара, с тим да ни процењена вредност истоврсних набавки на годишњем нивоу није већа од 5.000.000 динара. Последњим изменама и допунама Закона о јавним набавкама објављеним у („Службеном гласнику РС’’, број: 68/15 ) чије су измене на снази од 12.08.2015. године, извршена је измена у погледу процењене вредности тако да је повећан како доњи лимит (са 400.000 динара на 500.000 динара), тако и горњи лимит износа процењене вредности у односу на раније законско решење ( са 3.000.000 динара на 5.000.000 динара). На овај начин наручиоцу се олакшава процедура, тј. повећава се број јавних набавки које се могу спроводити путем ове врсте поступка, којег карактеришу једноставније процедуре и краћи рокови за обављање појединих радњи у поређењу са отвореним поступком јавне набавке.

Одредбама члана 39. став 4. прописано је да: „поступак јавне набавке спроводи службеник за јавне набавке, односно лице запослено на пословима јавних набавки, осим уколико сложеност предмета јавне набавке захтева учешће и других стручних лица’’. Наручиоцу је законодавац оставио да изабере и процени да ли ће поступак јавне набавке мале вредности спроводити једно лице – службеник за јавне набавке или ће бити образована Комисија за јавну набавку, што ће зависити и од садржаја подзаконског акта (правилника) Наручиоца. Међутим, без обзира на то, претпоставка је да ће у набавкама где се тражи познавање одређених посебних области (научне, техничке, уметничке итд.) боља опција бити образовање Комисије за јавну набавку, у коју би, били именовани чланови који имају потребне стручне квалификације, тако да би комисија поседовала компетентност за доношење одлуке о додели уговора о набавци робе, услуга односно извођења радова, чиме би се у већем степену остварили интереси наручиоца у смислу набавке добара, услуга или радова, који својим квалитетом и ценом одговарају потребама наручиоца у погледу остваривања његових надлежности.

Одредбама члана 39. став 2. Закона прописано је да: „на набавке чија процењена вредност није већа од 500.000 динара, а уколико ни укупна процењена вредност истоврсних набавки на годишњем новоу није већа од 500.000 динара, наручиоци нису обавезни да примењују одредбе овог закона.’’ У наведеном случају Наручилац није у обавези припрема целокупну конкурсну документацију, већ припрема позив за подношење понуда, који садржи неопходне податке који су потребни за подношење прихватљиве понуде, сачињава записник о отварању понуда, извештај о стручној оцени понуда, као и обавештење о избору најповољније понуде. Наручилац у овој врсти поступка такође може да сачини изјаву којим чланови комисије за јавну набавку потврђују да нису у сукобу интереса. Наручилац због мале процењене вредности није у обавези да

Битно је нагласити да наручилац чија је укупна вредност планираних јавних набавки на годишњем нивоу „већа од петоструког износа из члана 39. став 1. Закона о јавним набавкама’’ (формулација из члана 134. став 2. Закона п.а.), мора да има најмање једног службеника за јавне набавке. Ово 37

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ практично значи да наручилац чија је укупна вредност поменутих набавки већа од 25 милиона динара мора имати једног службеника за јавне набавке, како је наведено у претходном ставу.

већа од износа од 500.000 динара (члан 39. став 2. Закона о јавним набавкама). Наруџбеница треба да садржи:

Даље је такође прописано да: „наручилац у поступку јавне набавке мале вредности може да позове најмање три лица, која су према сазнањима наручиоца способна да изврше набавку, да поднесу понуде и истовремено објављује позив за подношење понуда на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници’’ (члан 39. став 5).

- предмет набавке, - јединицу мере и количину, - цену по јединици мере и укупну вредност (са и без ПДВ-а), - техничке карактеристике предмета набавке,

Из наведене одредбе се може извести закључак да је последњим изменама и допунама Закона о јавним набавкама, уместо императивне одредбе да наручилац у поступку јавне набавке мале вредности позива најмање три лица, уведена диспозитивна норма да наручилац може да позове најмање три лица, која су према сазнањима наручиоца способна да изврше набавку.

- начин подношења понуда, - критеријум за избор најповољније понуде, - рок важења понуда, - рок плаћања, начин плаћања, рок испоруке, рок важења понуде, рок за рекламацију,

На овај начин, позивањем најмање три лица и истовремено објавом позива за подношење понуда на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници, долази до изражаја начело транспарентности и омогућава се већа конкуренција потенцијалних понуђача, а самим тим и већа могућност наручиоца да добије повољније понуде уз уштеду буџетских односно јавних средстава.

- гарантни рок, - надлежни суд, - пропис који примењују уговорне стране у случају спора (Закон о облигационим односима, опште и посебне узансе...).

Претпоставка да ће наручилац добити више понуда обавезује га да озбиљније припреми конкурсну документацију у смислу одређивања критеријума и обавезних и додатних услова који се траже од потенцијалних понуђача. Такође, службеник, односно комисија за јавну набавку ће имати сложенији посао код прегледања пристиглих понуда, њихове оцене, извештаја о стручној оцени понуда, предлога одлуке о додели уговора, давања одговора на питања понуђача, евентуалних измена конкурсне документације, већа је вероватноћа улагања захтева за заштиту права од стране понуђача итд.

Законом о јавним набавкама није подробније регулисана ова врста поступка, нити је прецизирано која општа правила јавних набавки треба да се примењују. Правилником о обавезним елементима конкурсне документације у поступцима јавних набавки и начину доказивања испуњености услова („Службени гласник РС’’, бр. 86/15) у ставу 2. члана 6. прописано је да: „приликом примене одредбе из члана 39. став 6. Закона, наручилац није у обавези да припреми конкурсну документацију... У том случају наручилац уместо конкурсне докментације припрема позив за подношење понуда који садржи податке о предмету набавке, услове за учешће, критеријум за доделу уговора, као и друге елементе који су непходни за подношење приихватљиве понуде. У ставу 3. члана 6. наведеног Правилника прописано је да конкурсна документација у поступку јавне набавке мале вредности може да садржи и друге елементе који су, с обзиром на предмет јавне набавке, неопходни за припрему понуде.

Уместо закључења уговора о јавној набавци Наручиоцу је дата могућност да најповољнијем понуђачу изда наруџбеницу која садржи битне елементе уговора (члан 39. став 6. Закона о јавним набавкама) када се ради о појединачном поступку јавне набавке мале вредности чија вредност није савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ укупан износ финансијских средстава потребних за реализацију јавне набавке (са ПДВ-ом) и друго.

Наведене одреде треба имати у виду приликом сачињавања правилника о садржини акта којим се ближе уређује поступак јавне набавке унутар наручиоца односно директних и индиректних буџетских корисника и осталих корисника јавних средстава, који су у обавези да га донесу, у складу са већ донетим Правилником Управе за јавне набавке, из разлога што би корисници буџетских средстава требало да воде рачуна да сопственим актом додатно не компликују поступак јавних набавки, да би се остварио један од циљева Законодавца да нови Закон о јавним набавкама треба да олакша спровођење поступка јавне набавке.

Наведени елементи Одлуке о покретању поступка (2-7) налазе се евидентирани у Плану јавних набавки наручиоца. У односу на законско решење пре 2012. године, новина је обавеза уписивања шифре у текст Одлуке о покретању поступка, а што је у складу са доношењем Уредбе о утврђивању општег речника набавке („Службени гласник РС’’, број 56/2014), сагласно захтевима Европске уније. Унета шифра указује на сродност, односно припадност одређених делатности које су предмет јавних набавки мале вредности истој, односно различитој врсти, што може упозоравати да се у одређеном случају не може спроводити првобитно планирана врста поступка. Треба напоменути да се процењена вредност јавне набавке у Одлуци о покретању поступка, може разликовати од оне која је наведена у плану јавних набавки уколико се испуне услови из члана 64. став 3. Закона о јавним набавкама, имајући у виду одредбе да: „процењена вредност јавне набавке мора бити заснована на проведеном испитивању, истраживању тржишта предмета јавне набавке, које укључује проверу цене, квалитета, периода гаранције, одржавање и сл. и мора бити валидна у време покретања поступка.’’

1.3. Покретање поступка јавне набавке мале вредности 1.3.1. Одлука о покретању поступка Поступак јавне набавке мале вредности покреће се као и остали поступци јавних набавки - доношењем Одлуке о покретању поступка у писаном облику. (члан 53. став 1. Закона о јавним набавкама). Одлука садржи: 1. назив и адресу наручиоца, односно пословно име;

Оквирни датуми у којима ће се спроводити поједине фазе поступка јавних набавки, односно оквирни датуми покретања поступка, закључења и извршења уговора, требају бити усклађени и поштовани од стране наручиоца ради благовременог окончања поступка јавне набавке. Правилно утврђени рокови за поједине радње у поступку и поштовање њихове динамике у току буџетске године, у складу са пројектованим потребама наручиоца, израженог пре свега у плану јавних набавки, а затим и у Одлуци о покретању поступка, доприноси да наручилац реализује поступак јавне набавке у време када за одређеним добром, услугом, односно радовима постоји потреба.

2. редни број јавне набавке за текућу годину; 3. предмет јавне набавке, назив и ознаку из општег речника набавке; 4. врсту поступка јавне набавке; 5. процењену вредност јавне набавке укупно, а и посебно за сваку партију када је могуће; 6. оквирне датуме у којима ће се спроводити појединачне фазе поступка јавне набавке; 7. податке о апропријацији у буџету, односно финансијском плану.

Неопходно је нагласити да у поменуте рокове треба урачунати и евентуално подношење захтева за заштиту права.

Сагласно ставу 4. наведеног члана, Одлука може да садржи и друге елементе, ако наручилац процени да су потребни за спровођење поступка јавне набавке. На пример, може да садржи податке о томе да ли су у истој буџетској години вршене набавке истоврсних добара, услуга, односно радова;

Из наведеног произилази значај поштовања поменуте динамике у поступку, јер наручилац на тај начин штити свој интерес, у смислу поштовања других законом прописаних рокова за обављање 39

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ одређених радњи у поступку, а све у циљу реализације набавке, односно правовременог прибављања одређених добара, услуга или радова.

стручног образовања из области из које је предмет јавне набавке; - у комисију може именовати лице које није запослено код наручиоца, ако наручилац нема запослено лице које има одговарајуће стручно образовање из области из које је предмет јавне набавке;

1.3.2. Решење о образовању Комисије Поступак јавне набавке мале вредности, сагласно члану 39. став 4. спроводи службеник за јавне набавке, односно лице запослено на пословима јавних набавки, осим уколико сложеност предмета јавне набавке захтева учешће и других стручних лица.

- у комисију не могу именовати лица која могу бити у сукобу интереса за тај предмет јавне набавке, као и да је комисија дужна да спроведе поступак јавне набавке одређен у одлуци о покретању поступка и да је одговорна за законитост спровођења поступка.

Сходно одредбама Закона о јавним набавкама (члан 54. став 2.) решење о образовању комисије доноси орган наручиоца надлежан за доношење одлуке о покретању поступка јавне набавке.

Последњим изменама Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС’’, број: 68/15), у члану 54. став 10. прописано је да: „Након доношења решења чланови комисије потписују изјаву којом потврђују да у предметној јавној набавци нису у сукобу интереса. Уколико сматрају да могу бити у сукобу интереса, или уколико у току поступка јавне набавке сазнају да могу доћи у сукоб интереса, чланови комисије о томе без одлагања обавештавају орган који је донео решење, а који предузима потребне мере како не би дошло до штетних последица у даљем току поступка јавне набавке.’’

„Решење садржи: 1) назив и адресу наручиоца, односно пословно име; 2) правни основ за доношење решења; 3) назив органа који доноси решење; 4) назив решења; 5) наводе о образовању комисије, предмету јавне набавке, броју јавне набавке, именовању чланова комисије, овлашћењима и дужностима комисије, задацима комисије и роковима за њихово извршење. „

Комисија за јавну набавку у поступку јавне набавке мале вредности, пре свега, припрема конкурсну документацију, доставља позиве за подношење понуда, врши евентуално потребне измене или допуне конкурсне документације, даје додатне информације или објашњења у вези са припремањем понуда или пријава, отвара, прегледа оцењује и рангира понуде или пријаве, сачињава извештај о стручној оцени понуда, припрема предлог одлуке о додели уговора, предлог одлуке о обустави поступка јавне набавке и одлучује поводом поднетог захтева за заштиту права.

Одредбама става 4. истог члана прописано је да се решењем именују и заменици чланова комисије. Такође је предвиђено да Комисија има најмање три члана од којих је један службеник за јавне набавке или лице са стеченим образовањем на правном факултету, на студијама другог степена, односно на основним студијама у трајању од најмање четири године.

Дакле, све радње и одлуке Комисије у поступку јавне набавке, тако и у поступку јавне набавке мале вредности, морају бити засноване на одредбама Закона о јавним набавкама и донетим подзаконским актима, као и на другим законским прописима на које упућује поменути закон.

Неколико ставова поменутог члана су општијег карактера и односе се на све врсте поступака јавних набавки, као например да се: - решењем именују и заменици чланова комисије;

Комуникацију са свим заинтересованим лицима и понуђачима обављају искључиво чланови

- за чланове комисије именују лица одговарајућег савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ комисије, како је прописано чланом 54. став 13. Закона о јавним набавкама. Чланови комисије такође могу обављати и комуникацију, на тај начин што ће организовати састанке са понуђачима, у смислу члана 111. Закона, којим је прописано да у року од пет дана од дана доношења одлуке, наручилац може са сваким понуђачем одвојено одржати састанак, на којем ће чланови комисије за јавну набавку објаснити начин спровођења поступка, дефинисања услова за учешће, начин одређивања спецификације предмета јавне набавке, начин одређивања елемената критеријума и методологије за доделу пондера, разлоге за одбијање понуда, рангирање понуда и сл.’’ (члан 111. став 1).

Важно је напоменути да „наручилац може у конкурсној документацији да наведе врсту средства финансијског обезбеђења којим понуђачи обезбеђују испуњење својих обавеза у поступку јавне набавке, као и испуњење својих уговорних обавеза, одосно за повраћај авансног плаћања...’’ (члан 61. став 5. Закона). За разлику од претходне одредбе, која је диспозитивног карактера, дужност наручиоца да захтева средство обезбеђења за повраћај аванса, императивно је одређена само у случају ако је конкурсном документацијом предвиђено авансно плаћање, без обзира на проценат или износ аванса.

1.4. Припремање конкурсне документације

Наручиоци у својим правилницима, којима утврђују поступање приликом спровођења јавних набавки, у погледу обезбеђења финансијских обавеза у јавним набавкама мале вредности, банкарску гаранцију, углавном замењују меницом.

Веома је значајно добро припремити конкурсну документацију, из разлога што на основу ње понуђачи припремају понуду, која треба да буде прихватљива и да у највећој мери обезбеди задовољавање потреба наручиоца ради обављања послова из његове надлежности.

Вероватно је у питању мишљење да због процењене вредности јавне набавке мале вредности не треба додатно оптерећивати понуђаче процедурама и издацима који прате обезбеђивање банкарске гаранције. Ово решење проистиче из самог Закона, који у односу на раније важећу законску регулативу, подиже лимит за који је потребно тражити банкарску гаранцију као средство обезбеђења у поступку јавне набавке, тако да „у случају спровођења поступка јавне набавке чија је процењена вредност већа од износа из члана 57. овог закона, наручилац је у обавези да захтева средство обезбеђења за испуњење уговорних обавеза.’’ (члан 61. став 7.).

Наручилац у конкурсној документацији одређује датум и час до којег се могу примати понуде чиме се обезбеђује да понуде буду благовремене, а што је прва карактеристика прихватљиве понуде. Непостојање битних недостатака представља другу карактеристику коју треба да испуни понуда која претендује да буде прихватљива, а што се постиже прецизирањем обавезних и додатних услова за учешће и битних захтева за учешће, као например достављање узорка (модела), достављање техничких спецификација произвођача добара која су предмет јавне набавке...

Имајући у виду претходно наведене одредбе може се констатовати да је последњом изменом Закона од 12.08.2015. године, у горе наведеном ставу, изостављено захтевање банкарске гаранције и замењено захтевом за било којим средством обезбеђења.

Трећа карактеристика прихватљиве понуде је да не ограничава нити условљава права наручиоца нити обавезе понуђача, а што у пракси значи да се права и обавезе наручиоца и понуђача утврђују без условљавања и наметања додатних обавеза наручиоцу. Четврта карактеристика прихватљиве понуде је да је у оквирима процењене вредности јавне набавке.

Законом је одређено да конкурсна документација, сходно врсти поступка и природи предмета јавне набавке, садржи: „1) упутство понуђачима како да сачине понуду;

Подаци садржани у конкурсној документацији морају бити истоветни са подацима који су наведени у позиву за подношење понуда (члан 61. став 3. Закона).

2) образац понуде; 3) услове и упутство како се доказује испуњеност услова; 41

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ 4) модел уговора;

3) критеријуме за доделу уговора:

5) врсту, техничке карактеристике (спецификације), кавалитет, количину и опис добара, радова или услуга, начин спровођења контроле и обезбеђивања гаранције квалитета, рок извршења, место извршења или испоруке добара, евентуалне додатне услуге и сл.

(1) све елементе критеријума на основу којих се додељује уговор, који морају бити описни и вредносно изражени, као и методологију за доделу пондера за сваки елеменат критеријума која ће омогућити накнадну објективну проверу оцењивања понуда;

6) техничку документацију и планове;

(2) елементе критеријума, односно начин, на основу којих ће наручилац извршити доделу уговора у ситуацији када постоје две или више понуда са једнаким бројем пондера или истом понуђеном ценом;

7) образац структуре понуђене цене, са упутством како да се попуни; 8) образац трошкова припреме понуде;

Поред горе наведених образаца из чл. 61. став 4. Закона, поменутим Правилником је прописан и образац изјаве о поштовању обавеза које произилазе из важећих прописа о заштити на раду, запошљавању и условима рада, заштити животне средине, као и обавезу понуђача да нема забрану обављања делатности која је на снази у време подношења понуде.

9) изјаву о независној понуди.’’ (члан 61. став 4. Закона). Управа за јавне набавке Републике Србије ближе уређује обавезне елементе конкурсне документације и утврђује оквирне моделе конкурсних документација, а што је прописно ставом 10. истог члана.

Може се констатовати да у погледу садржаја конкурсне докуметнације који се односи на јавну набавку мале вредности наведени правилник не прописује као обавезан елеменат - Образац структуре понуђене цене, на шта упућује одредба члана 11. став 2. поменутог Правилника, где је утврђено да ће се сматрати, да је сачињен образац структуре цене, уколико су основни елементи понуђене цене садржани у обрасцу понуде.

У складу са Законом о јавним набавкама („Службени гласник РС’’, бр. 124/12, 14/15 и 68/15) донет је Правилник о обавезним елементима конкурсне документације у поступцима јавних набавки и начину доказивања испуњености услова („Службени гласник РС’’, бр. 86/15). Наведени Правилник, у члану 6. прописује Обавезне елементе конкурсне документације у поступку јавне набавке мале вредности.

Поменутим правилником прописано је да приликом примене одредбе из члана 39. став 6. Закона, наручилац није у обавези да припреми конкурсну документацију, односно онда када у појединачном поступку јавне набавке мале вредности чија вредност није већа од 500.000 динара, постоје законски услови да се најповољнијем понуђачу изда наруџбеница.

Додатни елементи садржаја конкурсне документације у односу на цитирани члан 61. став 4. Закона у овој врсти поступка су: 1) општи подаци о набавци: (1) предмет јавне набавке;

Одредбама члана 8. Правилника прописана је садржина „Упутства понуђачима како да сачине понуду’’, које садржи податке о захтевима наручиоца у погледу садржине понуде, као и услове под којима се спроводи поступак јавне набавке. Већи део одредаба односи на све поступке јавних набавки, а мањи део на неке специфичности које одликују поједине врсте поступака.

(2) опис сваке партије, ако је предмет јавне набавке обликован по партијама; 2) услове за учешће у поступку јавне набавке из чл. 75. и 76. Закона и упутство како се доказује испуњеност тих услова;

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ Ово Упутство има циљ да понуђачи што боље припреме конкурсну документацију у предмету јавне набавке, како би наручилац у што већој мери остварио крајњи резултат у смислу задовољавања своје потребе за предметним добрима, услугама и радовима под најповољнијим условима у погледу квалитета и цене.

- обавештење да накнаду за коришћење патената, као и одговорност за повреду заштићених права интелектуалне својине трећих лица сноси понуђач;

Упутство се односи на:

- обавештење о роковима и начину подношења захтева за заштиту права.

- обавештење о могућностима да се траже додатна објашњења од пунуђача;

- податке о језику на којем понуда мора бити састављена;

Одредбама члана 9. наведеног Правилника прецизирана је садржина Обрасца понуде, у коме је новина да рок важења понуде не може бити краћи од 30 дана.

- начин подношења понуде; - обавештење о могућности да понуђач може да поднесе понуду за једну или више партија и упутство о начину на који понуда треба да буде поднета, уколико је предмет јавне набавке обликован у више партија;

Правилником, у члану 10, утврђено је да конкурсна документација садржи обавезне и додатне услове финансијски, пословни, технички и кадровски капацитет, које понуђач мора да испуни ради учешћа у поступку јавне набавке, као и доказе којима се поткрепљује њихову испуњеност.

- могућности подношења понуда са варијантама; - начин измене, допуне и опозива понуде;

Доказивање испуњености обавезних и додатних услова из члана 75. и 76. Закона о јавним набавкама прописано је у члану 77. истог Закона, где су таксативно побројани докази које понуђач треба да достави. Новину у регулативи представља могућност која је уведена у поступку јавне набавке мале вредности, као и у још неким поступцима, да наручилац у конкурсној документацији може одредити да се испуњеност свих или појединих услова, осим услова из члана 75. став 1. тачка 5) овог закона, доказује достављањем изјаве којом понуђач под пуном материјалном и кривичном одговорношћу потврђује да испуњава услове, а што је битно из разлога бржег одвијања поступка и бржег сачињавања понуда од стране понуђача.

- захтев у погледу подизвођача; - обавештење о томе да је саставни део заједничке понуде споразум којим се понуђачи из групе међусобно и према наручиоцу обавезују на извршење јавне набавке; - тражене начине и услове плаћања, гарантни рок, валуту, обезбеђење испуњавања обавеза; - валуту и начин на који треба да буде наведена и изражена цена у понуди; - податке о врсти, садржини, начину подношења, висини и роковима обезбеђења финансијског испуњења обавеза понуђача, уколико исто наручилац захтева;

Уколико је понуђач доставио горе наведену изјаву, Наручилац је дужан да, пре доношења одлуке о додели уговора затражи од понуђача чија је понуда оцењена као најповољнија, достављање копије захтеваних доказа о испуњености услова, односно стављање на увид оригинала или оверене копије свих или појединих доказа о испуњености услова. Наручилац може да затражи доказе и од осталих понуђача, али није у обавези да од њих затражи достављање свих или појединих доказа, уколико за истог понуђача поседује одговарајуће доказе из других поступака јавних набавки.

- обавештење да понуђач може у писаном облику тражити додатне информације или појашњења у вези са припремањем понуде, као и да може да укаже наручиоцу и на евентуално уочене недостатке и неправилности у конкурсној документацији, уз напомену да се комуникација у поступку јавне набавке врши на начин одређен чланом 20. Закона; 43

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ Важно је напоменути да је Законом о јавним набавкама, у члану 79. став 3, између осталог утврђено, да наручилац није дужан да поступи на горе наведени начин у случају поступка јавне набавке мале вредности и одређених врста преговарачког поступка.

Наведена обавеза наручиоца у смислу објављивања позива, прописана је и чланом 62. став 1. Закона. Рок за подношење понуда у поступку јавне набавке мале вредности не може бити краћи од осам дана од дана објављивања позива за подношење понуда, (члан 99. Закона).

Наручилац ће, у складу са одредбама члана 79. став 4. Закона о јавним набавкама, одбити понуду као неприхватљиву, уколико понуђач у остављеном, примереном року који не може бити краћи од пет дана, не достави доказе из ст. 1. и 2. члана 79. наведеног закона.

Након пријема понуда, приступа се отварању понуда, у коме могу активно учествовати само овлашћени представници понуђача. У поступку отварања понуда води се записник, чији садржај је прописан чланом 104. став 1. Закона о јавним набавкама. Комисија за јавне набавке је у обавези да састави писани извештај о стручној оцени понуда, који садржи прописане податке (члан 105. Закона). На основу извештаја о стручној оцени понуда наручилац доноси одлуку о додели уговора, у року одређеном у позиву за подношење понуда. У поступку јавне набавке мале вредности овај рок, сагласно члану 108. став 3. не може бити дужи од десет дана.

Законом је прописано, за све врсте поступака јавних набавки да је: „Наручилац дужан да наведе у конкурсној документацији да понуђач није дужан да доставља доказе који су јавно доступни на интернет страницама надлежних органа и да наведе који су то докази’’ (члан 79. став 5.) „Наручилац не може одбити као неприхватљиву понуду зато што не садржи доказ одређен овим законом или конкурсном документацијом, ако је понуђач, навео у понуди интернет страницу на којој су тражени докази јавно доступни’’ (члан 79. став 6).

Одредбе члана 108. Закона које се односе на доделу уговора, аналогно се примењују како на поступак јавне набавке мале вредности, тако и на остале врсте поступака јавних набавки.

Доказивање испуњености услова за учешће у поступку јавне набавке прописано је чл. 17, 18. и 19. горе наведеног Правилника, у зависности од тога да ли се ради о правним лицима, предузетницима или пак о физичким лицима као понуђачима. Доказивање испуњености услова из члана 76. Закона прописано је чланом 20. Правилника, уз констатацију да се испуњеност додатних услова из наведеног члана Закона, доказује путем јавних исправа, као и на други начин у складу са Законом.

Одлука о додели уговора мора бити образложена и мора да садржи нарочито податке из извештаја о стручној оцени понуда и упутство о правном средству. Наручилац је у обавези да одлуку о додели уговора објави на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници у року од три дана од дана доношења. У поступку јавне набавке мале вредности наручилац може, у складу са чланом 107. став 4. Закона о јавним набавкама, доделити уговор понуђачу чија понуда садржи понуђену цену већу од процењене вредности јавне набавке, ако није већа од упоредиве тржишне цене и ако су понуђене цене у свим одговарајућим понудама веће од процењене вредности јавне набавке.

1.5. Позивање, објављивање, достављање конкурсне документације, са краћим освртом на остале радње у поступку Наручилац у поступку јавне набавке мале вредности може да позове најмање три лица, која су према сазнању наручиоца способна да изврше набавку, да поднесу понуде и истовремено објављује позив за подношење понуда на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници, (члан 39. став 5. Закона).

савремена

УПРАВА

Уколико нису испуњени услови за доделу уговора, наручилац доноси одлуку о обустави поступка јавне набавке на основу извештаја о стручној оцени понуда (члан 109. Закона).

ЈАВНЕ НАБАВКЕ Наручилац може да обустави поступак јавне набавке из објективних и доказивих разлога, који се нису могли предвидети у време покретања поступка који онемогућавају да се започети поступак оконча или услед којих је престала потреба наручиоца за предметном набавком због чега се неће понављати у току исте буџетске године, односно у наредних шест месеци.

3. услуге хотела и ресторана, 4. услуге образовања и професионалног оспособљавања и 5. услуге у областима рекреације, културе и спорта. Имајући у виду изнете карактеристике овог поступка, можемо уочити интенцију законодавца да утиче на повећање броја спроведених поступака јавних набавки мале вредности. Ово није само последица повећања горњег лимита за спровођење ове врсте поступка, већ и тога што се на јавне набавке услуга из Прилога 2 Закона о јавним набавкама, без обзира на процењену вредност, примењују одредбе закона и подзаконских аката којима се регулише поступак јавне набавке мале вредности. Законодавац је на овај начин свакако планирао да утиче на већу афирмацију начела ефикасности и економичности јавних набавки, али је истовремено, са друге стране, доследно промовисао и у извесној мери нагласио важност примене и других начела јавних набавки, пре свега начела обезбеђивања конкуренције и начела транспарентности поступка.

Наручилац је, слично као код доношења одлуке о додели уговора у обавези да своју одлуку о обустави поступка јавне набавке писмено образложи, да наведе разлоге обуставе поступка и да да упутство о правном средству. Такође има обавезу да донесену одлуку објави на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници у року од три дана од дана доношења одлуке. Објава поменуте одлуке на Порталу јавних набавки је веома важна, јер се од тог дана рачуна рок за подношење захтева за заштиту права. Наручилац је дужан да у року од пет дана од дана коначности одлуке о обустави поступка јавне набавке, објави обавештење о обустави поступка јавне набавке које садржи податке из Прилога 3К, док у случају закључења уговора, објављује обавештење из Прилога 3И. Наведени прилози представљају додатак Закона о јавним набавкама (у оквиру Прилога 3).

