Mesa Redonda Rol de los Legisladores en Temas de Seguridad Ciudadana en Centroamérica. by Luis Diego Segura

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Fundación para la Paz y la Democracia Memoria de la Mesa Redonda Fortalecimiento del Rol de los Legisladores en Asuntos de Seguridad Ciudadana en Centroamérica San José, Costa Rica FUNPADEM, 2011 88p 8” x 10” 1. Seguridad ciudadana en Centroamérica. 2. Rol de los legisladores. 3. Acuerdo de San José.

Créditos: Una publicación de la Fundación para la Paz y la Democracia Diseño: Jeffrey Muñoz. Impresión: Copieco.

Organizadores

Tabla de contenido Organizadores............................................................................................................................................... 4 I-Presentación............................................................................................................................................... 7 II-Ponencia: Esto sí tiene salida: “Ideas para enfrentar la inseguridad ciudadana en Centroamérica”... 9 III- Ponencia: Fortalecimiento del rol de los legisladores, seguridad ciudadana en Centroamérica.......17 IV- Documentos de discusión..................................................................................................................... 23 IV.I- Panel 1: Sociedad Civil.................................................................................................................... 25 IV.II- Panel 2: Seguridad Ciudadana y los Tres Poderes Públicos......................................................... 33 IV.III- Panel 3: Armonización Legislativa................................................................................................ 39 V- Relatoría de la Mesa Redonda............................................................................................................... 47 VI- Acuerdo de San José sobre Seguridad Ciudadana (español).............................................................. 52 VII- San José Accord on Citizen Security (inglés)....................................................................................... 56 Anexos:....................................................................................................................................................... 61 A. Lista de Participantes........................................................................................................................ 62 B. Agenda de la Mesa Redonda............................................................................................................ 65 C. Relatoría de la Mesa Redonda.......................................................................................................... 67 Panel 1: Sociedad Civil...................................................................................................................... 67 Panel 2: Seguridad Ciudadana y Los Tres Poderes Del Estado........................................................ 70 Panel 3: Armonización Legislativa.................................................................................................... 73 D. Datos biográficos de expertos y facilitadores de la Mesa Redonda................................................ 75 E. Informe final Mesa Redonda (español)............................................................................................ 78 F. Informe final Mesa Redonda (inglés)................................................................................................ 83

Presentación

on tres de los países con la tasa más alta de homicidios en el mundo (Honduras, El Salvador y Guatemala) América Central ha experimentado un deterioro dramático en la seguridad de sus ciudadanos. Múltiples estudios, proyectos, iniciativas y programas desde distintos ámbitos han tratado de abordar el complejo tema de la epidemia criminal que azota la región. Los estudios y las estadísticas respaldan el llamado de atención de la comunidad internacional con el fin de articular una estrategia de combate al crimen organizado, el cual adopta diversas formas tales como el tráfico de armas, tráfico de narcóticos, lavado de dinero, corrupción de los poderes públicos y otros delitos conexos. Los esfuerzos desplegados hasta la fecha se han enfocado en el rol del poder ejecutivo y judicial de los países de la región. Por ejemplo el reforzamiento de la capacidad de la policía y cuerpos de seguridad ha recibido atención preferencial de las autoridades, justificado por la inmediatez del problema. Igualmente, se han implementado iniciativas de apoyo al poder judicial, y a las fiscalías con el fin de administrar eficazmente la justicia y combatir la impunidad. Con este telón de fondo, el Centro Parlamentario (Canadá), organización líder en la capacitación de parlamentarios a nivel mundial y la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM) organización centroamericana con el mandato de promover los valores de la paz, la democracia, el desarrollo y equidad, han constituido una alianza institucional. La alianza CP (Canadá) - FUNPADEM se propone trabajar con diputados de la región en el combate contra la inseguridad bajo un principio claro: el parlamento, como primer poder de las democracias en la región, deben ser líder en la lucha contra los flagelos que resulta en la inseguridad ciudadana que tanto daño ocasiona a la sociedad. Una primera acción de la alianza CP (Canadá) -FUNPADEM tuvo lugar en la forma de una mesa redonda el 14 de mayo

de 2011, bajo el título de “Fortalecimiento del Rol de los Legisladores en Asuntos de Seguridad Ciudadana en Centroamérica”. Con la participación directa de diez parlamentarios de la región y uno de Canadá, la mesa redonda examinó asuntos claves como el rol de la sociedad civil y su relación con los cuerpos legislativos; el rol de los tres poderes del estado y su relación con la seguridad ciudadana y por último la armonización de la diferentes leyes de la región. El diálogo de los parlamentarios fue facilitado por la presencia de expertos en seguridad de Canadá, Europa y América Central. Igualmente la presencia de representantes del Centro Parlamentario (Canadá), de Derechos y Democracia, igualmente de Canadá, expertos de la OEA, del Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) y de FUNPADEM contribuyeron a dar realce a esta primera iniciativa inter-parlamentaria entre Centroamérica y Canadá. La mesa redonda concluyó con la firma del Acuerdo de San José por el cual se establece el Grupo Parlamentario Centroamericano para la Seguridad Ciudadana (GPC-SC) cuya primera tarea será la elaboración de un plan de acción concertado el cual será sometido a consideración de la comunidad internacional. La mesa redonda ha sido un paso importante en lo que se espera sea un rol más activo de los poderes legislativos en la región. Cuando se trata de fortalecer la democracia, no es difícil concluir que se vislumbran mejores resultados en la lucha contra la violencia cuando los parlamentos y la sociedad civil, componentes fundamentales de la democracia, desarrollan conjuntamente estrategias participativas y sostenibles. La organización ejecutiva de la Mesa Redonda estuvo a cargo de Hector Almendrades, Director del Programa Participa de FUNPADEM, y ex funcionario del gobierno canadiense en asuntos de cooperación técnica para Centroamérica. Usted tiene en sus manos un resumen de la mesa redonda que incluye documentos básicos de análisis de la seguridad ciudadana en Centroamérica.

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Ponencia Esto sí tiene salida: “Ideas para enfrentar la inseguridad ciudadana en Centroamérica” Por Kevin Casas Zamora Investigador Principal Brookings Institution

uiero empezar por agradecer la amable invitación que me hicieron las entidades organizadoras de este importante seminario. En particular, quiero agradecer a mis buenos amigos Cecilia Cortés y Francisco Rojas, que tuvieron la amabilidad de contactarme para esta actividad. Me alegró mucho que me pidieran hacer una presentación sobre la inseguridad ciudadana en Centroamérica y, en especial, que me pidieran hacer una reflexión de cada al futuro. Porque me temo que ningún reto es más importante, ni más urgente, que este en nuestra región.

Como lo veremos a continuación, en Centroamérica la delincuencia no sólo pone en peligro la consolidación de la democracia, sino incluso la viabilidad del estado como entidad reguladora de la vida colectiva. El tema es urgente y abrumador, pero no irresoluble. Lo primero que debemos abandonar en esta discusión es el fatalismo. Tal resignación no se justifica, porque la verdad es que los últimos años no han traído únicamente malas noticias a América Latina en materia de seguridad ciudadana. Hay experiencias exitosas de reducción de los niveles de violencia, sobre todo a nivel local.

El desafío que supone la delincuencia –tanto en sus manifestaciones más triviales, como en las altamente organizadas—está poniendo en riesgo todo lo que esta región ha logrado en las últimas dos décadas, en particular el extraordinario logro de alcanzar una solución negociada a las guerras civiles y el de haber puesto las semillas de sistemas democráticos duraderos. Con todas sus imperfecciones y precariedades, esas democracias han sido infinitamente mejores que las calamidades autoritarias que las precedieron. Haber dejado atrás la larga noche de la guerra y la represión política es un triunfo que hay preservar a toda costa, sobre todo ahora que algunos en la región están manifestando, de manera cada vez más obvia, el duendecillo autoritario que nunca los abandonó.

La violencia que hoy asfixia a Centroamérica no es inevitable. El predicamento actual sí tiene salidas. Eso sí, ninguna de esas salidas es fácil, rápida o barata. Para decir qué se puede hacer, que es en lo que me voy a concentrar en la mayor parte de esa presentación, es preciso empezar por decir dónde estamos y cuáles son las consecuencias de no hacer nada. Aunque sé bien que ya conocen muchos de estos datos, me voy a permitir hacer un breve repaso de la gravedad de la situación de inseguridad ciudadana en Centroamérica y de las consecuencias más importantes del problema. Centroamérica tiene hoy los peores índices de violencia delincuencial del mundo. Más de

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125.000 centroamericanos murieron en la última década como resultado de la delincuencia, mucha de ella organizada. Este número de muertes es casi tan alto como el que tenía la región durante el peor período de las guerras civiles. La tasa de homicidios para Centroamérica es hoy casi cinco veces la tasa de homicidios para el mundo como un todo. Honduras, El Salvador y Guatemala tienen hoy algunas de las cifras más altas del mundo, que superan por un factor de hasta 7 veces el nivel a partir del cual la Organización Mundial de Salud estima que los homicidios se convierten en un problema endémico. Aun Costa Rica y Panamá, que hasta ahora habían mostrado tasas de homicidio relativamente bajas en el contexto latinoamericano, han visto empeorar sus indicadores sensiblemente en los últimos años. Los homicidios dolosos son apenas la consecuencia humana más visible del problema. La proporción de hogares que fueron víctimas de la delincuencia en el último año fue superior al 25% en cada país centroamericano, con excepción de Panamá. Aunque los niveles de desigualdad socioeconómica son un factor crucial en la base de esta descontrolada violencia social, cada día resulta más evidente que los niveles de inseguridad en la región no pueden ser entendidos sin hacer referencia a la extendida penetración del crimen organizado, particularmente el narcotráfico. De acuerdo con cifras de las Naciones Unidas, un 88% de la cocaína destinada al mercado estadounidense transita por Centroamérica y México. Durante la última década, la cantidad de cocaína decomisada en Centroamérica creció casi seis veces. El inmenso flujo de dinero ligado al narcotráfico y la sofisticación de las redes criminales que lo sustentan –redes que alimentan otras modalidades de delincuencia organizada— han transformado drásticamente la realidad política y de seguridad de Mesoamérica y de toda la Cuenca del Caribe. De acuerdo con datos de la Procuraduría General de la República de México, casi la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese país durante los años 2008 y 2009, estuvieron directamente ligados al narcotráfico. Según fuentes policiales, en Puerto Rico la cifra llegó a 8 de cada 10. No es casual,

pues, que Centroamérica exhiba hoy las tasas de homicidio más altas del mundo. Estamos, pues, en presencia de una tragedia de proporciones bíblicas, cuyas consecuencias van más allá del obvio costo humano. Están, para empezar, las implicaciones económicas, que resultan claras cuando pensamos que más de la mitad de las muertes por homicidios dolosos en Centroamérica son hombres jóvenes entre los 15 y los 29 años de edad, en el pico de su capacidad productiva y reproductiva. Recientemente, el economista salvadoreño Carlos Acevedo estimó los costos directos e indirectos de la violencia en América Central en aproximadamente el 8% del Producto Interno Bruto de la región. Eso es un inmenso peso muerto para el desarrollo de cualquier región. Pero además están las consecuencias políticas, la peor de las cuales es la erosión del apoyo a las instituciones democráticas. Un estudio reciente del investigador José Miguel Cruz, también salvadoreño, que utiliza datos del Latin American Public Opinion Project, de la Universidad de Vanderbilt, mostró que el apoyo a la democracia como sistema de gobierno en Centroamérica se ve seriamente afectado por la alta percepción de inseguridad y la valoración del desempeño del gobierno en el combate a la delincuencia. Más revelador aún es que la criminalidad es el problema que con mayor facilidad conduciría a la población centroamericana a justificar un golpe de estado. Un 53% de la población de Guatemala, El Salvador y Honduras estaría dispuesta a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los problemas de inseguridad ciudadana, una cifra más alta que la detectada frente a cualquier otro desafío social. Esta epidemia de violencia está generando una enorme presión sobre todos los gobiernos y actores políticos de la región. De acuerdo con cifras de Latinobarómetro 2010, la inseguridad ciudadana es percibida hoy como el problema más importante en toda América Central, con la excepción de Nicaragua. No sorprende, así, que la discusión en la región esté girando, sobre todo en épocas electorales, en torno a promesas,

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cada vez más estridentes, de enfrentar el problema con “mano dura”, esto es con métodos que hacen un uso abundante e intensivo de los mecanismos de coerción estatal, casi siempre con franca impaciencia, cuando no desprecio, por las garantías del estado de derecho. La población centroamericana –tan atemorizada como ávida de orden—crecientemente está escuchando con atención y premiando tales invocaciones. Eso es desafortunado, toda vez que los resultados de las soluciones de “mano dura” a los problemas de la delincuencia no son halagadores. En este punto, la experiencia reciente de Honduras y El Salvador es elocuente. En Honduras, la adopción desde el 2002 de sucesivos planes contra la delincuencia con ribetes represivos no cambió gran cosa: los 56 homicidios por cada 100.000 habitantes que el país mostraba en el 2002 se convirtieron en 67 en el 2009, la peor cifra del mundo con excepción de la de ElSalvador. Porque el caso salvadoreño es aún peor. Ni el Plan de Mano Dura (2003) ni el de Super Mano Dura (2004), impidieron que el número de homicidios en ese país se duplicara entre 2003 y 2009.

del estado de derecho, es ineludible en la lucha contra la delincuencia. Esto es particularmente cierto sobre la criminalidad organizada, que demanda menos prevención social y un uso mayor de los instrumentos de inteligencia y coerción. No importa cuán efectiva sea la prevención social en el largo plazo, es insuficiente para resolver el desafío político que la inseguridad ciudadana plantea para los gobiernos en el corto plazo. Las mejores experiencias de reducción de los niveles de delincuencia muestran que el reto consiste en combinar “cero tolerancia” a la delincuencia con “cero tolerancia” a la exclusión social. También es imprescindible moderar el discurso y las expectativas. No hay solución fácil al aumento de la delincuencia y hay que decirlo. Es necesario preparar a la sociedad para un esfuerzo prolongado. Desconfiemos mucho de los demagogos, curanderos y medicastros que armados con el lenguaje de “mano dura” ofrecen pomadas canarias para resolver nuestros quebrantos en el corto plazo. Eso no funciona así.

Primero: Replantear la discusión. Eso implica resistir los llamados a resolver el problema mediante políticas de “mano dura” y el retorcido populismo represivo que casi siempre falla en bajar los niveles de criminalidad pero nunca falla en vulnerar las garantías del estado de derecho. La forma sostenible de ganar la lucha contra la delincuencia consiste en poner en práctica estrategias efectivas de prevención social y profundizar el compromiso del país con políticas orientadas al desarrollo humano, la reducción de la desigualdad y la expansión de las oportunidades de los jóvenes.

