Propuesta de del CC-‐SICA sobre Seguridad Humana en Centroamérica: Primero Desarrollo y luego Seguridad Elaborado por Funpadem: Randall Arias S.1 Luis Diego Segura R.2 16/06/11 Introducción Esta propuesta de política en materia de seguridad ciudadana para Centroamérica desde la perspectiva de la sociedad civil, está dividida en cuatro apartados, cuya lógica se explica a continuación: • El primero ubica la inseguridad actual en Centroamérica, sus causas históricas y estructurales más profundas, relacionada a su vez con la estatalidad incompleta y la consecuente debilidad institucional del aparato estatal, con su corolario actual de áreas no gobernadas (ungoverned areas) según los enfoques más recientes. En este marco, se ubica la exclusión social histórica en especial de ciertas poblaciones, así como la creciente desigualdad social. • Posteriormente, se ubica la situación actual desde las tres principales inseguridades que, según el Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica del PNUD (2009), agobian a la región: el crimen organizado transnacional, la narcoactividad y su delincuencia conexa, y la violencia juvenil manifestada en las pandillas (maras). • Considerando el origen y la situación actual de la inseguridad en la región, se analiza lo bueno y malo que hemos hecho para combatirla, destacando el rotundo fracaso de la mano dura y la súper mano dura, fenómenos directamente asociados a una especie de histeria colectiva que tiene como caja de resonancia inmediata el populismo legislativo y la inflación penal (más delitos y más penas), junto al regreso de los militares en tareas propias de la policía civil. Es importante igualmente rescatar lo bueno que, aunque escaso, existe en la región y en donde la sociedad civil, actuando en contextos locales, ha tenido un papel determinante. 1 Director del Programa de Gobernanza y Justicia de Funpadem. 2 Gerente de procesos de Funpadem.
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• Finalmente, y considerando el último punto, se propone una agenda alternativa, desde la sociedad civil, para atender el flagelo de la inseguridad en Centroamérica, y que tiene vinculación con la agenda pendiente en materia de desarrollo humano sostenible. Al respecto, el primer reto es tomar la iniciativa para atacar decididamente la exclusión social y la desigualdad creciente. Luego, y sólo después de lo anterior, pueden iniciar entonces las acciones directas en materia de seguridad, primero con la prevención social o primaria, en donde la educación y la retención de la juventud en el sistema educativo se convierte en el principal reto para evitar que caigan presas del crimen organizado. Además, se enuncian las principales medidas relativas a la prevención situacional a cargo de la policía, luego la política criminal que dicta el congreso en materia de delitos, para posteriormente abordar las medidas en materia de política penal a cargo de la Fiscalía, en donde la lucha contra la impunidad y la corrupción son fundamentales e interdependientes de la efectividad de los tribunales. De esta forma se logrará corregir el creciente problema del hacinamiento carcelario y la penalización de la pobreza y de un tema de salud pública como lo referente a las drogas, procurando que algún día la región deje de aportar los muertos en guerras que no le son propias,. I. El origen de la inseguridad en Centroamérica: desigualdad y exclusión social Ninguna medida en materia de seguridad será exitosa si no está directamente relacionada con el desarrollo humano de Centroamérica. Los países denominados desarrollados no tienen problemas estructurales de inseguridad. Obviamente tienen episodios y lugares muy puntuales en ocasiones con graves problemas de inseguridad. Sin embargo, el desarrollo es el único blindaje que una sociedad puede tener en contra de la inseguridad. Por ello, cuando se observa que los países de la región siguen estando lejos de alcanzar niveles medios de desarrollo humano, con la excepción de Costa Rica, entonces el primer nivel de combate contra la inseguridad debe ubicarse en las políticas de Estado para alcanzar el desarrollo humano medio, y posteriomente, alto. Pero como la agenda de desarrollo es casi tan amplia como un proyecto de Estado exitoso, en este documento se enfatizan tres áreas de desarrollo que deben abordar los países de la región: 1. Los Estados incompletos, la debilidad institucional y las áreas no gobernadas La primera tarea que debe abordar una estrategia regional en materia de seguridad debe ser completar nuestros Estados Nacionales. Es evidente que en nuestros países