1.6. Усклађивање законских прописа у области јавних набавки у наредном периоду На крају треба додати да Република Србија у области јавних набавки врши континуирано усклађивање законодавства са законском регулативом у земљама ЕУ. Наиме, ЕУ је поставила задатак надлежним органима наше земље да се унапреди систем јавних набавки у Србији. У вези тога је донета Стратегија развоја јавних набавки у Републици Србији за период 2014-2018. („Службени гласник РС’’, бр. 122/14) чији је циљ да се изврши комплетно усаглашавање прописа у области јавних набавки са директивама и другим актима ЕУ у области јавних набавки, као и њихова потпуна примена у пракси.

Наручилац је дужан да у одлуци о обустави поступка јавне набавке одлучи о трошковима припремања понуде из члана 88. став 3. Закона. Навешћемо једно веома интересантно решење законодавца, које се огледа у томе да за набавку услуга из Прилога 2 Закона о јавним набавкама, наручиоци могу да примене поступак јавне набавке мале вредности, без обзира на процењену вредност јавне набавке. Дакле, ово законско решење се односи и на јавне набавке чија процењена вредност прелази горњи лимит од 5.000.000 динара.

Министарство финансија је крајем 2018. године предложило Нацрт Закона о јавним набавкама и формирало радну групу у циљу реализације задатака које наша земља треба да оствари у вези са отварањем Поглавља V у преговорима са Европском унијом. Финализација овог процеса треба да омогући свим привредним субјектима у земљи, приступ јавним набавкама у ЕУ, у складу са

Ова законска одредба се односи на услуге из члана 39а Закона и то: 1. здравствене и социјалне услуге, 2. правне услуге (осим набавки правних услуга које су изузете од примене сагласно члану 7. Закона), 45

савремена

УПРАВА

ЈАВНЕ НАБАВКЕ правилима која тамо важе и то под једнаким условима који се примењују на привредне субјекте на нивоу ЕУ.

бројне измене и допуне, па и оне које се тичу врсте поступака јавних набавки, укључујући и поступак јавне набавке мале вредности.

С обзиром да је ступање на снагу новог закона најављено за почетак 2020. године, можемо очекивати

савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ

Мр Слободан Илијић,

члан Председништва Удружења правника Србије

ОСИГУРАЊЕ

УПРАВА И ОСИГУРАЊЕ

нарочито по правним односима (на једној страни су управноправни односи, а на другој страни су облигационоправни односи).

Увод

1.2. Под класичном државном управом обично се сматрају ресори одбране и унутрашњих послова, а под осталом државном управом сви остали ресори формирани за различите области живота и рада из надлежности државе. Основна идеја овог рада била је да се управа и делатност осигурања доведу у везу. Тежиште излагања је на повезивању надлежности управе, као и појединих ресора у управи, са различитим пословима осигурања. Кроз излагање настојало се да се укаже како поједини послови осигурања доприносе, изражавају или допуњују или даље развијају надлежности управе, односно државе. На ову тему нема много радова у Србији.

1.1. У наслову овог рада израз управа означио је класичну и осталу државну управу у различитим областима савременог живота и рада, затим локалну самоуправу и низ нових међучланова управљачке структуре друштва у транзицији, који нису остала државна управа ни неки од међучланова друштва у транзицији (агенције, удружења и сл.). Под осигурањем овај рад је подразумевао премијско осигурање или делатност осигурања, као привредну делатност. Осигурање се колоквијално поистовећује са социјалним осигурањем. Социјално осигурање (пензијско, инвалидско и здравствено осигурање) није предмет овог рада, без обзира што се у условима транзиције друштва неки од видова социјалног осигурања везивало више-мање за државу и управно право. Делатност осигурања сврстава се и у привредно и у облигационо право, зависно од угла посматрања. У сваком случају право социјалног осигурања и право осигурања разликују се по изворима права, по гранама права које их регулишу (приватно и јавно право и сл.), а

2. Повезивање управе и осигурања

2.1. Снажан развој индустрије, технологије, саобраћаја, односно уопште привреде у XIX, а нарочито 47

савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ у XX веку, утицао је да савремена управа добије нове надлежности и у оквиру тога нове активности. У исто време развој привреде допринео је уласку осигурања, као привредне делатности, у многе области савременог живота и рада у којима је надлежна држава и њена управа. Од друге половине XIX века тежиште се померало од облика општег осигурања ка новом облику осигурања. Наступала је ера обавезног осигурања од одговорности за штету причињену трећим лицима. Посредством парламентарне и извршне власти пред управу су постављани бројни захтеви да конципира подршку даваоцима услуга у појединим деловима привреде и становништва, а све то са циљем да се сузбију или минимализују ризици којима је изложена привреда и становништво те државе.

својству водећег осигуравача у свету (у то време), накнадио онај део те штете чија је имовина била осигурана. Према подацима из историје осигурања 3, амерички проценитељи штете у осигурању су нашли да је земљотрес у Сан Франциску причинио 10% штете, а да су пожари, као последица земљотреса, учествовали у проузроковању преосталих 90% штете. Пре земљотреса у Сан Франциску у САД-у није било обавезног осигурања стамбених и пословних зграда, а да га је било, бар по узору на неке развијене европске привреде, многе би штете у Сан Франциску биле покривене осигурањем и штета би била накнађена у већем обиму. Као што обично бива после катастрофалних штета, као што су штете у Сан Франциску, у САД-у је порасло интересовање за уговарање општег осигурања од одговорности за зграде и другу имовину од ризика пожара, земљотреса, прекида рада, губитка профита, губитка накита и других вредности у кући и сл.

2.1.1. Већ у XIX веку1 у неким европским државама (Немачка) управа је предложила парламенту да донесе прописе, који обавезују власника стамбене зграде да се осигура од одговорности за штету од пожара, која би била причињена трећим лицима. Из данашње перспективе посматрано, ресор грађевинарства у XIX веку преузео је креативну улогу тиме што је националном парламенту, тада развијених европских држава, предложио прописе о увођењу обавезног осигурања власника стамбених или пословних зграде од одговорности за штету од пожара причињену трећим лицима. Био је то један од пионирских корака управе у континенталној Европи, којим је уведено обавезно осигурање од одговорности стамбених зграда за штете од пожара причињене трећим лицима, чиме је пружена подршка сигурности имовине и безбедности становништва. О овоме се данас мало зна, а у светским размерама показало се врло брзо колико су ови европски прописи били далекосежан корак за сигурност имовине и безбедности становништва.

2.1.3. Ваља се подсетити да је наведени вид осигурања од опште одговорности стамбених зграда добио на значају и у Србији XXI века. Недавно је донет закон4 који је конституисао нов правни појам – стамбене заједнице – у којима живи највећи број становништва у Србији да се осигурају од низа општих опасности (пожар, земљотрес и сл.). Стамбене заједнице се налазе пре свега у зградама за колективно становање или зградама са више улаза, зградама са стамбеним и пословним просторима и сл. По узору на упоредноправна решења уведено је и обавезно осигурање од професионалне одговорности управника стамбених заједница. 2.1.4. Из овог историјског осврта на управу и допринос осигурања том развоју могу се заокружити два правца. Први би био да полазећи од својих надлежности савремена држава и њени управни ресори (ресор грађевинарства, привреде, финансија и сл.) имају низ могућности да подстичу делатност осигурања. Становништво државе може да буде подстакнуто на осигурање прописима и мерама у материји конкуренције, у области пореза, у сфери корпоративног управљања и др. Прописима и мерама из само ове три области повећала би се

2.1.2. Наиме, почетком XX века (18. април 1906.) Сан Франциско2 је задесио земљотрес. Непосредна последица земљотреса је било изазивање пожара, чија је последица да су изгореле све зграде у том граду (око 400.000). Услед пожара зграда штета је достигла тадашњих 5 милијарди долара. Том приликом, погинуло је око 6.000 лица, а Лојдс је, у

1) Проф. др Марјан Ћурковић: Коментар Закона о обвезним осигурањима у промету, Инжењерски биро, Загреб, 2013, стр.5. 2) Редакцијски текст, превод Ане Поповић са енглеског језика из Историје Lloyds. com. под насловом: Дан који је потресао земљу, час. компаније „ДДОР Нови Сад“, Нови Сад, бр. 263 (август-октобар) 2006, стр. 63-69. 3) Ibidem 4) Закон о становању и одржавању стамбених зграда („Службени гласник РС“, бр. 104/2016). савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ општа финансијска сигурност и стање безбедности у друштву. Јер, ако је осигурање неразвијено, у случају великих штета становништво је упућено на државу да од ње захтева помоћ, неку накнаду и сл. Други правац би био да управа уочи да у делатности осигурања може да добије сталног сарадника, а не да делатност осигурања ad hoc или стално вуче за рукав управу и извршну власт, а све то са циљем садејтва у овој или оној области живота и рада, односно чак и у случају катастрофе. Дакле, постоји велики простор могуће сарадње управе и делатности осигурања.

а које ризике не треба да осигура од последица јавних окупљања или јавних манифестација. 2.2.1. За дефинисање различитих група ових ризика делатност осигурања свуда у свету је ангажовала актуаре да би утврдила њихову учесталост, интензитет, услове и последице и др. Применом статистичких формула, као што је закон великих бројева и др, актуари су на свим меридијанима у свету пружали делатности осигурања могућности да утврди реално колика би требало да буде сума осигурања и истовремено премија осигурања да би имовина и људски животи били осигурани у случају јавних окупљања или јавних демонстарција. Разуме се, статистичка истраживања актуара су указивала делатности осигурања и на опасности и друге ризике због којих не треба приступати осигурању јавних окупљања или јавних манифестација. За све ово из домена делатности осигурања заинтересован је у управи ресор унутрашњих послова, што је указало на везу између управе и делатности осигурања. Извештај ресора унутрашњих послова о протеклим јавним окупљањима или јавним демонстрацијама потврђује или оповргава реалност статистичких истраживања актуара за потребе делатности осигурања.

2.2. Ресор унутрашњих послова у свакој савременој држави има у надлежности одржавање јавног реда и мира. Упркос тој чињеници, на свим меридијанима света и у свим временима и режимима догађала су се и догађаће се јавна окупљања или јавне манифестације људи, које некад више некад мање доводе у питање одржавање јавног реда и мира у граду, региону, држави. Одржавање јавног реда и мира обухвата низ ризика и опасности. За сврху овог рада интересантни су, разуме се, ризик за имовину и поједине ствари, али и за здравље и живот физичких лица у окружењу тих окупљања или манифестациаја. Пошто се осигурање бави уговарањем покрића појединих ризика, па и ризика до којих долази услед јавних окупљања или јавних манифестација људи, то су она постала предмет интересовања у делатнсоти осигурања. У првом реду та јавна окупљања или јавне манифестације људи утицали су или су могли да утичу на оближњу непокретну или покретну имовину, затим на ствари и физичка лица. Мисли се на покретну и на непокретну имовину, ствари и лица, која је лоцирана у близини места на коме су се догађала та јавна окупљања или јавне манифестације, а ако су се јавна окупљања или јавне манифестације одвијала у покрету, она су доводила у опасност већи простор насељеног места, односно већу имовину, ствари и лица. Пошто су јавна окупљања или јавне манифестације на улицама реалност свакодненог живота савремених друштава, делатност осигурања је морала да реши ситуације у којима треба, односно не треба нудити осигуравајуће покриће за штету на осигураној имовини, стварима и лицима до које је дошло као последица јавних окупљања или јавних манифестација људи. Дакле, пред делатност осигурања постављен је објективан задатак да процени бројне системске, развојне и друге ризике, после чега би била у позицији да утврди које ризике треба

2.2.2. На пређеном путу делатности осигурања ка утврђивању појма јавног окупљања или јавне манифестације, релевантног за осигурање, забележено је неколико фаза или етапа. У вези са првом етапом ваља подсетити да се приликом закључења сваког уговора о осигурању потписује полиса осигурања. Практично, кад потпишу полису осигуравач и осигураник, односно осигураников пуномоћник у његово име и за његов рачун, сматра се да је уговор о осигурању закључен. Саставни или нераздвојни део тог уговора чине општи или посебни услови осигурања, који ближе одређују осигурани случај у области друштвених односа који се покривају тим осигурањем. 2.2.3. Другу етапу пређеног пута ка утврђивању појма јавног окупљања или јавне манифестације, релевантног за осигурање, започињале су одговарајуће правне радње. Наиме, сваки поједини осигуравач има законску обавезу да приликом потписивања полисе, односно уговора о осигурању, преда уз потпис на полиси осигуранику, односно, његовом пуномоћнику, опште или посебне услове осигурања који се односе на предмет тог уговора. 49

савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ Из општих или посебних услова осигурања више или мање јасно произилази када ће наступити осигурани случај, а када неће. Осигурани случај је будући неизвестан и независтан догађај од искључиве воље уговарача тог осигурања. Међутим, општи или посебни услови осигурања обухватају догађаје, који личе осигураном случају, али ипак представљају догађаје који нису осигурани случај, односно они представљају ограничења и искључења од одговорности осигуравача из тих општих или посебних услова осигурања. У ствари, покривени ризици осигурања улазе у појам осигураног случаја, а непокривени ризици у ограничења и искључења из тог предмета осигурања.

„манифестације беса“. Из цитиране пресуде произашао је стандард у погледу јавних окупљања или јавних манифестација, који гласи – не више од 100 (сто) људи. Другим речима, у општим или посебним условима осигурања у Србији дефисан је стандард или појам јавног окупљања или јавне манифестације, који гласи – не више од 100 (сто) људи. 2.2.6. Пета и даље етапе ка дефинисању појма јав-них окупљања или јавних манифестација, релевантних за осигурање, односио се на остале елементе наведеног стандарда у општим или посебним условима тог осигурања. После разреше-ња питања који је то минималан број људи за постојање појма осигураног случаја јавног окупљања или јавне манифестације, општи или посебни услови осигуравања позабавили су се и другим елементима нужним за постојање осигураног случаја код јавних окупљања или јавних манифестација7. У првом реду у општим или посебним условима осигурања прецизирани су позитивни елементи, помоћу којих се утврђује да ли је наступио осигурани случај код конкретног јавног окупљања или јавне манифестације. Позитивне елементе осигураног случаја код појма јавног окупљања или јавне манифестације општи или посебни услови осигурања предвидели су на следећи начин: ако је осигурана ствар уништена или оштећена на било који начин деловањем манифестаната или демонстраната (рушењем, демолирањем, разбијање, паљењем и др.), настао је један од елемената овог осигураног случаја. Такође, општи или посебни услови осигурања утврдили су негативне елементе за постојање осигураног случаја јавног окупљања или јавног манифестовања и то на следећи начин: ако је штета на осигураној ствари настала деловањем манифестаната или демонстраната, којим се јавно испољава њихово расположење са циљем свргавања постојеће власти, сматра се да није наступио овај осигурани случај. Исто тако, општи или посебни услови осигурања8 утврдили су и остале негативне елементе осигураног случаја јавног окупљања или јавне манифестације на следећи начин, и то: ако је испољавање расположења манифестаната и демонстраната имало за циљ свргавање постојеће власти

2.2.4. Трећа етапа пређеног пута ка утврђивању појма јавног окупљања или јавних манифестација, релевантног за осигурање, конзумирала је у себи одговор на питање: колико би требало да се скупи број људи да би се у осигурању сматрало да је дошло до јавног окупљања или јавне манифестације људи? Другим речима, за делатност осигурања је било важно да се третходно утврди који је то број људи, који треба да буде обухваћен у појму јавних окупљања или јавних манифестација? Разуме се, тај број људи мора да буде јасно утврђен у општим или посебним условима осигурања, која су саставни део појединог уговора о осигурању имовине и лица од јавних окупљања или јавних манифестација. До одговора на то питање дошло се уз помоћ редовне судске праксе. 2.2.5. Четврта етапа пређеном пута ка утврђивању појма јавних окупљања или јавних манифестација, релевантног за осигурање, изведена је из судске одлуке. Образлажући пресуду у односу на појам јавног окупљања или јавне манифестације5, суд6 је указао да нека група или гомила људи изражава одређено расположење поводом неког друштвеног догађаја или одлуке у одређеној средини. При томе изражавање колективног расположења могло је да буде путем „манифестације беса“ или путем „тихе демонстарције“. Суд је указао да је осигуравач био дужан да у општим или посебним условима осигурања изрази шта обухвата појам и обим

5) Проф. др Ивица Јанковец: Правни значај услова осигурања, час. „Осигурање удруженог рада“ Компаније Дунав осигурање, бр. 1/1986, стр. 3-10. 6) Пресуда Врховног привредног суда СИ-136/70 од 13.о1. 1971, Збирка судских одлука, књига XVI, свеска 3, 1971, одлука под бр.410. Цитирано према фусноти чланка из фусноте бр. 4. 7) Ibidem 8) Члан 10. став 3. Услова за осигурање од пожара и других опасности Компаније Дунав осигурање а.д.о. у примени од 12.децембра 2014.године. савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ и преузимање власти или је уперено против власти или је попримило карактер таквог и толиког угрожавања јавног мира, живота, здравља и имовине људи и функционисања комуналног система да прети да се претвори у метеж или узнемиравање или протесте или побуне, сматра се да није наступио овај осигурани случај. 2.2.5. Дакле, у делатности осигурања дефинисан је појам јавног окупљања или јавног манифестовања кроз који лако може да се уочи блискост између делатности осигурања и надлежности ресора унутрашњих послова у одржавању јавног реда и мира.

такође колективно јавно осигурање, али не као колективно (премијско) осигурање. У важећем Закону о безбедности и здрављу на раду 9 (у даљем тексту: ЗОБ) регулисано је превентивно социјално осигурање за све радне средине, колективе, као и њихове запослене (у управи и ван управе), у мери у којој су изложени различитим опасностима по живот и здравље на раду, послу. Тежиште је на превентиви, тј. на безбедности и здравом раду при излагању азбесту, при подземној и површинској експлоатацији минералних сировина и др. Послодавац уплаћује унапред прописан допринос фондовима јавног социјалног осигурања и очекује да му ти фондови реше проблеме у његовој радној средини. Процес обезбеђења мера на раду прописан је ЗОБ-ом и важи за све радне средине, колективе у локалној самоуправи, док се не промени тај закон, односно подзаконски општи акт који разрађује процес обезбеђења мера на раду. То значи да поједини послодавац, односно поједина локална самоупарава, не може да мења прописан предмет обезбеђења мера на раду и тим путем да прилагођава прописани процес мера обезбеђења на раду за неки сличан или сасвим различит процес обезбеђења мера на раду од законом прописаног. Тиме се не пориче вредност система предвиђеног ЗОБ-ом, већ се указује да по основу ЗОБ-а послодавац, у овом случају локална самоуправа, не може да са фондом јавног социјалног осигурања уговара нешто чега нема у ЗОБ-у и подзаконским општим донетим на основу ЗОБ-а.

3. Локална самоуправа као корисник осигурања

3.1. Локалне самоуправе прибегавају закључивању колективног (премијског) осигурања својих запослених или у вези са неком од активности те локалне самоуправе. У XXI веку реч је облику добровољног осигурања, а не о облику обавезног осигурања. Поједине локалне самоуправе полазе од правилног схватања да доходак запосленог не чини само зарада, плата и друге врсте накнада из радног односа. Локалне самоуправе такође полазе од уверења да успех неких од њихових јавних приредаба и скупова зависи од безбедности посетилаца приредбе, скупа. Даље, доходак запосленог у једној локалној самоуправи не зависи само од општег или законског режима плата у државној управи. У доходак запосленог у локалној самоуправи може да се уврсти и осигурање на послу и ван посла од последица несрећног случаја, осигуравајућа заштита од болести запосленог и чланова његове породице и др. На доходак запосленог у локалној самоуправи може да утиче повреда до које је дошло на приредби или скупу услед гибања масе, а приредбу или скуп је организовала управо та локална самоуправа. Дакле, колективно (премијско) осигурање јесте врста уговора о осигурању, а закључује се путем уговора о колективном ( премијском) осигурању. Тај уговор о осигурању закључује с једне стране, уговарач осигурања, у овом случају локална самоуправа, а са друге стране осигуравач.

3.1.2. За разлику од достигнутог нивоа колективног јавног осигурања по основу ЗОБ-а, колективно (премијско) осигурање је правни институт приватног права осигурања. Колективно (премијско) осигурање омогућава послодавцу, локалној самоуправи, да се прилагођава структури запослених и њиховим потребама, проблемима и захтевима. Другим речима, локална самоуправа уговара са осигуравачем ону осигуравајућу заштиту од ризика или опасности, који су најнеопходнији запосленим, а осигуравач може да те ризике или те опасности покрије осигурањем. У правном систему Србије уговор о колективном (премијском ) осигурању заснива се највећим делом на општим или посебним условима осигурања, које унапред доносе осигуравачи за неодређен број осигураника, па и за локалне самоуправе као послодавце. Ово стога што у Србији уговор о колективном

3.1.1. У систему социјалног осигурања постоји

9) „Службени гласник РС“, бр.101/2005, 91/2015 и 113/2017-др. закон.

савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ (премијском) осигурању није именовани уговор, односно није по свим релевантним правним питањима кодификован у закону. Уговор о колективном (премијском) осигурању састављају осигуравачи од случаја до случаја, полазећи од своје пословне политике, изражене у општим или посебним условима осигурања. Како у начелу изгледају ти уговори добровољног осигурања може да се сагледа из наредне подтачке

послу, али предмет овог уговора може да обухвати поред осигурања на послу и допунско осигурање изван посла. Даље, нису сви послови и задаци запосленог у локалној самоуправи изложени истом обиму и врсти ризика, тако да осигуравач, ако осигурава запосленог на послу, све запослене по основу ризика, по правилу, дели на различите разреде и следствено томе може да утврди различите суме осигурања. За запослене, будуће осигуранике, који су на ризичнијим пословима и задацима у локалној самоуправи осигуравач зарачунава већу премију, односно за друге запослене у истој локалној самоуправи на мање ризичним пословима и задацима зарачунава се мања премија осигурања. Процена ризика, коју врши осигуравач пре закључења уговора о колективном (премијском) осигурању може да варира међу запосленим-будућим осигураницима, односно може се догодити да сви запослени-осигураници буду распоређени у велики број разреда. Најзад, све то може да резултира различитим сумама осигурања у истом уговору о колективном (премијском) осигурању закљученом између једне локалне самоуправе, уговарача осигурања и осигуравача.

3.1.3. Уговор о колективном (премијском) осигурању10 закључује се, по правилу, издавањем једне полисе осигурања, уз коју је обично приложен списак запослених-осигураника у тој локалној самоуправи. Други начин је да се у полиси запослени-осигураници означе једним заједничким својством, по којем се иначе воде у службеној евиденцији те локалне самоуправе (запослени у објекту А, запослени у објекту Б и сл.). У случају кад локална самоуправа организује неку јавну приредбу или скуп присутни на тој приредби, скупу, њени запослени могу да буду покривени посебним уговором о колективном (премијским) осигурању. Такав посебан уговор о колективном (премијском) осигурању утврђује специфичан критеријум по коме се утврђује присутво приредби, скупу (позивница, улазница и др.). Локалне самоуправе могу да закључе уговор о колективном (премијском) осигурању тако што ће из својих средстава платити премију осигурању, као уговарач осигурања. У уговорној пракси има и обрнутих ситуација, тј. кад локална самоуправа само закључи уговор у име и за рачун запослених, а запослени, у својству осигураника, сами плаћају премију осигурања, уплатом на рачун уговарача осигурања или директно осигуравачу. Овој врсти уговора о колективном (премијском) осигурању обично се приступа када се ради осигурању ван посла чланова породице запосленог. Ово је врста осигурања лица од последица несрећног случаја (инвалидитет, смрт и сл.), а садржи у себи очигледну предност, јер се постиже знатно нижа премија осигурања од премије коју би платио сваки од запослених, као приватно лице, за исту врсту осигурања код истог осигуравача. Ипак, предмет уговора о колективном (премијском) осигурању може да обухвати осигурање на

3.1.4. У претходној подтачци било је речи о добровољном колективном (премијском) осигурању. Правни системи у свету, а затим и у Европи, конципирали су законе за поједине области живота и рада, у којима је било предвиђено обавезно колективно (премијско) осигурање. Примери таквих закона постојали су у прошлости друге Југославије. Наиме, једно време у ФНРЈ сва правна лица11, па и локалне самоуправе, била су дужна да осигурају имовину за случај пожара, али је убрзо та законска обавеза укинута. Такође, осигурање од земљотреса12 било је обавезно у периоду од 1949. до 1954. године. У наведеним ситуацијама из прошлости те законске обавезе осигурања уговаране су путем колективних (премијских) осигурања. 3.1.5. Савремена држава Србија приступила је доношењу низа посебних закона за поједине области живота и рада у којима је било предвиђено обавезно колективно (премијско) осигурање. Из реда тих закона ваља указати на један од закона са

10) Драгољуб Д. Јанковић: Групно осигурање, а нарочито осигурање живота, Осигурање и привреда бр. 5-6/1966, стр.87-96; Доц. др Слободан Јовановић: Колективно осигурање, серијске штете и потреба формирања гарантног фонда за тако настале штете, Зборник радова Удружења за право осигурања Србије са саветовања из априла 2007, стр.152-151 и др. 11) Основни закон о заштити од пожара („Службени лист ФНРЈ“, бр. 18/1956 и 10/1965) 12) Инг. Вукадин Куковац: Развој југословенског осигурања (Финансијски показатељи по врстама осигурања од 1946.до 1978.године), Осигурање и привреда бр. 4/1980, стр. 11-20. савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ веома широком применом и са одредаба о обавезном колективном (премијском) осигурању. Реч је о закону13 у коме су регулисани облици обавезног осигурања у саобраћају. Према том закону власник превозног средства (моторног возила, шинског возила, ваздухоплова и пловног објекта), које се користи у обављању свих врста и свих намена у јавном саобраћају на путевима, по пругама, у ваздуху или на водним путевима, дужан је да се осигура путника од последица несрећног случаја. Локална самоуправа или градска самоуправа, односно локална власт, обично су власници наведених превозних средстава, која се користе у јавном саобраћају. Наиме, тим обавезним осигурањем покривен је од последица несрећног случаја путник у сваком од наведених превозних средстава за време док учествује у јавном саобраћају. При томе, обавезним осигурањем пукривен је путник без обзира да ли је имао важећу карту за превоз у том превозном средству (или је био слепи путник), као и пратилац путника ако је претрпео незгоду само пратећи путника на станици неког од шинских превозних средстава, на пристаништу за водни саобраћај итд. Поред тог закона, законодавац Србије донео је и низ нових посебних закона у којим је предвиђена могућност уговарања и обавезног индивидуалног и обавезног колективног (премијско) осигурања. На листи важећих закона са могућношћу увођења колективног (премијског) осигурања налазе се неке од старих правосудних професија – адвокати по основу Закону о адвокатури14, али и носиоци неких нових правосудних професија у Србији. Од нових правосудних професија уговоре о колективном (премијском ) осигурању могу да закључе јавни бележници по основу Закона о јавном бележништву15, као и јавни извршитељи по основу Закона о извршењу и обезбеђењу16.

именовани уговор, али да је на путу да постане именовани уговор. Ово стога што је у једном члану (са доста ставова и одредаба у њима) Преднацрта17 Грађанског законика Републике Србије предвиђен уговор о колективном (премијском) осигурању, чиме се потврђује намера домаћег будућег законодавца да уговор о колективном (премијском) осигурању коначно постане именовани уговор.

4. Светска искуства – увођење обавезног осигурања док се врше послови од јавног интереса 4.1. У развијеним европским привредама у првој половини XX века наступала је једна значајна промена у односу на осигурање, што је повукло за собом и реаговање управе. Промена се огледа у напуштању облика добровољног осигурања у корист пораста броја облика обавезног осигурања, чији је предлагач била управа. До промена је долазило у прописима европских држава сагласно њеној континенталној пракси. Описани тренд подржала је и легислатива ЕУ, као наднационално право, у другој половини XX века. Ово је логично имајући у виду да су развијене европске државе основале заједницу држава, тј. Европску заједницу, а затим и унију држава, тј. ЕУ. 4.1.1. По појединим државама средином XX века хроничари облика обавезног осигурања бележили су до 100 или преко 100 различитих облика тог осигурања. Према тим изворима18 на челу је била Француска, према старијим подацима са 50 облика обавезног осигурања од одговорности, а према новијим подацима са преко 90-100 облика тог осигурања. Слични подаци забележени су и за Немачку. По узору на тај тренд понашала су се законодавства и у земљама у развоју или будућим

3.1.7. На крају теме о односу између локалне самоуправе и осигурања треба да се истакне да у правном систему Републике Србије до сада уговор о колективном (премијском) осигурању није био

13) Закон о обавезном осигурању у саобраћају („Службени гласник РС“, бр. 51/2009, 78/2011, 101/2011, 93/2012 и 7/2013УС). 14) „Службени гласник РС“, бр. 31/2011 и 24/2012-УС. 15) „Службени гласник РС“, бр. 31/2011, 85/2012, 19/2013, 55/2014-др.закон, 93/2014-др.закон, 121/2014, 6/2015 и 106/2015. 16) „Службени гласник РС“, бр. 106/2015, 106/2016-аутентично тумачење и 113/2017-аутентично тумачење. 17) Комисија Владе РС за израду Грађанског законика Србије: Радни текст Грађанског законика Републике Србије припремљен за јавну расправу, са алтернативама, Београд, 29.маја 2015.године, 18) Проф. др Предраг Шулејић: Правни проблеми осигурања код нас, Зборник радова Удружења за право осигурања Југославије са саветовања из априла 2001.године, стр. 1-23; Проф. др Марко Павлиха: Заваровално право, Љубљаља, 2000, стр. 215 цит. према Јанез Грегорич: Обсег заваровалнега ризика при заваровању пред одговорностјо, Правник бр. 9-10/2006, стр. 643-788.