Segundo: Democratizar la discusión. En casi todos los países desarrollados el gobierno hace público periódicamente un documento (White Paper) que contiene las líneas maestras de las políticas de seguridad nacional. Esa es una práctica que, poco a poco, se ha ido extendiendo en América Latina. Ese documento se envía al Poder Legislativo y es sometido a una amplia discusión pública, en la que también toma parte la academia y la sociedad civil. Esa discusión permite informar y corregir la elaboración de una estrategia genuinamente nacional en materia de seguridad y alimentar el debate presupuestario que se deriva de tal estrategia. Nada nos impide hacer lo mismo en materia de seguridad ciudadana, sobre todo ahora que en casi todos los países existe una Comisión deSeguridad Ciudadana en el Congreso. Si, en efecto, la seguridad ha de ser cosa de todos, que lo sea transparentemente, a todo nivel y desde el principio. Esa discusión abierta sería un antídoto contra lo peor que nos está pasando en materia de seguridad: la generalizada sensación de perplejidad, de que, en realidad, nadie sabe qué hacer con el problema.

Eso sí, la prevención social debe ser calibrada con un sentido de urgencia y con el reconocimiento de que el uso robusto de la coerción estatal, dentro de los límites

Tercero: Mejorar la gobernabilidad de la política criminal. La urgencia del desafío de la inseguridad crea incentivos para dos tipos de respuesta desde la política

Es cada vez más evidente que la tarea de enfrentar la epidemia de violencia en Centroamérica requiere de un programa integral y complejo, que desafía los simplismos de los discursos políticos prevalecientes. Observando la realidad centroamericana, me parece que ese programa debe incorporar al menos 10 elementos que voy a pasar a analizar. Todos ellos son de sobra conocidos y, en algunos casos, ya están siendo puestos en práctica en la región.

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pública: una es aumentar los recursos al sector de seguridad y la otra es cambiar la legislación penal. Eso puede o no ser necesario según las circunstancias de cada país. El punto es que hay otro componente igual de central de la política de seguridad que tiene que ver con la arquitectura institucional y con la coordinación entre todos los actores involucrados en ella. Una estrategia exitosa de seguridad requiere:

nuestras leyes, si no afinamos los mecanismos de coordinación entre todos estos actores, nuestros empeños tendrán un impacto muy limitado. Cuando se le pide a la policía que resuelva el problema de la inseguridad ciudadana se le está pidiendo mucho más de lo que puede dar. Lo que tenemos entre manos es un desafío demasiado delicado y complejo para ponerlo únicamente en manos de la policía.

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Coordinación a lo interno del Poder Ejecutivo, en particular una articulación entre las medidas de seguridad strictu sensu y las distintas políticas sociales, articulación que hasta ahora ha sido la excepción y no la regla;

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Coordinación horizontal entre los distintos poderes del Estado, particularmente entre las fuerzas policiales y el Poder Judicial;

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Coordinación vertical entre los distintos niveles de gobierno en el territorio, lo que implica una gran claridad en la división de funciones en materia de seguridad entre las autoridades nacionales y subnacionales. Si bien los gobiernos locales deben jugar un papel vital en la prevención y el control de las modalidades más comunes de la criminalidad, el combate a la delincuencia organizada demanda un nivel de sofisticación que trasciende aun a los gobiernos nacionales.

Cuarto: Modernizar las instituciones de control e invertir en información. Debemos empezar por entender que en América Central las instituciones policiales, judiciales y penitenciarias no sólo no ayudan a resolver los graves problemas de inseguridad, sino que, en muchos casos, los empeoran. Estas instituciones deben ser reconstruidas desde su base. Aquí hay que decir que los procesos de reforma judicial y policial han tenido un éxito limitado en América Latina y en Centroamérica. Aunque los códigos penales de la región han sido modernizados, lo cierto es que otros aspectos críticos de la política

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Finalmente, coordinación entre el estado y otros actores involucrados en el problema. Aquí hay que mencionar, en particular, la extendida presencia de empresas de seguridad privada en toda América Latina, que a estas alturas es irreversible. Queramos o no, esas empresas son un actor central en esta historia, a veces como parte de la solución y a veces como parte del problema. Como mínimo es urgente mejorar su regulación y supervisión por parte del estado, que es una de las grandes áreas grises que existen en este momento en toda América Latina. Que no se nos olvide: en la regulación de las empresas privadas de seguridad está involucrado un problema central de soberanía.

El punto es que no importa cuánto dinero adicional invirtamos en seguridad o cuán draconianas hagamos

Criminal, como la capacitación de policías y fiscales, el mejoramiento de los sistemas de control interno para combatir la corrupción y la adopción de las tecnologías de la información y la comunicación en las instituciones de seguridad, continúan mostrando rezagos considerables en todos los países. Igualmente débil es la formación de capacidades civiles en materia de seguridad, particularmente en los congresos y las organizaciones de la sociedad civil de la región. De todas estas tareas de modernización, ninguna es más importante que invertir en sistemas de información. La ciudad de Nueva York no vio desplomarse sus niveles de delincuencia solo por la política de “cero tolerancia” del ex-Alcalde Giuliani. Esa fue apenas una parte –y acaso la más controversial—del esfuerzo. Lo fundamental fue Comstat, el sistema informático de estadística introducido por el Comisionado de Policía de Giuliani, Bill Bratton. Con él fue posible dar seguimiento, prácticamente en tiempo real, al comportamiento de la delincuencia en toda la ciudad. Ello permitió identificar sitios críticos y tendencias, pero más importante aún definir líneas de base, poner objetivos, definir responsabilidades para cada comisaría y premiar el desempeño exitoso. Todo esto parece una quimera en Centroamérica, una región

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donde los ministerios de seguridad no cuentan siquiera con encuestas de victimización periódicas. De acuerdo con un informe elaborado por el Poder Judicial de Costa Rica hace algunos años, casi el 40% de los partes policiales que se hacen en ese país es ininteligible y una parte significativa de los despachos judiciales no tiene la capacidad para establecer en tiempo real si un infractor tiene antecedentes penales o causas judiciales pendientes. Mientras no se invierta mucho en la generación y procesamiento intensivo de datos sobre la criminalidad, seguiremos condenados a que la política de seguridad se haga al son de ocurrencias. Quinto: Mejorar la relación entre instituciones de control y comunidad. Una de las claves de cualquier estrategia para reducir la impunidad en Centroamérica consiste en convencer a los ciudadanos de que denuncien los hechos delictivos. Si tomamos los datos del año 2010 del Barómetro Iberoamericano de la Gobernabilidad, en ningún país centroamericano una mayoría de la población manifiesta tener confianza en la policía y el Poder Judicial. En Costa Rica, por ejemplo, la relación entre policía y comunidad muestra un significativo deterioro desde hace tiempo. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Seguridad Pública realizada por el Ministerio de Seguridad y el PNUD en 2004, sólo el 15% de la población consideraba que la policía hacía un buen trabajo controlando la delincuencia. La cifra comparable para Estados Unidos fue un 89%. La repetición de la encuesta en el 2006, arrojó que sólo el 18% opinaba que la policía estaba compuesta por personas honradas y que menos del 20% se sentía protegido por su presencia. Peor aún, en ambas preguntas el resultado obtenido por la Fuerza Pública fue muy inferior al obtenido por las empresas de seguridad privada. La dureza de estos juicios posiblemente no sea merecida en muchos casos, pero apunta a un dato fundamental: la desconfianza en la probidad y la capacidad de las autoridades es una de las razones centrales por las cuales la gran mayoría de los delitos no son denunciados. En el 2008 menos de una cuarta parte de los hechos delictivos fue denunciada en Costa Rica. Ese es el factor más importante que alimenta la impunidad. Mejorar los mecanismos de control interno en las fuerzas policiales, fortalecer las experiencias de seguridad comunitaria y abrir oportunidades de supervisión

por parte de las comunidades sobre el desempeño de la policía es esencial si la ciudadanía ha de denunciar los delitos. Sexto: Aumentar la presencia coordinada del Estado en áreas problemáticas. Uno de los problemas más serios de seguridad es el de los pequeños “estados fallidos” que existen en cada gran ciudad latinoamericana, espacios territoriales en los que la autoridad del estado ha dejado de imperar. Eso es cierto en Río de Janeiro, pero también en San Salvador, en Ciudad de Guatemala y hasta en San José. Las zonas más problemáticos en términos de violencia necesitan la presencia masiva y coordinada del estado, en fuerzas de tarea y en asocio con la comunidad. Hay que ocuparlos (literalmente) con la policía, pero detrás de la policía debe marchar la inversión social: la mejora de la infraestructura escolar y de cuido, los centros de capacitación laboral, las instalaciones deportivas, etc. Esto no tiene nada de novedoso. Es, en esencia, lo que hizo posible la reducción dramática de la violencia en Bogotá, cuya tasa de homicidios pasó de 80 por 100.000 en 1994 a 22 en el 2009, una cifra casi idéntica a la que hoy tiene el Cantón Central de San José. Recuperar cada uno de esos “micro-estados fallidos” tiene que ser un proyecto no de los ministerios de seguridad, sino de todo el sector público, con gerentes responsables, con objetivos, líneas de acción claras y recursos, muchos recursos. Sétimo: Regular la compra y tenencia de armas de fuego. El 77% de los homicidios en Centroamérica se comete utilizando armas de fuego. Ninguna otra región muestra una cifra semejante. Aunque los países latinoamericanos, en general, han hecho significativos progresos en la regulación del tráfico internacional de armas livianas, las leyes nacionales que regulan la posesión de armas son más bien permisivas y pobremente aplicadas. Si bien la evidencia que liga la restricción en la tenencia de armas y las tasas de homicidio en los países desarrollados es controvertida, las evaluaciones de las experiencias recientes en Bogotá, Cali y Sao Paulo, muestran que el control riguroso de las armas de fuego ayuda marginalmente a reducir los niveles de violencia. Lo que es importante tener claro es que la tenencia de armas es uno de los pocos factores asociados a la violencia que es susceptible de ser afectado por la política pública en el corto plazo.

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Octavo: Prevenir los embarazos adolescentes. Uno de cada 7 hogares en Costa Rica es jefeado por una mujer con hijos adolescentes. Las cifras son similares o peores en toda Centroamérica. En el caso costarricense, la vulnerabilidad social de esos núcleos familiares es conocida: son casi una cuarta parte de los hogares pobres del país. En ello convergen muchas causas, de las cuales no es la menor que el 20% de los nacimientos sigan siendo de madres adolescentes. El tema es crucial por muchas razones, incluida la seguridad. La probabilidad de que los hijos criados en esas condiciones –en hogares monoparentales, o con madres adolescentes, o ambas—terminen por entrar en conflicto con la ley es mucho más alta que el promedio. Esto ha sido reiteradamente comprobado por investigaciones en Estados Unidos. No sólo ahí: un estudio realizado en Uruguay hace algunos años determinó que dos terceras partes de los jóvenes procesados por la justicia penal juvenil provenía de hogares monoparentales. Las implicaciones de estos datos van desde la urgencia de mejorar la infraestructura de cuido hasta la necesidad de tomarnos la educación sexual en serio. En el largo plazo, una de las mejores inversiones en nuestra seguridad consiste simplemente en repartir condones en cada escuela secundaria y enseñar a usarlos. Si hay muchas razones por las que es bueno que nuestras sociedades deje atrás la mojigatería, esta es, sin duda, una de las más importantes. Noveno: Repensar las políticas anti-narcóticos. El narcotráfico merece una mención especial. Como lo dije antes, el narcotráfico está en el centro de la discusión de seguridad en toda la región y precisa de una respuesta multi-dimensional, en la que el uso de inteligencia policial y de la coerción estatal juega un papel ineludible. No tiene sentido ponerse a decir aquí todo lo que hay que hacer para enfrentar este espinoso problema. Lo que sí voy a decir es que en el caso de Centroamérica ese esfuerzo multi-dimensional debe incluir una vigorosa dimensión diplomática, que propicie un verdadero diálogo hemisférico sobre este tema. Esa es una conversación que urge tener, porque América Latina, y Centroamérica en particular, está pagando una parte desproporcionada del precio de las políticas anti-drogas de los Estados Unidos, hasta ahora mayoritariamente

centradas en el control de la oferta por mecanismos represivos. Las implicaciones de ese enfoque para todo el Hemisferio han sido, en general, desastrosas. De alguna manera, el primer requisito para que todo el hemisferio haga progresos sustantivos en la lucha contra el narcotráfico consiste en abolir la prohibición de pensar en enfoques alternativos de política pública, esto es enfoques más orientados a la reducción de la demanda y a la mitigación del daño ocasionado por las drogas, que vengan a complementar el uso necesario y controlado de la coerción estatal. Esto lo hizo ver con elocuencia el informe de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, coordinado por los ex – Presidentes Cardoso, Zedillo y Gaviria, publicado en el año 2009. Este informe, además, esbozó la posibilidad de despenalizar la posesión de marihuana para uso personal, algo que ya está sucediendo en algunos países de

América Latina Para que esa conversación tenga posibilidades de suceder vale la pena prestar atención a una sugerencia planteada hace algún tiempo por Ethan Nadelman, el Director de la Alianza para las Políticas sobre las Drogas, una ONG dedicada a este tema, en un artículo demoledor sobre la mal llamada “Guerra contra las Drogas”: “Comiencen a actuar y pensar estratégicamente en América Latina. Sospecho que si alguien convocara a una reunión de todos los presidentes, primeros ministros y cancilleres —pasados y actuales— que han pensado, dicho en voz baja o proclamado que la guerra anti-drogas es un destructivo engaño, y que la legalización o algún otro tipo de alternativa fundamental probablemente tendría más sentido, solo habría espacio para estar de pie en la sala. Si invitan a otros ministros y líderes del Caribe, probablemente necesitarían un auditorio. Tal reunión quizá revelaría que este punto de vista representa no una perspectiva «jalada de los pelos», minoritaria, sino un sentimiento mayoritario entre los líderes regionales… Una cosa es que el Gobierno de los Estados Unidos ataque a líderes individuales que se atreven a decir que la guerra anti-drogas es como la ropa nueva del

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emperador desnudo, y otra, muy diferente, es cuando el sentimiento se expresa en forma colectiva. No creo que pueda darse un gran cambio en América Latina hasta que semejante reunión se celebre, pero podría llegar a ser un catalizador cuando ocurra.” Yo estoy de acuerdo. Es tiempo de que entre todos le pongamos el cascabel al gato y creemos un foro regional que transmita con claridad y sin miedo lo que América Latina está pensando sobre este tema. Décimo: Invertir en oportunidades para la juventud. Una cuarta parte de la población joven latinoamericana no estudia ni trabaja. Entre otras cosas, esto es un ejército de reserva disponible para actividades delictivas. Por ello, aumentar los montos y la efectividad de la inversión pública en educación, salud pública, cuido y capacitación laboral para la juventud es vital para la seguridad futura de la región. Al decir esto volvemos a uno de los puntos centrales de esta historia: la inversión en desarrollo humano ofrece la ruta más cierta hacia sociedades menos violentas, menos atemorizadas y menos inseguras. Esto debería ser evidente, pero, a juzgar por la trayectoria de las políticas públicas en América Latina, no lo es. Los 30 primeros países en la lista del Indice de Desarrollo Humano del PNUD en el 2009 –entre los que no figura ninguno de América Latina—tienen, en promedio, una tasa de homicidio de 1,3 por 100.000 habitantes. De los 30, solo uno, Estados Unidos, tiene una tasa de homicidio superior a 3 por 100.000 habitantes. Cuando se trata de inseguridad ciudadana esa es la verdadera historia. Lo demás son detalles. Ahora bien, esto no es gratis. Casi todas las intervenciones de política pública requeridas para enfrentar la inseguridad ciudadana en Centroamérica son complejas y costosas. Eso nos conduce inevitablemente a un tema al que nuestras sociedades –o algunos sectores de

ellas—le tienen pavor. Si la política pública ha de hacer posible el acceso universal a los derechos sociales –algo que resulta esencial para reducir los niveles de violencia—es preciso reformar profundamente la fiscalidad en la región. Más aún, si hemos de fortalecer la capacidad del estado para ejercer control sobre su territorio –algo esencial para combatir el crimen organizado—el primer paso consiste en pagar impuestos. ¿Quién puede legítimamente sorprenderse de que el estado guatemalteco tenga un tenue control sobre su territorio, cuando se trata de un país en el que la recaudación tributaria apenas pasa del 10% del PIB? Hay que decirlo con claridad: si hemos de enfrentar con éxito la inseguridad ciudadana en Centroamérica debemos empezar por exorcizar algunos de los viejos demonios que nos siguen condenando al subdesarrollo. La violencia delincuencial es el lugar donde se vierten todas las carencias de nuestro desarrollo. La inseguridad ciudadana no es un problema de seguridad, es un problema de desarrollo. Eso no nos aliviana la tarea, pero al menos debería vacunarnos contra las pócimas milagrosas que han proliferado en nuestros países, que les ofrecen un súbito espejismo de poder a sociedades cada vez más resignadas. En términos de política pública, la “mano dura” no es más que una dosis de droga –un “pericazo” dirían en Costa Rica—, que proporciona una satisfacción intensa, efímera y, en última instancia, falsa. La opción a consumir este narcótico político no es, sin embargo, bajar los brazos y aceptar la violencia como el designio de dioses inescrutables. Por el contrario: el problema sí tiene salida. Sólo que es más larga, más compleja, más cara y más demandante de nosotros como ciudadanos de lo que nos gustaría admitir. Decir esto con toda la elocuencia de la que seamos capaces es el primer paso para darle un futuro a Centroamérica. No podemos fallar en esto. Porque, señoras y señores, la alternativa al éxito es sólo una: la oscuridad.