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aún existen importantes áreas geográficas y por ende sectores de población que ni están bajo la tutela del Estado ni reciben, en consecuencia, los beneficios sociales y económicos de esos Estados. El caso más evidente en la Centroamérica de hoy es el Petén en Guatemala, donde el mismo Presidente Colom ha reconocido que se encuentra en camino de convertirse en “tierra de nadie”. Pero el problema es más grave, ya que los espacios que los Estados no gobiernan, los terminan gobernando poderes fácticos, en nuestro caso directamente asociados al crimen organizado, y especialmente a los carteles, nacionales o internacionales, del narcotráfico. Pero esta situación no es exclusiva ni del Petén en Guatemala, ni de Guatemala en la región, ya que la frontera entre Honduras y Guatemala presenta amplios espacios de ausencia de autoridad y servicios estatales, lo cual también se repite en importantes áreas del Caribe de Honduras y Nicaragua. Entonces, una primera tarea de los Gobiernos consiste en extender la institucionalidad pública básica a estas zonas que cada vez más son gobernadas por bandas de crimen organizado que se mueven libremente. Y esto no significa únicamente contar con fuerzas de policía en esas zonas, sino en primer lugar contar con escuelas y colegios, con centros de salud, y espacios para el deporte y la cultura. Mientras no se resuelva la falta de presencia estatal, no sólo se condenan a las comunidades a que el orden lo impongan bandas criminales, sino que además se condena a sus pobladores, especialmente a las personas jóvenes, a vincularse a estos negocios ilegales. Los Gobiernos deben no sólo controlar físicamente los territorios más alejados de las capitales, sino que además deben ofrecer educación, salud y oportunidades de empleo decente a sus pobladores, junto a deportes y cultura. Esta es la principal y gran cruzada nacional y regional. Todo lo demás son parches, la mayoría mal puesta, en una herida abierta y expuesta que amenaza con infectar los principales órganos de nuestras sociedades. 2. La exclusión social histórica: Pueblos indígenas y afro-‐descendientes y la juventud marginalizada El otro aspecto, ampliamente vinculado al anterior, es que junto con las áreas no gobernadas, existen importantes segmentos de la población que no reciben los beneficios del aparato estatal (reconocimiento, educación, cultura y salud pública son algunos ejemplos), y que, en muchas ocasiones (por no decir casi todas), son los pobladores de esas áreas no gobernadas. Estamos hablando de la población indígena y afrodescendiente primordialmente que se encuentran en la zona Caribe de Centroamérica. Entre esta población las tasas de conclusión de la educación secundaria es de las más bajas, los indicadores de salud son persistentemente más
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bajos (ver datos de UNICEF para niñez y adolescencia) y precisamente se encuentran justo en las áreas estratégicas donde operan las bandas dedicadas al narcotráfico, de modo que se encuentran más expuestos a la violencia de estas. La niñez y adolescentes, principalmente la afrodescendiente, son objeto, también, de la estigmatización que la sociedad hace no solo de la zona donde viven (y en la que operan más libremente estos grupos del crimen organizado), sino también por cuanto estos, debido a esas condiciones de exclusión, terminan siendo o reclutados por las bandas criminales o simplemente tildados de violentos o inclusive como criminales por las autoridades o el resto de la sociedad. Estas situaciones son recurrentes en ciudades del Caribe como la Ceiba en Honduras, Colón en Panamá o Limón en Costa Rica. También la población indígena (principalmente la concentrada en las reservas o parques) se encuentra presionadas por los carteles y por la situación de exclusión y abandono estatal, es así como son impulsadas y hasta coaccionadas para sembrar marihuana (este tipo de situaciones acontecen en zonas como el Parque Internacional de la Amistad dividido entre Costa Rica y Panamá, en el Petén en Guatemala) y para usar sus territorios para el transporte y bodegaje de los cargamentos de cocaína provenientes del sur (caso de la moskitía hondureña y nicaragüense, las barras del Tortuguero y Colorado en Costa Rica). 3. La desigualdad social creciente: crecimiento sin equidad, sin espacios sistemáticos y efectivos de participación ciudadana. La historia de la humanidad demuestra que los países con niveles medios y altos de desarrollo humano cuentan con democracias estables, estados de derecho funcionales, y por ende con sociedades seguras y sin temor. Pero además, en ellas los niveles de desigualdad son bajos. Centroamérica presenta, en general, la situación contraria a la descrita en el párrafo anterior. Millones de centroamericanos siguen privados de los beneficios del desarrollo. Los niveles de desigualdad lejos de disminuir más bien aumentan, generando una brecha entre ricos y pobres cada vez mayor. Así, a la exclusión histórica de poblaciones como las indígenas y las afrodescendientes, se le agrega la exclusión derivada de los beneficios del modesto desarrollo. Y agrava lo anterior el que esta exclusión social y económica termina convirtiéndose también en exclusión política, en donde no sólo estas poblaciones no ejercen el poder gubernamental, sino que además no suelen ser tomados en cuenta en las políticas públicas que supuestamente están dirigidas a mejorar sus condiciones de vida.