савремена

УПРАВА

ОСИГУРАЊЕ чланицама ЕУ или само кандидатима за ЕУ. На листи ових обавезних осигурања налазе се како разни облици осигурања од одговорности ( од професионалне одговорности, осигурања из делатности и сл.), тако и облици обавезног осигурања од последица несреће на послу. Код ових облика осигурања од последица несреће на послу, треба имати у виду да израз – на послу – обухвата и активности које се врше у јавном интересу. У новије време број облика обавезног осигурања од одговорности у Словенији19 достигао је цифру од 25, док је у исто време у Србији 20 забележено око 15-20 тих облика обавезног осигурања.

о колективном (премијском) осигурању, али су од права да се осигурају по овом основу искључена лица, која овакво осигурање већ имају по неком другом основу. 4.1.4. Подаци из европских алпских држава 24 указали су да су у круг обавезно осигураних лица у случају несреће на послу укључени и припадници горске службе спасавања (наш израз за та лица). Реч је о лицима, која су обучена да прискачу у помоћ посетиоцама планине (нпр. за време скијања) ако претрпе несрећу (повреду на снегу или бивају затрпани лавином и сл.). У тим државама ова лица врше наведене специјалистичке послове у јавном интересу, па им је признато право на обавезно осигурање од последице несреће на послу.

4.1.2. Постепено у облицима обавезног осигурања путем прописа бивају покривена осигурања и за поједине професије или занимања у управи. Према објављеним подацима у XXI веку прописи у развијеним европским државама обухватили су међу првим занимањима полицајце21, а за њима ватрогасце, укључујући добровољне ватрогасце.22

4.1.5. У развијеним поморским 25 државама добровољним рониоцима признат је јавно-правни статус, односно право на обавезно осигурање од последица несреће на послу рониоца, јер раде или док раде у том јавном интересу.

4.1.3. Према изворима из немачког права волонтери 23 су лица, која обављају послове без накнаде, а од 1. јануара 2005. године било је предвиђено да ће бити укључени у систем обавезног (премијског) осигурања у случају несрећног случаја на послу. Реч је различитим категоријама волонтера. Најпре, прописи су имали у виду волонтере, који се укључе у ватрогасне јединице и у друге установе од јавног интереса. Такође, у ову категорију немачки прописи су уврстили тренере у спортским удружењима, чланове управе тих удружења, као и лица, која обављају књиговодствене и друге рачуноводствене послове за потребе тих удружења (напр. благајнике). Наведени прописи о обавезном осигурању од последица несреће на послу обухватили су и волонтере, који пружају помоћ старим лицима, затим волентере у области културе и спорта (нпр. тренере). Изложени облици обавезног осигурања од последица несреће на послу предмет су уговора

4.1.5. Из претходних излагања (подтачака) произилази да су различите категорије обучених лица-цивила, специјалиста, професионалаца-аматера, добијала третман лица, која дејствују или раде у јавном интересу. Ово треба приписати како развијености привредног и правног система односне државе, тако и примени начела савесности и поштења према оним добровољцима који раде или поступају у јавном интересу. Уосталом, управу не чине само запослени у класичној управи (ресори силе), већ и лица из остале управе, укључујући лица која поступајући у јавном интересу ризикују здравље и живот да би помогли другогом у старости или у невољи. Ваља закључити да је рационално да та и таква лица буду покривена обавезним осигурањем од последица несрећног случаја. На приказане примере из осигуравајуће праксе пожељно је да се угледа и држава Србија.

19) Дипл.правник Сергеј Симонити: Увођење обавезних осигурања – Европска унија и словеначка искуства, Зборник радова Удружења за право осигурања Србије са саветовања из априла 2008.године, стр. 70-83. 20) Мр Слободан Илијић: Облици обавезног осигурања на почетку 2008.године (I), Токови осигурања бр.3-4/2008, стр. 3-17; Мр Слободан Илијић: Облици обавезног осигурања на почетку 2008.године (II), Токови осигурања бр. 1-2/2009, стр. 26-40. 21) Сергеј Симонити. 22) Ibidem 23) Редакцијски превод чланка: „Un fallschutz von zwei seiten“, Position бр. 40 (јануар 2004.) цит. према Два лица осигурања незгоде, Ревија за право осигурања бр. 3-4/2004, стр. 55. 24) Др Војислав Сокал: Почетак осигуравачеве обавезе у појединим врстама осигурања, Осигурање удруженог рада бр. 2/1987, стр. 3-12. 25) С. Симонити, Др В.Сокал. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО

Проф. др Стеван Лилић,

универзитетски професор управног права и управног процесног права

УПРАВНО ПРАВО

НЕКА СПОРНА ПИТАЊА ПРИМЕНЕ НОВОГ ЗУП-а Управни акт (чл. 16). Гарантни акт (чл. 18). Управни уговор (чл. 22).

отежавају практичну примену (нпр. код тзв. процесних решења, гарантног акта и управних уговора) и др.

Недавно усвојен Закон о општем управном поступку Србије (2016), садржи низ иновација које управно поступање треба да „усмери ка пружању јавних услуга корисницима” према стандардима Европског управног простора.1

Међу спорним питања примене новог ЗУП-а овом приликом издвајамо: а) управни акт - „појам и врсте”; б) гарантни акт и ц) управни уговор.

Међутим, нови ЗУП Србије садржи и бројне структурне дефекте и концептуалне противречности који озбиљно доводе у питање квалитет и успешност овог законског пројекта. Посебно забрињава што се у примени новог ЗУП-а, уместо да својим иновацијама допринесе унапређењу правне сигурности и ефикасности управног поступања, откривају нове и опасне празнине и отварају нове дилеме око његове примене које битно подривају законитост и општу правилност управног поступања. Нови ЗУП обилује бројним нејасноћама, лошим формулацијама и правно-техничким недостацима који га сврставају у ону групу закона којима је неопходна темељна ревизија, између осталог: непримерена употреба теоријских дефиниција у законском тексту; недореченост новоуведених солуција и противречне формулације које 1)

а) Управни акт – „појам и врсте”

Једна од основних карактеристика новог ЗУП-а је екстензивна и непримерена употреба теоријских дефиниција. Примена теоријских дефиниција у закону не повећава, већ напротив смањује његову употребу вредност. Ово из разлога што „теоријске дефиниције”, са једне, и „законске дефиниције”, са друге стране, уопште не припадају истој методолошкој и логичкој врсти. Формулације типа „управни акт - појам и врсте” у законском тексту су чисто субјективне теоријске

Закон о општем управном поступку, „Службени гласник РС”, бр. 18/2016, 95/2018.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО класификације којима ту није место. Теоријске класификације нису примерене у законском тексту из разлог што је циљ законских текстова да буду инструктивни, а не дескриптивни и едукативни. Нема потреба посебно иситицати да службеном лицу које у пракси примењује ЗУП није потребно проширивање знања и едукација на тему „управни акт - појам и врсте„ (јер за то на располагању има обиље стручне литературе), већ јасна законска инструктивна формулација како да неку одредбу ЗУП-а конкретно примени (нпр. када одлуку донети у форми закључка, а када у форми тзв. процесног решења).

закључком (нпр. код одбацивања захтева странке којим је покренут поступак; када се прекида или обуставља поступак; када се одбацује приговор: када се одбацује жалба и др). Треба истаћи да се дефиниција „управног акта” према ЗУП-у битно разликује од важеће законске дефиниције „управног акта” која већ годинама постоји у Закону о управним споровима (чл. 4): „Управни акт,у смислу овог закона,јесте појединачни правни акт којим надлежни орган, непосредном применом прописа, решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари.” Ова противречност у пракси ствара проблематичну ситуацију „сукоба закона” јер у истој ствари постоје два различита закона која исти предмент садржински регулишу на другачији начин. У светлу дефиниције из члана 4. ЗУС-а поставља се питање, да ли се управни спор може водити против управног акта када се ради о тзв. процесним решењима.2

За разлику од ранијег ЗУП-а, нов ЗУП садржи дефиницију управног акта под насловом „Управни акт - појам и врсте„ (чл. 16.): „Управни акт, у смислу овог закона, јесте појединачни правни акт којим орган, непосредно примењујући прописе из одговарајуће управне области, одлучује о праву, обавези или правном интересу странке, или о процесним питањима. Управни акти су решења и закључци. Решења и закључци могу имати и други назив, ако је то посебним законом предвиђено.” Према дефиницији у ЗУП-у, „решење” је управни акт (чл. 136.): „Решењем се одлучује о праву, обавези или правном интересу странке. Решење се доноси и у другим случајевима који су овим законом одређени.”

Према дефиницији у ЗУП-у „закључак” је такође управни акт (чл. 146.): „Закључак је управни акт којим орган управља поступком и који се доноси кад овим законом није одређено да се доноси решење. Против закључка није дозвољена жалба, нити се може покренути управни спор. Закључак се може побијати жалбом, односно тужбом против решења.”

Полазећи од формулације „у другим случајевима” нов ЗУП, осим досадашњих „мериторних” решења (којима се одлучује о праву, обавези или правном интересу странке), индиректно уводи и нову категорију тзв. процесних решења. Процесно решење, по новом ЗУП-у, доноси се у случајевима када је према ранијем ЗУП-у одлучивано

Међутим, нови ЗУП није на јасна начин разграничио када се има донети закључак, а када процесно решење. Како се у појединим радовима наводи: „Примера ради, одредбама члана 40. и 41. ЗУП-а прописано је су разлози за одлучивање о изузећу овлашћеног службеног лица, али није одређено којим се актом одлучује о изузећу,

У неким коментарима ЗУП-а може се наћи веома екстензивна, али суштински ирелевантна судска пракса у вези са „управним актом”. Карактеристичан пример за то је коментар ЗУП-а у којем се наводе чак 283 (сиц!) судске одлуке у вези са управни актом. Осим што сам број судских одлука по овом питању превазилази сваку разумну меру, наведене судске одлуке по питању управног акта у овом коментару углавном нису практично употребљиве из разлога што се ради о судској пракси данас непостојећих судова (нпр. Савезни врховни суд, Врховни суд Југославије), из данас непостојећих држава (ФНРЈ, СФРЈ, СРЈ), донетих на основу данас непостојећих и неважечих закона. Поставља се питање како данас разумети „употребу вредност” судске праксе о управном акту Савезног врховног суда донете 1957. године у доба данас непостојеће ФНРЈ (нпр. СВС, Уж. 840/57 од 28. јуна 1957) или употребу вредност судске одлуке Врховног суда Југославије донете 1971. године у доба данас непостојеће СФРЈ (нпр. ВСЈ, Уис-1483/71 од 30. децембра 1964). Још боље, како данас разумети, употребу вредност судске одлуке Врховног суда (социјалистичке републике) Црне Горе донете 1965. године (нпр. ВС ЦГ У-520/65 од 20. септембра 1956) или одлуке Врховног суда (социјалистичке републике) Босне и Херцеговине донете 1971. године (нпр. ВС БиХ У-2701/71 од 8. септембра 1971). Нема потребе посебно аргументовати и доказивати да судска пракса из непостојећих правних поредака и непостојећег (социјалистичког) политичког система нема никакву практичну сврху и употребну вредност у надашњем правном поретку Србије (осим можда да повећа волумен публикације). Упореди: Зоран. Р Томић, Коментар Закона о општем управном поступку, Београд, 2017, стр. 152–234.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО односно није одређено да се одлука о изузећу доноси у форми решења.”3 То практично значи да је органу који одлучује о изузећу остављено да „произвољно” одабере да ли ће одлуку о изузећу донети у форми решења или ће одлуку о изузећу донети у форми закључка.

прописујући да се о бројним споредним питањима одлучује решењем, а не закључком, законодавац је ову поделу учинио бесмисленом. (…) Чињеница да се о бројним споредним питањима одлучује у форми решења оправдава се „нарочито с гледишта повећане правне заштите против процесних аката„ (како то истиче Зоран Томић, Предговор новом Закону о општем управном поступку, Београд 2016, стр. 20). У чему се та повећана правна заштита огледа? Ни у чему, ако се има у виду да би и против закључка којим се одлучује о овим споредним питањима могла да се предвиди посебна жалба, што и јесте случај у претходном Закону о општем управном поступку. Због неке привидно повећане правне заштите уноси се непотребна конфузија и компликује досадашње јасно разликовање између решења и закључка, као главне и споредне одлуке. Оваквим приступом управни поступак по први пут напушта логику свих осталих процесних прописа у којима се јасно прави разлика између главне и споредне одлуке, а што се изражава и кроз њихове различите називе (у судским поступцима су то пресуда и решење). Спорно је и то како закључак уопште може да се сматра управним актом када, према новом Закону о општем управном поступку, против њега „није дозвољена жалба, нити се може покренути управни спор”. Из тога следи да закључак никада нема самосталну правну егзистенцију, те, зато, може да представља искључиво акцесорни акт, појединачни акт без непосредног правног дејства, а не управни акт. Одредбе овог Закона о врстама управних аката су, дакле, противречне. Законодавац најпре дели управне акте на решења и закључке, а затим негира ту поделу подвођењем свих закључака под акцесорне акте.”4

Оваква ситуација има негативне последице на правну сигурност станака и могућност ефикасног остваривања правне заштите, јер за исту ситуацију постоје две супротне, али истовремено и две „законите” ситуације. Тако, ако се одлука о изузећу донесе у форми решења странка може против таквог решења непосредно изјавити жалбу (тј. пре окончања поступка). Међутим, ако се одлука о изузећу донесе у форми закључка странка не може непосредно изјавити жалбу против таквог закључка, већ закључак искључиво може оспоравати у оквиру жалбе против решења о главној ствари (тј. након окончања поступка). Пошто се у ЗУП-у не наводи да се о изузећу одлучује тзв. процесним решењем („закључак се доноси кад овим законом није одређено да се доноси решење” - чл. 146), може се основано претпоставити да су аутори ЗУП-а имали у виду да одлуку о изузећу треба донети у форми закључка. Структурни дефект овакве солуције у ЗУП-у одмах постаје је видљив у пракси, јер је циљ изузећа је да службено лице не учествује у покренутим поступку (јер постоји неки од разлога за изузеће). Међутим, одлучивање о изезћу закључком доводи до апсурдне ситуације да ће лице за које се тражи изузеће у целости спровести поступак, а да се његово изузеће може тражити жалбом на решење које је донето тек након што је поступак спроведен. Оваква солуција нити је логична, нити је рационална и директно је супротна прокламованим начелима ЗУП-а о делотворности и економичности поступка (чл. 9.) и начелу предвидивости (чл. 5.).

б) Гарантни акт

У односу на формулацију „управни акт - појам и врсте” у новом ЗУП-у, у стручним радовима изнете су веома детаљне аналитичке примедбе: „Разликују се две врсте управних аката, решења и закључци. На први поглед, наведена подела упућује на разлику између главне и споредне одлуке, која је уобичајена у свим правним поступцима. Међутим,

Од иновација које у односу на ранији ЗУП уводи нови ЗУП, значајна је и она која се односи на гарантни акт. Ранији ЗУП није садржао одредбе о гарантном акту.

3) Ружа Урошевић, Закон о општем управном поступку са коментаром најзначајнијих новина и моделима, Смедерево, 2017, стр. 127. 4) Упореди: Драган Милков, Ратко С. Радошевић, „Неке новине у Закону о општем управном поступку – управно поступање”, Зборник радова Правног факултета у Новом Саду, бр. 3/2016, стр. 739-740.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО Према ЗУП-у (чл. 18-21): „Гарантни акт је писани акт којим се орган обавезује да, на одговарајући захтев странке, донесе управни акт одређене садржине. Гарантни акт доноси се кад је то посебним законом одређено. Орган доноси управни акт сагласно гарантном акту само ако странка то захтева. Против управног акта странка може поднети жалбу кад управни акт није донет сагласно гарантном акту. (...) Гарантни акт не сме бити противан јавном интересу, нити правном интересу трећих лица. На гарантни акт сходно се примењују одредбе овог закона о управном акту.”

сходно примењују одредбе управном акту), већ као посебан облик управног решења.

У Образложењу Предлога новог ЗУП-а, између осталог, се наводи: „Гарантни акт је новина у ЗУП-у, али није новина у правном систему Републике Србије. Гарантни акт, под тим или другим називом, постоји у члану 19. Царинског закона (као обавезујуће обавештење Управе царина о сврставању робе у одређену царинску тарифу и о пореклу робе), члану 15. Закона о држављанству Републике Србије, члану 83. Закона о државној припадности и упису пловила и у још неким прописима. Гарантни акт је један од најбољих инструмената за постизање што већег степена правне сигурности и као такав посебно је подобан за подизање нивоа предвидивости пословног окружења.”5

У хрватским стручним радовима се тим поводом, између осталог, наводи: „Нови ЗУП уводи институт јамства (чл. 103.). Јамством јавноправно тијело јамчи странци будуће стјецање одређеног права. Но, то је могуће уз испуњење врло строго одређених увјета. Могућност јамчења постоји само кад то прописује неки посебни закон. Не смије бити противно јавном интересу или интересу трећих особа. Оно ће обвезивати државу (јавноправно тијело) само ако су правна основа и чињенично стање у битноме једнаки у тренутку доношења рјешења о јамству и тренутку стјецања права на које се јамство односи.”8

Закон о опћем управном поступку Хрватске (2009) не предвиђа гарантни акт као такав, већ говори о „јемству стицања права” (чл. 103.): „Јавноправно тијело може странци јамчити стјецање одређеног права, кад је то прописано законом. Јамство не смије бити противно јавном интересу или интересу трећих особа. О јамству се одлучује рјешењем које обвезује јавноправно тијело, осим ако су се правна основа и чињенично стање битно измијенили.” 7

Према Извештају о спроведеној Анализи ефеката Нацрта Закона о општем управном поступку:6 „Упркос потреби преиспитивања неких од конкретних елемената правног уређења гарантног акта у одређеним посебним прописима, заузет је став да би сам институт требало прописати ЗУП-ом и активно подржавати стварање услова за његово увођење у што већи број посебних управних области зато што повећава правну сигурност, ствара предвидиво пословно окружење и отклања главни недостатак мишљења о примени прописа које дају органи управе сагласно Закону о државној управи – његову необавезност.”

Закон о управном поступку Црне Горе (2014) гарантни акт одређује се на следећи начин (чл. 20.): „Јавноправни орган може, на захтјев странке, донијети рјешење којим се странци гарантује стицање неког права, под условом прописаним посебним законом (гарантни акт). Гарантни акт мора да буде сачињен у писаном облику. Јавноправни орган је дужан да донесе рјешење о стицању права које је странци гарантовао гарантним актом, ако су испуњени услови из гарантног акта, осим ако је од доношења гарантног акта до испуњења услова за стицање права, престао да постоји правни основ за стицање тог права или су се правни основ или чињенично стање битно измијенили.”9

У новијем упоредном регионалном управном законодавству (Хрватска и Црна Гора) гарантни акт не одређује се као посебни „писани акт” (на који се

У црногорским стручним радовима се тим поводом, између осталог, наводи: „Јавноправни орган није дужан да донесе рјешење о стицању права

5) 6) 7) 8) 9)

Предлог Закона о општем управном поступку са Образложењем (https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/080216/080216-vest19. html). Нацрт Закона о општем управном поступку са Образложењем и Извештајем о спроведеној Анализи ефеката Нацрта закона о општем управном поступку, Министарство за државну управу и локалну самоуправу, Београд, 2015. Zakon o općem upravnom postupku, „Narodne novine”, br. 47/2009. Упореди: Ivan Koprić, Upoznavanje s novim Zakonom o općem upravnom postupku, Zagreb, 2010, стр. 30–31. Zakon o upravnom postupku, „Službeni list Crne Gore”, br. 56/2014, 40/2016.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО Предговор новом Закону о општем управном поступку, Београд 2016, стр. 20). Нејасно је само на основу чега се то тврди. Ако су и гарантни акти ‘управни акти’, зашто су онда издвојени као посебан облик ‘управног поступања’. (...) Спорна и нејасна правна природа гарантних аката произлази из тога што је спорно и само њихово постојање у нашем правном систему. (...) Пример ‘гарантног акта’ из члана 15. Закона о држављанству Републике Србије довољан је да укаже на то да се ова правна установа вештачки уводи у наш правни систем. Под гарантним актом требало би да се подразумева „потврда” која се издаје странцу да ће бити примљен у држављанство Републике Србије, а која служи за добијање отпуста из страног држављанства. Смисао овог ‘гарантног акта’ није у томе да се орган обавеже да ће донети одређени управни акт. Изричито је у Закону о држављанству предвиђено да се издаје потврда да ће бити примљен у држављанство Републике Србије ‘ако испуњава остале услове из закона’. То значи да му се једино ‘гарантује’ да ће бити примљен у држављанство ако испуњава законске услове, а то би било и без ‘гарантног’ акта. (...) Писци Закона о општем управном поступку, дакле, на основу неколико погрешних примера, закључује да ‘гарантни акти’ постоје и у нашем правном систему и да би њих требало регулисати у оквиру правила која се односе на општи управни поступак. Фразе писаца образложења Предлога Закона о општем управном поступку да је то ‘један од најбољих инструмената за постизање што већег степена правне сигурности’ и да ће тај акт бити посебно ‘подобан за подизање нивоа предвидивости пословног окружења’, не значе баш ништа.”11

које је гарантовао гарантним актом ако је од доношења гарантног акта до испуњења услова за стицање права престао да постоји правни основ за стицање тог права. (…) На примјер грађанин, односно инвеститор се упусти у оснивање здравствене установе, школе или објеката друге намјене и добије јемство у смислу да ће моћи покренути ту дјелатност ако испуни одређене услове – кад је то законом било прописано. Но, у вријеме важења гаранције законодавац одреди друге услове за конкретну локацију у мјери да је онај ранији основ због којег се упустио у оснивање, престао. Јасно је тада колику штету такав субјекат може да претрпи. Оваква могућност свакако намеће опрез што ствара могућност да се позитивни потенцијал овог института умањи или анулира.”10 Формулације о гарантном акту у новом ЗУП-у немају неки посебан практичан значај, јер такви акти под различитим називима („потврда”, „обавезујуће обавештење” итд) већ постоје у посебним законима који детаљно регулишу правне ситуације и правну заштиту у вези са њима. Са друге стране, одредбе о гарантном акту у ЗУП-у првенствено су декларативне природе и не доприносе повећању опште правне сигурности нити суштински гарантују остварење правног интереса лица на које се гарантни акт односи. У вези са одређивањем гарантног акта у ЗУП-у, у стручним анализима изнети су веома озбиљни критички аргументи, између осталог: „Гарантни акт представља новину у нашем правном систему, спорних обележја и правне природе. Из законске дефиниције сазнајемо више о форми гарантног акта, него о његовој суштини. Чињеница да орган овим „писаним актом„ стиче обавезу да касније, под одређеним условима, донесе управни акт одређене садржине, указује на то да гарантни акт спада у категорију правних аката. Но, није сасвим јасно да ли то значи, истовремено, да се гарантним актом одлучује о правима и обавезама странке. У образложењу Предлога Закона о општем управном поступку (стр. 63) даје се негативан одговор на ово питање. (...) Да је правна природа гарантног акта спорна и нејасна, види се и из чињенице да га поједини аутори сврставају у управне акте. У том смислу, разликују класичне управне акте и специфичне ‘гарантне управне акте’ (види: Зоран Р. Томић,

Да је заиста реч о озбиљним недостацима овог законског текста када је реч о новоуведеном институту гарантног акта, најбоље сведоче сами аутори новог ЗУП-а. У ауторском тексту „Фино подешавање ЗУП-а”, како се у чланку истиче – „један од аутора Нацрта ЗУП-а” (В. Цуцић), између осталог, наводи: „Стога је аутор ових редова одлучио да подвргне критици одредбе Закона о општем управном поступку, прописа у чијем је уобличавању учествовао као члан радне групе за израду Нацрта закона, те да тиме покуша да допринесе његовом унапређењу.” Аутор даље наводи: „За ово ‘фино подешавање’ има простора у одредбама ЗУП-а које се тичу гарантног акта, странке, достављања, приговора, жалбе

10) Упореди: Sreten Ivanović, Novi Zakon o upravnom postupku – Komentar, Podgorica 2015, стр. 76–78. 11) Упореди: Д.Милков, Р.Радошевић, оп. цит., стр. 742-744.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО и извршног поступка”, и закључује да: „Критику аутора не треба схватити искључиво као исправљање сопствених грешака, мада има и тога, (али) нећемо помињати који од тих разлога је узроковао које од законских решења, која ће бити подвргнута критици.12

могућност трећим лицима да се заштите од незаконитог гарантног акта”.15

в) Управни уговор

У конкретном случају гарантног акта овај аутор (Цуцић) у наведеном чланку, између осталог констатује да „простора за побољшање има у одредбама које се тичу гарантног акта”, и тим поводом наводи следеће: „Може се догодити да странка након издавања гарантног акта, а пре истека рока за жалбу, затражи од органа да донесе управни акт сагласно издатом гарантном акту. Ако је реч о обавезујућем мишљењу, орган је дужан да поступа по таквом захтеву и, теоријски, може издати управни акт и пре него што је истекао рок за жалбу против гарантног акта. У таквој ситуацији, ускраћује се могућност трећим лицима да се заштите од незаконитог гарантног акта (повукао СЛ) пре његове реализације (доношења управног акта сагласно таквом гарантном акту). (…) Оно што ЗУП, пак, није уредио на прави начин, те је оставио питање отвореним, јесу основи за побијање управног акта који јесте донет сагласно гарантном акту. Ту настаје проблем.”13

Од иновација које у односу на ранији ЗУП уводи нов ЗУП, значајна је и она која се односи на управни уговор, посебно у смислу да је поступање у вези са управним уговорима „управна ствар” на коју се имају применити правила управног поступка. Ранији Закон о општем управном поступку није садржао одредбе о управним уговорима. Према новом ЗУП-у (чл. 22.): „Управни уговор је двострано обавезан писани акт који, кад је то посебним законом одређено, закључују орган и странка и којим се ствара, мења или укида правни однос у управној ствари. Садржина управног уговора не сме бити противна јавном интересу нити правном интересу трећих лица.” У Образложењу Предлога ЗУП-а, између осталог, наводи се: „Овај правни институт доприноси остваривању једног од европских стандарда, који се огледа у активној улози грађана у односима са јавном управом. Наиме, јавноправни субјект закључује уговор ради стварања одређене јавне користи за грађане и правна лица. Специфичност овог уговора управо је у одступањима од општег режима уговорног права којима се овлашћења јавноправног субјекта, ради остваривања јавног интереса, појачавају у односу на другу страну уговорницу. (…) С обзиром на то да у нашем правном систему постоје поједини типови управних уговора који су уређени посебним законима (Закон о јавноприватном партнерству и концесијама и Закон о јавним набавкама), у овом тексту су уређена основна питања везана за све управне уговоре (закључивање,

Међутим, исти овај аутор (Цуцић), у ранијем ко-ауторском чланку писаним заједно са још једним од „аутора Нацрта ЗУП-а” (Д.Миловановић), за гарантни акт тврди супротно: „Једна од најбитнијих новина Нацрта ЗУП-а, а којом се побољшава правна сигурност јесте гарантни акт кога он одређује као писани акт којим се орган обавезује да на одговарајући захтев странке донесе управни акт одговарајуће садржине.„ 14 У случају гарантног акта веома је индикативно да овај аутор прво тврди да гарантни акт „побољшава правну сигурност”, а накнадно тврди да у вези са гарантним актом „настаје проблем” јер се „ускраћује

12) Вук Цуцић, Фино подешавање Закона о општем управном поступку, Анали Правног факултета у Београду, бр. 2, 2018, стр. 140. 13) Вук Цуцић, op. cit., 143-145. 14) Упореди: Добросав Миловановић, Вук Цуцић, Нова решења Нацрта Закона о општем управном поступку у контексту реформе јавне управе у Србији, Правни живот, бр. 10/2015, стр. 102. 15) Nota bene: Основно обележје аутентичног правног експерта је што све околности у вези са применом закона, посебно оне које неповољно утичу на положај странке и заинтересованих лица у управном поступку, има у виду пре и током рада на изради текста закона, а не накнадно када су се појаве бројни и озбиљни дефекти код практичне примене који озбиљно подривају правну сигурност и компромитују могућност остваривања ефикасне правне заштите странака и заинтересованих лица. Тако, не би било потребе да се призива "накнадна памет" у ауторским чланцима о гарантном акту да су се приликом израде ЗУП-а Србије консултовали тада доступни стручни радови из региона (нпр. из Црне Горе) у којима се упозорава на "опрез" код законског регулисања овог новоуведеног института. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО уговорне стране, измена због промењених околности, раскид, правна средства – приговор). Детаљније регулисање појединих типова управних уговора препуштено је посебним прописима.”