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Ponencia Fortalecimiento del rol de los legisladores, seguridad ciudadana en Centroamérica Por Carlos Góngora Fuentes Presidente de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico Asamblea Legislativa de Costa Rica

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Documentos de

Discusi贸n

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Panel 1 : Sociedad Civil

Legislaturas y Sociedad Civil: ¿Cómo puede una buena asociacion mejorar la Seguridad Publica? Puntos de Discusion

Experiencia Internacional

El Contexto de Centroamérica

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El conocimiento y la experiencia de la sociedad civil en temas de seguridad ciudadana fortalecen el papel y la contribución de los Parlamentos en temas de derecho y de género.

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En términos de legislación, la sociedad civil ha contribuido con los Parlamentos para avanzar reformas a los sistemas de seguridad pública.

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El caso de estudio de Indonesia demostró que después de la caída del régimen de facto de Suharto en 1998, la sociedad civil tuvo un impacto significativo en la reforma de seguridad pública.

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En términos de género, la sociedad civil ha generado espacios para que temas de (in) seguridad pública sean incluidos en las reformas de seguridad ciudadana, como por ejemplo, la violencia de género.

•

Las Naciones Unidas ha indicado que la violencia de género es una de las amenazas más comunes a la seguridad humana en el mundo.

•

A nivel mundial, la colaboración de la sociedad civil con el Parlamento en trabajos relativos a la seguridad ciudadana ha ocasionado:

•

Durante las últimas dos décadas, las organizaciones de la sociedad civil en los países de América Central han tenido una creciente relación con los Parlamentos, particularmente en temas de seguridad ciudadana. La institucionalidad centroamericana, en el marco del SICA ha ido fortalecido la comunicación y la transferencia de información entre las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos. Las asambleas legislativas han adquirido una mayor independencia, lo cual ha facilitado la articulación de dos tipos de redes de organizaciones de la sociedad civil: regionales y no gubernamentales. De acuerdo a un análisis elaborado por la Unidad de Seguridad Publica del SICA y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la región cuenta actualmente con más de 50 iniciativas de seguridad ciudadana, de muy diversa índole y alcance, y que están ligadas a la participación de las organizaciones de la sociedad civil. Los Parlamentos pueden ampliar las relaciones con las organizaciones de la sociedad civil de la siguiente manera: • • •

Fomentando la participación ciudadana en el proceso legislativo. A través del intercambio de información en temas de (in) seguridad pública. Incrementando el acceso de iniciativas ciudadanas.

• • • •

Mejor entendimiento de las demandas ciudadanas. Contrapeso a la penetración de redes criminales Formulación de leyes que atienden las necesidades específicas de mujeres, hombres, niñas y niños. Participación formal e informal de la sociedad civil en los procesos de formulación de políticas públicas.

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Parte I

Relaciones sociedad civil-parlamento en materia de seguridad: El potencial en América Central Por Carlos Torres Jiménez, Luis Diego Segura

Introducción El presente documento es un intento de describir la creciente relación entre la sociedad civil centroamericana y las asambleas legislativas. Un primer paso es conocer los espacios que los gobiernos abren para la participación de sus organizaciones. Se analizan especialmente los alcances de la normativa internacional existente. Luego se describen los tipos de organizaciones de la sociedad civil para así valorar su rol en el tema de seguridad ciudadana. Por último, se valora la participación de estos grupos en el tema de seguridad ciudadana, para finalmente vislumbrar, con ejemplos, cómo contribuyen al diálogo con los parlamentos. La última sección muestra algunos ejemplos de cómo la sociedad civil ha aportado al trabajo de los parlamentos en la región.

Marco normativo internacional para la participación de la sociedad civil en democracia La participación de la sociedad civil y más aún la participación ciudadana es un derecho internacionalmente reconocido como fundamental para el fortalecimiento de la vida en democracia. Cada vez más se evidencia compromiso y voluntad estatal para ampliar espacios a la participación de la sociedad civil, temas ambientales, sociales, culturales y otros. Es importante comprender ese acceso, previo al análisis en el tema de seguridad ciudadana.

Ahora bien, al tratar asuntos de seguridad, encontramos que el tema sigue siendo casi exclusivo para la participación estatal. No obstante, se han dado algunos compromisos formales para la participación ciudadana y de la sociedad civil en el Sistema Interamericano. Por otro lado, a nivel centroamericano el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (TMSDCA) fue muy tímido en la apertura de espacios para la participación de la sociedad civil en las instituciones encargadas del tema. Por otro lado, la participación de la sociedad civil, igualmente es contemplado en acuerdos comerciales que han firmado los diferentes gobiernos, como por ejemplo, el gobierno de Canadá, a fines de la década de los 90s, ha decretado como esencial la participación de la sociedad civil en la preparación del país para negociaciones de tratados de libre comercio. Una última referencia se encuentra en la declaración de la Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado del SICA de octubre del 2006. Esta declaración fue mas allá y se comprometió en “promover el desarrollo y la implementación de políticas y acciones, dirigidas a la prevención y combate al delito, creando una cultura ciudadana de seguridad, estableciendo mecanismos de participación que incluya la creación de organizaciones locales y mesas ciudadanas”. Sin embargo, la implementación de estos compromisos en la práctica ha sido lenta y muy reciente, además, sus vinculaciones con las autoridades al nivel local sigue siendo mínima o nula. Si bien es cierto que la región cuenta con espacios para la participación de la sociedad civil, vale la pena preguntarnos: ¿Se han aprovechado dichos espacios? ¿En qué nivel? ¿Cómo es percibida dicha apertura por los estados? La experiencia, hasta la fecha, es diversa.

Tipos de organizaciones de Sociedad Civil en América Central La relación entre la sociedad civil y las Asambleas nacionales ha ido depurándose recientemente. Actualmente en Centroamérica existen distintos tipos de organizaciones de sociedad civil con marcadas diferencias. Por ejemplo las redes de organizaciones regionales que in-

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cluyen a las cámaras regionales empresariales. En este nivel encontramos un entramado muy amplio de organizaciones en función de los sectores representados, por ejemplo indígenas (CICA) afro descendientes, (ONECA), pescadores artesanales (CONFEPESCA), mujeres (FEMICA), académica (AUPRICA-CSUCA), empresarios (FEDEPRICAP, FECAMCO, FECAEXCA), entre otras. Estas organizaciones están agrupadas dentro del Comité Consultivo del SICA. Estas son organizaciones de base que representan claramente a grupos con agendas centradas en sus temas de interés. Además de estas, la región también ha visto crecer, desde inicios de la década de los noventa, un importante número de organizaciones no gubernamentales basadas más en la elaboración de información para incidir en políticas públicas, ejecución de iniciativas puntuales o el posicionamiento de temas específicos en la agenda nacional o regional. Estas organizaciones tienen como característica, un mayor número de profesionales en su personal, no están en muchos casos articulados a organizaciones de base y por último, están conectadas con diversas instancias similares a nivel internacional. Ejemplo de estas son, por mencionar algunas: •

El Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) de Nicaragua

•

Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala

•

Centro de Documentación (CEDOH) de Honduras

Además de estos dos tipos de organizaciones mencionadas, encontramos más recientemente el surgimiento de otras (principalmente del tipo comunitario o locales) que se han establecido para enfrentar situaciones puntuales relacionadas con temas de inseguridad ciudadana (en otros casos su creación es impulsada por el mismo estado) tales como las comunidades organizadas contra el crimen en Costa Rica, Comités de Seguridad Ciudadana Organizada de El Salvador y los Comités Locales de Seguridad en Guatemala. Si se incluyen temas conexos a la seguridad (como prevención del delito, trabajo con jóvenes y otros) la lista de instancias que trabajan el tema se expande. Estas

organizaciones en muchos casos son poco sistemáticas, son coyunturales y en su naturaleza han sido creadas para responder un requerimiento específico. En este caso, muchos de estos comités tienen estructuras flexibles y se adaptan a regulaciones dictadas por los estados. Su principal atributo es su adherencia a las bases o específicamente a las comunidades donde se localizan. Sin embargo, en muchos casos dependen de la atención y seguimiento que puedan darle a la temática o a las iniciativas creadas por los gobiernos de turno. No obstante lo descrito, es muy variable la capacidad de construcción creativa de iniciativas que puedan consolidarse en resultados óptimos para la sociedad.

Sociedad Civil y Seguridad Ciudadana: experiencias diversas Según un análisis realizado por la Unidad de Seguridad Democrática del SICA y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la región cuenta con más de 50 proyectos o iniciativas (tanto nacionales o regionales) en el tema de seguridad ciudadana. La Feria “Compromiso Centroamérica” que tuvo lugar en Octubre 2010 buscó consolidar un gran encuentro entre esas iniciativas regionales, nacionales y locales. En aquella ocasión se sistematizaron las experiencias en ocho categorías: 1- Producción de conocimiento, 2- Cultura de la legalidad, 3-Prevención de la violencia juvenil, 4- Genero y seguridad, 5- Gestión de la seguridad desde el ámbito local; 6- Control de armas, 7- Modernización de instituciones policiales y 8- Cooperación Jurídica. Lo destacable del esfuerzo es la cantidad de iniciativas ligadas al tema de seguridad ciudadana tratadas por organizaciones de la sociedad civil. Cada categoría tenía una o varias organizaciones con experiencia y capacidad para construir espacios alternativos a las políticas de “mano dura” o “cero tolerancia” que han prevalecido en la región.

Algunas iniciativas PARLAMENTO-SOCIEDAD CIVIL En América Central el interés por la seguridad ciudadana es visto a través de diversas ópticas. En los parlamentos este tema se ventila en otro tipo de procesos. Entre

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ellos se cuenta las comisiones pertinentes en el tema, el análisis de la problemática, el cabildeo a diferentes actores en la escena legislativa y el respectivo monitoreo de los resultados o dictámenes de cada parlamento. Las comisiones legislativas en Centroamérica permiten la participación y de hecho convocan a las organizaciones de la sociedad civil para que presenten sus investigaciones, experiencias y proyectos en distintas áreas desde el campo social hasta en materia de seguridad. Si bien este ha sido el mecanismo más tradicional para el desarrollo de esa relación, igual las organizaciones y movimientos sociales han procurado mantener relaciones más estrechas con parlamentarios afines a sus agendas, estableciendo así más puentes para un acercamiento entre el parlamento y la sociedad en general. Sin embargo, los espacios para estrechar esta relación virtuosa y necesaria entre la sociedad civil y los parlamentos deben ser mejor aprovechados y ampliados. El tema de la (in) seguridad es un asunto de primer orden de interés para la opinión pública en Centroamérica (así lo demuestran encuestas como el Latinobarómetro) y ante la ausencia de respuestas no tradicionales (a la mano dura) la sociedad civil ha venido generando interesantes iniciativas. Muchas de estas iniciativas no logran contar con el apoyo político de los parlamentos. Esto puede obedecer a diversos factores, sin embargo es claro que los parlamentos todavía tienen trabajo por hacer en incorporar en su quehacer el apoyo de la sociedad civil. Esto permitiría un trato mejor de la temática, derivar en políticas y leyes aprobadas y financiadas por los poderes estatales, aportando así mayores opciones a una región donde el ciclo de crimen e inseguridad parece conducir a más respuesta violenta. Como por ejemplo: •

•

El Congreso de El Salvador ha creado dos mecanismos de acercamiento y participación de la ciudadanía, la primera es una Oficina de Atención Ciudadana la cual tiene primordialmente el rol de brindar información a cualquier ciudadano interesado en la función legislativa y las leyes de la República. Costa Rica cuenta con dos mecanismos para la participación de la sociedad civil, en este caso los mecanismos van más allá del acceso a la información lo

cual le permite presentar iniciativas de ley a través de la Oficina de Iniciativa Popular, esta oficina recoge solicitudes, propuesta o inclusive anteproyectos de ley, los cuales son presentados a todos los diputados y asesores legislativos para su conocimiento, de modo que aquel proyecto que resulte de su interés pueda ser incluido en la agenda legislativa.1 Como bien se aprecia, existen dos tipos de mecanismos que están operando en la región, el más usado son las opiniones presentadas (escritas y en ocasiones orales) ante las comisiones legislativas, este mecanismo es común a todos los parlamentos, la debilidad que posee es que, a pesar de poder ser activado por solicitud de la sociedad civil como también por invitación del parlamento, el poder participar en este tipo de sesiones exige a las organizaciones de la sociedad civil monitorear permanentemente las actividades del parlamento para conocer la agenda de la comisión y poder solicitar con tiempo la oportunidad de presentar opinión, o en su defecto deben buscar algún canal de comunicación con los parlamentarios para que conozcan su trabajo en el tema de seguridad y por ende sean invitadas a presentar opinión.