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II. Contexto actual de las inseguridades en Centroamérica Centroamérica, desde la crisis militar de los 70 y 80, no enfrenta una situación de inseguridad más grave que la que actualmente vive la región en su lucha contra la delincuencia común y el crimen organizado. Tanto la delincuencia común como el crimen organizado se han asentado en la región y muestran una importante penetración en el tejido social y en las instituciones públicas. Sin bien los niveles de criminalidad varían entre el triangulo norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) con los países del sur de la región (Nicaragua, Costa Rica y Panamá), lo cierto es que la región en su conjunto enfrenta un reto común, y que lejos de mostrar avances más bien muestra retrocesos y serias debilidades en las estrategias adoptadas para enfrentarlo. Algunos datos permiten hacer una idea general del impacto de la inseguridad en Centroamérica, según el informe de desarrollo humano del PNUD en 2009, Centroamérica como región es una de las más violentas del mundo con una tasa de 31,7 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2006 (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá), siendo solo superada por la región Sudafricana con 88, a pesar de que esta última se encontraba enfrentando conflictos de carácter político-‐militar, contrario a la situación centroamericana. A nivel nacional las cifras muestran una clara diferencia entre los países del triángulo norte y el sur de la región, por un lado Honduras (58 homicidios por cada 100.000), El Salvador (52 homicidios por cada 100.000) y Guatemala (48 homicidios por cada 100.000) poseen los más altos índices de homicidio, inclusive el caso de Honduras en el 2008 casi duplica la cifra para la región. Existen características en común entre estos tres países que inciden en estas tasas de homicidios, estas son en primer lugar, una alta penetración de violentas pandillas juveniles (maras) que constantemente se enfrentan entre ellas y con la policía por el control de sus comunidades. En segundo lugar se denota una creciente penetración del crimen organizado principalmente relacionado con el narcotráfico internacional, cuyos grupos organizados (carteles mexicanos, colombianos y algunos grupos locales) se están disputando las rutas de trasiego hacia Estados Unidos y el menudeo en los mercados locales. Por último la capacidad del Estado para imponer el monopolio de la fuera y la gestión de la justicia ha sido muy débil en estos tres países, lo cual ha creado vacíos que han sido llenados por “poderes fácticos” que imponen su propia “justicia”, lo cual ha favorecido altas tasas de impunidad en homicidios con una consecuente pérdida del temor a enfrentar procesos judiciales y por ello la cárcel. En la región se estima un total de alrededor de 70.000 pandilleros (CRS, 2005) concentrándose dicha población mayormente en Honduras, Guatemala y El Salvador (ordenados de mayor a menor número de pandilleros), y se estima un total de 920
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pandillas (ONUDD, 2007). Hacia el sur el número de pandilleros reduce progresivamente disminuyendo de Nicaragua a Costa Rica y de este a Panamá (Demoscopia, 2007). Otros informes internacionales estiman la cifra de pandilleros a nivel regional entre 50.000 y 200.000 miembros en toda Centroamérica. (Geneva Declaration, 2008) En cuanto al narcotráfico, Centroamérica está geográficamente ubicada entre la principal zona productora de narcóticos del continente, se estima en 900 toneladas la producción de cocaína en Sur América (principalmente centrada en Colombia con 68 mil hectáreas, Perú 59.9 mil hectáreas, y Bolivia con 30.9 mil hectáreas sembradas con cocaína. ONUDD. 2010), y el principal mercado de estupefacientes, Estados Unidos, se estima que en ese país hay alrededor de 10 millones de consumidores, con un mercado cuyo valor es de alrededor de $34.000 millones, para el 2010. (ONUDD. 2010) Según datos de la US National Drug Intelligence Center, el 88% de la droga que se consume en Estados Unidos atraviesa el corredor de Centroamérica –México. (ONUDD. 2007) De modo que el financiamiento de los carteles por sus actividades en Estados Unidos poseen un flujo de recursos equivalente al 49% de los ingresos tributarios recaudados por la región en el 2009 (el total de ingresos tributarios en Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala en 2009 fue de $87.985 millones. SIECA. 2010), lo cual hace prever que los recursos públicos dedicados a la lucha contra el crimen organizado están muy por debajo de los recursos que dispone el narcotráfico para operar en la región. III. Esfuerzos nacionales, subregionales y regionales para enfrentar la inseguridad En cuanto a las políticas públicas e iniciativas regionales que se han adoptado para enfrentar este reto se destacan tres patrones de conducta, en primer lugar los países del triángulo norte desde inicios del siglo XXI han venido adoptando políticas de “mano dura”, este tipo de políticas están caracterizadas por una mayor inversión en policías y equipos, legislación con mayores penas por la comisión de delitos, y principalmente delitos relacionados con el crimen organizado y las pandillas, persecución a los jóvenes miembros o sospechosos de pertenecer a las pandillas, mayor intervención de las fuerzas militares en tareas de seguridad pública en apoyo a la policía civil y mayores herramientas legales para la investigación de delitos (escuchas telefónicas, operaciones de inteligencia y capacidad de levantar el secreto bancario para casos de lavado de dinero). Este tipo de políticas en la región se encuentran en la segunda generación siendo inclusive reforzadas a través de nueva legislación contra la asociación para delinquir y pandillas, se retomó la pena de muerte en Guatemala, y de hecho se ha documentado la reaparición de escuadrones