у којима су анализирани потенцијални проблеми око примене ЗУП-а: „Према новом ЗУП-у управни уговор је двострано обавезан писани акт који, кад је то посебним законом одређено, закључују орган и странка и којим се ствара, мења или укида правни однос у управној ствари. Међутим, ниједан важећи закон не садржи израз ‘управни уговор’, већ друге изразе којима означава ону врсту уговора који се у теоријском смислу ‘сматрају’ управним уговорима (нпр. јавни уговор код комуналних делатности, уговор о јавно-приватном партнерству, уговор о јавним набавкама и сл). То значи да остаје на уговорним странама, пре свега на органу јавне власти, да према својој процени одреде да ли је неки уговор управни уговор или није.”18

Регулисање управних уговора у ЗУП-у, међутим, отвара неке озбиљне дилеме у погледу (не)прецизности у формулацијама и потенцијалних тешкоћа у практичној примени.16 С тим у вези, семантички и логички веома је тешко разумети аргументацију појединих аутора (З. Томић) који управни уговор, са једне стране, дефинишу као „споразумно формирање управноправног односа”, а са друге, као „сагласје две правно неједнаке воље”.17 Овај садржински противречан аргумент (цонтрадицтио ин адиецто) има озбиљан логички дефект јер „споразумно формирање управноправног односа” није могуће остварити уколико постоји „неједнакости воља”. Овакав „стручни” став да управни уговор представља „споразумно формирање управноправног односа” на основу „две неједнаке воље”, консеквентно доводи до (бесмисленог) закључка да управни уговор заправо и није уговор јер код оваквог „уговорног односа” нужно мора постојати и неки елемент којим „јача воља” обезбеђује закључење управног уговора супротно интересима „слабије воље” (нпр. притисак, уцена, претња и сл.).

Осим што садржи неку врсту непотпуне „теоријске” дефиниције управног уговора, ЗУП је заправо пропустио да пропише поступак закључења управног уговора, мада детаљно регулише поступак његовог раскида. Управне уговоре карактеришу посебни услови који важе приликом њиховог закључења, као и посебан поступак који претходи њиховом закључењу. Ове особине управних уговора не само да нису наведене у новом ЗУП-у, него се не могу ни посредно утврдити. ЗУП искључиво уређује посебне услове извршења управних уговора, односно последице неиспуњења уговорних обавеза, али не и битан елемент закључивања управног уговора, тј. да се управни уговор може закључити тек након спровођења одговарајућег поступка и доношења решења на основу којег је у јавном интересу да се закључи управни уговор. Строга процедура која претходи закључењу управног уговора требало би да онемогући да садржина управног уговора буде противна одлуци ради чијег извршења је закључен.

Закон о општем управном поступку је процесни закон, па се поставља и питање како се у оквиру једног процесног закона могу регулисати материјална (садржинска) питања која се односе на одређивање шта се подразумева под једном посебном врстом уговора (нпр. као када би ново кривично дело било прописано законом о кривичном поступку). На проблем са формулацијом у вези са управним уговорима у ЗУП-у указано је у стручним радовима

16) Упореди: С.Лилић, К. Андрић Манојловић, К. Голубовић, Приручник за практичну примену новог ЗУП-а – Спорна питања и одговори, Службени гласник, Београд, 2018, стр. 105-134. 17) Упореди: Зоран Р. Томић, Опште управно право, Правни факултет, Београд, 2017, стр. 228: „Закључујем: управни уговор је засебан правни институт, мање-више нарочитог правног устројства. (…) Управни уговор је споразумно формирање управноправног односа. (...) Другачије казано: управни уговор је сагласје две правно неједнаке воље о произвођењу међусобних, као и примерених јавноправних учинака.„ Карактеристично за радове З.Томића је "позамашно" пласирање истоветног текста у различитим публикацијама (тзв. copy-paste). Тако се, рецимо истоветан текст овог аутора о управним уговорима (од близу 1000 речи са истим формулацијама и интерпункцијама) из уџбеника Опште управно право (2017, стр. 228) може наћи у Коментару Закона о општем управном поступку (2017, стр 240). Поставља се питање како се исти текст о управном уговору из уџбеника у оквиру поглавља „Акти јавне управе и управни рад”, истовремено налази у Коментару ЗУП-а (који није уџбеник) у оквиру поглавља „Уводна студија”. Осим тога, истоветан текст о управном уговору из уџбеника, односно коментара, може се наћи и у Приручнику за полагање правосудног испита (2017, стр. 96) овог аутора, али овог пута у оквиру поглавља „Управна делатност” (sic!). Овим поводом треба посебно нагласити да са се становишта стручне обраде одређене материје не може прихватити овакав метод коришћења истоветног текста за садржински битно различите публикације као што су уџбеници за студенте, коментари за потребе праксе и приручници за припремање стручног испита. 18) Упореди: С. Лилић, К. Андрић Манојловић, К. Голубовић, op.cit., стр. 109–110.

савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО зашто није предвидео да се спорови из управних уговора решавају пред Управним судом. Ако се под управним уговорима подразумева посебна категорија уговора које закључује управа, различита од грађанскоправних уговора и претежним делом подведена под управноправни режим, зашто онда није обезбеђена и специфична управносудска контрола, која се врши у управном спору, а која представља део тог управноправног режима. У оним правним системима у којима су управни уговори издвојени у посебну категорију, они представљају и предмет управног спора. Или је, можда, та специфична контрола обезбеђена тиме што странка може да изјави приговор, након чега се доноси решење, а онда, против тог решења, води и управни спор. Утисак је да је све то претерано компликовано и непотребно.”20

Како ЗУП не садржи назнаке о томе на основу чега се закључује управни уговор, могао би се извести погрешан закључак да орган закључује управни уговор и када закључење таквог уговора није у јавном интересу. Тим поводом у стручним анализама се, између осталог, истиче следеће: „Из законског одређења предмета управног уговора произлази да није нужно да закључење односно извршење обавеза из управног уговора има за циљ остваривање односно заштиту јавног интереса. (…) При постојећој законској одредби да се управни уговори закључују када је то одређено посебним законом, а у одсуству законске, правнотеоријске и судске типологије управних уговора у српском праву, да ли се нови законски режим управног уговора примењује на поједине уговоре који већ имају законско уређење, али их законодавац још увек није означио као управне? Другим речима, мора ли законска квалификација управног уговора да буде експлицитна или судови могу већ сада да „препознају„ управне уговоре међу именованим уговорима управе који још увек нису изричитом законском нормом означени као управни? Зашто је то питање важно? (…) Наиме, нова процесна и материјална правила ЗУП-а предвиђају много повољнији уговорни положај за орган него за странку. Законска дефиниција управног уговора је у том смислу мањкава, а како управни уговор није део наше правне традиције, то нам недостају и судски и правнотеоријски критеријуми за његово препознавање.”19

ЗУП не садржи одредбе о ништавости управних уговора, већ само одредбу да садржина управног уговора не сме бити противна јавном интересу нити правном интересу трећих лица што може створити проблеме приликом супсидијарне примене одредаба Закона о облигационим односима, који прописује да је ништав уговор који је противан принудним прописима, јавном поретку или добрим обичајима (чл. 103. ст. 1.).21 Пошто је одредба члана 22. ЗУП-а толико нејсано формулисана, настао је проблем да ли се одредбе ЗУП-а о управним уговорима примењују и на оне уговоре који су предвиђени у посебним законима за које се у теорији „сматра” да су управни уговори (нпр. уговор о јавним набавкама према Закону о јавним набавкама; јавни уговор према Закону о јавноприватном партнерству и концесијама; уговор према Закону о комуналним делатностима итд.), али који у тим посебним законима нису посебно означени да као „управни уговори”.

У погледу конкретних формулација и решења у вези са управним уговорима, у стручним радовима такође се указује и на следеће: „Посебно питање везано за управни уговор јесте да ли физичко или правно лице има заиста статус ‘странке’ када закључује двострано обавезан писани акт? Да ли то исто лице има статус странке када склапа грађанскоправни уговор са државним органом? Ако су учесници у закључењу грађанскоправног уговора уговорне стране, зашто то нису и у закључењу управног уговора? Зашто се ту зову ‘орган’ и ‘странка’? (…) Законодавац, према томе, жели да издвоји управне уговоре у посебну категорију тиме што предвиђа одступања од уобичајеног, грађанскоправног режима. Остаје онда нејасно

Како је у пракси примене члана 22. ЗУП-а дошло до озбиљне конфузије да ли се на оне уговоре за које се „сматра” да су управни уговори (нпр. уговор о јавним набавкама итд.), али нису као такви назначени у посебним законима примењују одредбе ЗУП-а (или одредбе посебних закона), Народна

19) Упореди: Марија Караникић Мирић, Рестриктивност законског одређења појма управног уговора у српском праву, Зборник радова, „Перспективе имплементације европских стандарда у правни систем Србије – Књига VII, Правни факултет, Београд, 2017, стр. 190 и стр. 187-188. 20) Упореди: Д.Милков, Р.Радошевић, op.cit., стр. 746-747. 21) Закон о облигационим односима, "Службени лист СФРЈ", бр. 29/1978, 39/1985, 45/1989; " Службени лист СРЈ", бр. 31/1993; Службени лист СЦГ", бр. 1/2003. савремена

УПРАВА

УПРАВНО ПРАВО скупштина морала је ванредно да интервенише доношењем тзв. аутентичног тумачења одредбе члана 22. Закона о општем управном поступку.

интервенцијама у важећи закон, већ се те интервенције у важећи закон могу реализовати само у оквиру „редовне” процедуре за „измену и допуну” постојећег закона. Не улазећи овом приликом у оправданост аутентичног тумачење као облика „ванредне” интервенције у важећи Закон о општем управном поступку, довољно је истаћи да је „изворна” одредба члана 22. ЗУП-а толико проблематична, да је морало доћи до интервенције Скупштине да се ова конфузија колико-толико ублажи.

У Аутентичном тумачењу члана 22. ЗУП-а, посебно се наводи да: „Ове одредбе треба разумети тако да се уговори закључени у складу са посебним законима, ако тим посебним законом нису изричито предвиђени као управни уговори не сматрају управним уговорима у смислу Закона о општем управном поступку и на њих се не може примењивати правни режим Закона о општем управном поступку.”22

Анализа наведених спорних питања примене ЗУП-а када је реч о управном акту („појам и врсте”), гарантном акту и управном уговору указују на околност да нов ЗУП, уместо да својим иновацијама допринесе унапређењу правне сигурности и ефикасности управног поступања, отвара опасне правне празнине и поставља противречне дилеме око његове примене. Наведени примери спорних питања примене ЗУП-а указују на околности да је по многим основама постојећи ЗУП-а „неуспео законски пројект” и да постоји озбиљна потреба да се приступи генералној ревизији овог закона.

Иначе, аутентично тумачење је „ванредни” облик интервенције у важећи закон. Као ванредни облик интервенције у важећи закон, аутентично тумачење концептуално није у потпуности у складу са системом вишестраначког парламентаризма и представља реликт „социјалистичког система јединства власти”. Супротно систему јединстава власти, у садашњем систему вишестраначког парламентаризма заправо нема места „ванредним” 22)

Народна скупштина Републике Србије, Аутентично тумачење одредбе члана 22. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС”, бр. 18/2016), „Службени гласник РС”, бр. 95/2018, 7. децембар 2018.

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ

Драгољуб Симоновић, адвокат

ПРЕКРШАЈИ

ПРЕКРШАЈНА ОДГОВОРНОСТ ПОСЛОДАВЦА са посебним освртом на државу као послодавца, АП, град и општину

о одговорности правних лица за кривична дела), одговорност за привредне преступе, прекршајна одговорност, дисциплинска одговорност, деликтна одговорност, уговорна одговорност, одговорност за повреду добрих пословних обичаја и пословног морала итд.

Увод

У овом раду аутор ће изложити материју која се односи на релевантне законске норме у области прекршајне одговорности и кажњавања уопште из матичног Закона о прекршајима, са концентрацијом на прекршајну одговорност послодавца, при чему ће опсервирати питања: 1) прекршајна одговорност уопште, 2) прекршајна одговорност правних лица, 3) субјекти прекршајне одговорности, 4) прекршајне санкције и прекршајне казне, 5) висина и прописани распони прекршајне новчане казне, 6) прекршајна одговорност послодавца, 7) изузимање државе, АП и ЈЛС, као послодаваца, од прекршајне одговорности и 8) прекршајне новчане казне прописане Законом о раду и другим законима везаним за радне односе.

Тежиште рада аутор ће ставити на прекршајну одговорност послодавца, са посебним акцентом на прекршајну одговорност послодаваца из сфере управе, од државе до општине.

Прекршајна одговорност уопште

Појам прекршаја утврђује општи (матични) Закон о прекршајима („Сл. гласник РС“, бр. 65/2013, 13/2016 и 98/2016 - Одлука УС), у даљем тексту: ЗОП.

Прекршајна одговорност је посебан облик одговорности садржана у спектру разних облика одговорности физичких и правних лица, као што су: кривична одговорност (традиционално физичких лица, а правних лица од 2008. године доношењем Закона савремена

УПРАВА

Прекршај је противправно дело које је законом и другим прописом надлежног органа одређено као прекршај и за које је предвиђена прекршајна санкција (казна, заштитна мера итд.). 64

ПРЕКРШАЈИ За разлику од кривичних дела која се прописују искључиво законом, прекршаји (као блажа казнена дела у односу на кривична) могу се прописивати и подзаконским прописима.

Међутим, те одредбе се примењују и на предузетнике и одговорна лица у правном лицу, с обзиром да они припадају категорији физичких лица, те аутор на њих упућује нарочито због одговорних лица у правном лицу, која су персонално везана за правно лице, али је њихова одговорност и субјективна – индивидуална.

Сагласно одредби члана 4. ст. 1. ЗОП, прекршаји се могу прописивати законом или уредбом, односно одлуком скупштине АП, скупштине општине, скупштине града и скупштине града Београда.

Због наведеног субјективног елемента и индивидуалности, не постоји апсолутно поклапање прекршајне одговорности правног лица и одговорног лица у њему, што ћемо у наставку видети.

Што се тиче саме прекршајне одговорности, када су у питању физичка лица, примењују се одредбе ЗОП које су истоветне или веома сличне одредбама које се примењују на учиниоце кривичних дела, у погледу прекршајне одговорности (урачунљивост, правна заблуда, стварна заблуда, нужна одбрана, крајња нужда, поврат итд.), као и на степен кривице учиниоца (виност) од умишљаја до нехата.

Прекршајна одговорност правних лица

У погледу временског важења прописа и код прекршаја важи принцип да се на учиниоца прекршаја примењује закон, односно други пропис, који је важио у време извршења прекршаја. Уколико је после учињеног прекршаја закон (или други пропис) једном или више пута измењен, онда се примењује пропис који је најблажи за учиниоца (члан 6. ЗОП).

Према основној законској поставци из члана 27. ст. 1. ЗОП, правно лице је одговорно за прекршај учињен радњом или пропуштањем дужног надзора органа управљања или одговорног лица или радњом другог лица које је у време извршења прекршаја било овлашћено да поступа у име правног лица. Овде је у питању „симбиоза“ прекршајне одговорности правног лица (на пример, послодавца) и физичких лица која га персонификују: одговорног лица у правном лицу (директора, техничког директора, шефа рачуноводства итд.).

Субјекти прекршајне одговорности

За прекршај могу да одговарају: 1) физичко лице, 2) предузетник, правно лице и одговорно лице у правном лицу (члан 17. ст. 1. ЗОП).

У наредном законском ставу (27/2) прецизирана су два случаја када правно лице одговара за прекршај:

Највише одредаба ЗОП садржи о одговорности физичког лица јер се за то лице (човека) везују многи законски институти и одредбе попут: урачунљивости, умишљаја, нехата, стварне заблуде, правне заблуде итд. У овом раду, с обзиром на његову концентрацију на прекршајну одговорност правног лица, неће бити речи о прекршајној одговорности физичких лица која у реалности у највећој мери партиципирају у извршењу прекршаја.

када орган управљања правног лица (управни одбор, надзорни одбор) донесе противправну одлуку или налог којим је омогућено извршење прекршаја или када одговорно лице у правном лицу нареди одређеном лицу (на пример, запосленом) да изврши прекршај;

када физичко лице (запослени) изврши прекршај услед пропуштања одговорног лица да над њим врши надзор или контролу.

Без претензије да се тиме бави у овом раду, аутор овде само наводи читаоце на размишљање о односу органа управљања правног лица који је донео противправну одлуку или налог којим је 65

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ омогућено извршење прекршаја и самог извршиоца прекршаја.

Интересантно је питање прекршајне одговорности правног лица у случају његовог престанка (услед стечаја и сл.).

Да ли постоји саучесништво у конкретном случају и, ако постоји, у ком облику?

На ово питање конкретне и јасне одговоре дају одредбе члана 28. ЗОП, у три варијанте.

Да ли је орган управљања у овом случају подстрекач или помагач извршиоцу прекршаја, с обзиром да је његова противправна одлука (налог) омогућила извршење прекршаја? Такође, могло би се поставити и питање евентуалног саучесништва законског заступника правног лица (на пример, директора послодавца), с обзиром да је он одговоран за законитост пословања у правном лицу.

Престанком постојања правног лица (послодавца) у току прекршајног поступка престаје његова одговорност за прекршај.

У одредбама члана 27. ст. 3. ЗОР налазимо део одговора на напред постављено питање о непостојању апсолутног поклапања прекршајне одговорности правног лица и одговорног лица у њему.

Међутим, ово није правило без изузетка, тј. не ради се о безусловном престанку одговорности правног лица за учињени прекршај у случају његовог престанка. У случају постојања правног следбеника правног лица које је престало да постоји, компатибилно правилу универзалне сукцесије, за прекршај правног лица одговара његов правни следбеник (члан 28. ст. 1. ЗОП).

Нема апсолутне подударности у прекршајној одговорности правног лица и физичког лица у њему. Тако, правно лице може прекршајно одговарати и у случају када је одговорно лице у њему ослобођено прекршајне одговорности.

Ако је правно лице престало да постоји после правноснажно окончаног прекршајног поступка, изречена прекршајна санкција (казна и др.) извршиће се према његовом правном следбенику (члан 28. ст. 2. ЗОП).

Ако је орган управљања у правном лицу донео противправну одлуку (налог) која је омогућила извршење прекршаја, правно лице може да одговара за прекршај и када је против одговорног лица (за исти прекршај) прекршајни поступак обустављен или када је то лице ослобођено прекршајне одговорности.

Најзад, закон установљава посебно правило за правно лице које се налази у стечају, у погледу његове одговорности за прекршај учињен пре отварања стечајног поступка или у његовом оквиру. Сагласно одредби члана 28. ст. 3. ЗОП, правно лице које се налази у стечају може да одговара за прекршај учињен пре отварања или у току стечајног поступка, али му се не може изрећи казна, него само заштитна мера одузимања предмета и одузимања имовинске користи.

Правно лице може да одговара за прекршај и у случају када се не може одредити ко је одговорно лице у њему или када за одређивање тог лица постоје правне или стварне сметње (члан 23. ст. 3. тач. 2. ЗОП).

Како се види, овде је у питању специфичан случај непотпуне прекршајне одговорности правног лица које се налази у стечају, када је прекршај учињен пре отварања стечаја или током истог.

Одређену дистинкцију прекршајне одговорности правног и одговорног лица у њему потврђује и одредба члана 17. ст. 4. ЗОП: Одговорност физичког (запосленог) и одговорног лица у правном лицу за учињени прекршај, кривично дело или привредни преступ (за који осим правног лица – послодавца одговара и одговорно лице у њему), не искључује одговорност правног лица за прекршај.

савремена

УПРАВА

У овом случају утврђена прекршајна одговорност остаје, али се правном лицу у стечају не може изрећи казна која је прекршајна санкција са највећим степеном репресије. Тада се правном лицу у стечају могу изрећи само две блаже прекршајне санкције које имају изразит имовински карактер: 1) одузимање предмета и 2) одузимање имовинске користи. 66

ПРЕКРШАЈИ указивање није пронашао узор у домаћој правној литератури.

Прекршајне санкције и њихова сврха

Сврха прописивања, изрицања и примене прекршајних санкција је да грађани поштују правни систем и да се убудуће не чине прекршаји (члан 5. ст. 2. ЗОР).

Што се прекршајних санкција тиче, ЗОП на почетку садржи начелне одредбе о истима, а у посебном обимном делу (четврто поглавље са 35 чланова) садржи конкретне одредбе о свим санкцијама.

Ова законска одредба указује да се код прекршаја, као и код осталих кажњивих дела (што законодавац највише потенцира у Кривичном законику), изрицањем прекршајне санкције остварује сврха индивидуалне и генералне превенције.

И код прекршаја важи начело легалитета (Nullum crimen sine lege), што се односи и на прекршајне санкције (Nulla poena sine lege). Нико не може бити кажњен за прекршај, нити се према њему могу применити друге прекршајне санкције, ако то дело пре него што је било извршено није било законом или на законом заснованом пропису предвиђено као прекршај и за које законом или другим на закону заснованом пропису није прописано којом врстом и висином санкције учинилац прекршаја може бити кажњен (члан 3. ЗОП).

Зачуђује да законодавац у одредби којом прописује сврху прекршајних санкција издваја само грађане, као да су они једини потенцијални учиниоци прекршаја. Она је у колизији са одредбом члана 17. ЗОП која утврђује субјекте прекршајне одговорности, међу којима је и правно лице. Надовезујући се на сврху изрицања прекршајних санкција (члан 5. ст. 2), ЗОП истиче да је сврха кажњавања да се изрази друштвени прекор учиниоцу због извршеног прекршаја и да се утиче на њега (индивидуална превенција) и на сва остала лица (генерална превенција) да убудуће не чине прекршаје (члан 33. ст. 2. ЗОП).

Аутор посебно указује на одредбу члана 4. ст. 2. ЗОП, која прописује да органи овлашћени за доношење прописа о прекршајима могу прописивати само санкције које ЗОП прописује и у границама које тај закон прописује.

Чини се да употреба синтагме „друштвени прекор“ није сасвим адекватна у наведеном контексту, с обзиром да прекршајне казне имају репресивно дејство као преовлађујуће, што се нарочито односи на казну затвора и новчану казну.

Ову законску норму аутор потенцира из разлога што законодавац њу често не поштује у погледу граница прекршајних санкција, што се нарочито односи на непоштовање распона између прекршајних казни које матични ЗОР утврђује (општи минимум и општи максимум прекршајне казне), већ исти у великом броју закона недозвољено сужава, чиме се прекршајном органу (прекршајном суду и др.) ускраћује могућност остваривања института одмеравања прекршајне казне.

Код треће прекршајне казне – рад у јавном интересу, евентуално, може се рећи да постоји мала партиципација прекора („аутопрекора“), да учинилац себе прекорева због учињеног прекршаја док се „презнаја“ приликом извођења рада у јавном интересу.

Конкретан пример за наведену недоследност законодавца у прописивању висине прекршајне казне аутор ће показати у делу рада који се односи на прекршајну новчану казну коју матични ЗОР прописује и новчане казне које су прописане у другим (бројним) законима.

Свакако, реч „прекор“ је адекватнија за сврху осталих прекршајних санкција, мимо казни, нарочито код санкције опомене. Уместо новчане казне за прекршај се може изрећи опомена ако постоје околности које у значајној мери умањују одговорност учиниоца, тако да се може очекивати да ће се убудуће клонити вршења прекршаја и без изрицања казне. Опомена се може

Указивање на ту недоследност законодавца представља примаран мотив аутора за писање овог рада, при чему он истиче да за ово 67

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ изрећи и ако се прекршај огледа у неиспуњавању прописане обавезе или је прекршајем нанесена штета, а учинилац је после покретања поступка, а пре доношења пресуде, испунио прописану обавезу, односно отклонио или надокнадио нанесену штету (члан 50. ст. 1. и 2. ЗОП).

Новчана прекршајна казна и њено одмеравање (Прекршајни налог – изузетак)

Опомена је прекршајна санкција са изразито превентивним дејством, а не репресивним, па се код ње може говорити о некој врсти прекора учиниоцу којим ће се постићи сврха његовог одвраћања од будућег извршења прекршаја, дакле и самим прекором (опоменом), тј. без изрицања прекршајне казне.

Као и остале прекршајне санкције, сврха изрицања новчане казне је индивидуална и генерална превенција.

Наведена компарација са опоменом учвршћује став аутора да је употреба речи „друштвени прекор“ код сврхе прекршајних казни (које првенствено имају репресивно дејство) неодговарајућа.

Прекршајни налог се издаје када је за прекршај законом или другим прописом од прекршајних санкција предвиђена само новчана казна у фиксном износу (члан 168. ст. 1. ЗОП).

Прекршајне санкције су: 1) казне, 2) казнени поени, 3) опомена, 4) заштитне мере и 5) васпитне мере (члан 32. ЗОП). У односу појмова прекршајне санкције и прекршајне казне, треба истаћи да је прекршајна санкција генерички појам који, између осталих врста, обухвата прекршајну казну.

Честа је примена института прекршајног налога код прекршаја прописаних Законом о безбедности саобраћаја за које је прописана новчана казна у фиксном износу, на пример, за прелазак пешака преко улице док је на семафору упаљено црвено светло – 5.000 динара.

Како су за потребе овог рада релевантне само прекршајне казне, аутор ће се у наставку само на њих осврнути.

Сагласно одредби члана 168. ст. 2. ЗОП, прекршајни налог искључује подношење захтева за покретање прекршајног поступка (који је иницијални акт у редовној прекршајној процедури).

Ова сврха је, по схватању аутора, у великој мери умањена и ублажена увођењем у ЗОП института прекршајног налога.

Сагласно одредби члана 33. ст. 1. ЗОП, за прекршај се могу прописати следеће казне: 1) казна затвора, 2) новчана казна и 3) рад у јавном интересу.

Садржина прекршајног налога прописана је одредбама 170. ЗОП у 16 тачака, са обиљем административних података и генералија, што наводи на закључак о стандардизованом обрасцу који на лицу места попуњава, рецимо, полицајац код извршења прекршаја против безбедности саобраћаја.

Казна затвора може се изрећи само као главна казна, док се новчана казна и рад у јавном интересу могу изрећи као главна и као споредна прекршајна казна.

Међутим, између осталих, обавезан елемент садржине прекршајног налога је правна квалификација прекршаја (члан 170. ст. 1. тач. 9. ЗОП).

Новчана казна је у фокусу овог рада, те ће се аутор на њу посебно осврнути, у корелацији са институтом одмеравања казне. Неспорно, новчана казна је најчешћа прекршајна казна која је садржана у казненим одредбама закона и уредби.

Неспорно је да је за правнике један од најтежих задатака извршити правилну правну квалификацију кажњивог дела, укључујући и прекршај (основни или квалификовани облик дела, свршено дело или у покушају итд.). Код прекршајног налога, између осталих, правну квалификацију прекршаја врши полицајац на

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ улици. Аутор поставља питање компетенције полицајца за сложену радњу правне квалификације прекршаја (?!).

у великој мери се „девалвира“ законом прописана сврха прекршајних санкција – казни (индивидуална и генерална превенција).

Прекршајни налог садржи поуку и упозорење да се лице против кога је издат прекршајни налог, ако прихвати одговорност и у року од осам дана од дана пријема прекршајног налога плати половину изречене новчане казне у складу са чланом 173. ст. 1. ЗОП, ослобађа се плаћања друге половине изречене казне (члан 171. ст. 1. ЗОП).

Потенцијалног учиниоца прекршаја, уместо одвраћања од извршења, прекршајни налог може да „стимулише“ на извршење прекршаја, при свести да може да плати половину изречене новчане казне, а „уштедеће“ другу половину. Прекршајну одговорност објективно утврђује стручњак – правник (прекршајни судија са завршеним правним факултетом и положеним испитом) у редовном прекршајном поступку.

(На пример, ако пешак за прелазак улице када је на семафору упаљено црвено светло у остављеном року плати половину прописане фиксне новчане казне од 5.000 динара, тј. ако плати 2.500 динара, ослобађа се плаћања преосталих 2.500 динара).

Обрнуто, код института прекршајног налога нема објективног и стручног утврђивања прекршајне одговорности и правне квалификације дела – одговорност за прекршај прихвата учинилац чином плаћања половине изречене новчане казне, а правну квалификацију прекршаја врши и полицајац на улици (?!).

Дакле, овде је у питању субјективни став учиниоца и субјективна одлука и прихватању прекршајне одговорности, значи ради се о фактору воље учиниоца. Супротно, утврђивање одговорности учиниоца за прекршај у редовној процедури је објективан процес, нарочито детерминисан правним знањима, искуством и вештинама поступајућег судије.