Requerimientos para el futuro: a manera de Conclusión El tema de seguridad desborda la capacidad estatal y requiere de esfuerzos conjuntos para su mejor tratamiento. Una gran mayoría de los esfuerzos están concentrados en el accionar de los Poderes Ejecutivos, de los cuerpos policiales y Poderes Judiciales. Mucho menos visible son los esfuerzos desplegados por otros órganos del estado. No obstante, con el tiempo, la sociedad civil va incorporándose a la discusión, con resultados variados. Pareciera que el órgano natural para una participación efectiva de la sociedad civil es el parlamento. En todos los países existen espacios abiertos para los aportes de la sociedad civil, entonces es menester potenciar estos espacios. 1 En total esta ha recibido 1344 iniciativas (1999-marzo 2011), de las cuales 84 han sido puestas en la corriente legislativa, 24 están actualmente en discusión en las comisiones legislativas y 13 son ley de la república (www.asamblea.go.cr).

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La relación sociedad civil-parlamento puede beneficiarse de varias formas. Primero, la sociedad civil está en capacidad de aportar investigación de calidad para la toma de decisiones. El desafío es la obtención de datos, estadísticas y estudios que puedan dar una mejor comprensión al fenómeno de seguridad ciudadana. Segundo, los parlamentos pueden, en la medida de lo posible, crear lazos más fuertes con comunidades que permitan establecer mecanismos de consulta más claros y depurados, que incorporen el pulso de la sociedad. Tercero, existe un gran potencial en materia de control político. Esto por supues-

to requiere mayor apertura de los parlamentos aceptando los diferentes comentarios de grupos especializados de la sociedad civil. El reto es mayor, pues el “control político” es sensible para los partidos políticos. Adicionalmente, en muchos casos, los cuerpos de seguridad son sensibles y reacios a este tipo de control. Por último, existe una necesidad de aumentar la confianza de la sociedad civil hacia los parlamentos. Esto se puede lograr con diversas prácticas que permitan la formulación conjunta de leyes y acciones que permitan el monitoreo y evaluación de las políticas públicas de seguridad ciudadana.

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Parte II

Experiencias exitosas en materia de participación de la sociedad civil en materia de seguridad ciudadana: Enfoques de derecho y de género Por Etienne Roy Grégoire Agente de Programa, Desarrollo Democrático Derechos y Democracia, Canadá

Introducción El propósito de este documento es presentar algunos aspectos claves y lecciones aprendidas a nivel mundial, basándose específicamente sobre el caso de la Reforma del Sistema de Seguridad (RSS) en Indonesia y buenas prácticas en la inclusión de un enfoque de género. Antes de hablar de las estrategias desarrolladas por Derechos y Democracia, cabe resaltar algunos aspectos claves del contexto en el que se insertan. Después de la caída del régimen de facto de Suharto en 1998, una democracia formal se ha instalado de manera relativamente exitosa en Indonesia. Como resultado, se han realizado elecciones presidenciales mayormente libres y justas, así como elecciones legislativas a todos los niveles (nacional, provincia y municipal). Las relaciones de las estructuras de poder heredadas del régimen de Suharto y su permanencia en la sociedad local, sin embargo, han resultado mucho más difíciles de cambiar a profundidad. Esto se ha manifestado principalmente en el sector de la seguridad; la RSS, en este sentido, se ha vuelto un desafío particularmente importante para las nuevas instituciones democráticas y el desarrollo democrático del país. Se debe recordar que los aparatos de seguridad y las instituciones militares fueron indispensables para mantener el régimen de facto de Suharto.

En el marco de la transición democrática, empezaron a confundirse dos intereses complementarios de ciertos elementos de las fuerzas de seguridad, es decir la necesidad de garantizar cierta impunidad para las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo el régimen de Suharto y el mantenimiento de las actividades económicas ilegales. La protección de estos intereses implica, sin embargo, una resistencia a las reformas consistentes con un proceso de transición democrática y al fortalecimiento de instituciones como el Parlamento. En particular, la RSS tiene como objetivo la transformación de un sistema de seguridad autoritario (políticas de seguridad, instituciones, actores del sector y sus roles, responsabilidades y prácticas) a un nuevo sistema, sujeto a la autoridad y la supervisión de las instituciones civiles y consistente con las normas democráticas, los derechos humanos y los principios de buena gobernanza. De hecho, el consenso establecido a nivel internacional sugiere que la supervisión del Parlamento está en el corazón de la gobernanza democrática y de una efectiva política de seguridad ciudadana. Sin embargo, la experiencia demuestra que para cumplir adecuadamente con su papel, los parlamentos a menudo necesitan de apoyo externo. A nivel mundial, la experiencia ha demostrado que las RSS incompletas resultan en la marginalización de instituciones democráticas como el Parlamento. En la medida que su autoridad formal no está reconocida por los actores de poder, los parlamentarios pierden su relevancia para la sociedad. Otro resultado es la apertura de una brecha en el estado de derecho y un divorcio entre el proceso democrático y procesos de gobernanza basados en redes informales de tráfico de influencia. Amenaza igualmente a la integridad y la legitimidad del parlamento y de los parlamentarios, pues crea condiciones para el ejercicio de presiones indebidas sobre ellos y, en ciertos casos, la penetración de redes criminales en la institución por medio de corrupción. Frente a esta amenaza, los parlamentarios y la sociedad civil encuentran causa común: por un lado, el Parlamento puede garantizar a la sociedad civil el mantenimiento del espacio político abierto por la transición democrática, incluyendo cierta protección frente a las represalias de las

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redes criminales; por otro lado, la sociedad civil, además de la experticia que haya desarrollado en el tema de la seguridad, permite una mejor vinculación entre las iniciativas de los parlamentarios y las demandas ciudadanas. Este punto es clave, pues aún con las mejores intenciones del mundo, los parlamentarios a menudo necesitan del “aval” de la sociedad civil para que los ciudadanos perciban positivamente sus iniciativas en el ámbito de la seguridad ciudadana. La participación de la sociedad civil en el trabajo del parlamento relativo a la seguridad ciudadana, siendo ésta un tema de la más alta preocupación de los electores, fortalece el vínculo democrático entre los parlamentarios y los ciudadanos y ofrece un contrapeso necesario a los intentos de penetración de las redes criminales. En Indonesia, las reformas de “segunda generación”, entonces, se han enfocado en una adecuada implementación de las leyes, proceso en el cual el apoyo de la sociedad civil al papel del parlamento ha sido central. La sociedad civil de Indonesia ha reconocido la necesidad de participar en este proceso y de fortalecer la capacidad política de las instituciones de ejecutar su mandato. La sociedad civil tiene mucho que aportar a los parlamentarios: promueve leyes; aporta datos alternativos a las estadísticas entregadas por el ejecutivo o compilan los datos usando criterios diferentes (con enfoque género-específico, por ejemplo); visibiliza y analiza ciertas dinámicas delictivas, como los ataques a defensores de derechos humanos, o violencia sexual no reportada a las autoridades; permiten registrar casos de delitos cometidos por agentes del estado, los cuales usualmente están sub-registrados por las autoridades; puede participar (y legitimar) comisiones deontológicas, de depuración o de reforma de los aparatos de seguridad. Es de notar, además que en algunos casos, la participación de la sociedad civil es vital al cumplimiento de los compromisos internacionales de los estados (de los cuales los parlamentos son partícipe), como es en la aplicación de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Para abrir este espacio las buenas prácticas que emergen a nivel internacional en relación a la seguridad ciudadana sugieren que los parlamentos deberían promover la participación de la sociedad civil en los procesos siguientes: aprobación, rechazo o enmienda de leyes; realización de debates parlamentarios.

Integración de la perspectiva de género La integración del enfoque de género a los procesos de RSS y de seguridad ciudadana permite la consolidación de instituciones, políticas y programas. En efecto, la violencia de género es una de las amenazas más comunes a la seguridad humana en el mundo y su tratamiento está incorporado en los compromisos internacionales de los estados. La resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por ejemplo, obliga los estados a garantizar la protección, la participación y la prevención de las mujeres en contexto de transición post conflicto. Se ha afirmado que a una mayor participación de las mujeres en los parlamentos corresponde una disminución de la violencia interna2. A nivel internacional, existen herramientas útiles, adoptadas por Derechos y Democracia, para promover buenas prácticas en este sentido. Aunque cada medida tenga que estar adaptada a su contexto particular, la herramienta desarrollada por el Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación de las Naciones Unidas para la promoción de la Mujer (UN- INSTRAW), el Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) y la Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos (ODIHR), titulado Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender, promueve por ejemplo las medidas siguientes : •

La integración de los asuntos de género en la revisión parlamentaria de la eficacia operacional de los aparatos de seguridad, incluyendo métodos de recolección de datos para promover la equidad de género en las estructuras de seguridad;

•

El análisis del presupuesto de seguridad con enfoque de género para identificar las necesidades específicas de las mujeres, hombres, niños y niñas para establecer adecuadamente las prioridades. En particular, es necesario enfrentar la violencia dirigida específicamente a las mujeres;

•

El aumento de la proporción de mujeres en el parlamento y el aumento de mujeres en los diferentes comités que traten de asuntos de seguridad ciudadana.

2 Melander, E. “Gender Equality and Intrastate Armed Conflict”, 49 International Studies Querterly 4 (2005), p. 706, citado en Ilja Luciak, Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender, INSTRAW y DCAF, 2008.

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Constituyen buenas prácticas la formulación de leyes incluyentes y basadas en las necesidades específicas de las mujeres; fortalecer la capacidad de análisis de género de los parlamentarios en general; la participación de la sociedad civil con procesos formales e informales; establecer un gabinete de género; la realización de estudios de impacto de leyes y políticas con enfoque de género; y la exigencia de estadísticas desagregadas por sexo. Como sucede con la participación de la sociedad civil en los procesos parlamentarios, la integración de los asuntos de género y una mayor representatividad de las mujeres en la conformación del parlamento refuerza el enlace entre los parlamentarios, los partidos políticos y los ciudadanos, favoreciendo la legitimidad de los procesos de toma de decisión democráticos.

Conclusión: una relación de mutuo beneficio En varias partes del mundo, las organizaciones de sociedad civil y los parlamentarios que trabajan en temas de seguridad ciudadana se enfrentan a grandes desafíos, específicamente en países donde no terminan de

culminar procesos de transición democrática. En estos países, el papel democrático de supervisión que deben realizar los parlamentos se enfrentan con la persistencia de redes de tráfico de influencia conectados con actividades criminales. Eso representa un doble peligro: por un lado, la oposición de estos grupos favorece el status quo en materia de seguridad, propicia la impunidad y conduce a un aumento de la violencia en general; y por otro lado, a causa precisamente del status quo, se produce una pérdida de confianza de la población en sus instituciones democráticas y una disminución del apoyo ciudadano a los parlamentarios. Esta realidad implica también riesgos concretos para la seguridad de los parlamentarios y los representantes de la sociedad civil que quieren salirse de status quo. Es importante recordar que los ataques en contra de defensores de derechos humanos y la violencia política en general generan una pérdida de espacios democráticos para la sociedad civil y los parlamentarios. En estas circunstancias, la sociedad civil y los parlamentarios comparten un mismo interés: reconstruir una relación entre el parlamento y la sociedad que pueda hacer contrapeso a las redes de poder delictivas.

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Panel 2 : Seguridad Ciudadana y los Tres Poderes Públicos El Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Poder Judicial: Un trió que tiene que trabajar juntos para mejorar la vida de las personas: ¿Que pueden contribuir los legisladores? Puntos de Discusión

•

El Contexto de Centroamérica •

•

Los Parlamentarios responsables del tema de seguridad ciudadana pueden desempeñar un papel de liderazgo en términos de apoyo a la frágil coordinación estructural o gobernanza de los gobiernos de Centroamérica. Centroamérica es una de las regiones en la cual existen diversos tipos y niveles de inseguridad pública debido a las actividades del narcotráfico, crimen organizado y las maras o pandillas juveniles.

• •

Establecer una red de comunicación en temas de (in) seguridad con la academia, organizaciones sociales y los diferentes poderes del estado. Construcción de bases de datos de los actores involucrados en la legislación sobre seguridad ciudadana. Construcción de un sistema de rendición de cuentas para que se incremente la transparencia del Estado.

Experiencia Internacional •

La experiencia canadiense en el tema de seguridad ciudadana, está basada en la confiabilidad de las instituciones del Estado.

•

La detención del canadiense Maher Arar por las autoridades Norteamericanas en él año 2002, mostró cómo los tres poderes del Estado canadiense trabajan de manera relativamente armonizada.

•

El papel de los Parlamentos puede ser la siguiente:

El supuesto intercambio de información sobre el caso Arar entre la Policía Montada de Canadá y las autoridades Norteamericanas generó a siguientes dinámicas en la Policía Montada:

•

La información cualitativa-cuantitativa señalan que la ciudadanía no puede esperar a que el Estado resuelva los problemas de la inseguridad pública a largo plazo. Por lo tanto, se abre un espacio para que los Parlamentos inyecten una estrategia o agenda a corto plazo.

•

Diseño e implementación de programas de prevención social. Modernización y capacitación de programas de persecución penal.

•

La creación de un control de actividades en temas de seguridad nacional. Una posible Ley (C-38) para crear la Comisión de Examen y Quejas.

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Parte I

Relaciones entre el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial: La Gobernanza de la Seguridad en Centroamérica y el Rol de los Parlamentos Por Randall Arias S., Politólogo. Director del Programa de Gobernanza y Resolución Pacífica de Conflictos de la Fundación para la Paz y la Democracia

men organizado (IDHAC: 2009, P. xii). La región parece ir perdiendo la guerra contra el crimen organizado, el cual se alimenta de serias vulnerabilidades internas, como una juventud que en alrededor de un 25% no estudia ni trabaja, así como una institucionalidad pública con limitada capacidad técnica y financiera. Esto ha generado una reacción popular que se ubica entre una indiferencia que se torna en peligrosa tolerancia hacia el crimen; la desesperación, que amenaza con el regreso de versiones tenues de la mano blanca (linchamientos); y frustración que se convierte en un permanente juicio de reproche hacia el gobierno que conduce al cuestionamiento de la efectividad de la democracia.

Introducción

En el ámbito regional, si bien se reciben generosos fondos para enfrentar el crimen, la agenda parece sujeta a la influencia de la política estadounidense de combate al narcotráfico, en donde la prevención se sacrifica en aras de la urgencia de medidas de represión que contengan el incremento de los dramáticos indicadores de violencia.

El presente documento plantea elementos para discusión en materia de gobernanza de la seguridad ciudadana en Centroamérica, con el propósito de perfilar una agenda de colaboración a nivel de los parlamentarios de la subregión responsables del tema de seguridad ciudadana.

En el fondo subyace al menos una falta de clara visión regional del tema de la seguridad ciudadana, cuando no una profunda confusión conceptual y de valores democráticos en cuanto a la forma de enfrentar las amenazas a la seguridad ciudadana.

Inseguridad ciudadana en Centroamérica y gobernanza de la seguridad

Relaciones de cooperación entre los actores de la seguridad

Centroamérica es la región del mundo con los mayores niveles de violencia e inseguridad3. Las tasas de homicidios del Triángulo del Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) son las más altas del mundo, incluso mayores que en las décadas del siglo pasado cuando enfrentaba guerras internas, y únicamente superadas por países en condiciones de guerra o violencia política abierta.

Para enfrentar adecuadamente estos retos en materia de seguridad, se necesitan cuerpos policiales capaces de hacer cumplir de forma preventiva la ley que se dicta en los parlamentos. Por ello, la coordinación y colaboración entre los Poderes y sus instancias especializadas, debe ser la prioridad.