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de la muerte en este país y en Honduras, los cuales persiguen a miembros de las pandillas principalmente. Este tipo de políticas no han logrado reducir los índices de inseguridad en los países que las han aplicado (Guatemala, Honduras y El Salvador), de hecho la situación de inseguridad y violencia ha mostrado un aumento continuo. El segundo patrón de conducta es el de políticas públicas de seguridad integrales y con un fuerte componente de prevención social, con lo cual se han creado programas de lucha contra la deserción educativa, inversión en instalaciones deportivas, y organizaciones de jóvenes en materia cultural y deportiva, se ha invertido en programas de rehabilitación de jóvenes con problemas de drogadicción, y la policía ha mantenido programas comunitarios de seguridad, con el fin de involucrar a las comunidades en acciones de capacitación, prevención y denuncia temprana de delitos. Además se han implementado programas para la recuperación de jóvenes miembros de pandillas (Nicaragua y Panamá han realizado importantes esfuerzos en este sentido). Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, el costo en tiempo de este tipo de programas ha sido alto y el crimen organizado paralelamente ha aumentado sus actividades en estos países (primer punto de entrada de los cargamentos de droga en la ruta hacia Estados Unidos) lo cual está presionando a los países del sur de Centroamérica en adoptar medidas más enfocadas al tipo de política de “mano dura”. El tercer patrón de conducta posee un carácter regional y está claramente vinculado a los esfuerzos comunes que realizan los países de la región para fortalecer la cooperación local e internacional en la lucha contra el crimen organizado, de modo que las instituciones encargadas del tema (Comisión de Seguridad de Centroamérica, Comisión de Jefes de Policía, Conferencia de las Fuerzas Armadas y la Cumbre de Presidentes misma) han venido elaborando una serie de instrumentos y políticas para coordinar los esfuerzos en esta materia. Al respecto destacan instrumentos como la estrategia integral y cooperativa para la conformación de una Fuerza de Respuesta Rápida frente al narcoterrorismo y otras amenazas emergentes (2005), Plan de Seguridad Turística (2005), Proyecto de Seguridad Fronteriza (2005), Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México (2007), proyecto de Convenio Centroamericano para la Protección de Víctimas, Testigos, Peritos y demás Personas que intervienen en la investigación y el Proceso Penal, particularmente en la Narcoactividad y Delincuencia Organizada (2007), Comisión regional de Prevención de la Violencia Juvenil en el marco del SICA (2008), Plan de Acción con costos de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica – México (2008), y más recientemente la Propuesta de Observatorio Centroamericano e Índice de Seguridad Democrática del SICA (2010). La principal deuda para este tipo de iniciativas regionales han sido la escaza inversión desde los presupuestos públicos de los países de la región, por lo cual
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deben recurrir a la cooperación internacional y adaptarse a sus agendas, de modo que sus impactos son en alguna medida limitados, aunque se destaca la generación de espacios para la coordinación y el intercambio de información en referencia principalmente con el crimen organizado y a las pandillas. El gran reto que enfrenta Centroamérica en su lucha contra el crimen organizado y la delincuencia común no solo resulta de su reducida capacidad de inversión actual, sino también de los grandes atrasos en materia social y también en su debilidad institucional, lo cual genera condiciones propicias para la penetración del crimen organizado en el tejido social y en las instituciones públicas, el ámbito de acción debe ampliarse y abarcar no solo las respuestas más tradicionales de mano dura. En cuanto a las experiencias desde la sociedad civil, según un análisis realizado por la Unidad de Seguridad Democrática del SICA y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la región cuenta con más de 50 proyectos o iniciativas (tanto nacionales o regionales) en el tema de seguridad ciudadana. Algunos de los ámbitos donde están interviniendo las organizaciones de sociedad civil son la producción de conocimiento, donde las organizaciones no gubernamentales están más centradas en incidir en políticas públicas, ejecución de iniciativas puntuales o el posicionamiento de temas específicos en la agenda nacional o regional. Estas organizaciones tienen como característica, un mayor número de profesionales en su personal, no están en muchos casos articulados a organizaciones de base y por último, están conectadas con diversas instancias similares a nivel internacional. Ejemplo de estas son el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP)de Nicaragua, la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) y la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD) ambas de El Salvador, Centro de Documentación (CEDOH)de Honduras, la Asociación Centro de Estudios y Acción Social Panameño, en el caso de Costa Rica destacan varias organizaciones como el Centro Internacional para el Desarrollo Humano, Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano y Academia de Centroamérica.En materia de cultura de la legalidad y prevención de la violencia juvenil destaca el rol de organizaciones como Interpeace, que busca la reinserción de jóvenes pertenecientes a “maras” a la sociedad en Guatemala y El Salvador. En la misma categoría, adicionalmente existe trabajo realizado por organizaciones religiosas en la construcción de programas de paz en colegios y escuelas. En materia de la gestión de la seguridad desde lo local, encontramos más recientemente el surgimiento de otras expresiones de la sociedad civil (principalmente del tipo comunitario o locales) que se han establecido para enfrentar situaciones puntuales relacionadas con temas de inseguridad ciudadana (en otros casos su creación es impulsada por el mismo estado) tales como las comunidades organizadas contra el hampa en Costa Rica, Comités de Prevención