Распон прекршајне новчане казне прописан је у члану 39. ст. 1. ЗОП. Законом или уредбом новчана казна може се прописати у распону:

Лице против кога је издат прекршајни налог прихвата одговорност за прекршај плаћањем половине изречене казне у року од осам дана од дана пријема прекршајног налога, чиме се ослобађа плаћања друге половине изречене казне (члан 173. ст. 1. ЗОП).

1. од 5.000 до 150.000 динара за физичко лице или одговорно лице у правном лицу, 2. од 50.000 до 2.000.000 динара за правно лице,

Интересантно је приметити да на ову одредбу упућује напред цитирана одредба члана 171. ст. 1. ЗОП, а садржина обе одредбе (упућујуће и оне на коју се упућивање односи) готово су идентичне (?!).

3. од 10.000 до 500.000 динара за предузетника. Дакле, за физичко лице и одговорно лице у правном лицу распон новчане казне који се законом или уредбом може прописати је 1 : 30 (5.000 до 150.000 дин.).

Институт прекршајног налога је, несумњиво, рационалан за државу и плодотворан, без обзира на чињеницу уплаћивања половине изречене фиксне новчане казне (лакше и брже пуњење буџета од пуњења путем спровођења редовног прекршајног поступка, иако упола мањег износа).

За правно лице распон новчане казне износи 1 : 40 (од 50.000 до 2. 000.000 динара). За предузетнике распон новчане казне износи 1 : 50 (од 10.000 до 500.000 динара).

Међутим, овај институт битно одступа од правила утврђивања прекршајне одговорности и правила изрицања новчане казне (одмеравање казне и др.), а нарочито институтом прекршајног налога

У питању су свакако велики распони новчане казне које матични ЗОР прописује, а то свакако чини у циљу правилног одмеравања казне. 69

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ Што већи распон казне, већи је простор за њено одмеравање.

гласник РС“ број 36/2011, 99/2011, 83/2014 – др. закон, 5/2015, 44/2018 и 95/2018) први пут у овој области прописао кривична дела (четири): 1) давање изјаве неистинитог садржаја (члан 581.), 2) закључење правног посла или предузимање радње у случају постојања личног интереса (члан 582.), 3) повреда дужности избегавања сукоба интереса (члан 583.) и 4) повреда дужности заступника привредног друштва да поступа у складу са ограничењима овлашћења за заступање (члан 584.).

Институт одмеравања казне у области прекршаја прописан је одредбом члана 42. ст. 1. ЗОП. Казна за прекршаје одмерава се у границама које су за тај прекршај прописане, а при томе се узимају у обзир све околности које утичу да казна буде већа или мања, а нарочито: тежина и последице прекршаја, околности под којима је прекршај учињен, степен одговорности учиниоца, ранија осуђиваност, личне прилике учиниоца и његово држање после учињеног прекршаја.

У вези са тематиком рада, која се односи и на прекршајну одговорност и кажњавање одговорног лица у привредном друштву, корисно је скренути пажњу на биће четвртог кривичног дела.

Генерално посматрано – код свих облика одговорности, што важи и за прекршајну одговорност, околности наведене у члану 42. ст. 1. ЗОП познате су као олакшавајуће и отежавајуће околности за учиниоца кажњивог дела, овде прекршаја.

Ако заступник привредног друштва повреди дужност заступања у складу са ограничењима свијих овлашћења, која су утврђена актима друштва или одлукама надлежних органа друштва, казниће се новчаном казном или затвором до једне године, значи алтернативно (члан 584. ст. 1).

Новчана казна је једина прекршајна казна која се може изрећи правном лицу, значи и послодавцу, што је прописано когентном одредбом члана 34. ст. 1. ЗОП.

Ако је услед извршења кривичног дела привредно друштво претрпело штету која прелази износ од 10.000.000 динара, учинилац ће се казнити затвором од шест месеци (посебан минимум казне) до пет година (посебан максимум казне) и новчаном казном, значи кумулативно (члан 584. ст. 2).

Прекршајна одговорност послодавца

Уз казну затвора суд може учиниоцу изрећи забрану обављања функције, односно позива, у складу са Кривичним закоником (члан 584. ст. 3).

Прекршајна одговорност послодавца је централна проблематика овог рада, а за њено ваљано сагледавање било је нужно претходно изјашњење о прекршајној одговорности и прекршајним санкцијама, са посебним освртом на прекршајну одговорност правног лица.

Сразмерно мањи број закона са казненим одредбама прописује привредне преступе. Највећи број закона са казненим одредбама прописује прекршаје, са запрећеним новчаним казнама за правно лице, одговорно лице у правном лицу и предузетника, а те казне су углавном утврђене у распонима (далеко су ређе фиксне новчане казне).

Сразмерно велики број закона садржи казнене одредбе. У корпусу закона са казненим одредбама постоје закони који прописују кривична дела, као најтежи облик кажњивих дела. То је тзв, споредно кривично законодавство, наспрам главног кривичног законодавства које чине кривична дела прописана у матичном Кривичном законику.

Прекршаје које закон прописује везани су за одређене обавезе субјеката права (овде – послодаваца) и њихово предузимање радњи које су садржане у диспозитивном делу закона, те после описа прекршаја у казненим одредбама следи обавештење за коју се одредбу закона прекршај везује, означену у загради.

Интересантно је напоменути да је Закон о привредним друштвима донет 2011. године („Сл. савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ уговорних и других обавеза из радног односа, те правилима и обавезама које произлазе из прописа о раду и прописа о безбедности и заштити живота и здравља на раду;

На пример, прекршај из члана 273. ст. 1. тач. 2. Закона о раду у свом опису гласи: ако (послодавац) није исплатио зараду, односно минималну зараду (чл. 104. и 111). Стожерни закон који прописује прекршаје и прекршајне новчане казне за послодавца је Закон о раду, који се квалификује као матични (општи) закон у области радних односа. Осим на њега, аутор ће се осврнути на још неколико закона који садрже бар неколико прекршаја прописаних за послодавца. Закон о раду („Сл. гласник РС“, бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 54/2013, 74/2014, 13/2017 – одлука УС и 113/2017)

запосленом обезбеди обављање послова утврђених уговором о раду;

затражи мишљење синдиката у случајевима утврђеним законом, а код послодавца код кога није образован синдикат од представника кога одреде запослени.

Наравно, наведеном таксативном регулативом нису исцрпљене све законске

Закон о раду је основни закон у материји која је предмет овог чланка.

обавезе послодавца. Индикативно је да законодавац овде није употребио уобичајени метод код таксација, уопштеном нормом – и друге обавезе.

Између осталог, овај закон регулише појам послодавца, прописује његове нормативне, правне и остале обавезе, утврђује прекршајне новчане казне за послодавца, одговорно лице у њему и предузетника.

По схватању аутора, законодавац је у овом законском члану требао да стипулише шесту тачку, са могућом формулацијом: „и друге обавезе предвиђене законом, подзаконским прописима и општим актима послодавца.“

Послодавац, у смислу Закона о раду, јесте домаће или страно правно или физичко лице које запошљава, односно радно ангажује, једно или више лица (члан 5. ст. 2. Закона о раду).

У казненим одредбама Закон о раду прописује прекршаје и новчане казне за послодавца са својством правног лица, одговорно лице у правном лицу, односно заступника правног лица и предузетника, утврђујући четири групације прекршаја.

Обавезе послодавца прописане су у пет тачака у члану 16. Закона о раду.

У првој групацији (члан 273. Закона о раду) прописано је осам прекршаја, са следећим новчаним казнама:

Послодавац је дужан да: --

запосленом за обављени рад исплати зараду, у складу са законом, општим актом и уговором о раду;

запосленом обезбеди услове рада и организује рад ради безбедности и заштите живота и здравља на раду, у складу са законом и другим прописима;

1. од 800.000 до 2.000.000 динара за послодавца са својством правног лица; 2. од 300.000 до 500.000 динара за предузетника; 3. од 50.000 до 150.000 динара за одговорно лице у правном лицу, односно за заступника правног лица.

запосленом пружи обавештење о условима рада, организацији рада, правилима о поштовању организације рада и пословања код послодавца, као и услове и правила послодавца у вези са испуњавањем

Ово је групација са најтежим прекршајима, с обзиром да је Закон о раду за њих прописао максималне новчане казне прописане у члану 39. матичног ЗОП: 2.000.000 динара за правно лице, 71

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ 500.000 динара за предузетника и 150.000 динара за одговорно лице у правном лицу.

распона које прописује матични ЗОП. Може се приметити да су максималне новчане казне у овој групацији прекршаја за правно лице и предузетника мање од максималних казни које прописује матични ЗОП, док је за одговорно лице утврђен општи максимум из матичног ЗОП (150.000 динара). Основан је приговор и за ову диспропорцију, по питању неједнаког поступања (недоследности) законодавца.

Што се тиче распона новчаних казни из прве групације, њиховим прописивањем законодавац је г р у б о повредио распоне које утврђује матични ЗОП! Како смо напред видели, матични ЗОП прописује следеће распоне новчане прекршајне казне: 1. за правно лице 1 : 40

У трећој групацији (члан 275. Закона о раду) прописано је пет прекршаја, са следећим новчаним казнама:

2. за предузетника 1 : 50 3. за одговорно лице 1 : 30

1. од 400.000 до 1.000.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 2,5);

У првој групацији прекршаја (члан 273. Закона о раду) распони новчане казне су толико мали и толико одударају од распона које утврђује матични ЗОП, да их аутор оцењује незаконитим и недозвољеним: распон новчане казне за послодавца са својством правног лица је 1 : 2,5, за предузетника мањи од 1 : 2 (?!), а за одговорно лице 1 : 3.

2. од 100.000 до 300.000 динара за предузетника (распон 1 : 3); 3. од 20.000 до 40.000 динара за одговорно лице, односно заступника правног лица (распон 1 : 2).

Сваки даљи коментар аутора на ову законску диспропорцију (колизију) био би сувишан.

У четвртој групацији (члан 276. Закона о раду) прописано је седам прекршаја, са следећим новчаним казнама:

Ништа није боља (или је незнатно боља) ситуација код осталих групација прекршаја и новчане казне које Закон о раду прописује.

1. 100.000 динара за послодавца са својством правног лица;

У другој групацији (члан 274. Закона о раду) прописано је 15 прекршаја, са следећим новчаним казнама:

2. 50.000 динара за предузетника; 3. 10.000 динара за одговорно лице, односно заступника правног лица.

1. од 600.000 до 1.500.000 динара за послодавца са својством правног лица

У овој групацији Закон о раду прописује најлакше прекршаје по основузапрећене новчане казне, које су далеко и знатно испод казни из претходних групација.

2. (распон 1 : 2,5); 3. од 200.000 до 400.000 динара за предузетника (распон 1 : 2);

За разлику од претходних, ова групација је једина у Закону о раду са прописаним фиксним новчаним казнама.

4. од 30.000 до 150.000 динара за одговорно лице, односно заступника правног лица (распон 1 : 5)

Ако се ставе у корелацију број чланова једног закона и број прекршаја које он прописује, могу се извести закључак и оцена о степену репресивности тог закона.

Распон казне за одговорно лице у овој групацији прекршаја (1 : 5) највећи је распон новчане казне утврђен Законом о раду, али и он је далеко испод савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ чак 35 прекршаја, са следећим новчаним казнама:

У наведеном смислу, за Закон о раду се може рећи да спада у умерено репресивне законе, с обзиром да садржи укупно 290 чланова, са 35 прописаних прекршаја (један прекршај на нешто више од осам чланова).

1. од 800.000 до 1.000.000 динара за послодавца са својством правног лица, 2. од 400.000 до 500.000 динара за послодавца који је приватни предузетник,

Закон о безбедности и здрављу на раду („Сл. гласник РС“, бр. 101/2005, 91/2015 и 113/2017 – др. закон)

3. од 40.000 до 50.000 динара за директора, односно друго одговорно лице код послодавца.

Закон о безбедности и здрављу на раду (даље: ЗБЗНР) донет је у истој години у којој је донет Закон о раду (2005).

Већ у овој првој групацији видљиве су знатне разлике у односу на регулативу Закона о раду, како терминолошке – код означавања субјеката прекршајног кажњавања, тако и оне које се односе на висину новчане казне и њен распон.

Овај закон и проистиче из Закона о раду, из поглавља VII именованог као „Заштита запослених“, прецизно из потпоглавља 1. „Општа заштита“ (чл. 80 – 82).

Док Закон о раду има једноставнију и бољу терминологију код одређивања субјеката који се новчано кажњавају, ЗБЗНР садржи синтагму „послодавац који је приватни предузетник“ у којој је реч „приватни“ сувишна, јед не постоји јавни (државни) предузетник (аутор ће код свих закона, без обзира на њихове разлике у терминологији, употребљавати реч „предузетник“).

Основан је закључак о сродности ова два закона (радноправна проблематика), те је логичко очекивање да они на приближно истоветан начин регулишу прекршаје и новчане казне. Међутим, није тако. Велике су разлике у решењима ова два закона, у погледу: степена репресивности израженог кроз однос броја чланова закона и броја прописаних прекршаја, висине новчане казне, распона казне, лица којима се новчана казна изриче, формулације тих лица.

За трећег субјекта новчаног прекршајног кажњавања (који је физичко лице) ЗБЗНР примењује назив „директор, односно друго одговорно лице код послодавца“. Аутор ће и овде у наставку употребљавати генетички појам „одговорно лице“, без специфицирања да ли је то директор или други запослени код послодавца (на пример, шеф рачуноводства).

Полазећи од Закона о раду (као матичног закона у области радних односа), аутор је изложио критици његове казнене одредбе, нарочито по питању изузетно малих распона (недозвољено малих) код новчане прекршајне казне. У питању су распони који н е омогућавају правилно одмеравање казне, ни приближно оном одмеравању које омогућавају распони новчане казне утврђени у матичном ЗОП (1 : 30, 1 : 40, 1 : 50).

Код ЗБЗНР је специфично да се као прекршајно одговорно лице којем се изриче новчана казна појављује и запослени, што је реткост у нашој радној легислативи. С обзиром на велики значај проблематике безбедности и здравља на раду код послодавца, казнене одредбе у ЗБЗНР имају висок степен репресије, нарочито имајући у виду број прописаних прекршаја наспрам укупног броја чланова у закону.

Што се тиче распона у висини новчане казне, још гора је ситуација у ЗБЗНР, у поређењу са Законом о раду. У њему су прописани распони чак мањи од 1 : 2, па се основано може рећи да су то готово непостојећи распони, у односу на оне које матични ЗОП прописује, те он не даје ни минималне основе за правилно одмеравање казне.

У ЗБЗНР прописано је 57 прекршаја, а он укупно садржи 82 члана, што значи да су прекршаји прописани знатно чешће него у сваком другом члану, а то је далеко већи број прекршаја у сразмери са бројем чланова закона у поређењу са Законом о раду (који има 290 чланова, а садржи 35 прекршаја).

У првој групацији (члан 69. ЗБЗНР) прописано је 73

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ Узимајући у обзир чињеницу великог значаја безбедности и здравља на раду (заштита на раду), основано би се могло очекивати да су у ЗБЗНР, као специјалном закону наспрам матичног Закона о раду, прописане веће (теже) новчане казне него у Закону о раду који у односу на ЗБЗНР има карактер општег прописа.

1. од 600.000 до 800.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон испод 1 : 2), 2. од 200.000 до 300.000 динара за предузетника (распон испод 1 : 2), 3. од 30.000 до 40.000 динара за одговорно лице (распон испод 1 : 2).

У стварности није тако.

Коментар аутора у погледу распона новчане казне, нажалост, овде је исти као код прве групације прекршаја, на терену смо готово непостојећег распона.

У првој групацији прекршаја у Закону о раду за послодавца са својством правног лица прописана је највећа новчана казна од 2.000.000 динара, а то је и општи максимум новчане казне из матичног ЗОП.

У трећој групацији (члан 71. ЗБЗНР) прописан је један прекршај, са следећим новчаним казнама:

Основано је било очекивање да ће у првој (најтежој) групацији прекршаја у ЗБЗНР као највећа бити прописана новчана казна од 2.000.000 динара за послодавца са својством правног лица (која је прописана у Закону о раду).

1. од 100.000 до 150.000 за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 1,5), 2. од 50.000 до 100.000 динара за предузетника (распон 1 : 2),

Међутим, максимална новчана казна за послодавца са својством правног лица у ЗБЗНР износи 1.000.000 динара, значи упола је мања од максималне казне прописане Законом о раду, која истовремено представља општи законски максимум из матичног ЗОП.

У четвртој групацији (члан 71. ЗБЗНР) прописан је један прекршај, са следећим новчаним казнама:

У приближној сразмери мање су и остале новчане казне у ЗБЗНР од оних које орописује Закон о раду.

1. од 100.000 до 150.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 1,5),

Како смо напред видели, новчана казна у првој групацији из ЗБЗНР која садржи најтеже прекршаје прописана је у распону од 800.000 до 1.000.000 динара. Овде распона готово и н е м а, он је мањи од најмањег могућег распона 1 : 2., те га аутор означава н е п о с т о ј е ћ и м распоном којим је законодавац грубо прекршио распоне новчане казне прописане у матичном ЗОП (1 : 30 - 1 : 50).

2. од 50.000 до 100.000 динара за предузетника (распон 1 : 2),

У овој групацији за предузетника прописана је новчана казна од 400.000 до 500.000 динара, готово без распона (1 : 1,25) – максимална и минимална казна само што се нису спојиле (?!).

1. од 400.000 до 600.000 динара за здравствену организацију као послодавца (распон 1 : 1,5),

3. од 30.000 до 40.000 динара за одговорно лице (распон испод 1 : 2).

3. од 30.000 до 50.000 динара за одговорно лице (распон испод 1 : 2). У петој групацији (члан 72. ЗБЗНР) прописан је један прекршај, са следећим новчаним казнама:

2. од 20.000 до 30.00 динара за одговорно лице у здравственој установи (распон 1 : 1,5).

За одговорно лице прописана је новчана казна од 40.000 до 50.000 динара – исти случај као код предузетника – готово без распона (1 : 1,25)

3. У шестој групацији (члан 73. ЗБЗНР) прописана су три прекршаја, са следећим новчаним казнама:

У другој групацији (члан 70. ЗБЗНР) прописано је 14 прекршаја, са следећим новчаним казнама: савремена

УПРАВА

4. од 400.000 до 600.000 динара за послодавца са 74

ПРЕКРШАЈИ својством правног лица (распон 1 : 1,5),

Према изложеном, и Закон о здравственом осигурању код прекршаја који су

5. од 200.000 до 300.00 динара за предузетника (распон 1 : 1,5),

прописани за послодавце прописује новчане казне у недозвољено малим распонима, а за оне испод 1 : 2 (за предузетника и одговорно лице) основано се може рећи да су апсурдно мали.

6. од 20.000 до 30.000 динара за одговорно лице (распон 1 : 1,5). У седмој групацији (члан 74. ЗБЗНР) прописан је један прекршај за запосленог који код послодавца обавља послове безбедности и здравља на раду са прописаном новчаном казном од 20.000 до 50.000 динара, у распону 1 : 2,5.

Закон о спречавању злостављања на раду („Сл. гласник РС“, број 36/2010) Овај закон предвиђа две групације прекршаја, од којих је прва са тежим прекршајима, односно са већим запрећеним новчаним казнама.

Ово је највећи распон новчане казне у ЗБЗНР, али и он је д а л е к о и с п о д распона које прописује матични ЗОП.

У првој групацији (члан 35. Закона) прописана су три прекршаја, са следећим новчаним казнама:

У осмој групацији (члан 75. ЗБЗНР) прописана су два прекршаја за запослене код послодавца, са запрећеном новчаном казном од 10.000 до 20.000 динара (распон 1 : 2).

1. од 200.000 до 800.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 4), 2. од 100.000 до 400.000 динара за предузетника (распон 1 : 4),

Како смо видели, ЗБЗНР прописује сразмерно велики број прекршаја и оправдано се може квалификовати као закон са високим степеном репресије, али и као закон чији распони новчане казне н е омогућавају ни минимално одмеравање казне, што је за оштру правну критику, којој аутор даје допринос овим чланком.

3. од 10.000 до 40.000 динара за одговорно лице (распон 1 : 4). У односу на напред опсервиране законе, у овом су распони новчане казне најбоље постављени, али ни они ни издалека не задовољавају пропорције које утврђује матични ЗОП.

Закон о здравственом осигурању („Сл. гласник РС“, бр. 107/2005, 57/2011, 110/2012 – одлука УС, 119/2012, 99/2014, 123/2014, 126/2014 – одлука УС,106/2015 и 10/2016 – др. закон)

У другој групацији налази се један прекршај, са прописаном новчаном казном: од 100.000 до 400.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 4),

Између осталих прекршаја предвиђених за здравствене организације и фондове, овај закон садржи седам прекршаја за послодавца (члан 242) са следећим новчаним казнама:

од 10.000 до 30.000 динара за предузетника (распон 1 : 4), од 5.000 до 30.000 динара за одговорно лице (распон 1: 6).

1. од 300.000 до 1.000.000 динара за послодавца са својством правног лица (распон 1 : 3,30).

Овде су интересантне две правне опсервације.

2. од 300.000 до 500.000 динара за предузетника (распон испод 1 : 2),

Прво, овде је новчана казна за предузетника предвиђена у неоправдано ниским износима у односу на казну прописану за правно лице. За предузетника казна је 10 – 13 пута мања у односу на казну

3. од 40.000 до 50.000 динара за одговорно лице (распон испод 1 : 2). 75

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ прописану за правно лице, док је одредбом члана 39. ст. 1. матичног ЗОП новчана казне за предузетника (од 10.000 до 500.000) мања од казне прописане за правно лице (50 : 2.000.000 динара), тј. мања је пет пута код минималног износа казне, а четири пута код максималног износа казне.

од 30.000 до 100.000 динара (распон 1 : 1,30), од 5 : 100.000 динара (распон 1 : 20). Наведени распон 1 : 20, иако се не односи на послодавца, указује на то да је законодавац свесан могућности и да му је познато који су распони новчане казне прописани у матичном ЗОП (и с т и законодавац је доносилац свих закона), али их н е примењује.

Друго, у овом закону распон новчане казне за предузетника је 1 : 6, што је знатно више у поређењу са распоном казне код напред опсервираних закона (нпр. Закон о раду новчану казну за предузетника прописује у распону мањем од 1 : 2). Међутим, и такав распон је исувише мали према оном који прописује матични закон у области прекршаја.

Заиста, немогуће је и помислити на неки оправдан и рационалан разлог због којих законодавац код опсервираних закона утврђује распон новчане казне у елементарној – минималној пропорцији 1 : 2, па и испод њега (?!).

Закон о основама система образовања и васпитања („Сл. гласник РС“, бр. 88/2017 и 27/2018)

О недоследности законодавца у прописивању новчане прекршајне казне и њених распона аутор се напред изјашњавао на релацији одређеног закона према матичном ЗОП.

Закон о основама система образовања и васпитања (даље: ЗОСОВ) прописује прекршаје за образовну и васпитну установу (послодавца), одговорно лице установе и за родитеље, односно друге законске заступнике детета и ученика.

Код ЗОСОВ је приметна недоследност законодавца унутар нормативног корпуса истог закона – распон новчане казне за родитеље, односно друге законске заступнике детета и ученика варира од 1 : 2 до 1 : 20. Заиста, овде се ради о веома тешко схватљивој ситуацији.

У члану 191. ЗОСОВ прописане су новчане казне за установу од 100.000 до 1.000.000 динара (расопон 1 : 10), а за директора, односно друго одговорно лице утврђена је казна од 25.000 до 100.000 динара (распон 1 : 4).

Иако је распон 1 : 20 највећи у претходно опсервираним законима и овом, и он је мањи од распона које прописује матични ЗОП, али за њега се може рећи да омогућава у великој мери правилно одмеравање висине новчане казне.

Закон по закон у фокусу пажње аутора, и стигосмо до распона 1 : 10, највећег у оквиру претходних и овог закона. И овај, у наведеној релацији највећи распон, тек представља једну трећину распона (1 : 30) који матични ЗОП прописује за правно лице (послодавца)

Законодавац би морао да води више рачуна о доследном поступању у материји висине и распона код новчане казне у процесу доношења закона, конкретно код прописивања казнених одредаба. Аутор претпоставља да случај прописивања новчаних казни у минималном и недозвољено малим распонима према онима које утврђује матични ЗОП, представља најгрубљи случај нехармонизације и колизије норми у домаћој легислативи.

У члану 191. ЗОСОВ прописани распони новчане казне су 1 : 5 (од 200.000 динара до 2.000.000 динара – општи законски максимум) за правно лице, а за одговорно лице 1 : 3 (од 50.000 до 150.000 динара). Овај закон је специфичан због тога што прописује (у члану 194) прекршајне новчане казне за родитеље, односно друге законске заступнике деце и ученика у различитим износима, између осталих, у износима од 5.000 до 10.000 динара (распон 1 : 2), савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ Закон о професионалној рехабилитацији и запошљавању особа са инвалидитетом („Сл. гласник РС“, бр. 36/2009 и 32/2013)

За овакве поступке законодавца, осим квалификатива неусклађености и недоследности, није неумесно изјашњење да су они неодговорни, па и неозбиљни.

У последњем закону који аутор опсервира у оквиру тематике овог чланка, са становишта висине и распона прекршајне новчане казне, осим недоследности законодавца, нехармонизације, колизије решења ..., појавиће се решење које се са пуним основом може означити парадоксалним - у виду недозвољеног скретања законодавца у другом правцу, односно претеривања.

Изузимање државе, АП и ЈЛС као послодаваца од прекршајне одговорности Држава, то сам ја (L’etat, c’est moi) – краљ Луј XIV (1638 – 1715), апсолутистички француски владар који је створио централизовану државу од расцепкане феудалне државе.

У члану 49. овог закона прописана је новчана казна од 200.000 до 1.000.000 динара (распон 1 : 5) за правно лице – организацију за послове запошљавања, носиоца професионалне рехабилитације, предузеће за професионалну рехабилитацију и запошљавање инвалида.

Какве је и колике казне она прописивала, у корелацији са одговорношћу државе, аутору није познато.

За одговорно лице у правном лицу прописана је новчана казна од 10.000 до 50.000 динара (распон 1 : 5).

Како смо напред видели, за прекршај могу да одговарају физичко лице, предузетник, правно лице и одговорно лице у правном лицу (члан 17. ст. 1. ЗОП).

У члану 50. овог закона за правно лице прописана је истоветна казна од 200.000 динара до 1.000.000 динара (распон 1 : 5).

Шта је са прекршајном одговорношћу Републике Србије, АП, града и општине са статусом правног лица и послодавца?

Међутим, за предузетника овај закон прописује новчану казну у невероватном износу од 5.000 до 400.000 динара, значи са распоном казне 1 : 80 (?!) који је аутор напред оквалификовао п а р а д о к с а л н и м.

Ништа, они не подлежу прекршајној одговорности. Релевантан одговор на постављено питање даје одредба члана 17. ст. 2. ЗОП: Република Србија, АП и јединице локалне самоуправе и њихови органи н е одговарају за прекршај, али законом може (значи факултативно) бити прописано да за прекршај, под условима из члана 18. ст. 1. ЗОП (постојање урачунљивости и виности) одговара одговорно лице у државном органу, органу АП или органу јединице локалне самоуправе.

Дакле, у истом закону (два узастопна члана) распон новчане казне за предузетника износи 1 : 5 и 1 : 80 !!! Ово је екстремни случај недоследности законодавца, са потпуним изостанком професионалности и бриге законодавца за уједначавање (усклађивање) законских решења и хармонизацију домаће легислативе.

Исто решење садржао је претходни Закон о прекршајима из 2005. године. Поређења ради, исто решење садржи важећи Закон о прекршајима Црне Горе („Сл. лист ЦГ“, бр. 1/2011 ...).

Тешко је и замислити оно што је овде реално: предвиђен је распон новчане казне 1 : 80, а исти законодавац неретко прописује распоне мање од елементарног (мање од 1 : 2), како смо напред видели у неколико законских решења.

Дакле, екскулпација државе, АП и јединица локалне самоуправе као правних лица (послодавци) од прекршајне одговорности није „специјалитет“ 77

савремена

УПРАВА

ПРЕКРШАЈИ нашег прекршајног законодавства и, може се рећи, она представља традиционалну регулативу у нашој легислативи.

Попут Закона о државним службеницима, ни овај закон не садржи казнене одредбе о прекршајној одговорности и казнама за АП и јединице локалне самоуправе, са својством правног лица – послодавца, у складу са искључујућом (екскулпирајућом) одредбом члана 17. ст. 1. матичног ЗОП.

Оваква екскулпација државе и др. од одговорности постоји и када су у питању привредни преступи као кажњива дела.

Међутим, за разлику од претходног, овај закон садржи казнене одредбе у којима је прописано пет прекршаја за руководиоца покрајинског органа и начелника управе, као и за службенике на положају – за које је прописана новчана казна од 50.000 до 150.000 динара (распон 1 : 3).