Si bien en Centroamérica existen diversos tipos y niveles de inseguridad, destacan las relacionadas con el narcotráfico, las maras o pandillas juveniles y el cri3 Para el análisis detallado de los datos sobre criminalidad objetiva y subjetiva en Centroamérica, ver el Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica (IDHAC: 2009).

Pero antes que nada debe existir una adecuada prevención social, con un sistema educativo que retenga y cautive a los jóvenes, y los inserte en el moderno mundo laboral como una estrategia estatal. Esta es una dimensión de la seguridad que parece ajena a la agenda política, más preocupada por lo inmediato y no por lo esencial. Por ello, se requiere de

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políticas de estado que prevengan la violencia y el crimen, al mismo tiempo que reprima en forma racional e inteligente.

El papel de los Parlamentos en materia de seguridad

a. Los actores de la seguridad:

Los parlamentos no sólo tienen un papel central en la atención de la seguridad ciudadana, sino que además deberían asumir un rol protagónico y de liderazgo, tanto en la formulación de leyes, como en sus otras dos funciones de consulta a la sociedad, así como de la necesaria fiscalización del poder ejecutivo.

•

A nivel nacional: Los de seguridad pública que son los de mayor interés para nuestro caso, los de investigación criminal, pertenecientes, salvo el caso de Costa Rica, al poder ejecutivo y dependientes funcionalmente de la Fiscalía, y los de Tránsito y Seguridad Vial. En pocas palabras se trata de responder a tres preguntas que se consideran centrales: (1) ¿A quién se debe b. Más allá de las relaciones institucionales: creación consultar?, (2) ¿Sobre qué se consulta?, y (3) ¿Qué pade nodos institucionales para enfrentar las dos di- pel a posteriori tienen los consultados? mensiones de la seguridad También, es necesario mejorar la técnica legislativa, Es urgente avanzar en la región hacia la creación de para que los parlamentos como institución y los parnodos de cooperación entre los diferentes organis- lamentarios y sus asesores como operadores especímos de los tres poderes del estado, incluyendo ade- ficos, desarrollen y afinen capacidades de mapeo de más el régimen municipal. Por ejemplo, actores o partes interesadas. Se pueden tomar modelos ya existentes como la Escuela Superior de Admi• Un primer nodo sería el de prevención de la nistración Pública y la Fundación Buen Gobierno en violencia y la criminalidad, el cual, por su com- Colombia, o en general cualquier otro instrumental plejidad, incorpora a una gran cantidad de ac- metodológico ya existente. tores, entre los que se encuentran, además de las policías, a las autoridades de Educación, Por último, diseñar un mapeo adecuado de los acSalud, Cultura y Deportes. tores involucrados en legislación sobre seguridad • El segundo nodo, de persecución penal, inicia ciudadana, revelará la capacidad de identificar las con los cuerpos de policía, tanto nacionales áreas de potencial afectación, interés y/o aporte de como municipales, comprendiendo las Fisca- cada consultado. Esto permitirá entonces realizar lías o Ministerios Públicos, los tribunales de consultas legislativas más puntuales y específicas, justicia y el sistema penitenciario. finamente tematizadas, garantizando así un mayor interés y aporte de los consultados. En ambos nodos, lo fundamental es la capacidad de articulación para tomar decisiones armónicas con una adecuada formulación, ejecución y seguimiento de políticas nacionales de seguridad ciudadana, ubicadas en un nivel superior de coordinación entre los tres Poderes. Se sugiere, en este modelo de gestión estratégica, el concurso de centros de investigación, para coadyuvar en la genera- • La garantía de las libertades individuales y el respeto al estado de derecho. ción del conocimiento especializado necesario para monitorear y evaluar el resultado de estas políticas4, para así mejorar la calidad de todo el proceso decisorio. Después, y sólo después de esta prueba ácida, se con4 Por ejemplo, el Acuerdo sobre Seguridad suscrito el año sidera la efectividad en el combate de la criminalidad. anterior en Guatemala, tiene un Grupo Garante (G4) conformado El fracaso no sólo genera escepticismo ciudadano con por el Procurador de los Derechos Humanos, más la sociedad civil representada por una Universidad, y las Iglesia Católica y Protestante, respecto a seguridad ciudadana, sino en general con las autoridades políticas. la cual evaluó un año después los resultados de su implementación,

Indicadores de calidad Legislativa en materia de penalización

demostrando que sólo 12 de 102 se habían cumplido.

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Control del poder Judicial ¿Cuán efectivo es en el castigo?

Experiencias en marcha para construir gobernanza de la seguridad

La primera misión democrática, y urgente en materia de seguridad, es la Independencia Judicial, pilar fundamental del estado de derecho. Por ello, uno de los grandes retos en materia de seguridad ciudadana es el control parlamentario de la labor judicial, cuyo punto de partida debe ser la necesaria independencia judicial, referida a la plena independencia del juez al momento de aplicar la ley a un caso concreto, regido única y exclusivamente por lo establecido en el marco jurídico. Esto es fundamental en una región en donde el Poder judicial fue, por varias décadas, instrumento más o menos sofisticado de un Poder Ejecutivo autoritario, constituyéndose en no pocas ocasiones en apéndices de sus agendas poco democráticas.

Centroamérica ha venido avanzando poco a poco, hacia modelos de gobernanza y cooperación en materia de seguridad. Por ejemplo, por mencionar algunos, el Consejo Nacional de Seguridad de El Salvador (2009) y Guatemala cuenta con el Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y la Justicia (2009). Por otro lado, en materia de instituciones, destaca la creación del Ministerio de Seguridad Pública con una Superintendencia que regule las empresas de seguridad privada, de la Inspectora General del Sistema Nacional de Seguridad y la Inspectoría del Ministerio de Seguridad Pública, de un Sistema Nacional de Inteligencia; del Instituto de Estudios Estratégicos en Seguridad y la Escuela Superior de Ciencias Policiales; de la Carrera Policial y el Consejo Superior de Ética Policial; así como de la Comisión Nacional contra la Tenencia y Portación Ilegal de Armas de Fuego, junto a un Plan Nacional de Desarme.

Esta independencia debe ser resguardada en varios frentes: •

Garantizando un transparente proceso de selección y nombramiento de las altas autoridades judiciales.

•

Resguardar y garantizar la independencia judicial

Control de la Fiscalía: ¿Cuán efectiva es la acusación para condenar a los criminales? La Fiscalía tiene un papel tan importante, que en la coyuntura actual es aún más importante que el rol del juez o la policía. Tan peculiar es la situación, que basta solamente con mencionar el caso de la CICIG (Comisión Internacional Contra la Impunidad) en Guatemala, para evocar reconocimiento público e internacional del serio problema de independencia y transparencia de la Fiscalía “criolla”, que obliga a la comunidad internacional (ONU) a ejercer de-facto el Ministerio Público de un país. Ante el “éxito” de la CICIG, ahora en El Salvador se está discutiendo intensamente la creación de una Comisión similar, la cual, igualmente bajo el amparo de las Naciones Unidas, investigue el crimen organizado, fundamentándose en el argumento de que la Fiscalía tiene el monopolio de la acción penal (acusación), mas no el de la investigación.

Reflexión final: Se podría afirmar que en materia de seguridad ciudadana Centroamérica no exhibe escasez de nuevas propuestas de instituciones o comisiones, o incluso recursos extraordinarios (basta ver la cantidad de fondos de cooperación internacional que han ingresado al Triángulo del Norte), y mucho menos de diagnósticos y recomendaciones. Lo que hace falta, ahora mismo es efectividad en la acción gubernamental. La responsabilidad no es exclusiva del Poder Ejecutivo, ni tampoco del Judicial, es ahora la oportunidad para el Poder Legislativo demostrar el rol preponderante que le corresponde. La elección de los miembros del poder legislativo representa la epítome del ejercicio de democracia. Los parlamentarios se deben a su electorado. Los ciudadanos esperan el liderazgo de sus representantes en la lucha contra el crimen organizado. En los albores del nuevo siglo, el nivel de violencia y criminalidad genera estados de emergencia que obligan a tomar medidas de excepción, como el patrullaje “civil” del ejército, que tanto cuesta después replegar a sus cuarteles, a pesar que es una demanda muy sentida por la opinión pública para que cumpla la función que la policía y los órganos civiles parecen incapaces de cumplir.

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Más recientemente, emerge una nueva excepcionalidad, la constitución de comisiones especiales, con estatus internacional, para investigar el crimen organizado, ante la imposibilidad de la Fiscalía de atender esta tarea. ¿Qué sigue entonces bajo esta lógica, jueces “extraordinarios e internacionales” para castigar lo que no hacen los jueces nacionales? ¿Si los militares tienen un fuero especial, y las comisiones contra el crimen organizado un fuero internacional, es legítimo preguntarse dónde termina el rol fiscalizador de los parlamentos? Es evidente que la democracia, algo más que electoral, se ha instalado en la región luego de décadas de autoritarismo. No obstante, la situación actual del

estado de derecho es preocupante, luego de una década de esperanza en los noventas. En este complejo contexto, los Parlamentos, el corazón de la democracia y la política, deben asumir hoy más que nunca ese rol protagónico que se les dio desde el origen republicano. Si la Paz, en sentido restringido como ausencia de guerra, se logró hace varias décadas gracias al liderazgo y valentía de los Presidentes que firmaron el tratado de Esquipulas II, hoy podríamos esperar que una nueva etapa de paz en sentido amplio como ausencia de violencia estructural y sistemática, sea entonces posible gracias al liderazgo, visión y voluntad de una nueva clase política ubicada en el centro de la democracia: los parlamentos.

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Panel 3 : Armonización Legislativa La seguridad publica no se limita por fronteras: La necesidad de armonizacion regional de la legislacion Puntos de Discusión

Experiencia Internacional

El Contexto de Centroamérica

•

La Ley de Armonización es un mecanismo jurídico que apoya a los Estados a realizar leyes más uniformes y eficientes.

•

El objetivo del proceso de armonización es:

•

Es posible que los Parlamentos puedan identificar y diseñar una similar agenda de seguridad pública para combatir diferentes variantes de criminalidad y esta sea implementada en Centroamérica, y la República Dominicana. Por ejemplo, el Seminario (2010), “Legislación y Políticas Públicas de Seguridad: Hacia una Política de Estado”, concluyó la necesidad de unir esfuerzos a nivel centroamericano para combatir y enfrentar conjuntamente los temas de (in) seguridad. Al sin número de problemas que enfrenta la región se pretende que los parlamentos de Centroamérica, y la República Dominicana desarrollen las siguientes actividades: •

• •

•

Intercambio de información (experiencias, estudios comparativos de legislación con énfasis en tipos penales, análisis en profundidad y legislación especial), esta es una actividad clave para homologar leyes en temas de seguridad y justicia. documentos y leyes), es una pieza clave para homologar leyes en temas de seguridad y justicia. Análisis de comparación de políticas de seguridad pública (eficientes y eficaces) en la región, que podrá agilizar la homologación de leyes y de no ser posible esto, al menos armonizarlas. Los resultados facilitará la aprobación de legislación más eficiente en materia de seguridad ciudadana.

• • •

Ofrecer una visualización de problemas y sus dimensiones. Modernizar las legislaciones nacionales. Evitar conflictos jurídicos entre Estados.

•

El caso de estudio sobre las Empresas de Seguridad Privadas (ESPs) dentro del marco del Documento de Montreaux es un ejemplo sobresaliente que muestra cómo el proceso de negociación para la armonización elimina las diferencias importantes entre los ESPs y el Estado y conserva sus intereses.

•

El Documento de Montreaux contiene 73 recomendaciones para las buenas prácticas que pueden servir como bases para diseñar contratos entre los ESPs y los Estados.

•

El número de Estados participantes sigue incrementándose, actualmente hay 36 Estados que apoyan el Documento de Montreaux.

•

Tipos de Estados que pueden interesarse en la armonización sobre ESPs: • • • •

Países que contratan a las ESPs Países en cuyo territorio operan las ESPs Países en los que tienen su sede las ESPs Países cuyos ciudadanos son empleados por los ESPs

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Parte I

Propuesta de homologación de leyes en Centroamérica y República Dominicana Por el Diputado Oliverio García Rodas Presidente Comisión Legislación y Puntos Constitucionales y de la Mesa de Seguridad y Justicia, Congreso de la República de Guatemala

ANTECEDENTES: Según el informe de Desarrollo Humano para América Central del PNUD (2009-2010) Centroamérica -en especial, el “Triángulo Norte”- es hoy por hoy la región más violenta del mundo teniendo la tasa de homicidios más elevada del planeta, las cuales han ido aumentando de forma alarmante con el paso de los años. Si bien Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá registran niveles distintos de violencia y se enfrentan diferentes variantes de criminalidad, en todos ellos el tema de la inseguridad es una gran preocupación ciudadana y gubernamental y las consecuencias del crimen organizado, en mas o en menos, están ya presentes en todos los países del área. El crimen organizado como una actividad de alto rendimiento económico, sin mayor esfuerzo ha conseguido actuar en todos nuestros territorios, con diferentes delitos pero todos igualmente rentables. Sea narcotráfico, o bien falsificación, adulteración o contrabando de medicinas, trata de personas o robo y comercialización de vehículos robados, es indudable que Centroamérica se ha convertido en un objetivo territorial de estos carteles y capos de las más peligrosas actividades. Durante los últimos años, se han hecho diversos esfuerzos a nivel centroamericano por establecer una Agenda Regional sobre Seguridad Ciudadana. Con

los Acuerdos de Esquipulas I y II se abrió paso a los procesos de reacercamiento entre los estados centroamericanos. En 1992 se institucionalizó el SICA y en 1995 se suscribió el Tratado Marco de Seguridad Democrática. La más reciente relación oficial fue adoptada a finales del año 2007 en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, la cual abarcó como asuntos específicos: el crimen organizado, el narcotráfico, la deportación de personas con antecedentes penales, las pandillas, los homicidios, el tráfico ilegal de armas, el terrorismo y la corrupción. Sin embargo, estos problemas han ido en aumento, por lo que existe una latente necesidad de seguir uniendo esfuerzos a nivel regional en la lucha contra los mayores problemas de criminalidad e inseguridad que enfrenta la región. El 3 y 4 de noviembre del año 2010 se llevó a cabo en la ciudad de Guatemala, el Seminario “Legislación y Políticas Públicas de Seguridad: Hacia una Política de Estado” en la que participaron representantes de América Latina, de la Organización de Estados Americanos –OEA- y del Open Society Institute. En dicho Seminario se concluyó la necesidad de unir esfuerzos a nivel centroamericano para combatir y enfrentar en forma conjunta estos temas. En ese mismo evento se acuerda también llevar a cabo una reunión de trabajo de parlamentarios centroamericanos y República Dominicana en la que se buscará compartir estudios, experiencias y leyes entre los participantes.

OBJETIVOS: Debido a la cantidad de problemas comunes que enfrenta la región se pretende que los parlamentos de Centroamérica y República Dominicana compartan estudios, experiencias y legislación. El objetivo general de esta Mesa es buscar mejorar a bajo costo, de manera ágil y técnica la legislación en materia de seguridad y justicia en Centroamérica y República Dominicana. Por otra parte, se pretende establecer una red de comunicación constante entre los parlamentarios

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de las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales, de Gobernación, Seguridad o similares de los Parlamentos de los diversos países del área, así como compartir experiencias, estudios, documentos, proyectos y leyes.