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Social del Delito en Nicaragua, Comités de Seguridad Ciudadana Organizada de El Salvador y los Comités Locales de Seguridad en Guatemala. Otras organizaciones han llevado esfuerzo similarmente destacables. Desde una plataforma de múltiples organizaciones de base, el Grupo de Apoyo Mutuo (GAM) en Guatemala ha sistematizado abusos de derechos humanos por parte de los cuerpos de seguridad, especialmente la policía y el ejército. (http://www.gam.org.gt/hist-‐ 2011.html) El grupo funciona como un fiscalizador de estos cuerpos, informando desde eventos violentos hasta la ejecución de presupuesto. En Guatemala, una organización líder en materia de seguridad es la Fundación Myrna Mack. Establecida para esclarecer el asesinato de la antropóloga Myrna Mack, la organización se ha diversificado para incluir en sus temas la seguridad democrática en Guatemala. Similares a estas organizaciones se han posicionado iniciativas similares en El Salvador y Honduras, aunque con menor nivel de desarrollo. IV. Una visión integral y desde la ciudadanía: las agendas pendientes de desarrollo primero y seguridad después Es evidente que la actual estrategia regional de seguridad de Centroamérica está muy lejos de contener los elementos esenciales que permitan enfrentar las inseguridades de manera sostenible. Y es probable que incluso tampoco puedan atacar el problema en el corto plazo. Su inmediatismo y su efectismo no contienen la agenda de desarrollo humano tan pendiente como urgente en Centroamérica. Sin desarrollo no hay democracia sostenible, así como tampoco hay sociedades seguras. La seguridad sin desarrollo humano es sólo un espejismo imposible de superar ni aún con millones de dólares de la cooperación internacional. 1. Desarrollo humano sostenible: lucha contra la desigualdad y la exclusión Por ello, cualquier estrategia de seguridad, ya sea nacional o regional, debe partir de una cruzada regional y nacional por la inclusión social, económica y política de sectores prioritarios de la sociedad, empezando por las poblaciones indígenas y las afrodescendientes, dándoles además la proporcional representación política que les corresponde. Sólo de esta forma, las políticas públicas en materia de seguridad que se diseñen y ejecuten, podrán realmente reflejar sus intereses y necesidades. De lo contrario, continuaremos por el camino de políticas de seguridad tomadas en las capitales, entre los Ministerios de Seguridad y Defensa, cuando no por centros de poder extrarregionales.
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2. Prevención social: la atención de los factores de riesgo y vulnerabilidad con énfasis en la provisión de servicios públicos básicos (educación y trabajo) Centroamérica no puede salir del círculo de criminalidad, violencia y pobreza, si continúa con enormes niveles de “ni-‐ni’s”. Si casi un tercio de su juventud no trabaja ni estudia, esto significa simplemente que se está exponiendo a estas personas a la probabilidad (cada vez más creciente) de entrar a las filas de la delincuencia. Si la juventud no estudia y no tiene un trabajo decente, la alternativa inmediata y sencilla es unirse a las filas del crimen. Empiezan con robos pequeños y venta de drogas, y terminan conformando pandillas y uniéndose el crimen organizado. Y esto sólo lo puede detener el Estado, no con políticas represivas, sino garantizando que se mantengan en las escuelas y colegios, así como generando oportunidades para que finalmente se inserten al mundo laboral de forma exitosa y con un empleo decente. Mientras el Estado no garantice nada de esto, se sigue condenando a una niñez y juventud con poco futuro y alternativas democráticas. Este es el primer frente de “batalla”, pero parece que casi ningún gobierno lo tiene claro, y por lo tanto, no están dándole la importancia que requiere y en consecuencia tomando las acciones urgentes. En este sentido, el CC-‐SICA debe de tener un importante protagonismo para incidir en esa agenda integral de seguridad. En primer lugar, con un protagónico y propositivo rol consultivo por vía de la SG-‐SICA en la Comisión de Seguridad de Centroamérica. Al respecto, el Comité debería gestionar un espacio permanente de intercambio con la CSC de modo que pueda conocer directamente las acciones que se discuten a lo interno de este órgano, así como también para proponer acciones propias de esa agenda pendiente. En el marco de esta gestión ante la CSC, el CC-‐SICA debería solicitar ante los cooperantes para que, en el marco de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México, la sociedad civil centroamericana, por vía del CC-‐SICA, pueda tener un rol de consulta permanente, sistemática y especializada, para la generación, ejecución y evaluación de acciones y políticas que tiendan a atender esa agenda pendiente. El otro espacio que debe aprovechar es por conducto de la SISCA, al respecto, este debería ser el espacio privilegiado para la generación de propuestas que se enfoquen en atender esas grandes deudas del estado en Centroamérica en materia de desarrollo y prevención social general. Una meta inmediata pasa por la obvia necesidad de priorizar acciones, esa es otra de las grandes fallas de las propuestas de la integración, siempre que se plantean agendas de trabajo, estas pecan de ser tan amplias en temas y prioridades que, al ser todo importante o prioritario, nada lo