Према одредби члана 6. ст. 2. Закона о привредним преступима (донет 1977., као савезни пропис, са остацима превазиђене терминологије), друштвено – политичке заједнице и њихови органи, други државни органи и месне заједнице не могу бити одговорни за привредни преступ.

Оваква одговорност појединаца (одговорних лица) у органима АП и јединицама локалне самоуправе и њихово новчано кажњавање за прекршај саобразни су могућности које за прекршајно кажњавање одговорних лица у државним органима, органима у АП и јединицама локалне самоуправе прописује матични ЗОП (у члану 17. ст. 2.).

Законом о одговорности правних лица за кривична дела („Сл. гласник РС“, број 97/2008, који се и даље сматра новином, после дуже од деценије по доношењу) прописано је да Република Србија, АП и јединица локалне самоуправе н е могу одговарати за кривично дело (члан 3. ст. 1). Ставом 2. у истом законском члану прописано је да друга правна лица којима је законом поверено вршење јавних овлашћења (на пример, јавна предузећа) не могу одговарати за кривично дело учињено у вршењу јавних овлашћења.

Закључак

Argumentum a contrario, јавно предузеће може да одговара за кривично дело које није учинило у вршењу јавних овлашћења поверених законом.

Аутор задржава као pactum reservati domini лични став о томе да ли у екскулпирању државе, АП и јединица локалне самоуправе од прекршајне одговорности и кажњавања постоје одређени елементи привилеговања екскулпираних субјеката и дискриминације осталих послодаваца.

Закон о државним службеницима („Сл. гласник РС“, бр. 79/2005, 64/2007, 1 16/2008,104/2009, 99/2014, 94/2017 и 95/2018)

Што се тиче регулативе прекршајне одговорности, новчане казне и нарочито њених распона у опсервираним законима наспрам регулативе матичног ЗОП, аутор неће изводити посебан (завршни) закључак – јер би исти био сувишан, с обзиром на закључке и критичке ставове које је аутор изложио у самом чланку.

У корелацији са напред цитираном одредбом члана 17. ст. 1. ЗОП по којој држава, АП и јединица локалне самоуправе, у својству правног лица, н е одговарају за прекршаје, Закон о државним службеницима (за разлику од Закона о раду и др.) н е садржи казнене одредбе (следствено томе, ни прекршајне казне). Закон о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе („Сл. гласник РС“, бр. 21/2016, 113/2017 и 95/2018)

савремена

УПРАВА

ЕКОЛОГИЈА

Доц. др Горан Матић,

директор Канцеларије Савета за националну безбедност

ЕКОЛОГИЈА

ЖИВОТИЊЕ КАО ОБЈЕКТ И СУБЈЕКТ ПРАВА (ПРИКАЗ СТАЊА У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ)

Апстракт: Правни положај животиње (да је истовремено објект туђих права и субјект

сопствених) најпре је сличан својевременом правном положају роба. Али је умногоме унапређен у односу на њега по томе што се заснива на модерној идеји да животиње имају вредност као животиње, због себе самих, а не због њиховог власника или ималаца других имовинских права на њима. Све у свему, животиње су својеврсни објекти права и својеврсни субјекти права. Имају правну способност за нека лична права док су објекти она лична добра која и оне могу да имају (нпр. право на име, али међу њима и она елементарно важна лична права какво је право на живот, здравље, физички интегритет, психички интегритет). Немају правну способност и за имовинскаправа (својину, потраживања и др.), а ни за било какве обавезе. Такође су без пословне и деликтне способности. Ниједна животиња нема способност да наследи одн. да буде легатар. Питање накнаде штете настале од животиња које користе људи за економске потребе, кућних љубимаца и дивљих животиња није тема овога рада.

Кључне речи: животиња, грађанско право, кривично право, објект права, субјект права.

савремена

УПРАВА

ЕКОЛОГИЈА

Увод

Животиње1 су и објекти права и субјекти права, али у оба својства специфични, различили од других субјеката и других објеката. У неком погледу јесу имаоци права, кад је реч о личним правима, у другом погледу су објекти права и то објекти права својине, послуге, закупа и неких других имовинских права, што, међутим, људи и правна лица

нису. То што су животиње субјекти права не значи да су исто што и људи и организације, као што ни то што су објекти права не значи да су исто што и друге ствари. Животиње су данас заштићене националним законима многих земаља и бројним међународним правним документима. Морал и право обавезују човека да поштује добробит животиња и буде хуман према њима, а убијање и злостављање животиња представља кривично дело у великом броју држава, укључујући и Републику Србију2 Поред тога, постоје и бројни прописи у Републици Србији којима је уређена ова област као што су: Закон о заштити животне средине („Службени гласник РС“ број 135/2004, 36/2009, 36/2009 и 72/2009), Закон о заштити природе („Службени гласник РС“ број 36/2009, 88/2010 и 91/2010), Закон о сточарству („Службени гласник РС“ број

41/2009 и 93/2012), Закон о заштити и одрживом коришћењу рибљег фонда („Службени гласник РС“ број 36/2009), Закон о дивљачи и ловству („Службени гласник РС“ број 18/2010), Закон о ветеринарству („Службени гласник РС“ број 91/2005 и 30/2010), као и Закон о добробити животиња. Питање накнаде штете настале од животиња које користе људи за економске потребе, кућних љубимаца и дивљих животиња није тема овога рада.

Историја основне идеје

Правни третман животиња израз је општег погледа на животиње у неком друштву, који је битно еволуирао. У првом и најдужем периоду историје животиња се посматрала искључиво као нешто што је економски интерес власника, као објект његовог интереса спрам животиње као употребљиве и искористиве ствари. Таква идеја се у правном поретку изражавала ничим неограниченом својином. У периоду који је потом уследио од 19. века било је одлучујуће схватање да животиња није што и нежива природа и друга жива бића различита од човека, јер је због своје неуропсихичке развијености,

1) Прим.аутора: Реч „животиња“ потиче од латинске речи Animalis, што значи „има даха“. У свакодневној колоквијалној употреби, реч се односи на нељудске чланове царства Animalia. Понекад, само ближи рођаци људи попут сисара и других кичмењака су намењене у колоквијалне употребе. Биолошка дефиниција речи односи се на све чланове царства Animalia , обухватајући створења разнолика као сунђера, медуза, инсеката и људи. 2) Погледати: Злостављање животиња – феноменологија, етиологија и државна реакција; А. Батрићевић; Ревија за криминологију и кривично право, Вол. 49, бр. 1/2011, Институт за криминолошка и социолошка истраживања и Удружење тужилаца Србије, Београд, 2011. године, стр. 143 – 164, савремена

УПРАВА

ЕКОЛОГИЈА као и човек, у стању да осећа, па и да пати као што човек пати. Сматрало се неопходним да се штити од оних повреда које сметају човеку, његовим осећањима (тзв. Антропоцентрични приступ). У таквој концепцији животиње нису више могле бити тек објекти неограниченог права својине, него је заштита од мучења и повређивања остваривана у виду ограничења права својине, као и општих норми које ограничавају свачију позицију кад је реч о мучењу животиња. Од 20. века постепено се афирмисало схватање да су животиње бића које су вредност и по себи, а не само отуда што су вредност за човека, и да животиња као животиња завређује заштиту ње саме ради, а не човека ради (тзв. етички или алтруистички приступ). То битно проширује правни приступ животињи у односу на ранију усредсређеност и ограниченост на заштиту од патњи. Тад почиње да се заступа став (који ни данас није доминантан) да животиње нису више само објект права 3 него да постају субјект права, опремљен правном способношћу и сопственим правима. Тај став још није владајући, али више није незамислив, него је, захваљујући промени друштвеног схватања, већ увелико пређен исти онакав пут од почетне незамисливости правног субјективитета до признања, каквим су својевремено прошли робови, жене, деца, црнци, насцитурус и други, због чега се и правни третман животиња изменио чак до те мере да оне нису више објекти права, него да постају субјекти права.

превозу, клању и спровођењу огледа на животињама, као и друга питања од значаја за заштиту добробити животиња. Добробит животиња, која се уређује овим законом, односи се на животиње које могу да осете бол, патњу, страх и стрес, и то животиње које се користе у производне сврхе, научноистраживачке, биомедицинске и образовне сврхе, затим за изложбе, такмичења, приредбе и друге облике јавног приказивања, рад и службене животиње, као и кућне љубимце, напуштене и изгубљене животиње и дивље животиње у заточеништву. Изузетно, добробит животиња, која се уређује овим законом, не односи се на дивље животиње у природним стаништима чија се заштита, лов, коришћење и располагање уређују посебним прописима. Основна начела заштите добробити животиња јесу: 1) начело универзалности бола, које подразумева да животиње могу да осете бол, патњу, стрес, страх и панику, као и обавезу човека да поред очувања врсте брине и о заштити живота и добробити сваке јединке; 2) начело бриге о животињама, које подразумева моралну обавезу и дужност човека да поштује животиње и брине о животу и добробити животиња чији опстанак зависи непосредно од њега; 3) начело интегралности, које подразумева да државни органи и органи јединица локалне самоуправе, у оквиру свог делокруга, обезбеђују интегралну заштиту добробити животиња спровођењем међусобно усаглашених планова и програма; 4) начело посвећивања пажње добробити животиња, које подразумева да се у свим активностима које се предузимају у области пољопривреде, сточарства, ветеринарства, промета, истраживања, као и у другим областима које се на директан или индиректан начин односе на животиње мора посветити пуна пажња заштити добробити животиња; 5) начело превенције и предустрожности, које подразумева да свака активност која је у директној или индиректној вези са животињама мора бити планирана и спроведена тако да представља најмањи ризик по живот и добробит животиња, људи и животне средине и заснива се на процени утицаја различитих начина коришћења животиња на њихов живот и добробит, као и на коришћењу најбољих расположивих технологија,

Закон о добробити животиња

„Службени гласник РС“ број 41/2009 је донет 2009. године након дугогодишње кампање и притиска коју су у јавности водиле невладине организације које се баве заштитом животиња4. Овим законом уређује се добробит животиња, права, обавезе и одговорности правних и физичких лица, односно предузетника, за добробит животиња, поступање са животињама и заштита животиња од злостављања, заштита добробити животиња при лишавању живота, држању, узгоју, промету,

3) Прим.аутора: генерални став „животиње само објект права“ изнет је и у уџбенику „Увод у грађанско право“; Д. Стојановић и др.; Правни факултет Универзитета у Београду 2004; стр. 372-391; 4) Кривично дело „убијање и мучење животиња“ из члана 269. КЗ РС у светлу Закона о добробити животиња; Б. Ристивојевић и др; Журнал за криминалистику и право НБП (наука – безбедност – полиција) број 1/2014; Криминалистичко-полицијска академија у Београду; Београд 2014; стр. 3;

савремена

УПРАВА

ЕКОЛОГИЈА средстава и опреме; 6) начело одговорности, које подразумева да је власник, односно држалац животиња одговоран за њихов живот и добробит и да је дужан да сноси трошкове збрињавања животиња чији је власник, односно држалац, ако више не жели или није у могућности да се стара о њима. Овим законом је предвиђено и да су државни органи, научноистраживачке организације, установе у области образовања, ветерине, пољопривреде, здравства, информисања, културе, као и друге установе и организације и правна и физичка лица, односно предузетници, који обављају делатности, односно послове у вези са животињама, дужни да обезбеђују, усмеравају и подстичу јачање свести о значају добробити животиња, као и да Република Србија остварује сарадњу у области заштите добробити животиња са другим државама и међународним организацијама.

О заштити добробити животиња у праву Европске уније

Стандарди заштите и добробити животиња у Европској унији су део њене опште политике и законодавне активности у сфери заштите животне средине, здравствене заштите људи и безбедности хране. Правила и стандарди од значаја за очување животне средине садржани су у примарним изворима права Европске уније (оснивачки уговори и њихове касније измене) и у секундарним изворима права Европске уније (уредбе, директиве, одлуке, препоруке). У изворе права Европске уније спадају и међународни уговори које је Европска унија закључила у име држава чланица или које су закључиле државе чланице да би потом надлежност била пренета на Унију, као и пракса Европског суда правде.

Кривично дело убијања и злостављања животиње из члана 269. Кривичног законика 5 гласи: „Ко кршећи прописе убије, повреди, мучи или на други начин злоставља животињу, казниће се новчаном казном или затвором до једне године. Ако је услед извршења дела из овог члана дошло до убијања, мучења или повређивања већег броја животиња или је дело учињено у односу на животињу која припада посебно заштићеним животињским врстама, учинилац ће се казнити новчаном казном или затвором до три године. Ко из користољубља организује, финансира или је домаћин борбе између животиња исте или различите врсте или ко организује или учествује у клађењу на оваквим борбама, казниће се затвором од три месеца до три године и новчаном казном.“ Када је у питању убијање, повређивање или мучење животиња оно, према слову овог члана, мора да буде извршено „кршењем прописа“. Овакав приступ законодавца је разумљив. Животиње немају јасно и недвосмислено установљена права и слободе као људи, па самим тим ни појмови лишавања живота, повреде тела или мучења животиња не могу да буду аналогни са оним код људи. Стога је и било неопходно унети у наш правни поредак акте који ће отклонити ове недоумице тако што ће прописати шта може да се ради са животињама, а шта не може. То је учињено са више различитих аката, истина не са циљем да се реши проблем радње извршења овог кривичног дела.

За материју заштите животне средине, па и животиња, значај има и такозвано меко право („soft law“) – еколошки акциони програми, саопштења, резолуције, споразуми и уговори. Област животне средине први пут је одвојено регулисана у Европској унији у седмом поглављу Јединственог европског акта (Single European Act), који је усвојен 1986. године, а ступио на снагу 1987. године. Уговором о Европској унији (Treaty on European Union), који је усвојен у Мастрихту 1992. године, а ступио на снагу 1993. године, животна средина се проглашава за један од приоритета у делатности Европске уније. Усвајањем Уговора из Амстердама (Treaty of Amsterdam) 1997. године, и његовим ступањем на снагу 1999. године, циљевима Европске заједнице се додаје и „висок ниво заштите и побољшања квалитета животне средине“ који је се мора обезбедити приликом свих активности Заједнице од непосредног или посредног утицаја на загађење животне средине. Уговору из Амстердама је додат и Протокол о заштити и добробити животиња (Protocol on Protection and Welfare of Animals) у коме је наглашено да државе чланице Европске уније желе да обезбеде унапређење заштите и поштовања добробити животиња, и да животињама признају својство осећајних бића. Због тога се обавезују да при формулисању и имплементацији

5) - „Службени гласник РС“ број 85/2005, 88/2005-исправка, 107/2005-исправка, 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 и 108/2014; савремена

УПРАВА

ЕКОЛОГИЈА политика у сфери пољопривреде, транспорта, интерног тржишта и истраживања, у пуној мери уваже захтеве добробити животиња. Истовремено, оне се обавезују да поштују законске и административне прописе и обичаје који су битни за религиозне обреде, културну традицију и регионално наслеђе. Повеља о основним правима Европске уније (Charter of Fundamental Rights of the European Union) из 2000. године наглашава да се висок ниво заштите и унапређење квалитета животне средине морају интегрисати у политике држава чланица Европске Уније и да се њихово остваривање мора обезбедити и то у складу са принципом одрживог развоја. Лисабонски споразум (The Treaty of Lisbon), који је усвојен 2007. године, а ступио на снагу 2009. године признаје животињама одлике осећајних бића. Он наглашава да Европска Унија и државе чланице морају у потпуности уважити захтеве добробити животиња приликом формулисања и имплементације својих развојних политика у сфери пољопривреде, рибарства, транспорта, унутрашњег тржишта, истраживања и технолошког развоја, уз поштовање прописа и обичаја, посебно оних који се односе на религиозне обреде, културне традиције и регионално наслеђе. Број докумената Европске Уније који покривају искључиво област заштите и добробити животиња стално се повећава. Њима се регулише добробити животиња за време узгоја на фармама, у случају убијања (посебно клања), током транспорта, током боравка у зоолошким вртовима и приликом вршења научних истраживања и експеримената. Посебни извори комунитарног права садрже одредбе којима се постављају стандарди у области здравствене заштите животиња и у области заштите дивљих животиња у природном станишту. Када је у питању Савет Европе, Република Србија је ратификовала следеће документе: Европска конвенција о заштити кичмењака намењених за огледне и друге научне сврхе, измењена Протоколом о измени Европске конвенције о заштити кичмењака намењених за огледне и друге научне сврхе („Службени гласник РС - Међународни уговори“, брoj 1/2010), Европска конвенција о заштити кућних љубимаца

(„Службени гласник РС - Међународни уговори“, брoj 1/2010), Конвенција о очувању европске дивље флоре и фауне и природних станишта („Службени гласник РС - Међународни уговори“, број 102/2007), Европска конвенција за заштиту животиња за клање („Службени лист СРЈ - Међународни уговори“, број 6/1996), као и Европска конвенција за заштиту животиња које се узгајају на пољопривредним газдинствима („Службени лист СРЈ - Међународни уговори“, број 6/1996).

Закључак

Правни положај животиње (да је истовремено објект туђих права и субјект сопствених) најпре је сличан својевременом правном положају роба. Али је умногоме унапређен у односу на њега по томе што се заснива на модерној идеји да животиње имају вредност као животиње, због себе самих, а не због њиховог власника или ималаца других имовинских права на њима. Све у свему, животиње су својеврсни објекти права и својеврсни субјекти права. Имају правну способност за нека лична права док су објекти она лична добра која и оне могу да имају (нпр. право на име, али међу њима и она елементарно важна лична права какво је право на живот, здравље, физички интегритет, психички интегритет). Немају правну способност и за имовинска права (својину, потраживања и др.), а ни за било какве обавезе. Такође су без пословне и деликтне способности. Ниједна животиња нема способност да наследи одн. да буде легатар. Али се може установити задужбина у приватном интересу или уговорно пренети нека права одређеном лицу (образовати имовински фонд) с наменом да служи одржавању одређеног стандарда живота неке животиње, а тестаментално располагање у корист животиње важи као налог наследнику, односно легатару да се стара о животињи по правилима о добробити животиња6.

6) Грађанско право – Увод у грађанско право и општи део грађанског права (друго, измењено и допуњено издање); В. Водинелић; Правни факултет Универзитета Унион у Београду 2014; стр. 421 – 426;

савремена

УПРАВА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА

Дипл. правник Весна Трумбић,

Инфостан технологије Београд

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА Статус, делатност и органи

Јавна предузећа представљају важну покретачку снагу једне државе. Јавна предузећа се сматрају носиоцима привредног развоја државе. Без успешних јавних предузећа, која у свом пословању остварују добит, не може се очекивати ни привредни раст и развој у држави.

аутономна покрајина, акт о оснивању доноси Скупштина аутономне покрајине, а за јавна предузећа и јавна комунална предузећа чији је оснивач локална самоуправа, акт о оснивању доноси Скупштина локалне самоуправе.1 Према податку Министарства привреде Републике Србије од 31.05.2015.године, у Републици Србији има укупно 727 јавних предузећа, и то 37 јавних предузећа чији је оснивач Република Србија и 691 јавних предузећа и јавних комуналних предузећа чији је оснивач јединица локалне самоуправе или аутономна покрајина.2

Јавна предузећа су предмет честих анализа, процена и извештаја. Основна подела јавних предузећа у Републици Србији је следећа: -- Јавна предузећа чији је оснивач Република Србија, -- Јавна предузећа чији је оснивач аутономна покрајина, -- Јавна предузећа чији је оснивач локална самоуправа, -- Јавна комунална предузећа чији је оснивач локална самоуправа.

На територији града Београда постоји 13 јавних комуналних предузећа и 9 предузећа, где је оснивач град Београд. 3 Иако се јавна предузећа оснивају ради обављања делатности од општег интереса, како на нивоу Републике Србије, нивоу аутономне покрајине и локалне самоправе, ипак је првенствени циљ сваког јавног предузећа стицање добити.

Уколико јавно предузеће оснива Република Србија, акт о оснивању предузећа доноси Влада Републике Србије, за јавна предузећа чији је оснивач 1) 2) 3)

Видети детаљније чл.5. Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 Видети детаљније http://privreda.gov.rs/javna-preduzeca/ Видети детаљније http://www.beograd.rs/lat/gradska-vlast/1908-preduzeca-i-ustanove/

савремена

УПРАВА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА Ради остваривања овог најважнијег циља, потребно је да се остваре одређени услови:

самоуправе мора бити из редова запослених у јавном предузећу.

•

Квалификовани органи управљања предузећа

•

Имовина предузећа

•

Прецизно конципирана мисија и визија развоја предузећа

•

Дугорочни и средњорочни План развоја предузећа

Надзорни одбор јавног предузећа доноси Пословник о свом раду, где су дефинисани начин рада Надзорног одбора, права и обавезе, начин одлучивања, сазивање, ток и гласање на седницама, одговорност чланова Надзорног одбора, као и ко може присуствовати седницама Надзорног одбора предузећа из редова предузећа.

•

Реално сачињен Програм пословања предузећа

Надзорни одбор јавног предузећа као орган управљања има законом прописане обавезе, од којих се издвајају:

•

Кадровска структура

•

Доношење Статута јавног предузећа;

•

Инвестициони план.

•

Доношење Програма пословања предузећа, као и дугорочног и средњорочног Плана развоја предузећа;

Органи управљања јавног предузећа су: •

Надзорни одбор

•

Надзор над радом директора предузећа;

•

Директор предузећа4.

•

Доношење одлуке о расподели добити предузећа;

•

Усвајање финансијских извештаја предузећа.8

Број чланова Надзорног одбора јавног предузећа зависи од тога да ли је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или локална самоуправа.

Имајући у виду законом прописану улогу и надлежност, обим активности и одговорности чланова, може се рећи да Надзорни одбор, као представник оснивача у јавном предузећу, заступа и спроводи интересе оснивача, те да у складу са тим представља и контролни орган у предузећу.

Надзорни одбор јавног предузећа чији је оснивач Република Србија, чине председник Надзорног одбора и четири члана, које именује Влада Републике Србије. 5 Надзорни одбор јавног предузећа чији је оснивач аутономна покрајина, чине председник Надзорног одбора и два члана, које именује орган аутономне покрајине.6

Директор јавног предузећа се именује након расписаног и спроведеног јавног конкурса, на период од четири године. Са тим у вези прави се разлика да ли директора јавног предузећа именује Влада Републике Србије, скупштина аутономне покрајине или локалне самоправе, а у складу са тим ко је оснивач јавног предузећа.

Надзорни одбор јавног предузећа чији је оснивач локална самоуправа, чине чине председник Надзорног одбора и два члана, које именује Скупштина локалне самоуправе.7

Директор јавног предузећа представља јавно предузеће у земљи и иностранству, сноси одговорност за успешност пословања предузећа,

Један члан Надзорног одбора на нивоу Републике Србије, нивоу аутономне покрајине и локалне 4) 5) 6) 7) 8)

Видети детаљније чл.15.Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 Видети детаљније чл.17.Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 Видети детаљније чл.17.Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 Видети детаљније чл.17.Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 Видети детаљније чл.22.Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016

савремена

УПРАВА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА доношење пословних одлука из свог домена, које директно утичу на пословање предузећа, сматра се одговорним и за законитост пословања предузећа.9

предузећа (директора предузећа, извршних директора и директора организационих јединица) да примењују принципе стратегијског менаџмента, да пројектују правац развоја предузећа, његову мисију у области пословања, визију даљег развоја, одржавања постојеће делатности, даље проширивање делатности, повећање прихода и остваривање добити предузећа, као и препознавање могућности за смањивање трошкова пословања.

С тим у вези, није ретка ситуација да оснивач јавног предузећа смени директора, уколико директор није остварио планиране пословне резултате, уколико је доносио пословне одлуке без сагласности оснивача у ситуацијама где је била потребна сагласност оснивача предузећа, уколико је донео незаконите одлуке и тиме нанео штету предузећу, а самим тим и оснивачу предузећа.

Зато је неопходно развијати у сваком јавном предузећу систем корпоративног управљања, чиме би се обезбедило ефикасније коришћење ресурса јавног предузећа, боља сарадња органа управљања у предузећу и повећање прихода предузећа.

Надзорни одбор јавног предузећа доноси Програм пословања предузећа, на који затим даје сагласност оснивач јавног предузећа. Програм пословања јавног предузећа садржи следеће елементе: --

Опште податке о предузећу;

историја предузећа;

делатност предузећа;

макроекономски оквир пословања;

регистар ризика пословања;

организациону структуру предузећа;

циљеве, мисију и визију предузећа;

биланс стања и биланс успеха предузећа;

планиране пословне приходе и пословне расходе предузећа;

план инвестиционих улагања предузећа;

планиране јавне набавке;

кадровску структуру и процену повећања или смањивања броја запослених.10

Највећи део прихода јавних предузећа се слива у буџет Републике, односно локалне самоуправе. Буџет Републике Србије у многоме зависи од прилива добити јавних предузећа. Саставни део Програма пословања јавног предузећа је План јавних набавки и инвестициони план улагања предузећа. План јавних набавки јавног предузећа садржи планиране набавке добара, услуга и радова, обзиром да је јавно предузеће у обавези да примењује Закон о јавним набавкама приликом сваке набавке добара, услуга и радова. Законитост рада јавног предузећа се огледа и у обавези спровођења процедуре јавних набавки. Непримењивање процедуре јавних набавки може довести до утврђивања од стране контролних органа нерационалног трошења јавних средстава, те одговорности самог јавног предузећа и одговорног лица предузећа. Инвестициони план предузећа, поред Плана јавних набавки одсликава пословну идеју предузећа, визију пословања предузећа и на годишњем и на вишегодишњем нивоу. Инвестициони план садржи планиране набавке добара и услуга и радова којима ће се увећати имовина предузећа. Инвестициони план може садржати како набавку нових добара, услуга и радова, тако и проширење постојећих капацитета, модернизацију опреме,

Програм пословања предузећа, као и средњорочни и дугорочни план развоја предузећа одсликавају способност односно неспособност менаџмента

9) Видети детаљније чл. 26. Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 10) Видети детаљније чл. 60. Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016 савремена

УПРАВА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА реконструкцију и проширење постојећих објеката, а све у циљу даљег развоја предузећа.

извештаје достављају скупштини аутономне покрајине, односно локалне самоуправе.13

Неспорно је да у свим јавним предузећима потребан тренд пораста инвестиција, што би допринело да се повећају инвестиције и на нивоу Републике Србије, у свим гранама привреде.

Кварталне извештаје и годишни извештај пословања предузећа усваја претходно Надзорни одбор јавног предузећа. У кварталним и годишњим извештајима о пословању јавног предузећа, најважнији су подаци који се односе на анализу биланса успеха (структура прихода и структура расхода), као и анализа и показатељи биланса стања (показатељи ликвидности пословања).

Надзор над радом јавних предузећа спроводи и Министарство привреде Републике Србије. Министарство привреде Републике Србије је објавило на свом сајту Анализу пословања јавних предузећа чији је оснивач Република Србија за период 01.01-30.06.2018.године.

На основу наведених извештаја оснивач има прецизну слику пословања јавног предузећа, да ли су донете пословне одлуке у складу са планираним активностима предузећа, те да ли је предузеће у свом пословању успешно или не.

Јавна предузећа су у периоду 1. јануар - 30. јун 2018. године остварила укупне пословне приходе у износу од 232.531.762.000 динара.

Поред тога, надлежни орган оснивача може пратити степен успешности планирања пословања јавног предузећа, могућност јавног предузећа да препозна планирану активност коју ће моћи реализивати и самим тим остварити планиране активности у највећем могућем проценту.

Програмима пословања јавних предузећа за 2018. годину, за период 1. јануар - 30. јун 2018. године, планирани су пословни приходи у износу од 241.487.980.000 динара. Остварени пословни приходи су за 4% мањи од прихода планираних Програмима пословања.11

Самим тим, успешно јавно предузеће се препознаје и у умешности планирања својих активности на начин који ће несумњиво довести и до њихове реализације.

Јавна предузећа су у периоду 1. јануар - 30. јун 2018. године остварила пословне расходе у износу од 206.094.359.000 динара, док су програмима пословања за 2018. годину, за период 1. јануар - 30. јун 2018. године планирани пословни расходи у износу од 215.929.004.000 динара.12

Битан елемент сваког јавног предузећа представљају кадрови. Највећи број радно способног становништва је запослено у јавним предузећима, тако да јавна предузећа на републичком нивоу, нивоу аутономних покрајина и локалне самоуправе носе терет правилне кадровске политике, од које зависи и само пословање јавног предузећа.

Јавна предузећа су у периоду 1. јануар - 30. јун 2018. године остварила пословни добитак у износу од 26.437.403.000 динара, обзиром да су пословни приходи већи од пословних расхода.