Es importante recalcar, que la delincuencia organizada puede asumir diversas modalidades (estafas, tráfico de objetos robados, tráfico de personas, tráfico de drogas, venta ilegal de armas, contrabando, etc.), lo cual únicamente fortalece las organizaciones criminales.

Es necesario también determinar si es posible homologar leyes en temas de seguridad y justicia y de no ser posible esto, al menos armonizarlas.

Es un hecho también, que las organizaciones criminales más complejas, sofisticadas y nocivas para la seguridad ciudadana en Centroamérica son de carácter transnacional, por lo que la ubicación geográfica de la región representa a estos grupos un incentivo más para querer operar.

Por último, se discutirá y analizará si es posible (a largo plazo) la elaboración y la celebración y firma de un convenio entre los países de la región, sobre extradición inmediata de personas procesadas dentro del territorio de Centroamérica y República Dominicana.

América Central está ubicada geográficamente en un lugar estratégico para el transporte de sustancias sicotrópicas, ya que se encuentra entre los principales países productores y el mayor centro de consumo mundial.

TEMAS: PROBLEMÁTICA ACTUAL: Uno de los principales desafíos que enfrenta la región es crear un marco normativo que sea suficiente, así como de mecanismos adecuados para hacer valer los compromisos acordados por los países parte. Es por ello que se debe contar con un diseño armonizado sobre políticas de seguridad, que esté enmarcado en estos tres grandes ejes: a) La Delincuencia Organizada: La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo) la define como: “un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante un tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención, con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”5 Se puede afirmar entonces, que son aquellas acciones deliberadas y constantes de varios individuos que se asocian entre sí para llevar a cabo una cadena de delitos y ganar dinero como producto de los delitos que cometen. (Definición propia) 5

b) La Narcoactividad:

Articulo 2. Naciones Unidas, 2001.

De esta manera actúa como puente entre Colombia y México y hace el territorio sumamente atractivo para los cárteles de droga. El PNUD ha establecido la existencia de cuatro factores importantes que han ayudado a la expansión del narcotráfico en Centroamérica: “Los desmovilizados de las guerras, el crecimiento de la seguridad privada sin control y la abundancia de armas que ayudaron a formar los grupos paralelos al servicio de los cárteles. La migración masiva y a menudo ilegal, creaba oportunidades para infiltrar “mulas” o portadores de droga hacia Estados Unidos.” 6 Por otra parte, la lucha por el control de las rutas de trasiego, el narcomenudeo y la venta minorista de estupefacientes son sólo algunas de las razonas por las que el narcotráfico es una de las causas de las altas cifras de inseguridad en la región. c) Los delitos asociados con pandillas juveniles: El tema de las “pandillas” o “maras” es un tema que ha sido objeto de múltiples estudios y análisis. La mayoría de ellos apunta a que es un fenómeno complejo, heterogéneo y cambiante en Centroamérica. 6 PNUD. Informe para el Desarrollo Humano en América Central. 2009-2010

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Se estima que en la región hay entre 70,000 y 100,000 pandilleros, estando la mayoría de ellos ubicados en la región del Triángulo Norte.7 A diferencia de casi todas las otras pandillas del mundo, la MS-13 y la Mara 18 tienen una dimensión internacional, pues operan simultáneamente en Estados Unidos, México, Honduras, Guatemala y El Salvador.

TEMAS A ABORDAR: Las cifras anteriores son alarmantes por lo que es evidente la urgencia de tomar acciones precisas para combatir los principales problemas en materia de inseguridad que afronta América Central y República Dominicana,

Posteriormente en una reunión de parlamentarios en Guatemala, se reitera la propuesta y hoy empieza a tomar forma la misma.

Acciones en Marcha y previstas: Para contar con políticas de seguridad, eficientes y eficaces en todo el territorio, se considera necesario revisar, comparar y establecer coincidencias y diferencias respecto a las siguientes leyes: •

Ley de Armas y Municiones

•

Ley contra el Narcotráfico

Es necesario crear un sistema integral y funcional que responda a los problemas o deficiencias de la legislación en la región y que se profundice en los siguientes temas:

•

Ley contra el Crimen Organizado

•

Ley de Ley contra Criminalización Juvenil

a. La prevención del delito

•

Ley de Extinción de Dominio

b. El tratamiento alternativo de conflicto e infracciones

•

Ley contra la Corrupción

c. La policía

•

Ley de Empresas de Seguridad Privada

d. El sistema judicial

Como paso siguiente se debe determinar cuáles de estas leyes han sido aprobadas por cada país a nivel Centroamericano y República Dominicana , así como los resultados y deficiencias que han tenido en cada uno de los mismos.

e. El sistema correccional f.

La atención a las víctimas

LEGISLACIÓN: Esfuerzos regionales ya realizados en armonización de legislación: Durante varios años y en diversos foros y encuentros parlamentarios hemos sugerido el proyecto que hoy se les plantea como tema de discusión. En la reunión celebrada en Panamá durante una feria de seguridad, se formaliza la petición de institucionalizar las reuniones de las comisiones parlamentarias dedicadas al análisis, estudio, propuesta y en general conocimiento de estos temas, propuesta que fue bien acogida por SICA y OEA. 7

CRONOGRAMA: •

En la presente Mesa de Trabajo se buscará determinar lo siguiente:

•

Identificar las Comisiones de Trabajo similares en los parlamentos de la región.

•

Identificar a los miembros de dichas Comisiones de Trabajo.

•

Establecer una fecha próxima para una reunión de trabajo entre los Presidentes de Comisiones para determinar la metodología de trabajo y las leyes a revisar.

Ibid. Pág. 108

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•

Analizar la necesidad y conveniencia de reuniones periódicas.

•

Consultar la posibilidad de financiamiento para reuniones futuras, solicitándole a nuestros anfitrio-

nes acompañarnos y ayudarnos en este esfuerzo. • Establecer el lugar de las próximas reuniones. • Establecer compromisos para las futuras reuniones.

República de Costa Rica, Centroamérica, mayo del año dos mil once.

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Parte II

Armonización Legislativa: La Experiencia Internacional Por Teodora Fuior Coordinadora de programas, Centro del Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF), Suiza

¿Qué es la Armonización Legislativa? La armonización es generalmente definida como la cooperación entre los gobiernos para hacer leyes más uniformes y coherentes. La armonización elimina las diferencias importantes y crea requisitos mínimos o estándares, dejando intactas las preferencias individuales.

¿Por qué necesitamos la Armonización? •

•

Para regular mejor los fenómenos transfronterizos que no se pueden controlar de manera eficiente a nivel nacional y que no pueden ser resueltos por los esfuerzos de cooperación regional. El proceso de armonización proporciona definiciones y procedimientos comunes, pero también una visualización del problema en toda su amplitud y las diferentes dimensiones.

•

Para modernizar la legislación nacional y armonizarla con las normas internacionales aceptables.

•

Para aumentar la seguridad jurídica y la previsibilidad, y por lo tanto evitar los conflictos jurídicos.

Para que el proceso de armonización comience, dos condiciones deben cumplirse: •

La existencia de voluntad política.

•

La identificación clara de las necesidades de armonización.

¿Cómo se identifican las necesidades de armonización? Las organizaciones regionales, asambleas parlamentarias y organizaciones no gubernamentales son cada vez más activas en el ámbito de la armonización jurídica, la formulación de recomendaciones, principios o buenas prácticas para la regulación de un campo de actividad. Si son aprobadas por una autoridad nacional, estos documentos se convierten en política y moralmente vinculantes. Los parlamentos y gobiernos deben tomar la determinación con el fin de tomar medidas y ajustar la legislación nacional con las recomendaciones formuladas. Estudio de Caso: La elaboración de instrumentos útiles para la armonización de la legislación por las empresas de seguridad privada (ESP): 1. Documento de Montreux sobre las Obligaciones Jurídicas Internacionales Pertinentes y las Buenas Prácticas de los Estados en lo que Respecta a las Operaciones de las Empresas Militares y de Seguridad Privadas Durante los Conflictos Armados (2008) 2. Código Internacional de Conducta (CIC) para los prestatarios de servicios de seguridad privada (2010) El Documento de Montreux y el Código contienen principios que permiten evaluar la adecuación de su marco jurídico y normativo nacional. Las buenas prácticas descritas en los dos documentos constituyen una base que puede servir para la posible adopción de (ulteriores) medidas reguladoras. La seguridad privada es un sector en plena expansión. Por su envergadura y la gama de servicios que prestan, las empresas privadas de seguridad constituyen un fenómeno totalmente nuevo. El resultado de esta privatización es la presencia de un actor no estatal autorizado a usar la fuerza en contextos donde tradicionalmente los estados eran los principales encargados de esta tarea. Ningún tratado de derecho internacional humanitario ni de derechos humanos menciona expresamente las ESP. Aunque muchos Estados cuentan con leyes que regulan el sector, en muchos casos esos marcos regulatorios no resultan completamente adecuados para la situación actual.

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Varias iniciativas internacionales han surgido para aclarar cuál es y cuál debería ser el papel de las ESP, y para hacer frente a su falta de rendición de cuentas. El Documento de Montreux reúne y articula claramente en un sólo texto las obligaciones jurídicas internacionales que incumben a las ESP, previstas en el derecho internacional humanitario y las normas de derechos humanos. Es un documento intergubernamental que se dirige a los Estados; no es jurídicamente vinculante. Su elaboración concluyó el 17 de septiembre de 2008 con el consenso de 17 Estados de distintas regiones del mundo8. El número de Estados participantes sigue en aumento: en mayo 2011 hay 36 Estados que apoyan el Documento de Montreux. Afganistán, Alemania, Angola, Australia, Austria, Canadá, 8 China, Estados Unidos de América, Francia, Irak, Polonia, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Sierra Leona, Sudáfrica, Suecia, Suiza y Ucrania. Si desea información actualizada sobre la participación, consulte la página: www.eda.admin.ch/psc

El Documento de Montreux contiene una lista 73 “buenas prácticas”, que pueden sentar las bases para la regulación de los aspectos prácticos de estas empresas a través de contratos, códigos de conducta, legislaciones nacionales o instrumentos regionales. El ICOC es un conjunto de normas para que las EPS respeten los derechos humanos y el derecho humanitario, desarrollado como complemento al Documento de Montreux. La iniciativa fue lanzada por las partes interesadas del sector privado en 2009. El Código se dirige a empresas y es aplicable en una amplia gama de contextos. Las empresas firmantes de este Código adhieren a los principios del Documento de Montreux y se comprometen a la prestación responsable de servicios de seguridad a fin de fomentar el Estado de Derecho, respetar los derechos humanos de todas las personas y proteger los

Documento de Montreux Ejemplos de buenas prácticas • • • •

• • • • • • •

Establecer un sistema de autorizaciones que obligue a las empresas a obtener permisos para operar o a solicitar una autorización para prestar servicios específicos ; La subcontratación de determinados servicios está prohibida por el derecho ; Los Estados pueden decidir limitar los servicios que pueden prestar las ESP ; La selección de ESP en función de: su conducta pasada; si poseen los permisos requeridos; si mantienen un registro de los miembros de su personal y de sus bienes; si han recibido la formación adecuada en el derecho internacional humanitario y las normas de derechos humanos, si la adquisición y utilización de su equipo (en particular las armas) son lícitas; si disponen de políticas internas adecuadas ; Supeditar la concesión de autorizaciones o licencias al cumplimiento de los criterios de selección; Establecer normas específicas que regulen la prestación de servicios por las EMSP y su personal, por ejemplo, en lo que atañe al uso de la fuerza, la tenencia de armas y la identificación ; Exigir que las EMSP respeten y se preocupen por el bienestar de su personal proporcionándole un salario adecuado, aplicando políticas operacionales en materia de salud y seguridad, e impidiendo toda discriminación ilícita ; Velar por que las víctimas de las infracciones cometidas por las EMSP tengan derecho a un recurso adecuado y puedan exigir las reparaciones oportunas ; Ejercer la competencia jurisdiccional en materia penal para los delitos graves cometidos por las EMSP en el extranjero, independientemente de si el derecho internacional humanitario contempla o no la ampliación de dicha jurisdicción ; Establecer la responsabilidad penal de la empresa para que no sólo la persona en cuestión, sino también la propia empresa, tenga que responder por sus actos ; Para distinguir claramente a los contratistas en el ejercicio de sus funciones, el Documento de Montreux recomienda que lleven una identificación visible siempre que las condiciones de seguridad lo permitan, y que sus medios de transporte sean también fácilmente identificables ;

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intereses de sus clientes. Casi 100 empresas han firmado el código desde Noviembre 2010 hasta Mayo 20119.

¿A quién puede interesar una armonización sobre ESP? A cuatro tipos de Estados:

El Gobierno británico anunció que solicitará a todos sus contratistas firmar el Código. El Código contiene disposiciones específicas y detalladas para la conducta del personal, (incluso el uso de la fuerza), la gestión y la gobernanza de las empresas de seguridad privada, que pueden también inspirar procesos de armonización.

1. Los países que contratan a las ESP, 2. Los países en cuyo territorio operan las ESP, 3. Los países en los que tienen su sede las ESP, Los países cuyos ciudadanos son empleados para las ESP.

9 http://www.icoc-psp.org/uploads/Signatory_Companies_-_April_2011_-_Composite_List_-_SHORT_VERSION.pdf

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RelatorĂa de la

Mesa Redonda

l tema de la seguridad ciudadana en Centroamérica se presentaba como un desafío que podría ser considerado profundamente por los parlamentarios de la región dedicados a este tema. Un primer paso en este proceso se hizo evidente en una Mesa Redonda realizada el 14 de Mayo del 2011 en San José, Costa Rica. Un total de 11 parlamentarios de Centroamérica, República Dominicana y Canadá dedicaron un día de sus múltiples ocupaciones para debatir el rol que les corresponde en la lucha contra la violencia, en todas sus formas, que afecta a la ciudadanía en Centroamérica y República Dominicana. En esta excepcional tarea colaboraron nueve (9) expertos-facilitadores, incluyendo el Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) y 17 observadores de organismos internacionales y de grupos de la sociedad civil. La presencia de la directora general del Foro Interparlamentario de las Américas (FIPA) subrayó la importancia del rol de los legisladores en temas del nivel de seriedad que afectan diariamente a la ciudadanía en Centroamérica.