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termina siendo, de modo que establecer prioridades claras y POCAS es urgente en cuanto a la agenda social. 3. Prevención del delito: educando a la juventud Difícilmente habrá una medida más eficaz para evitar que la juventud caiga en los tentáculos de la droga y la criminalidad, que mantenerlos en las aulas. Pero esto significa que las aulas sean atractivas para la juventud, no sólo en términos de infraestructura mínima y decente, sino además en contenidos y prácticas que les generen en el mínimo de pasión, así como el conocimiento útil para las sociedades actuales. La universalización de la educación primera y secundaria debe ser la prioridad número uno en materia de prevención de la delincuencia juvenil. En condiciones normales, una persona joven que pase alrededor de un tercio del día en las aulas es una persona que no estará cometiendo un delito o siendo víctima de él, y más bien estará cultivando su espíritu y desarrollando competencias para ser exitoso en la vida. 4. La prevención situacional y la reacción inmediata: la efectividad de la policía Pero también se debe tener la conciencia y el realismo necesarios para comprender que una agenda de desarrollo humano como la aquí propuesta toma décadas y muchos recursos. Pero más aún, visión y convicción política. Y mientras tanto esto sucede, la población ocupa vencer el temor y salir de sus casas con la tranquilidad mínima de que no serán presa fácil del crimen. Para eso están los cuerpos de policía preventivos. Para prevenir situacionalmente. Centroamérica ocupa, en primer lugar, que los militares regresen a los cuarteles, y que las fuerzas de policía patrullen en cantidades suficientes, especialmente en aquéllas zonas en las cuales hace mucho tiempo la autoridad estatal se perdió; o peor aún, se replegó. Se ocupan policías bien entrenados y equipados, que puedan trasladarse rápida y oportunamente a los lugares en donde su presencia es necesario. Aunque el nivel de seguridad de un país no se debe medir por la cantidad de policías en las calles, lo cierto es que el nivel de violencia e inseguridad de tipo pandémico que sufre Centroamérica, requiere que de manera inmediata se tome el control perdido de muchas zonas de la región, en donde los policías ya no entran por temor. Es urgente que las fuerzas de policía vuelvan a tomar el control de muchas zonas geográficas, para que luego también ingresen de nuevo los autobuses, para que los
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servicios estatales se puedan dar de forma eficiente, para que muchas barriadas no sean más ghetos, en donde gobierna el hampa, en medio de un caos inteligentemente administrado. (Ejemplo de este tipo de acciones ha sido la política de pacificación de favelas en Brasil, donde se ha hecho un esfuerzo a nivel nacional y estatal, y que no solo consistió en ingresar una vez, sino dejar instaladas las condiciones para la permanencia constante de las autoridades públicas y de los programas estatales de carácter social) 5. La política criminal: el rol de los congresos, el populismo e inflación penal al respecto del Estado Social de Derecho y el control legislativo Es evidente que la ruta que llevan nuestros países en la lucha contra la inseguridad simplemente está perpetuando un círculo vicioso. A más cantidad de hechos violentos, aumentan las voces que piden más castigo, ante lo cual, con mucha facilidad y a veces irresponsabilidad, los medios de comunicación y los políticos simplemente exigen más mano dura, lo cual pone una enorme y a veces indebida presión en los Congresos, para crear más tipos penales con penas cada vez más altas. Esto genera una presión imposible de atender por el sistema de justicia penal, en donde no sólo se terminan colapsando las cárceles con miles de condenados, sino que peor aún cada vez más tienen cientos y miles de presos sin condena. Es decir, personas a quienes el Estado aún no ha condenado formalmente, pero que pasan meses y hasta años esperando una condena. Mientras tanto, cada vez más personas inocentes pasan por las cárceles sin que se les demuestre el delito que cometieron. Esto se ve agravado porque cada vez más existe la tendencia de flexibilizar los criterios con que se impone la prisión preventiva, con lo cual se presiona para que deje de ser lo que en buen Derecho corresponde: la última ratio, la excepción más grande, para convertirse en una medida incluso automática. Este es ya el colmo de la penalización de la sociedad, en donde bastará con sólo ser un sospechoso de cometer un acto delictivo, para así entonces ser condenado a pasar en prisión meses o años (en la región la mayoría de los procesos judiciales por causas penales duran años en los tribunales, en los casos donde hay un mínimo de capacidad institucional, en otros la impunidad es casi total), aún sin tener una sentencia en firme y en consecuencia un juicio justo que permita la defensa que se debe garantizar a todas las personas. Así, este populismo penal, debe cesar por parte de los Congresos, para lo cual se requiere que los parlamentarios tengan cada vez mayor conciencia de su rol fundamental en la seguridad. Pero esto no se logra si el conjunto de la sociedad, los Gobiernos e incluso la comunidad internacional, no le presta a los Parlamentos la atención que les corresponde en materia de seguridad: son ellos y nadie más