Зато у јавним предузећима јача тренд развијања области људских ресурса, обучавања кадрова за рад у организационој јединици људских ресурса, сачињавање делокруга рада ове организационе јединице, те избор менаџера људских ресурса. Од правилног избора менаџера људских ресурса зависи и селекција кадрова у јавном предузећу,

Јавно предузеће чији је оснивач Република Србија има обавезу да доставља надлежном министарству квартални и годишњи извештај о реализацији Програма пословања, док јавна предузећа чији је оснивач аутониомна покрајина, односно локална самоуправа, кварталне

11) Видети детаљније http://privreda.gov.rs/ministarstvo-na-dlanu/sektori/sektor-za-kontrolu-i-nadzor-u-oblasti-javnih-preduzeca/ 12) Видети детаљније http://privreda.gov.rs/ministarstvo-na-dlanu/sektori/sektor-za-kontrolu-i-nadzor-u-oblasti-javnih-preduzeca/ 13) Видети детаљније чл.63..Закона о јавним предузећима, „Службени гласник РС“, бр.15/2016

савремена

УПРАВА

ЈАВНА ПРЕДУЗЕЋА политика запошљавања у јавном предузећу, те препознавање правих кадрова за одређено радно место.

и прилагођене кадровске структуре у предузећу и њено стално побољшање и иновације. Имајући у виду да јавна предузећа обављају делатност од општег интереса на нивоу Републике или локалне самоуправе, да делатност јавних предузећа у свим областима деловања представља велику покретачку снагу привреде и главни извор прихода буџета Републике Србије, неопходно је стално улагање напора како органа управљања у самом јавном предузећу, тако и самог оснивача предузећа, на стабилности, подстицању и ширење делатности предузећа, сталном јачању кадровске структуре, примену стратегијског менаџмента и укључивање корпоративне одговорности као помоћи у даљем развоју јавног предузећа.

С тога је неопходно стручно усавршавање како кадрова у организационој јединици људских ресурса, ради праћења и усклађивања са захтевима и новим токовима у области људских ресурса, као и омогућавање усавршавања осталих запослених у јавним предузећима, ради праћења нових решења која се могу применити и на конкретно јавно предузећа и утицати на његову делатност. Јавна предузећа којима је првенствено циљ пословање у складу са тржишним условима и стицање добити, препознала су значај одговарајуће

савремена

УПРАВА

ПРИКАЗ КЊИГЕ

Проф. др Гордана Гасми,

Институт за упоредно право Београд

ПРИКАЗ КЊИГЕ

А. Дилигенски, Д. Прља, Д. Церовић

ПРАВО ЗАШТИТЕ ПОДАТАКА – GDPR Београд, Институт за упоредно право, 2018, 221 стр.

Монографија „Право заштите података – GDPR“, аутора Андрејa Дилигенског, Драгана Прље и Дражена Церовића, представља правнотеоријски и синтетички приступ комбинован са нормативном анализом Опште уредбе Европске уније (ЕУ) о заштити података (GDPR), која је ступила на снагу 25. маја 2018. године. Моментум настанка ове књиге илуструје њену благовременост, као и изузетан значај теме коју обрађује. Прецизније, право на приватност представља једно од фундаменталних људских права, које је заштићено одредбама Универзалне Декларације о људским правима УН (1948) и Европском Конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода Савета Европе (1950). Преломну тачку у овом контексту представља доношење конститутивног Уговора о ЕУ из Лисабона (2009), којим је Повеља ЕУ о основним правима из 2000. године добила исту правну обавезност као и оснивачки уговор ЕУ. У Повељи ЕУ је утврђено да свако има право на заштиту личних података који га се тичу. Аутори указују на правну еволуцију заштите права на приватност, при чему наглашавају да је заштита 89

савремена

УПРАВА

ПРИКАЗ КЊИГЕ личних података по ширини регулисања, превазишла првобитни концепт права на приватност. Уредба ЕУ се надовезује на претходне директиве ЕУ из ове области, али њена правна вредност, на коју аргументовано указују аутори, састоји се у њеној општој и непосредној примени, без потребе додатних правних аката за њену имплементацију на националном нивоу. Наведена Уредба регулише заштиту личних података, те с обзиром да компаније из земаља чланица ЕУ послују широм света, Уредба је добила глобални значај и примену. Аутори истичу: Када приватна компанија уз помоћ интернета поседује милијарде података и информација међу којима су и оне о политичком убеђењу, сексуалној орјентацији, кретању дигиталном свету, имовинском стању, образовању, здравственим проблемима, професионалном ангажовању појединаца, онда многи почињу да се питају како да се појединац одбрани од надзора и контроле која се врши над његовом приватношћу.“ Општа Уредба ЕУ о заштити података, као и претходне директиве и национални прописи у ЕУ, има два циља. Први циљ да уреди права и обавезе оних који прикупљају и обрађују податке о личности. Други циљ је да установи каква права у вези са личним подацима појединци имају и како их могу остварити. У том оквиру, један од значајних циљева Опште Уредбе ЕУ (GDPR – ОУЗП) је подизање нивоа безбедности личних података. Монографија је подељена у петнаест поглавља, укључујући и зазкључак. Писана је кристално јасним језиком, проткано правним тумачењима релевантних одредби и примерима из праксе, што доприноси не само теоријској вредности, већ и употребном значају монографије у виду путоказа за приватни и јавни сектор у усклађивању са Општом Уредбом ЕУ (GDPR – ОУЗП), пошто садржи све обавезе за руковаоце и обрађиваче, који су предвиђени у Уредби. Томе у прилог иде чињеница примене огромних казни услед кршења одредби Опште Уредбе ЕУ, чије непоштовање може у потпуности онемогућити пословање чак и највећих компанија. Санкције могу достићи милионе, па чак у неким екстремним случајевима и милијарде евра, пишу аутори. Разумевање начела, стандарда, института и начина ефикасне заштите личних

савремена

УПРАВА

података у оквиру база података и виртуелног окружења предуслов је успешне примене новог правног документа ЕУ - ОУЗП-а. Монографија је заснована на обиљу релевантне стране и домаће литературе, што представља посебан додатни квалитет и даје научну тежину истанчаној нормативној анализи теме заштите личних података. Аутори књиге су искусни експерти у домену правних аспеката информационих технологија, те сваки понаособ има иза себе већ прегршт објављених радова и књига. Ова чињеница говори у прилог аналитичког квалитета монографије. Аутори књиге веома компетентно сагледавају питања не толико уобичајена у савременој правној терминологији и класичним гранама права, односно питања као што су, нови или измењени основни принципи правичности и законитости, транспаретност, тачност, нове дефиниције кључних појмова, овлашћена лица за заштиту података, посебна правила која се односе на малолетна лица, нове санкције, право на дигитални заборав, право на преносивост података, прописи везани за безбедност и „цурење“ података, процена ризика, итд. Једно од интересантних питања је, примера ради, коришћење фотографије која открива верску припадност, те се у новом концепту заштите података сматра тзв. осетљивим податком. Поред тога, у књизи је обрађен концепт псеудонимизације, која подразумева сакривање, или боље речено „маскирање“ идентитета одређене особе. На тај начин она има заштитну функцију. Осим тога псеудонимизација има функцију умањења количине података. На тај начин се остварује принцип минимизације података, у складу са конкретним одредбама нове Уредбе ЕУ. У актуелном тренутку сагледавања значаја новог правног оквира Европске уније са глобалном применом, објављивање ове књиге, која на јасан, концизан и систематичан начин представља регулисање заштите личних података у јавној и приватној сфери коришћења, веома је значајно, јер истовремено упућује на правце даљег развоја правних инструмената Европске уније у овој области.

СУДСКА ПРАКСА

Миња Бикицки, саветник Уставног суда руководилац Службе судске праксе

СУДСКА ПРАКСА УСТАВНОГ СУДА

ПРАВО НА ЈЕДНАКОСТ ОРУЖЈА" У ПРАКСИ " УСТАВНОГ СУДА

Уводне напомене о праву на “ Једнакост оружја“

о његовим грађанским правима и обавезама, или о кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона.2

Oдредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије1 (у даљем тексту: Устав) сваком се јемчи право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега. Ова одредба Устава се по својој садржини суштински не разликује од одредбе члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода (у даљем тексту: Конвенција), којом је, поред осталог, прописано да свако, током одлучивања

Тумачећи поменуту одредбу Конвенције, којом се јемчи право на правично суђење, Европски суд за људска права (у даљем тексту: ЕСЉП) је у својој пракси установио и развио стандарде и начела правичног суђења, а једно од њих јесте и право на процесну равноправност странака, тј. право на „једнакост оружја“ са којим је уско повезано и право на контрадикторан поступак. Према пракси ЕСЉП, право на процесну равноправност странака подразумева „да свака странка у поступку мора имати једнаку могућност да изнесе свој предмет, укључујући и доказе, под условима који је

1) Устав Републике Србије („Службени гласник РС“, број 98/06). 2) Закон о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода измењене у складу са Протоколом број 11, Протокола уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, Протокола број 4 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода којим се обезбеђују извесна права и слободе који нису укључени у Конвенцију и Први протокол уз њу, Протокола број 6 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода о укидању смртне казне, Протокола број 7 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, Протокола број 12 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода и Протокола број 13 уз Конвенцију за заштиту људских права и основних слобода о укидању смртне казне у свим околностима („Службени лист СЦГ“ - Међународни уговори, бр. 9/03, 5/05 и 7/05 и „Службени гласник РС - Међународни уговори“, бр. 12/10 и 10/15).

савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА не стављају у битно неповољнији положај у односу на супротну страну“3. Важност овог права јесте у томе што се њиме обезбеђује правична равнотежа између супростављених страна у поступку. Са друге стране, право на контрадикторан поступак значи да странке у кривичном или грађанском поступку морају у начелу имати прилику не само да изнесу било који доказ који је потребан да би успеле са својим захтевом, већ и да знају и да се упознају и изјасне о свим доказима и наводима супротне стране, као и о другим доказима и чињеницама на којима је суд засновао своју одлуку.4

којима су биле засноване одлуке управних органа и Управног суда којима је решавано о њиховим правима и обавезама, неопходно је истаћи да је раније важећим Законом о општем управном поступку 6 било утврђено начело саслушања странке - да се пре доношења решења странци мора омогућити да се изјасни о чињеницама и околностима које су од значаја за доношење решења (члан 9. став 1.). Законом је било прописано и да се пре доношења решења морају утврдити све одлучне чињенице и околности које су од значаја за доношење решења и странкама омогућити да остваре и заштите своја права и правне интересе (члан 125. став 1.). Такође је било прописано и да странка има право да износи чињенице које могу бити од утицаја за решење управне ствари, да предлаже доказе ради утврђивања тих чињеница и да побија тачност навода који се не слажу с њеним наводима, да она има право да све до доношења решења допуњује и објашњава своје наводе, а ако то чини после одржане усмене расправе, дужна је да оправда због чега то није учинила на расправи и да је службено лице које води поступак дужно да пружи могућност странци: да се изјасни о свим околностима и чињеницама које су изнете у испитном поступку и о предлозима и понуђеним доказима, да учествује у извођењу доказа и да поставља питања другим странкама, сведоцима и вештацима преко службеног лица које води поступак, а с његовом дозволом и непосредно, као и да се упозна с резултатом извођења доказа и да се о томе изјасни, те да орган неће донети решење пре него што странци пружи могућност да се изјасни о чињеницама и околностима на којима треба да се заснива решење, а о којима странци није била дата могућност да се изјасни (члан 133. ст. 2. и 3.). Важећим Законом о општем управном поступку 7, који је ступио на снагу 9. марта 2016. године, а почео да се примењује 1. јуна 2017. године (осим одредаба чл. 9, 103. и 207. које се примењују од 8. јуна 2016. године), утврђено је начело права странке на изјашњавање које подразумева да се странци мора пружити прилика да се изјасни о чињеницама које су од значаја за одлучивање у

Сагласно одредби члана 16. став 2. Устава, општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни су део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, с тим што потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом. Даље, одредбама члана 18. Устава утврђена је непосредна примена људских и мањинских права зајемчених Уставом, али и људских и мањинских права зајемчених општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима, а одредбе о људским и мањинским правима се тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење. Указујући на садржину одредбе члана 18. став 3. Устава, Уставни суд је у својој пракси у поступцима по поднетим уставним жалбама, приликом испитивања да ли су појединачним актима или радњама државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређена или ускраћена људска или мањинска права и слободе, сматрао неопходним да се у појединим конкретним случајевима осврне на праксу ЕСЉП. 5 Пре указивања на конкретне случајеве, а полазећи од тога да је у истима било доведено у питање право странака да се изјасне о доказима и чињеницама на

3) Пресуда ЕСЉП Королев против Русије од 1. априла 2010. године, ст. 29. и 30, број представке 5447/03 (доступно на https:// hudoc.echr.coe.int). 4) Одлука ЕСЉП Лазаревић против Хрватске од 30. септембра 2010. године, број представке 61435/08 (доступно на https:// hudoc.echr.coe.int). 5) Решење Уставног суда Уж-5331/2012 од 24. децембра 2012. године (доступно на www.ustavni.sud.rs). 6)

Закон о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10).

7) „Службени гласник РС“, бр. 18/16 и 95/18 - аутентично тумачење. савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА управној ствари, а без претходног изјашњавања странке може се одлучити само када је то законом дозвољено. Ово начело указује на активан положај странке у поступку, као субјекта који ужива одређена процесна права. Оно је претпоставка својеврсне сарадње органа управе и странке у решавању управне ствари.8

законом прописаних услова за престанак службе, а које проистичу из тих исправа. У поменутим случајевима Уставни суд је сматрао да има места позивању на став ЕСЉП о довођењу у питање поверења подносиоца представке “у спровођење правде, које се, између осталог, заснивало на његовом уверењу да је имао прилику да изнесе своје мишљење о сваком битном документу који се налази у списима“10. Осим тога, у два од ових случајева је указао и на то да је ЕСЉП често утврђивао повреду одредбе члана 6. став 1. Конвенције у предметима који су се бавили сличним питањима као што су и конкретни (пресуде Ziegler против Швајцарске, 33499/96, од 21. фебруара 2002. године, ст. 33.-40, Steck-Risch против Лихтенштајна, 63151/00, од 19. маја 2005. године, ст. 51.-59, Маравић Маркеш против Хрватске, 70923/11, од 9. јануара 2014. године, ст. 46.-57.).

У два случаја која су разматрана пред Уставним судом радило се о дисциплинским поступцима који су вођени против државних службеника који су правноснажно окончани одлукама о њиховој дисциплинској одговорности, које су биле засноване на чињеницама утврђеним на основу доказа који нису изведени у поступку пред првостепеним управним органом. У оба случаја Уставни суд је оценио да подносиоцима уставних жалби у управним поступцима није било омогућено да се изјасне о свим чињеницама и доказима, а како Управни суд ни у једном од управних спорова који су вођени није размотрио и оценио наводе тужби о томе да су одлуке о дисциплинској одговорности засноване на исправама које нису изведене као докази у првостепеном управном поступку и које подносиоцима нису достављене, Уставни суд је утврдио да је подносиоцима уставних жалби пресудама Управног суда повређено право на образложену судску одлуку као елеменат права на правично суђење

Приказ изнетих случајева упућује на закључак да су управни органи, супротно утврђеном начелу саслушања странке из тада важећег Закона о општем управном поступку, појединачне акте којима је одлучено о радноправном статусу и дисциплинској одговорности државних службеника, засновали на правно релевантним чињеницама које су утврђене из доказа који нису предочени лицима о чијим правима и обавезама је решавано у управном поступку, чиме је у суштини дошло до повреде права на контрадикторан поступак и процесну једнакост странака. Такође, ни Управни суд у поступцима судске контроле законитости тих коначних управни аката, због неразматрања битних навода тужбе којима је управо указивано на ове повреде, исте није отклонио, а што је за последицу имало да Уставни суд утврди повреде права подносилаца уставних жалби на правично суђење, указујући на стандарде које је у својој пракси установио ЕСЉП.

Такође, Уставни суд је у три случаја која су се односила на испуњеност услова за престанак службе у Војсци Србије9, закључио да је због недостављања исправа које су изведене као докази у другостепеном управном поступку, односно исправе која је први пут поменута у пресуди Управног суда (а чији садржај уопште није изнет), закључио да су подносиоци уставних жалби били спречени да добију информације које би им омогућиле да оспоре законитост чињеница на којима су засновани разлози о испуњености

8) Практикум за примену Закона о општем управном поступку, Проф. др Зоран Р. Томић, Проф. др Добросав Миловановић, Доц. др Вук Цуцић, стр. 33. 9) Одлуке Уж-7472/2013 од 21. априла 2016. године, Уж-1448/2014 од 14. јула 2016. године и Уж-1616/2014 од 29. септембра 2016. године (доступне на www.ustavni.sud.rs). 10) Пресуда ЕСЉП Nideröst-Huber против Швајцарске, 18990/91, од 18. фебруара 1997. године, став 29.

савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА Право подносиоца да стварно узме учешћа у поступку

Поступањем управних органа и Управног суда доведено је у питање право подносиоца уставне жалбе да стварно узме учешћа у поступку, што је имало за последицу произвољну оцену Управног суда о законитости побијаног коначног акта којим је одлучено о дисциплинској одговорности подносиоца уставне жалбе. Из образложења: "На основу чињеница утврђених у спроведеном уставносудском поступку, овај суд је утврдио: - да другостепени управни орган и Управни суд нису оценили наводе жалбе, односно, тужбе којима је подносилац указивао на то да се из образложења решења донетих у управном поступку не може закључити у којим су радњама садржани елементи повреда дужности из радног односа за које је оглашен кривим, нити које право је порески обвезник незаконито остварио радњама подносиоца, - да је оцена првостепеног органа о повреди дужности из радног односа: „незаконит рад или пропуштање радњи за које је државни службеник овлашћен ради спречавања незаконитости или штете“, заснована на доказу који није изведен у првостепеном поступку и чија садржина није била позната подносиоцу уставне жалбе, - да су сведоци који су саслушани у поступку пред првостепеним органом изјавили да је колегијум филијале Смедерево био упознат са поступком принудне наплате предметног ПДВ-а и да је подносилац уставне жалбе добио усмену сагласност начелника Одељења за наплату у Пореској управи – Регионални центар Београд, - да је другостепени орган занемарио доказни предлог подносиоца да се саслушањем сведока утврди садржина изјаве начелника Одељења за наплату у Пореској управи - Регионални центар Београд, која је употребљена као доказ у првостепеном поступку, - да је подносилац уставне жалбе у тужби указао на то да записник сачињен 22. новембра 2007. године у поступку извршеног управног надзора садржи спорну изјаву начелника Одељења за наплату у Пореској управи - Регионални центар Београд, којом се потврђују његови наводи о дозвољености предметног начина принудне наплате. Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да управни органи нису омогућили подносиоцу уставне жалбе да се изјасни о свим чињеницама и доказима на којима је заснована одлука о његовој дисциплинској одговорности. Уставни суд истиче да наведена повреда права није отклоњена ни у предметном управном спору, јер нису оцењени наводи тужбе да из предложених доказа произлази другачији закључак, односно да је прекњижавање као начин принудне наплате доспелог ПДВ-а допуштен и књиговодствено предвиђен." (Одлука Уставног суда Уж-313/2011 од 12. марта 2014. године)

савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА Изјашњавање о битној исправи на којој је заснована одлука о престанку радног односа

Обавеза управних органа и суда у управном спору јесте да обезбеде правилно учешће подносиоца у поступку, тиме што ће му дати прилику да се изјасни о битној исправи на којој је заснована одлука о престанку радног односа. Из образложења: "Уставни суд напомиње да чињеница о објављивању текста у дневном листу, није могла, сама по себи, да укаже да је нанета штета угледу службе, већ је до те последице могла довести садржина тог текста, што је подразумевало обавезу првостепеног органа да објасни шта га је навело на закључак да конкретне информације изнете у том тексту иду у прилог утврђивања дисциплинске одговорности подносиоца. Уставни суд указује на то да је на управним органима и суду у управном спору било да обезбеде правилно учешће подносиоца у поступку, тиме што ће му дати прилику да се изјасни о битној исправи на којој је заснована одлука о престанку радног односа, а на подносиоцу је било да сам оцени да ли та исправа изискују његова изјашњења. Међутим, наведени новински чланак није изведен као доказ ни на једној усменој расправи одржаној пред првостепеним органом, нити је био достављен подносиоцу на изјашњење, мада је за то било прилике како у управном поступку, тако и у управном спору. Стога је Уставни суд закључио да подносиоцу уставне жалбе у предметном поступку није било омогућено да оспори тачност информација изнетих у том чланку, чије објављивање, по оцени управних органа, указује на нарушавање угледа службе коју је подносилац обављао. Управни суд се у оспореној пресуди ниједним својим разлогом није осврнуо на навод тужбе да у управном поступку није изведен доказ увидом у тај чланак, који је имао учинак на коначно решење, иако је био у обавези да испита да ли су поштована правила раније важећег Закона о општем управном поступку, која су представљала неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења." (Одлука Уставног суда Уж-5468/2016 од 19. јула 2018. године)

Обавеза достављања доказа странци који су прибављени у допуњеном поступку

У случају када се чињенице од значаја за доношење решења утврђују у поступку по жалби, постоји обавеза да се докази прибављени у допуњеном поступку доставе странци ради изјашњења и да јој се омогући учешће у поступку. Из образложења: "У конкретном случају, другостепени орган је дописом од 31. маја 2010. године поверио првостепеном органу да, у складу са примедбама из пресуде Управног суда од 22. априла 2010. године, отклони недостатке који су се суштински односили на непотпуно утврђено чињенично стање, истовремено указујући на обавезу да се приликом употпуњавања поступка подносиоцу пружи могућност да се упозна и изјасни о прибављеним доказима. На тај начин је другостепени орган одредио првостепеном органу да спроведе посебан испитни поступак, у коме ће се подносиоцу омогућити да учествује, позивајући се у поменутом допису на члан 9. и члан 133. став 3. Закона о општем управном поступку. Из тих одредаба следи да је подносилац уставне жалбе имао право да свим доказним средствима покуша да докаже да чињенице 95

савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА садржане у тим исправама нису одговарале стварном стању ствари пре престанка његове службе, односно да су били испуњени услови да му се стање у служби реши на други начин. Међутим, према подацима у списима предмета и садржини донетих аката, наведене исправе нису биле достављене подносиоцу у другостепеном управном поступку, нити у управном спору, иако је то био основни навод тужбе. Подносилац уставне жалбе је тек из образложења другостепеног решења могао да сазна да су у управном поступку изведени докази увидом у поменуте исправе, с тим што је њихов садржај изнет само делимично или није уопште изнет. Следствено томе, Уставни суд je закључио да је подносилац у предметном поступку био спречен да добије потпуне информације које би му омогућиле да оспори тачност чињеница које проистичу из тих исправа, иако су на њима засновани разлози о испуњености Законом прописаног услова за престанак његове професионалне војне службе. Само делимично сазнање о садржају исправа које му нису биле достављене, битно је смањило могућност подносиоцу уставне жалбе да у тужби са успехом оспорава законитост побијаног решења, а пре свега, разлоге који су били одлучни при оцени доказа. Уставни суд указује да је Европски суд за људска права често утврђивао повреду одредбе члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, која садржински одговара одредби члана 32. став 1. Устава, у предметима који су се бавили сличним питањима као и овај предмет (видети, на пример, пресуде Ziegler против Швајцарске, број 33499/96, од 21. фебруара 2002. године, ст. 33.-40, Steck-Risch против Лихтенштајна, број 63151/00, од 19. маја 2005. године, ст. 51.-59, Маравић Маркеш против Хрватске, број 70923/11, од 9. јануара 2014. године, ст. 46.-57.)." (Одлука Уставног суда Уж-7472/2013 од 21. априла 2016. године)

Обавеза другостепеног органа у вези достављања доказа прибављених у другостепеном поступку

Овлашћење из члана 232. став 1. Закона о општем управном поступку, не ослобађа другостепени орган обавезе да доказе које је прибавио у допуњеном поступку достави странци ради изјашњења и да јој омогући учешће у поступку, будући да се одредбе о поступку доношења првостепеног решења, сагласно одредби члана 235. став 1. Закона, сходно примењују и у другостепеном поступку. Из образложења: "Подносилац уставне жалбе је имао право да свим доказним средствима покуша да докаже да правно релевантне чињенице садржане у тим исправама нису одговарале стварном стању пре престанка његове службе, што му у конкретном случају није било омогућено. Према расположивим подацима у списима предмета и садржини донетих аката, наведене исправе, ни у једној фази поступка, нису биле достављене подносиоцу на изјашњење, иако је за то било прилике у другостепеном управном поступку, али и у управном спору. Стога је Уставни суд закључио да је подносиоцу није пружена могућност да у испитном поступку пред надлежним органом оспори тачност чињеница које су потврђене у тим исправама, иако су на њима искључиво засновани разлози због којих је утврђено да је смањен број извршилаца на радном месту на које је распоређен и да му се пре престанка цивилне службе није могло обезбедити ниједно од права предвиђених одредбом чланом 144. став 1. тада важећег Закона о Војсци Југославије. савремена

УПРАВА

СУДСКА ПРАКСА Уважавајући судску праксу Европског суда за људска права, Уставни суд сматра да има места примени става тог суда да је овде посебно доведено у питање „поверење подносиоца у спровођење правде“, које се, између осталог, заснивало на његовом уверењу да је имао прилику да изрази своје мишљење о сваком битном документу који се налазио у списима предмета, а на који су се, у овом предмету, позвали другостепени орган у свом решењу, као и суд у оспореној пресуди (видети пресуду ЕСЉП Nideröst-Huber против Швајцарске, број 18990/91, став 29, од 18. фебруара 1997. године)."