Al concluir un día de intensos debates y de intercambio de información, los parlamentarios firmaron el Acuerdo de San José que recoge el anhelo de realizar acciones concretas para enfrentar, desde las asambleas legislativas, el crimen organizado. Dentro de los términos del acuerdo se ha formado el Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA), cuya primera tarea será la elaboración de un plan de acción a ser sometido a la consideración de la comunidad internacional. Hubo unanimidad en señalar la inseguridad como el principal problema en toda la región, aún por encima de las cuestiones económicas a pesar de ser países muy pobres, como es el caso de Guatemala, El Salvador y Honduras con los índices más altos de violencia del mundo exceptuando países en guerra. Después del cese de los conflictos armados internos que azotaron la región durante dos décadas, Centroamérica enfrenta una guerra en sus calles y barrios, en un marco de exclusión social y creciente desigualdad. En la mesa redonda participaron un total de 37 personas, distribuidas de la siguiente forma:

Diputados

Expertos y Facilitadores

República Dominicana

Panamá

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

Honduras

Costa Rica

Canadá

País

Observadores

Total 3 2

3 1

Suiza

OEA

Totales

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La sesión inaugural con las palabras de bienvenida estuvo a cargo de Gerald Latulippe, Presidente de Rights and Democracy, Cecilia Cortés, Directora Ejecutiva de Funpadem, Jean-Paul Ruszkowski, Presidente del CP(Canadá), y Alison August Treppel, Directora Adjunta de la Secretaría Técnica, CIFTA, del Departamento de Seguridad Pública de la OEA. El diputado Carlos Góngora, Presidente de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa de Costa Rica presentó un resumen de las nuevas políticas formuladas en su país que tienen como objetivo incrementar la capacidad colectiva del estado en la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado. Posteriormente Kevin Casas-Zamora, ex vicepresidente de Costa Rica y analista principal del Brookings Institution, impartió la conferencia inaugural destacando la inseguridad en Centroamérica como un mal que sólo podrá ser superado cuando se sobreponga la deuda histórica en materia de desarrollo. Es un camino largo, complejo y costoso, en donde no hay atajos ni medidas de bajo costo. Observando la agenda preparada para tal fin, los participantes se dividieron en los tres paneles siguientes: 1- La Sociedad Civil, 2- Seguridad Ciudadana y los Tres Poderes del Estado, y 3- Armonización Legislativa. Cada panel tuvo como eje de discusión un documento de trabajo específico, el cual contemplaba las perspectivas de expertos regionales e internacionales. En este último caso, se tomó muy en consideración experiencias exitosas, como del Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas, DCAF, en lo referente a la regulación de las empresas privadas de seguridad, cuyos efectivos doblan el número de efectivos de las fuerzas de policía de la región. Cada panel designó un portavoz quien informó a la sesión plenaria las conclusiones de las deliberaciones de sus respectivos paneles. La atmósfera prevalente durante los debates exhibió el dominio del tema de seguridad de parte de los diputados, quienes además expusieron claramente las limitaciones de sus funciones y lo que a su vez hizo posible el planteamiento de alternativas y soluciones para enfrentar la violencia adoptando estructuras viables de trabajo con los otros poderes del estado así como de un incipiente pero entusiasta cuarto poder, la sociedad civil organizada.

El informe de cada uno de los paneles se adjunta como Anexo c a la presente publicación. Usual en estos casos, la elocuencia y articulación de los portavoces de cada panel es difícilmente reproducible en los reportes escritos, lo que explica esta anotación.

Resultados Al final del evento los Parlamentarios asistentes suscribieron el Acuerdo de San José, en el cual reconocen el problema de la inseguridad como el problema social con mayor impacto en la región, y reiteran la necesidad de enfrentarla bajo una perspectiva regional. Para ello, crearon un grupo de trabajo de Parlamentarios exclusivamente dedicados al tema de seguridad, solicitando el apoyo y la asistencia técnica por parte de la comunidad internacional y de las agencias donantes para fortalecer la capacidad de análisis, legislación, control y seguimiento de las Comisiones de Seguridad de los Parlamentos en materia de seguridad. Finalmente, el diputado canadiense Randy Hoback llamó la atención de los participantes de la mesa redonda declarando enfáticamente que sin la participación firme y apoyo consistente del poder legislativo, cualquier plan de lucha contra la violencia y el crimen organizado está destinado al fracaso.

Conclusiones y Recomendaciones El trabajo con los parlamentarios en temas de seguridad en Centroamérica es factible, sobre todo con el telón de fondo constituido por la experiencia y conocimiento existentes dentro del Centro Parlamentario (Canadá) La majestad de la institución parlamentaria (esencia de la democracia) en cada país merece una mayor atención de la comunidad internacional, sobre todo en lo que concierne la cooperación y asistencia técnica. Si bien es cierto existen iniciativas en el campo de la seguridad ciudadana promovida por diferentes agencias de la ONU o de otras instancias como la OEA, la proliferación de estudios, análisis, talleres, sugiere el riesgo de dispersión de fondos con la consecuente atenuación de los resultados finales esperados.

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El Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) creado por el Acuerdo de San José, con la asesoría adecuada, buscaría acceso al Comité de Ayuda al Desarrollo de la OECD con el objeto de exponer los fundamentos de su creación y el plan de acción para lograr sus objetivos. La recomendación anterior se sustenta en los principios de la Declaración de París 2005 de la OECD. El Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) invoca específicamente los principios de Apropiación, Alineación, y Armonización de la Declaración de Paris 2005. La comunidad internacional entonces estará en condiciones de comprender la necesidad de armonizar sus programas de cooperación de tal manera que refuercen y promuevan los objetivos que el GPC-CA ha identificado y hecho suyo para contrarrestar los efectos nocivos del crimen. Con el fin de asegurar una mayor y consistente labor de los parlamentarios centroamericanos en la lucha contra la violencia, una serie de acciones deben ser consideradas por la comunidad internacional con el fin de institucionalizar el proceso iniciado por la Mesa Redonda.

3. Elemento innovador del seguimiento de la Mesa Redonda sería un mecanismo permanente de consulta entre el Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) y organizaciones de la sociedad civil agrupados dentro del Comité Consultivo del SICA (CC-SIC). 4. Incorporar en la página web de los organizadores los documentos relacionados con la mesa redonda. Esta simple acción refleja el potencial de sostenibilidad de la iniciativa que merece continuarse en el futuro inmediato. 5. Contemplar el establecimiento de una secretaría permanente del Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA).

B- En el mediano plazo se recomiendan las siguientes acciones:

1. Obtener de las instancias subregionales y regionales el reconocimiento del rol protagónico de los Parlamentos en la lucha contra la inseguridad.

6. El Centro Parlamentario (Canadá), Derechos y Democracia (Canadá) y FUNPADEM unen esfuerzos para facilitar la labor del grupo de trabajo de parlamentarios establecido bajo el Acuerdo de San José. Las acciones futuras de este consorcio se circunscriben a los términos y condiciones de un acuerdo tripartito el cual es promovido por el Centro Parlamentario (Canadá).

2. Específicamente se debe obtener el reconocimiento del Grupo Parlamentario Centroamericano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) de parte de las instancias regionales. Estas instancias comprenden las asambleas legislativas de cada país, los ministerios responsables de la seguridad pública, y los organismos de integración centroamericana.

7. El Centro Parlamentario (Canadá) en su calidad de experto y depositario del conocimiento del quehacer parlamentario en Canadá y en otros continentes asume el liderazgo en la identificación de iniciativas que permitan la continuación del trabajo iniciado en San José, Costa Rica.

A- En el corto plazo se imponen las siguientes acciones de seguimiento:

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Acuerdo

SansobreJosé de

Seguridad Ciudadana (San José Accord on Citizen Security)

ESPAÑOL

ACUERDO de la

Mesa Redonda sobre Seguridad Ciudadana En Centroamérica y República Dominicana

tes esfuerzos de colaboración en materia de seguridad pública,

Los diputados que suscriben este acuerdo al concluir la mesa redonda sobre seguridad ciudadana que se realizó el 14 de mayo del 2011 en San José, Costa Rica: •

•

Reafirmando que la persona es la fuente y base principal de la sociedad, y que es deber del estado hacer todo lo posible, respetando los derechos humanos, con el fin de asegurarle la paz y la seguridad, Constatando que la carencia de seguridad ciudadana es una de las principales amenazas a la institucionalidad democrática en Centroamérica y República Dominicana,

•

Reconociendo que la seguridad ciudadana es el tema principal de la agenda de la Asamblea General del al OEA a realizarse en San Salvador entre el 5-7 de Junio de 2011,

•

Reconociendo que los jefes de estado de Centroamérica y República Dominicana realizan importan-

•

Considerando que importantes recursos financieros tendrán que ser invertidos en materia de seguridad,

•

Recordando el rol fiscalizador del estado como una de las competencias fundamentales del poder legislativo, incluyendo el aparato de seguridad,

•

Agradeciendo los auspicios del Centro Parlamentario (Canadá), del Instituto Derechos y Democracia de Canadá, de la OEA, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Canadá (DFAIT) de la Embajada de Canadá en Costa Rica y de FUNPADEM que hicieron posible esta mesa redonda,

•

Distinguiendo la colaboración del Centro de Ginebra para el Control Democrático de la Fuerzas (DCAF),

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Declaramos: 1. 1. Nuestro compromiso público de hacer lo necesario dentro del proceso democrático para que la ciudadanía de Centroamérica y República Dominicana pueda gozar de mayor seguridad, que tanto mujeres como hombres puedan trabajar sin temor, que la niñez pueda crecer y desarrollarse con confianza, y que los inversionistas puedan ser competitivos dentro de un estado de derecho, 2. 2. Que la situación actual exige inculcar una cultura de confianza entre la policía y los ciudadanos, y normalizar la reglamentación de las agencias de seguridad privada para que tengan las mismas exigencias de control que la policía en materia de fiscalización, 3. 3. Que por su dedicación al tema de la seguridad ciudadana, deviene un requerimiento moral y ético la consulta con la sociedad civil en la elaboración de nuevas leyes o en la enmiendas de leyes existentes relacionadas con la seguridad ciudadana, 4. 4. Que el crimen no respeta fronteras ni jurisdicciones, por lo que es imperativo reforzar el proceso

legislativo en la preparación de leyes que reflejan políticas de estado y que sean compatibles y armonizadas, en la medida de lo posible, con leyes nacionales y de la región. 5. 5. Que debido a la grave situación de la seguridad ciudadana en la región, resultado de formas cada vez más sofisticadas del crimen organizado, es necesario apelar a la comunidad internacional, dentro del espíritu de la Declaración de París 2005, para que considere a las asambleas legislativas de Centroamérica y República Dominicana sujeto de programas de cooperación internacional con el fin de reforzar su capacidad institucional que les permita sentar las bases para el logro de la seguridad ciudadana. 6. 6. Que para tal fin, y contando con la asesoría de Centro Parlamentario (Canadá), FUNPADEM y Derechos y Democracia de Canadá establecemos el grupo Parlamentario Centroamericano y República Dominicana para seguridad Ciudadana (GSC-SC) cuya primera tarea sería la elaboración de un plan de acción concertado el cual será sometido a consideración de la comunidad internacional.

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ENGLISH

ROUNDTABLE AGREEMENT ON

Citizen Security

in Central America and Dominican Republic The parliamentarians who signed this agreement at the conclusion of the roundtable on citizen security, that took place on May 14th, 2011, in San José, Costa Rica: •

Reasserting that each person is the foundation and most important element of society, and that it is the state’s duty, respecting and observing their human rights, to make everything possible in order to ensure its citizen’s peace and security;

•

Corroborating that the lack of citizen security is one of the main threats to democratic institutions in Central America and the Dominican Republic;

•

Recognizing that citizen security is the main topic on the agenda of the OAS´ General Assembly which will be held in San Salvador, from the 5th to the 7th of June, 2011;

•

Acknowledging that the heads of state of Central America and the Dominican Republic make great efforts of collaboration regarding citizen security issues;

•

Considering that vast financial resources will have to be invested in security programs;

•

Having in mind that one of the fundamental obligations of the legislative branch is to oversee the role of the executive, including its security structure;

•

Appreciating the sponsorship of the Parliamentary Centre (Canada), the Rights and Democracy (Canada), the OAS, the Department of Foreign Affairs and International Trade Canada (DFAIT), the Canadian Embassy in Costa Rica, and FUNPADEM, which made this roundtable possible;

•

Understanding the collaboration from the Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF);

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Hereby declare: Our public commitment to carry out, within the democratic process, what is necessary for citizens of Central America and the Dominican Republic benefit from increased security, that women and men be able to work without fear, that children grow up and develop with confidence, and that investors can be competitive all within the rule of law; That the present situation calls for a culture of trust between police and citizens, and the normalization of the regulations of private security agencies so that they comply with the same accountability requirements established for the police forces; That consulting the civil society regarding the formulation of new laws or amendments of current laws related to citizen security is a moral imperative, given the involvement of civil society in citizen security issues; That crime respects neither borders nor jurisdictions, and therefore it is imperative to reinforce the legisla-

tive process with respect to the formulation of laws that reflect official policies, and that are compatible and harmonized, to the extent possible, with national and regional laws; That given the serious situation of citizen security in the region that has resulted from the increasingly sophisticated practices of organized crime, it is necessary, within the spirit of the 2005 Paris Declaration, to appeal to the international community so that it considers Central America and the Dominican Republicâ&#x20AC;&#x2122;s legislative assemblies subject to international cooperation programs that would reinforce their institutional capacities so that they are able to lay the foundations for citizen security; That to that end, and with the advice from the Parliamentary Centre (Canada), FUNPADEM, and Rights and Democracy (Canada), we establish the Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA), whose first task will be to prepare an agreed upon action plan to be presented to the international community for consideration.

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ANEXOS

A. Lista de Participantes Nombre

Correo Electrónico

Calidad

Detalle

Guatemala 1

Oliveiro Garcia Rodas

ograrodas@yahoo.com

Diputado

Diputado Congreso de la República de Guatemala.

Michelle Gutowski

kmgutowski@yahoo.com

Asesora

Congreso de la República de Guatemala.

Gerson Sotomayor

gersonsotomayor7@gmail.com

Asesor

Asesor legal Sub Comité de Gobernanza y Personas Indígenas.

Hellen Mack

helenmack8@gmail.com

Facilitadora

Presidenta de la Fundación Myrna Mack.

Ana Glenda Tager

tager@interpeace.org

Interpeace

Directora, Oficina Regional para América Latina

El Salvador 6

Xochilt Marchelli

xochitlmarchelli@yahoo.com

Asesora legal

Asamblea Legislativa de El Salvador

Margarita Escobar

Mescobar789@gmail.com

Diputada

Asamblea Legislativa de El Salvador

Honduras 8

Edwin Pavón

edropale@yahoo.com

Diputado

Congreso Nacional de Honduras

Erick M. Rodríguez

Erickrodriguezg24@yahoo.com

Diputado

Congreso Nacional de Honduras

José Tomas Zambrano

jtomaszm@hotmail.com, josezambrano@congreso.gob.hn

Diputado

Congreso Nacional de Honduras

Diputado

Asamblea Nacional de Nicaragua

Nicaragua 11

Salvador Talavera

salvadortalavera@gmail.com

Roger Miranda

foprel@ibw.com.ni

Fropel

Secretario Ejecutivo de Foprel

Claudia Pineda

cpineda@ieepp.org

Directora Ejecutiva

Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP)

Diputado

Presidente Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico – Asamblea Legislativa de Costa Rica

Costa Rica 13

Carlos Góngora Fuentes

cgongora@asamblea.go.cr cgongoraf@yahoo.es

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Randall Arias.