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quienes definen la política criminal. Es decir, son los parlamentos los que deciden qué es un delito y cómo se castiga, por lo que todo el resto del sistema penal solamente sigue los dictados del legislador: la policía detecta entonces conductas ilegales, las fiscalías investigan esas conductas y acusa a esas personas, y los jueces juzgan esas conductas para determinar si son o no delitos y definir así la condena adecuada. Mientras tanto, esas personas sospechosas se encuentran en muchos casos encarceladas, esperando para saber si un juez define si realmente cometió ese delito. 6. La política de persecución penal: las fiscalías y la lucha contra la corrupción y la impunidad Los datos disponibles demuestran que el sistema de justicia en general cada vez menos cumple su rol de condenar de manera ejemplar para así disuadir a futuros violadores de la ley. En Centroamérica, en general, son muy bajos los niveles de condena por la comisión de crímenes, especialmente los relacionados con el crimen organizado transnacional e incluso la narcoactividad. Y esto se debe no sólo a debilidades a la hora de administrar justicia por parte de los jueces, sino en muchos casos y en primer lugar, a las profundas debilidades de las Fiscalías, como responsables de acusar penalmente a quienes infrinjan la ley. Por ello es urgente fortalecer a las fiscalías, primero por medio de garantizar su plena autonomía técnica, independiente de poderes formales y fácticos. Pero además garantizando que tenga sólidas competencias técnicas para dirigir las investigaciones policiales que sean necesarias para constituir las pruebas necesarias para acusar y condenar a quienes violan la ley. Una enorme cantidad de casos en la región terminan en absolutorias simplemente porque la fiscalía presenta casos muy débiles, con poca prueba o incluso prueba obtenida de forma ilegal. Si la fiscalía dirige efectivamente la investigación criminal y presenta sólidas acusaciones penales, difícilmente un juez absolverá a un infractor. 7. La independencia judicial y el sistema penitenciario: ni impunidad, ni hacinamiento y prisión para los pobres sin condena Uno de los grandes temas ausentes en el debate actual sobre la seguridad en la región, y que se refleja en la estrategia de seguridad de Centroamérica, tiene que ver con el fortalecimiento del Estado de Derecho. Y en particular, con realizar todos los esfuerzos posibles por garantizar la independencia judicial, bastión final del Estado de Derecho, y en general de la democracia. Si el Poder Judicial no es capaz de garantizar su total autonomía no sólo de los poderes políticos y económicos, sino además de los poderes fácticos que campean
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en la región, la democracia pierde su herramienta principal para evitar no sólo los abusos de poder, sino, finalmente, de la infiltración de la corrupción en todos los niveles. Y principalmente la corrupción asociada a la narcoactividad y toda la delincuencia anexa a ella. Para lograr esa plena independencia judicial, se necesita no sólo que su presupuesto mínimo y su autonomía técnica que esté resguarda constitucionalmente, sino además que se le asignen efectivamente los recursos necesarios para que funcione adecuadamente, así como garantizar una carrera judicial que permite reclutar y seleccionar a los mejores para que resuelvan definitivamente las disputas y condene efectivamente a quienes violen la ley. Pero esto supone además que las cúpulas judiciales no estén sometidas a ningún otro poder más que el imperio de la ley. Pero además, que las cúpulas judiciales tampoco interfieran en los casos específicos que conocen los jueces bajo su supervisión administrativa. El juez ordinario, cuando resuelve un caso, no debe estar sometida a ninguna presión interna o externa, solamente al control jurisdiccional de los órganos superiores, conforme a las leyes y los procedimientos nacionales. A la vez que hace falta fortalecer la independencia judicial, tanto interna como externa, también es necesario mejorar los sistemas penitenciarios, para que las cárceles no sigan siendo posgrados de criminalidad, pero también donde se respeten los derechos humanos. Un problema urgente de resolver consiste en la victimización de la pobreza, donde cada vez más en las cárceles se encuentran a sectores de población pobres o grupos minoritarios y vulnerables, que al final terminan siendo víctimas de dinámicas criminales que los envuelven cada vez más. Los casos típicos son las mujeres condenadas por tráfico de drogas, las cuales en muchas ocasiones son obligadas a entrar a este negocio ilegal por presión de sus esposos recluidos en la cárcel precisamente por ese motivo. El Estado debe garantizar que se rompa el círculo de la criminalidad en las familias, para que así los padres no hereden el negocio ilegal (típicamente venta de drogas) a sus esposas e hijos. Para ello se ocupan nuevas y efectivas medidas para combatir la narcoactividad, en donde se debe variar de una vez por todas el enfoque clásico de concentrar los muy escasos recursos de nuestros Estados para perseguir a quienes venden drogas en los barrios, ya que esto no resuelve nada. Es cierto que temporalmente se pone en la cárcel a un vendedor de droga, pero pronto ingresa a ese negocio su familia, incluso extendiendo no sólo el negocio, sino extendiendo además la tragedia familiar al tener cada vez más familias disfuncionales, y niños y jóvenes expulsados de sus casas para traer el sustento a la casa que ya sus padres, presos, no pueden proveer.