(Одлука Уставног суда Уж-1448/2014 од 14. јула 2016. године)

Процесна гаранција учествовања у поступку престанка службе у Војсци Србије

Процесна гаранција учествовања у поступку престанка службе подразумева да се странци омогући да се упозна са садржином докумената на основу којих је утврђено да нису испуњени услови за преузимање у новоформирану војну установу, због чега јој је као цивилном лицу престаје служба у Војсци Србије. Из образложења: "Међутим, са аспекта права на правично суђење потребно је оценити да ли су на одговарајући начин испитане тврдње подноситељке уставне жалбе којима је оспоравано вредновање критеријума побројаних у другостепеном решењу и чињенични закључак о немогућности распоређивања на одговарајуће радно место. У том смислу, Уставни суд је констатовао да је другостепени орган у образложењу свог решења навео да је извршио увид у списе предмета, али не и из којих доказа је утврдио да подноситељка није могла бити преузета на одговарајуће радно место у новоформираној војној установи и како су назначени критеријуми вредновани у односу на подноситељку. У образложењу оспорене пресуде први пут је поменуто да се у списима предмета налази документ под називом "Обрада за социјални програм", с тим што његов садржај уопште није изнет, већ је само наведено да се "из тога како је вреднован квалитет рада подноситељке може закључити зашто није била предложена за преузимање". При томе је квалитет рада био само један од критеријума одређених у тачки 3. решења Министарства одбране - Сектор за материјалне ресурсе - Управа за одбрамбене технологије пов. број 3664-1 од 11. септембра 2008. године, на основу којих је Комисија извршила анализу кадра и предложила списак лица за преузимање. Следствено томе, Уставни суд je закључио да је подноситељка у предметном поступку била спречена да добије информације о исказаним вредносним оценама и чињеницама које проистичу из тих исправа, мада је имала легитиман интерес да јој буду доступни подаци који се односе на њу, али и на друге запослене, због међусобног упоређивања. Изостанак сазнања о садржају исправа које јој нису биле достављене, битно је смањио могућност подноситељки уставне жалбе да у тужби са успехом оспорава законитост побијаног решења." (Одлука Уставног суда Уж-1616/2014 од 29. септембра 2016. године)

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА

аутор модела адвокат Владимир Тодоровић

Гарантни акт – члан 18. ЗУП-а

назив органа / место / број / датум -

Министарство унутрашњих послова Републике Србије - Полицијска управа Суботица, одлучујући о захтеву П.Д. из Суботице, у предмету стицања држављанства Републике Србије пријемом, на основу члана 18. Закона о о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр.18/2016), у вези са чланом 15. Закона о држављанству Републике Србије (Службени гласник РС", бр. 135/2004 и 90/2007), донело је

ГАРАНТНИ АKТ 1. Потврђује се да ће П. Д. рођен 12. јула 1977. године у месту Линц, Република Аустрија, са сталним настањењем у Суботици, бити примљен у држављанство Републике Србије ако у року од две године од дана издавања овог акта поднесе доказ да ће добити отпуст из аустријског држављанства уколико стекне држављанство Републике Србије. 2. Потврда из тач. 1. диспозитива овог акта издаје се са роком важења од две године од дана доношења овог акта. Образложење П.Д, који је са статусом странца у Републици Србији пријављен на адреси боравка у Суботици, поднео је 12. јануара 2018. године овој полицијској станици захтев за стицање држављанства Републике Србије. Подносилац у захтеву наводи да испуњава све услове за стицање држављанства пријемом из члана 14. Закона о држављанству Републике Србије, осим услова из става 1. тач. 2, тј. да нема отпуст из аустријског држављанства, нити доказ да ће отпуст добити ако буде примљен у држављанство Републике Србије. Истиче да је пред надлежним органом у Аустрији покренуо поступак за отпуст из аустријског држављанства за шта му треба да том аустријском органу поднесе доказ да ће бити примљен у држављанство Републике Србије. Предлаже, пошто испуњава све услове а за једини недостајући му треба потврдни акт Републике Србије, да овај орган донесе решење којим би му се гарантовало стицање држављанства Републике Србије након што буде отпуштен из аустријског држављанства.. Захтев је основан. Према одредби члана 15. став 1. Закона о држављанству Републике Србије, странцу који је поднео захтев за пријем у држављанство Републике Србије а нема отпуст из страног држављанства или доказ да ће отпуст добити ако буде примљен у држављанство Републике Србије може се, на његов захтев, издати савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА потврда да ће бити примљен у држављанство Републике Србије ако испуњава остале услове из члана 14. став 1. овог закона. Одредбом става 2. истог члана предвиђено је да се ова условна потврда издаје са роком важења од две године и служи за добијање отпуста из страног држављанства. Према члану 18. Закона о општем управном поступку, орган може, кад је то посебним законом одређено, издати писани гарантни акт којим се обавезује да, на одговарајући захтев странке, донесе управни акт одређене садржине. Према члану 19. став 3. тач. 1. истог закона, обавеза доношења тог управног акта важи у року од годину дана од дана издавања гарантног акта или у другом року одређеном посебним законом. У проведеном поступку овај орган је утврдио да је подносилац навршио 18 година живота, да му није одузета пословна способност, да живи у Републици Србији већ шест година непрекидно до подношења захтева, где има пријављено пребивалиште, у статусу странца ком је одобрено стално настањење, те да је поднео писмену изјаву да Републику Србију сматра својом државом. Kако Закон о држављанству Републике Србије, као посебни закон, предвиђа дужи гарантни рок од рока прописаног у члану 19. став 3. тач. 1. ЗУП-а, утврђен је рок од две године од дана издавања гарантног акта, у коме странка може поднети захтев за издавање управног акта о пријему у држављанство Републике Србије. Имајући наведено у виду, како је овај орган утврдио да именовани испуњава све услове из члана 14. став 1. Закона о држављанству Републике Србије, осим доказа из члана 14. став 1. тач. 2. наведеног закона који се тиче отпуста из страног држављанства, те како је доношење овог гарантног акта неопходно именованом да прибави инострани акт и оствари своја права у Републици Србији, а доношење истог није противно јавном интересу нити правном интересу трећих лица, решено је као у диспозитиву овог гарантног управног акта. Упутство о правном средству: Против овог гарантног управног акта може се изјавити жалба Министарству унутрашњих послова Републике Србије у Београду, Управа за управно-правне послове, Љермонтова 2 као другостепеном органу, у року од 15 дана од дана када је странка обавештена о гарантном акту. Жалба се предаје овом органу непосредно писмено или саопштава усмено на записник, доставља електронским путем или шаље препоручено путем поште, са плаћеном административном таксом од xxx динара. (м.п.) (потпис овлашћеног лица)

НАПОМЕНЕ: Модел гарантног акта дат је према одредбама ЗУП-а (2016) и Закону о држављанству Републике Србије (2004) који у члану 15. предвиђа могућност издавања потврде којом се гарантује да ће лице бити примљено у српско држављанство уколико поднесе доказ да ће добити отпуст из страног држављанства. Kако посебне законе којима се предвиђа, или ће бити предвиђено, издавање гарантног акта тек треба усагласити, односно донети, овај рудиментарни пример гарантног акта треба узети условно и обазриво с обзиром да ће будућа легислатива и управна пракса моделовати овај акт који се доноси у управним стварима.

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА

2. Управни уговор – члан 22. ЗУП-а

УГОВОР О ОБАВЉАЊУ KОМУНАЛНИХ ПОСЛОВА Члан 1. Приватном партнеру се поверава да обавља комуналне послове уклањања снега са саобраћајница и других јавних површина у насељу Голо брдо, у зимском периоду од 1. новембра текуће до 30. априла наредне године. Овај уговор се закључује на пет година и важи од 1. новембра 2017. године до 30. априла 2023. године. Члан 2. Под обављањем послова уклањања снега са саобраћајница и других јавних површина подразумева се чишћење снега до асфалтне, односно земљане подлоге, његово одвожење, као и обавеза посипања зимске соли и ризле по коловозним тракама, у свако доба дана и ноћи, одмах након што Републички хидрометеоролошки завод најави пад температуре испод +1 Ц степени на ширем подручју општине. Члан 3. Приватни партнер се обавезује да поверене му послове обавља на начин и у складу са овим уговором, Законом о комуналним делатностима и општинском Одлуком о обављању комуналних делатности, који прописи су саставни део овог уговора. Члан 4. Накнада за обављање поверених послова утврђује се у паушалу и за ефективне радне сате. Паушал на име приправности (24 сата) утврђује се у непромењивом износу од 18.000,00 (осамнаест хиљада) динара месечно и исплаћује се у периоду од 1. новембра текуће до 30. априла наредне године. Цена ефективног радног сата на уклањању и одвожењу снега, посипању соли и ризле, утврђује се у висини од 1.000,00 (хиљаду) динара нето по сату, у чему су садржани трошкови горива за возило, трошкови набавке и допреме соли и ризле, као и цена ангажоване радне снаге. Накнада ће се обрачунавати на основу испостављеног обрачуна утрошених радних сати који се подноси Јавном партнеру последњег радног дана у месецу за који се врши обрачун. Члан 5. Накнада из члана 4. овог уговора не може се мењати без обзира на временске прилике у ангажованом периоду, осим у случају поскупљења горива за више од 10%, у ком случају ће се извршити пропорционално усклађивање накнаде. савремена

УПРАВА

100

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА На исти начин ће се поступити у случају повећања цене соли и ризле. Ризици свих других трошкова у вези са обављањем поверених послова падају на терет Приватног партнера. Члан 6. Јавни партнер ће исплаћивати накнаду за извршени рад и паушални износ сваког месеца за протекли месец, најкасније 15 дана од дана подношења обрачуна, на текући рачун Приватног партнера број ... код БП банке. Члан 7. Приватни партнер је обавезан да поверене комуналне послове обавља професионално и одговорно, у складу са овим уговором и у оквиру стандарда квалитета за те услуге, поступајући са пажњом доброг привредника, водећи рачуна о заштити предмета јавне својине и очувању животне средине, као и са дужном пажњом према грађанима и њиховој имовини. Члан 8. Приватни партнер прихвата обавезу да приликом закључења овог уговора обезбеди банкарску гаранцију у корист Јавног партнера, као инструмент обезбеђења својих обавеза из уговорног односа, односно заштите од ризика неизвршења или неуредног извршења обавеза из овог уговора. Члан 9. Јавни партнер има право да преко комуналне инспекције врши надзор на обављањем поверених послова и право да упозори Приватног партнера на уочене недостатке и да, остављајући му примерен рок, захтева обављање послова саобразно увом уговору. Ако Приватни партнер у датом року не отклони уочене недостатке, Јавни партнер му може отказати уговор и из положеног средства обезбеђења извршити наплату настале штете. Члан 10. Свака уговорна страна може од друге уговорне стране захтевати да се уговор измени и прилагоди новим околностима, насталим после закључења управног уговора, које се нису могле предвидети у време закључења уговора, а услед којих је испуњење обавезе за једну уговорну страну постало битно отежано. Јавни партнер може одбити захтев друге стране за измену уговора ако нису испуњени услови за измену уговора или ако би измена уговора изазвала штету по јавни интерес која би била већа од штете коју би претрпела странка. Одредба става 1. овог члана не односи се на уговорену накнаду у чл. 4. и 5. овог уговора. Члан 11. Јавни партнер има право једностраног раскида овог уговора: 1) ако изостане сагласност друге уговорне стране да се уговор измени због промењених околности;

101

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА 2) ако је то неопходно да би се отклонила тешка и непосредна опасност по живот и здравље људи и јавну безбедност, јавни мир и јавни поредак или ради отклањања поремећаја у привреди, а то не може успешно да се отклони другим средствима којима се мање дира у стечена права; 3) ако друга уговорна страна не испуњава уговорне обавезе, и то нарочито: -- ако Приватни партнер својом кривицом не започне са извршавањем овог уговора у уговореном року; -- ако Приватни партнер не пружа јавне услуге према стандардима квалитета за такве услуге, односно на начин како је договорено овим уговором; -- ако Приватни партнер не спроводи мере и радње неопходне ради заштите природе и јавних и културних добара; -- ако Приватни партнер пропушта да обави неопходне радње или обавља и друге радње које су у супротности са овим уговором; -- ако је Приватни партнер пренео на треће лице своја права из овог уговора без претходног одобрења јавног партнера. Члан 12. Пре једностраног раскида уговора, јавни партнер мора претходно писаним путем упозорити Приватног партнера о таквој својој намери и одредити примерени рок за отклањање разлога за раскид уговора и за изјашњавање о тим разлозима. Ако Приватни партнер не отклони разлоге за раскид уговора у року из става 1. овог члана, Јавни партнер раскида уговор. У случају једностраног раскида уговора од стране Јавног партнера, Јавни партнер има право на накнаду штете коју му је проузроковао Приватни партнер у складу са општим правилима облигационог права. На последице превременог раскида уговора због пропуста Приватног партнера примењују се општа правила облигационог права. Члан 13. Ако Јавни партнер не испуњава уговорне обавезе, Приватни партнер нема право на раскид уговора, али може изјавити приговор начелнику Секретаријата за комуналне и друштвене послове, на чије решење може уложити жалбу Општинском већу. Члан 14. Јавни партнер ће пружити асистенцију код надлежних органа, приликом обављања послова Приватног партнера из овог уговора, који захтевају предузимање посебних радњи које се тичу безбедности путника и протока саобраћаја (затварање дела пута, преусмеравање саобраћаја, постављање саобраћајних знакова, ангажовање саобраћајне полиције, санирање клизишта и др.).

савремена

УПРАВА

102

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА Члан 15. У случају промене прописа након закључења овог уговора који погоршавају положај Приватног или Јавног партнера, уговор се може изменити без ограничења из члана 5. овог уговора, а у обиму који је неопходан да се Приватни, односно Јавни партнер доведе у положај у коме је био у моменту закључења овог уговора, с тим да рок трајања уговора ни у ком случају не може бити дужи од рока одређеног чланом 1. став 2. овог уговора. Члан 16. На сва питања која нису уређена овим уговором примењују се одредбе Закона о облигационим односима. Члан 17. Уговорне стране су се сагласиле да сва спорна питања решавају споразумно, а ако то није могуће свака од њих може се обратити тужбом Управном суду. Члан 18. Овај уговор је сачињен у шест истоветних примерака од којих свака уговорна страна задржава по три примерка. Приватни партнер

Јавни партнер

НАПОМЕНЕ: Овде је дат формалноправни модел управног уговора који садржи све битне елементе управног уговора предвиђене у чл. 22-26. Закона о општем управном поступку из 2016. године. Уговорне стране су именоване као „Јавни партнер“ и „Приватни партнер“, како их одређује и дефинише Закон о јавно-приватном партнерству, на који начин се боље и лакше разазнаје њихова суштина и правни положај. Kод чињенице да се управни уговор може закључити онда кад је то посебним законом одређено, те да посебне законе који садрже неке одредбе компатибилне управном уговору, тек треба новелирати (Закон о јавноприватном партнерству, Закон о јавним набавкама, Закон о комуналним делатностима), овај рудиментарни модел треба схватити врло условно, јер ће га будућа легислатива и управна пракса тек уобличити и моделовати.

103

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА

Решење о затварању градилишта - привременој мери члан 105. ЗУП

назив органа / место / број / датум -

Грађевински инспектор Одељења за инспекцијске послове Управе Градске општине Раковица, решавајући по службеној дужности у поступку против П. Д, улица K., Београд, на основу члана 181. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС'”, бр.72/09,81/09,24/11,121/12,132/14,145/14) и члана 105. Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС'”,, бр.18/2016), дана 20. априла 2018. године доноси РЕШЕЊЕ ЗАТВАРА СЕ ГРАДИЛИШТЕ у улици K. општина Раковица, Београд, инвеститора П. Д. Меру из става 1. овог члана спроводи Одељење за инспекцијске послове Управе градске општине стављањем службеног знака „затворено градилиште”, печаћењем грађевинских машина и прибијањем копије решења из става 1. овог члана на видном месту, као и постављањем посебне траке за обележавање затвореног градилишта. Решење о затварању градилишта извршно је даном доношења. Жалба на ово решење не одлаже извршење решења.

Образложење

Грађевински инспектор Одељења за инспекцијске послове Управе Градске општине Раковица приликом контроле терена, дана 30. марта 2018. године, у улици K. утврдио је следеће: Изводе се радови на бетонирању подлоге и зидању зидова од шупљих бетонских блокова димензија 12 х 39 х 19 цм у три реда, са бетонским серклажима на врху приближне висине серклажа од 15 цм. Инвеститор радова је П. Д.из Београда - Раковица, улица С. Извођач радова је Ц. из Ц. коју заступа С. С. из Београда, ул. Б. Стање изведених радова: – озидан зид дужине 45,25 м, променљиве висине од 95 до 102 цм и променљиве ширине од 12 до 14 цм, са бетонском гредом димензија 27 х 23 цм, дужине 1,90 м („лево крило”); – избетонирана подлога за зидове од шупљих бетонских блокова димензија 10,84 м дужине, 0,71 м ширине и променљиве висине од 31 цм до 45 цм, и озидан зид од шупљих бетонских блокова дужине 10,56 м, ширине 12 цм, висине 60 цм („десно крило”).

савремена

УПРАВА

104

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА Инвеститор не поседује грађевинску дозволу за изведене радове и усмено му је наложено обустављање извођења радова до прибављања одобрења надлежног органа. Теренском контролом, извршеном дана 20. априла 2018. године, утврђено је да је инвеститор наставио са извођењем грађевинских радова. На основу утврђеног чињеничног стања, грађевински инспектор је донео решење о уклањању објекта број ... од 20. априла 2018. године. Према члану 181. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09): „Kада грађевински инспектор у вршењу инспекцијског надзора утврди да се објекат гради, односно изводе припремни радови без грађевинске дозволе, поред мера прописаних овим Законом, наредиће решењем без одлагања и затварање градилишта. Решење из става 1. овог члана извршно је даном доношења. Мера из става 1. овог члана спроводи се стављањем службеног знака ’затворено градилиште’, печаћењем грађевинских машина и прибијањем копије решења из става 1. овог члана на видном месту. Један примерак извршног решења којим се наређује затварање градилишта, грађевински инспектор доставља надлежној полицијској управи, која ће по потреби пружити полицијску помоћ ради омогућавања спровођења извршења тог решења.” Чланом 5. Правилника о изгледу и садржини службеног знака и поступку затварања градилишта („Сл. гласник РС”, бр. 79/09), прописано је да се градилиште обезбеђује и постављањем посебних трака. Такође, члан 184. став 7. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09) одређује да жалба изјављена на решење грађевинског инспектора не одлаже извршење решења. На основу напред наведеног одлучено је као у диспозитиву решења. На основу одредаба члана 184. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09) против овог решења може се изјавити жалба Секретаријату за имовинскоправне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда, у року од 15 дана од дана пријема решења. Жалба се предаје преко овог органа. Таксу у износу од ... динара уплатити на рачун бр. ... са позивом на број ..., сврха уплате: административна такса, прималац: ... као и таксу у износу од ... динара уплатити на рачун бр. ... са позивом на број ... сврха уплате: Општинска административна такса, прималац: Буџет градске општине Раковица. Решено у Одељењу за инспекцијске послове Управе Градске општине Раковица дана 20. априла 2018. године, бр. ... Доставити: 1)

Наслову, 2), Прибити на објекат, 3) Полицијској управи , 4) Грађевинској инспекцији, 5) Архиви

105

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА

Решење о прекиду поступка због решавања претходног питања покренутог по службеној дужности - чл. 107. у вези са чл. 100. ст. 2. и чл. 108. став 1. ЗУП-а

назив органа / место / број / датум -

Градска општина Палилула – Одељење за имовинско правне послове, на основу члана 107. ст. 4. Закона о општем управном поступку, решавајући о захтеву за деекспропријацију кат. парцеле број ... KО Овча, Ј. П. из Овче, ул. Р., доноси

РЕШЕЊЕ

ПРЕKИДА СЕ поступак покренут код овог органа у предмету Ј. П. из Овче за деекспропријацију кат. парцеле број ... KО Овча. Овај орган ће наставити поступак када буде донета правноснажна одлука надлежног органа која се односи на захтев за легализацију наведене кат. парцеле. Образложење Kод овог органа води се поступак за деекспропријацију кат. парцеле број ... KО Овча, која је према наводима подносиоца захтева експроприсана 1980. године, а која према његовима наводима није приведена намени. Изласком на терен овлашћеног геодете утврђено је да се на наведеној кат. парцели налази породична кућа, као и да је у току поступак легализације исте. Kако се ради о питању које представља самосталну целину, за чије решавање је надлежно Одељење за грађевинске послове и легализацију ове општине, а чијим решавањем би се у целини или делимично решила и управна ствар пред овим органом, то је на основу члана 107. ст. 4. Закона о општем управном поступку одлучено као у диспозитиву. Упутство о правном средству: Против овог решења може се изјавити жалба Министарству финансија, као другостепеном органу, у року од 15 дана од дана када је странка обавештена о решењу. Жалба се предаје овом органу непосредно писмено или саопштава усмено на записник или електронским путем или шаље препоручено путем поште, са административном таксом од ... динара.

(м.п.)

Доставити:

савремена

УПРАВА

106

(потпис овлашћеног службеног лица)

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА

5. Жалба против првостепеног решења - члан 151. став 1. ЗУП чл. 108. став 1. ЗУП-а

Решењем Одељења за комуналне послове и комуналну инспекцију ... број ... од 27. јуна 2017. године, у тач.2. диспозитива тог решења, одбијени смо у делу захтева за постављање привременог мобилног шанка са ког би се служило пиће гостима, испред угоститељског објекта у улици Д., у Београду, па незадовољни истим, на основу члана 151. став 1. Закона о општем управном поступку („Службени гласник РС“, бр. 18/2016), против наведеног решења благовремено, у законском року, изјављујемо

ЖАЛБУ против дела наведеног решења садржаног у тач. 2 диспозитива, због погрешно и непотпуно утврђеног чињеничног стања, као и због погрешне примене материјалног права и повреде правила управног поступка.

Образложење

Првостепени орган одбио је захтев УРД да испред угоститељског објекта постави привремени мобилни шанк са ког би се служило пиће гостима, образлажући да би постављање тог шанка ометало пролаз пешака на тротоару, као и да нема услова да се обезбеде хигијенско-технички услови за његово постављање. Међутим, првостепени орган није узео у обзир наше наводе и доказе који се тичу величине, функције и хигијенско-техничке опремљености покретног расхладног шанк-бара. Поступајући орган није уважио мој предлог и није ни изашао на лице места да утврди стање ствари, тј. да та врста шанк-бара на том месту уопште не би ометала пролаз пешака, као што је своје мишљење дала и санитарна инспекција која је увидом на лицу места констатовала да се ради о најсавременијем угоститељском уређају који испуњава све здравствено-техничке и санитарне стандарде. Сем тога, у раздаљини од 100 метара од нашег угоститељског објекта на истој страни улице и у истом просторном окружењу налазе се још два угоститељска објекта којима су решењима истог првостепеног органа издате дозволе за постављање мобилног шанк-бара у оквиру баште. ДОKАЗ: -

димензиона скица и фото снимак локала у ул. Л.

техничка документација за покретни шанк-бар

На погрешно и непотпуно утврђено чињенично стање погрешно је примењен материјални пропис. Једини услов који за конкретни случај прописује Одлука о постављају баште угоститељског објекта јесте да мора бити остављен пролаз за пешаке у ширини од 1,6 метара, што је у конкретном случају испуњено, па чак и више од тога – два метра, тако да није било никаквог материјалноправног основа да захтев за постављање шанк-бара буде одбијен.

107

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА Kод доношења побијаног решења првостепени орган није поступио по правилима управног поступка јер у образложењу решења, супротно члану 141. став 4. Закона о општем управном поступку (2016), ни једном речју није навео зашто није узео у обзир и уважио захтеве и предлоге подносиоца захтева који се односе на неопходност увиђаја на лицу места и вршење увида у већ издата решења угоститељским објектима А. и Б. у улици Д. Тиме је повређено начело законитости и предвидивости из члана 5. Закона о општем управном поступку, као основно начело управног поступка, којим је предвиђено (став 3) да када поступа у управној ствари, орган води рачуна и о ранијим одлукама донетим у истим или сличним управним стварима. Према томе, побијано првостепено решење је оптерећено пропустима и недостацима који га чине правно неодрживим, жалилац предлаже да другостепени орган, након испитивања првостепеног решења у смислу члана 168. Закона о општем управном поступку, применом члана 171. тог закона употпуни поступак сам или преко дугог органа и на основу резултата употпуњеног поступка поништи првостепено решење и сам реши ову управну ствар повољно за жалиоца или да поништи првостепено решење и врати предмет првостепеном органу на поновни поступак. Потпис подносиоца жалбе

6. Решење другостепеног органа о одбијању жалбе као неосноване – члан 167. став 2. ЗУП

органа / број / датум / место –

Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре, решавајући по жалби Ј. Р. из Ваљева, коју је изјавио преко пуномоћника, адвоката П. С. из Ваљева, на решење Службе за катастар непокретности Ваљево бр ... од 20.12.2017. године, на основу чл. 11. ст. 1. тач. 2. Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 18/10 и 65/13), чл. 167 ст. 2. и чл.213. ст. 2. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 18/2016) и овлашћења датог решењем министра грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре бр ... од 4.8.2015. године помоћнику министра Н. М. на дан 29. јануара 2018. године донело је РЕШЕЊЕ ОДБИЈА се жалба Ј. Р. изјављена на решење Службе за катастар непокретности Ваљево бр ... од 20.12.2017. године, као неоснована.

Образложење

Побијаним решењем, које је првостепени орган донео у поновљеном поступку, након што му је другостепени орган поништио претходно решење број ... на дан 17. јуна 2017. године, одбијена је пријава за упис права коришћења у листу непокретности бр. ... KО Ваљево на катастарској парцели бр. ... и катастарској парцели бр. ... као и права својине на легалном објекту бр. 1 означеном као породична стамбена зграда који се налази на парцели бр. ...

савремена

УПРАВА

108

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА У образложењу решења се наводи да достављени анекс уговора о доживотном издржавању Ов. бр. ... од 12.5.2005. године и споразум о раскиду уговора о доживотном издржавању Ов. бр. ... нису оверени од стране надлежног општинског судије, већ у служби судске овере, док је уговор о доживотном издржавању прописно оверен 18.9.2003. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ... од стране судије тог суда, те да је одредбама чл. 195. Закона о наслеђивању („Службени гласник РС“ бр. 46/1995, 6/2015) одређено да уговор о доживотном издржавању мора бити закључен у писменом облику и судски оверен. Жалба је изјављена из свих законом прописаних разлога. Жалилац сматра да је првостепени орган прекорачио овлашћења јер је ценио правну природу правног посла уместо да утврђује постојање услова за спровођење промене у катастру непокретности, сходно одредбама чл. 14. и 58в Закона о државном премеру и катастру и уписима права на непокретностима, те да чињеница да су анекс уговора и споразум о раскиду уговора о доживотном издржавању оверени пред судом, а не пред судијом не чини их неподобним за пренос власништва. На крају предлаже да другостепени орган поништи првостепено решење и врати предмет на поновно решавање или га сам меритоно реши тако што ће дозволити упис жалиоца на половини наведених непокретности. У списима предмета су приложени: жалба, првостепено решење, споразум о раскиду уговора о доживотном издржавању оверен 25.5.2007. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ..., анекс уговора о доживотном издржавању оверен 12.5.2005. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ... уговор о доживотном издржавању оверен 18.9.2003. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ..., предлог подносиоца пријаве за наставак поступка пред СKН Ваљеву од 21.1.2009. године, допис СKН Ваљеву подносиоцу пријаве од 4.12.2007. године, одговор подносиоца пријаве на допис од 24.12.2007. године, пријава о промени права на непокретности, препис листа непокретности бр. ... KО Ваљево. Размотривши достављене списе предмета, другостепени орган је одлучио као у диспозитиву овог решења, имајући у виду следеће. Увидом у списе предмета утврђено је да су на наведеним непокретностима уписани као имаоци права коришћења Р. Ј. и Ј. Р. са по 1/2. У тим уделима су уписани и на породичној стамбеној згради али као сувласници. Достављеним уговором о доживотном издржавању овереним 18.9.2003. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ... у ванпарничном поступку и анексом тог уговора овереним 12.5.2005. годинеу Општинском суду у Ваљеву бр. ..., у којима су Р. Ј. и Ј. Р. примаоци издржавања, уређује се пренос права на непокретностима на даваоца издржавања Ј. Р. Споразум о раскиду уговора о доживотном издржавању оверен 25.5.2007. године у Општинском суду у Ваљеву бр. ... је закључен између Ј. Р. и Ј. Р. при чему се њиме признаје Ј. као правни следбеник Р. Р. на 1/2 права коришћења на катастарској парцели бр. ... и катастарској парцели бр. ... као и 1/2 права својине на легалном објекту бр. 1 означеном као породична стамбена зграда, а налази се на парцели бр. ... Међутим, исправно се првостепени орган позвао на одредбе члана 195. Закона о наслеђивању („Службе-ни гласник РС“ бр. 46/1995 и 6/2015) који одређује да уговор о доживотном издржавању мора бити закључен у писменом облику и оверен од судије који је дужан да пре овере прочита странкама уговор и примаоца издржавања нарочито упозори на то да имовина која је предмет утговора не улази у његову заоставштину и да се њоме не могу намирити нужни наследници. Из наведене законске одредбе произлази да судија оверава сам уговор, а не само потписе уговарача. Ова форма јавне исправе (форма ад солемнитатем) је претпоставка ваљаности уговора о доживотном издржавању. Имајући у виду да је уговор о издржавању закључен у законом прописаној форми онда је и анекс као саставни део тог уговора требао бити закључен у форми основног уговора. Ово се односи и на споразум о раскиду уговора о доживотном издржавању. Одуство законом прописане форме код потоња два акта чини их неподобним исправама за упис својинских права, како то правилно констатује првостепени орган у побијаном решењу.

109

савремена

УПРАВА

МОДЕЛИ УПРАВНИХ АКАТА У том смислу су и одредбе Закона о облигационим односима („Службени лист СФРЈ“бр. 29/78, 39/85, 45/89, 59/89, „Службени лист СРЈ“бр. 31/93) који у чл. 68. прописује да формални уговори могу бити раскинути неформалним споразумом, изузев ако је за одређени случај законом предвиђено што друго или ако циљ због кога је прописана форма за закључење уговора захтева да раскидање уговора буде обављено у истој форми, док чл. 70 ст. 1. истог закона одређује да уговор који није закључен у прописаној форми нема правно дејство уколико из циља прописа којим је одређена форма не произлази што друго. У погледу жалбених навода које се односе на прекорачење овлашћења првостепеног органа, треба рећи да се он ограничио на испитивање подобности приложених исправа ради уписа у катастар непокретности и самим тим одлучивао у законским оквирима. На основу наведеног, по оцени овог Министарства, поступак који је претходио доношењу ожалбеног решења је правилно спроведен, решење правилно и на закону засновано, а жалбени наводи неосновани. Упутство о правном средству: Ово решење је коначно у управном поступку и против њега се не може изјавити жалба али се може покренути управни спор подношењем тужбе Управном суду Републике Србије у Београду, у року од 30 дана од дана пријема решења.

м.п.

Потпис службеног лица

Доставити:

савремена

УПРАВА

110

бр. 2 март 2019.

ISSN 2620-1690

Часопис за практична и теоријска питања јавне управе

Др Весна Билбија

Поништавање, укидање или мењање правноснажног решења на препоруку заштитника грађана Љубодраг Пљакић

бр. 2

март 2019.

Управни спор пуне јурисдикције Проф. др Радоје Брковић, Др Дејан Костић

Актуелне измене и допуне Закона о државним службеницима Др Надежда Тошић

Важећа законска регулатива у спровођењу поступака јавних набавки мале вредности

савремена УПРАВА

Мр Слободан Илијић

Управа и осигурање Проф. др Стеван Лилић

Нека спорна питања примене новог ЗУП-а

Душан Динчић

ГРАДСКЕ ОПШТИНЕ У СИСТЕМУ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ У СРБИЈИ СА ПОСЕБНИМ ОСВРТОМ НА ГРАДСКЕ ОПШТИНЕ У БЕОГРАДУ страна 3

Драгољуб Симоновић

Прекршајна одговорност послодавца Весна Трумбић

Јавна предузећа Судска пракса Модели управних аката

205 x 275mm