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Se debe romper de una vez ese círculo vicioso, para que por sobre todo la niñez y la adolescencia se aferren a la escuela y el colegio, debiendo hacer el Estado todo lo que tenga a su alcance para que concluyan su educación básica y así puedan insertarse de forma más exitosa al mercado laboral. 8. Los gobiernos locales y su papel en el desarrollo nacional Los gobiernos locales en Centroamérica desde inicios del siglo XXI han empezado a intervenir mas en asuntos de seguridad publica, sin embargo, estas intervenciones han estado en línea con las más tradicionales políticas de mano dura, es decir, crear cuerpos de policía municipales, instalar cámaras, entre otras acciones. Sin embargo, son pocas las experiencias de intervenciones menos tradicionales como la recuperación de parques, plazas, y espacios públicos en general, patrocinio de grupos organizados en materia de cultura, deporte, becas o apoyo a sectores más proclives a abandonar la escuela o el colegio, inclusive son pocas las intervenciones en materia de apoyo a centros educativos en infraestructura o recursos didácticos. Es evidente que el primer espacio de prevención social es el local, el del municipio o departamento. El desarrollo de Centroamérica no empezará ni terminará en el ámbito nacional. Empieza y debe terminar en los gobiernos locales, los cuales deben también asumir su protagonismo. Es cierto que existen gobiernos locales que han asumido un liderazgo en materia de desarrollo y prevención de la violencia, pero es igualmente cierto son si acaso excepcionales. Está más que demostrado que la democracia es más funcional en espacios más acotados, y que el tejido social se fortalece en esos espacios. Por ello, cualquier estrategia de seguridad debe no sólo pasar sino basarse en el rol de los gobiernos locales, no para convertirlos en malos coadyuvantes de las fuerzas de seguridad, sino por el contrario en corresponsables del desarrollo nacional. 9. Corolario: El control civil del sistema de justicia y seguridad, así como de la efectividad del Estado social y democrático de Derecho Centroamérica necesita vencer el temor, la violencia y la inseguridad de forma urgente. Pero esto no lo puedo lograr de la noche a la mañana, simplemente sacando a los militares que hace unas pocas décadas más bien atacaban a la población. Lo que Centroamérica no ha hecho por décadas o incluso por siglos, debe hacerlo ahora en medio de un clima de violencia e inseguridad nunca antes visto, ni siquiera en tiempos de guerra abierta. Por ello, cualquier esfuerzo que se realice a nivel local, nacional o regional, que sólo se concentre en la represión por medio de más policías, más delitos, más cárceles y
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más privados de libertad, solamente producirá más de lo mismo. La ruta para superar la violencia y la inseguridad es clara: es la ruta del desarrollo postergado, del que Centroamérica ha carecido casi a lo largo de toda su vida. Pensar que más fondos para más patrullaje contra el narcotráfico va a resolver el problema, es tan iluso como pensar que una golondrina hace verano. Seguir pensando que nuestra lucha es la lucha contra el consumo de las drogas en los países ricos que se desarrolla en nuestros países, solamente nos seguirá condenando a seguir poniendo las víctimas de una lucha que, finalmente, no es nuestra. Por ello, no habrá dinero o ayuda que alcance, si ésta se concentra básicamente en crear una barrera de contención a un problema interno de los países ricos, especialmente los Estados Unidos. La ayuda que necesitamos es la de una presión internacional para que nuestros gobernantes se concentren en hacer lo que adeudan: proveer de educación universal y de calidad, generar oportunidad de empleo decente, proveer de salud para tener una población altamente productiva, especialmente la joven. No habrán policías, radares, lanchas rápidas, armamento, inteligencia policial o helicópteros que reemplacen el tejido social que no se está creando en las escuelas y los colegios. Ninguna de las medidas policiales que se enfatizan hará que los jóvenes regresen a las aulas, cuando ni siquiera tienen pupitres, aulas o escuelas. Cuando deban ir a la escuela con los estómagos vacíos. Cuando deban decidir entre hacer la tarea o salir a trabajar para darle de comer a sus hermanos y hermanas, mientras sus padres están en la cárcel o drogándose con los cada vez mayores kilos de cocaína que quedan en la región porque no pudieron entrar a los Estados Unidos. Ya es hora de cambiar de estrategia. Ya es hora de acertar en la estrategia. Y es una muy clara y contundente: es la estrategia de la seguridad humana, del desarrollo humano. Todo lo demás son sólo cantos de sirena. Cantos que no llegan siquiera a competir con los ruidos de las balas que otra vez azotan a Centroamérica. Ya no por luchas políticas, sino ahora por luchas por el control del comercio ilegal de las drogas. Es hora de que alguien escuche a la sociedad civil. A la de las víctimas por la violencia. A la de las madres cuyos hijos se asesinan por cientos en las calles centroamericanas todos los días. Las de los niñas y niñas que desean jugar o ir a la escuela, en lugar de prostituirse, de vender drogas o de consumirlas. Es hora de que alguien nos escuche a las personas que no tomamos decisiones, pero que sufrimos de las malas decisiones que toman otras personas por nosotros.
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