Hector Almendrades.

rarias@funpadem.org

halmendrades@funpadem.org

Facilitador

Director del Programa de Gobernanza y Resolución Pacífica de Conflictos de Funpadem

Relator Plenaria

Director, Programa de Sociedad Civil y Participación Ciudadana de Funpadem

Diputado

Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales

Diputado

Secretario de la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales Asamblea Nacional

Panamá 16

Leandro Ávila

Jorge Ivan Arrocha

C_gobierno@asamblea.gob.pa

jarrocha@asamblea.gob.pa República Dominicana

Manuel Báez

sromero@camaradediputados. gov.do

Diputado

Cámara de Diputados Republica Dominicana

Julio Encarnación.

sromero@camaradediputados. gov.do

Diputado

Cámara de Diputados Republica Dominicana

Senador

Presidente de la comisión permanente de Interior y Policía y Seguridad Ciudadana

Diputado

Presidente Interino, FIPA

CPC

Presidente Centro Parlamentario (Canadá)

CPC

Experto del Centro Parlamentario (Canadá) Resumen de su Bio en la parte inferior de la lista.

Manuel Paula

m.paula@senado.gov.do Canadá

Randy Hoback

Hoback.R@parl.gc.ca

Jean Paul Ruszkowski

RuszkJ@parl.gc.ca

Ivo Balinov.

balini@parl.gc.ca

Jemile Amador,

Amadoj@parl.gc.ca

CPC

Gérard Latulippe

glatulippe@dd-rd.ca

Derechos y Presidente de Derechos y Democracia Democracia (Canadá)

Asistente Ejecutiva del Centro Parlamentario (Canadá)

Etienne Roy-Gregoire

ERoy-Gregoire@DD-RD.ca

Agente de Programa, Derechos y Desarrollo Democrático, Democracia Derechos y Democracia (Canadá)

Gina Hill

HillG@parl.gc.ca

FIPA

Directora General

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Europa / USA / OEA/ Colombia 28

Teodora Fuior

t.fuior@dcaf.ch

DCAF

Coordinadora de Proyectos en la División de Operaciones de DCAF.

Kevin Casas

kcasaszamora@brookings.edu

Brookings

Brookings Institute

Alison August Treppel

atreppel@oas.org

OEA

Directora Asistente del Departamento de Seguridad Pública,

Cristian Taboada

atreppel@oas.org

OEA

Especialista Líder de la Unidad de Sistemas de Justicia Criminal del DSP

Moisés Bermor

atreppel@oas.org

OEA

OBSERVADORES

Francisco Nuberg

fnuberg@camaradediputados. gov.do

PNUD

Alexander Chacón

achaconv@sica.int

SICA

Sara Mclaughlin

Maggy.KALONDA@eeas.europa. eu

Delegación de Unión Europea

Teodora Deaconu

Maggy.KALONDA@eeas.europa. eu

Delegación Unión Europea

Italo Pizzolante

Consultor Comunicación Estratégica

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B. Agenda de la Mesa Redonda SÁBADO 14 DE MAYO APERTURA 9.05 9.10

FUNPADEM anuncia el programa de la Mesa Redonda y presenta a Jean Paul Ruszkowski, Director Ejecutivo y Presidente del Centro Parlamentario (Canadá) Palabras de bienvenida y declaración de las razones del evento por Jean Paul Ruszkowski y presentación de Gerard Latulippe, Presidente de Derechos y Democracia (Canadá)

9.15

Gerard Latulippe expone la razón de participación de Derechos y Democracia en el evento y presenta a Alison August Treppel, representante de la OEA

9.20

Alison August Treppel de la OEA expone la agenda hemisférica de seguridad de la OEA y presenta a Cecilia Cortés, Directora Ejecutiva de la Fundación por la Paz y la Democracia FUNPADEM

9.25

Cecilia Cortés expone el rol de FUNPADEM y presenta al Kevin Casas-Zamora, del Brookings Institute conferencista principal

9.30

Kevin Casas-Zamora subraya la situación crítica que se vive en Centroamérica y propone colaborar con esfuerzos para involucrar a los legisladores en la búsqueda de soluciones políticamente viables

9.50

Preguntas y respuestas

10.00

Conformación de los tres paneles, y distribución en las salas de trabajo

10.15

Pausa café. PANEL 1, SOCIEDAD CIVIL Facilitador: Ana Glenda Tager, Directora, Oficina Regional para América Latina InterPeace Experto: Gerard Latulippe, Presidente, Derechos y Democracia (Canadá) Cinco (5) Parlamentarios

12:00

Plenaria PANEL 2, SEGURIDAD CIUDADANA Y LOS TRES PODERES PUBLICOS Facilitador: Randall Arias, Director Programa Gobernanza, Paz y Justicia, Funpadem Experto OEA: Moises Benamor Experto CP: Jean Paul Ruszkowski - Centro Parlamentario (Canadá) Cinco (5) Parlamentarios

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PANEL 3, ARMONIZACION LEGISLATIVA Facilitador: Helen Mack, Guatemala Experto: Diputado Oliverio García Rodas (Guatemala) Experto: Teodora Fuior, Coordinador de programas, DCAF (Suiza) Experto OEA: Cristian Taboada Cinco (5) Parlamentarios Temas propuestos:Códigos de Conducta de Empresas Privadas de Seguridad ALMUERZO CONFERENCIA MAGISTRAL 13:00

Almuerzo ofrecido por la Embajada del Canadá en Costa Rica. Embajador Cameron MacKay presenta a Randy Hoback, diputado canadiense PANELES (continuación)

14:30

Continuación de trabajo en paneles: preparación de recomendaciones a la plenaria sobre acciones que legisladores deberían emprender en sus respectivos países y a nivel regional.

15:45

Pausa café conclusión

16:30

Plenaria – Relator: Hector Almendrades (Funpadem)

17:00

Firma del Acuerdo de San José

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C. Relatoría de la Mesa Redonda Panel 1: Sociedad Civil Facilitadora: Ana Glenda Tager, InterPeace (Guatemala)

Expertos: Gerard Latulippe, Presidente, Derechos y Democracia (Canadá)

2. Cúpula empresarial con intereses de grupo e incidencia en el Congreso. 3. Organizaciones que realizan auditoría social en el espacio municipal, regional o nacional. Por ejemplo, las comisiones ciudadanas de transparencia, los consejos anticorrupción y demás sectores de sociedad civil, que gestionan apoyo y realizan auditorías sociales de acuerdo a sus intereses, capacidad y ámbitos de acción;

Diputados:

4. Organizaciones populares de base que trabajan temas comunitarios, indígenas, de género, movimiento campesino, movimiento sindical.

Julio Encarnación (República Dominicana)

5. Población en general

Observadores - Asistentes:

Desafíos en la relación:

Gerson Sotomayor (Guatemala)

1. Necesidad de un mayor acercamiento a los que realmente están más expuestos a la inseguridad y tienen menos capacidad de tener voz y hacer incidencia. Hacer un mayor énfasis en la búsqueda de estrategias concretas para trabajar concretamente con esta población.

Alisson August Treppel (OEA) Gina Hill (Canadá) Etienne Roy (Canadá)

¿Cómo el relacionamiento parlamentos con sociedad civil puede mejorar la seguridad? El grupo inició definiendo de qué se está hablando cuando se hace referencia a sociedad civil ya que es un concepto muy amplio. En ese sentido se identificaron distintos niveles y su relacionamiento diferenciado con las Asambleas Legislativas: 1. Organizaciones especializadas en temas de seguridad y justicia que pueden brindar apoyo técnico a los parlamentos.

2. Necesidad de democratización de los partidos políticos para que realmente representen a la sociedad en su conjunto, porque como está ahora el sistema de partidos no tienen acceso a insertarse en los espacios de decisión. 3. Problemas de corrupción para la defensa de intereses de grupo. 4. Impunidad en el parlamento que garantiza que muchos sectores canalicen sus intereses. 5. Rol del narcotráfico en la financiación de partidos políticos

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6. Contradicciones entre las mismas organizaciones de sociedad civil sobre las respuestas que el Estado debe dar (generalmente se tiene diferencia entre lo que ven las organizaciones académicas con manejo de los medios de comunicación y algunas organizaciones de base y el clamor popular –se trajo ejemplo de pena de muerte como solución al problema de violencia-)

Instrumentos legales existentes:

8. Manejo de los distintos intereses de grupos dentro de la sociedad en sociedades sin cultura democrática.

1. Se cuentan con Comisiones de Seguridad y en algunos países existen distintas comisiones relacionadas con la temática de seguridad (defensa, inteligencia) pero tienen poca incidencia por la falta de capacidad técnica en la temática y/o por falta de voluntad política. Para el caso de Guatemala se dio el ejemplo de que también está relacionada con estos temas la comisión de legislación y puntos constitucionales que ha funcionado muy bien en los temas de seguridad y tiene un espacio de relacionamiento con una mesa de seguridad y justicia.

9. Los diputados no tienen potestad legal para poder convocar a un ciudadano (el caso guatemalteco pero es distinto en el caso de Dominicana).

2. Facultad para invitar a las comisiones y al plenario para convocar a funcionarios públicos como parte de las funciones de control (interpelación).

10. Tiempos políticos no son los mismos de los tiempos sociales.

Rol comunidad internacional:

7. Distanciamiento entre propuestas legislativas y las organizaciones especializadas en seguridad.

11. Acomodamiento en solo incidir desde fuera y no querer jugar un rol político.

Rol que sociedad civil puede jugar:

1. Se invierte en investigación pero no en incidencia dentro de los partidos políticos a través de trabajo con operadores políticos.

1. Ayudar a las víctimas de la violencia

2. Surgió la pregunta sobre hasta donde la comunidad internacional puede apoyar en la generación de voluntad política.

2. La seguridad es de todos y por lo tanto se deben implicar todos los niveles para resolver el problema de inseguridad o de lo contrario no se podrá lograr.

3. Manejo de intereses desde comunidad internacional apoyando a organizaciones de sociedad civil a incidir a través de los medios.

3. Apoyo a la etapa pre-legislativa

Propuesta Panel 1:

4. Tienen incidencia en los medios de comunicación 5. Control democrático 6. Aportar información, estadísticas e investigación para el debate legislativo.

1. Elaboración de Planes de Seguridad definidos multisectorialmente con acciones concretas y focalización de atribuciones para cada institución del Estado así como con tiempos para que los diputados puedan fiscalizar su cumplimiento.

7. Rol de operadores políticos 8. Monitoreo y fiscalización de la implementación de las leyes.

2. Necesidad de instrumentos legales para poder efectuar una mejor fiscalización.

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3. Generación de voluntad política para que los diputados puedan entender la importancia de tomar en cuenta a todos los sectores de la sociedad.

5. Utilización de las nuevas herramientas de comunicación informática para mantener un diálogo entre legisladores y sociedad en su conjunto.

4. Coordinar acciones entre parlamento, sociedad civil y comunidad internacional.

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Panel 2: Seguridad Ciudadana y Los Tres Poderes Del Estado Facilitador:

nal. El Presidente define las otras políticas públicas. Es decir, el fiscal tiene un enorme poder, por lo cual no debe estar sometido a presiones de ningún tipo. •

Señaló que se deben tener claros tres conceptos diferentes: la política criminal que decide el congreso (¿Qué constituye un delito y cómo se sanciona?), la política de prevención a cargo del Ejecutivo, y la política de persecución a cargo de la Fiscalía. En este sentido, existe el riesgo para los Parlamentos de tomar decisiones baratas al crear más delitos y más penas, sin atacar las causas de la inseguridad. Esto, porque la amenaza de castigo ya se sabe que no es suficiente para amedrentar al que decide cometer un crimen.

•

Se hace política de persecución, porque se parte de la falta de recursos y por lo tanto se debe establecer prioridades (por ejemplo, ¿Por qué priorizar la persecución de delitos por propiedad intelectual, es decir, recuperar las pérdidas por software de Bill Gates?).

•

Hizo mención del peligro de los “baby carteles” o carteles locales, es decir ni colombianos ni mexicanos. Los baby carteles lavan localmente los recursos que obtienen en el mismo mercado local, dada la debilidad del sistema financiero.

•

Enfatizó que se debe conocer bien a quién se le debe exigir la responsabilidad en materia de seguridad: a los jueces en cuanto a sentencias, lo cual no resuelve el problema de fondo. Dijo que la seguridad no se ve, pero la inseguridad sí, lo cual es una tentación de los Ministros de Seguridad de salir en la foto incautando drogas, cuando deberían enfatizar el dar a conocer donde existe seguridad.

•

Mencionó que “todo lo que abandona el Estado lo toma el crimen”.

•

Hubo consenso sobre que lo importante no es saber el nombre del Fiscal, sino quién y cómo se remueve de su cargo. Esto último es lo que garantiza su independencia. El reto es garantizar su autonomía institucional y técnica, una vez que haya sido nombrado por la autoridad política que corresponda.

Randall Arias, FUNPADEM

Expertos: Moisés Benamor, OEA Jean Paul Ruszkowski - Centro Parlamentario (Canadá)

Diputados: Margarita Escobar (El Salvador) Salvador Talavera (El Salvador) Manuel Báez (República Dominicana) Julio Encarnación (República Dominicana)

Observadores - Asistentes Francisco Dall’anese (Guatemala) Kevin Casas (USA) Francisco Nuberg (PNUD, República Dominicana) Ivo Balinov (Centro Parlamentario (Canadá)

Conclusiones del Panel 2: •

•

El ex Fiscal General Dall’anese insistió en la urgencia de garantizar la independencia entre los Poderes, y particularmente de los Fiscales Generales, con el fin de evitar presiones indebidas de otros poderes. Enfatizó la importancia del Fiscal en la democracia, por ser quien define la política de persecución pe-

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•

En todo este debate, el cuidado consiste en no sacrificar el estado de derecho paga ganar la batalla contra el crimen.

•

Moisés Benamor contextualizó la independencia en medio de la necesidad de coordinación entre Poderes. Hizo énfasis en el rol protagónico de los legisladores en materia seguridad, y en ese sentido del uso de las modernas tecnologías disponibles.

•

Particularmente se refirió a la necesidad de crear y fortalecer las Comisiones especializadas en materia de seguridad, con suficientes capacidades técnicas y de gestión. Por ejemplo, el uso de redes sociales (Twitter y Facebook) o incluso los mensajes de texto para crear mecanismos oportunos y prontos para la consulta con la sociedad civil y organizaciones especializadas en general, a la hora de legislar y ejercer el control parlamentario. También apuntó la necesidad de mejorar la capacidad de investigación y seguimiento de las Comisiones de Seguridad.

•

Asimismo, el necesario acercamiento con sus pares, y en especial con los Alcaldes, ya que en la práctica una importante movilidad y rotación la Diputación y la Alcaldía. Esto facilitaría la continuidad en la construcción de las agendas legislativas.

•

Una idea muy creativa fue la creación de Tableros Legislativos por medio del cual la ciudadanía puede conocer y darle seguimiento al accionar de los Parlamentarios en materia de seguridad. De esta forma se puede evitar la estrategia de mercadeo político en seguridad, y en consecuencia tener en las campañas políticas el mismo enfoque y las mismas discusiones.

•

Finalizó señalando la urgencia de maximizar las tecnologías disponibles para interconectar los Poderes Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo, para saber qué hacen los fiscales. Igual para saber qué hacen los centros de pensamiento de seguridad y los países amigos. Esto debería darse en el marco de leyes de acceso a la información, para saber los resultados del sistema de justicia y de seguridad.

•

En síntesis, planteó la siguiente pregunta: ¿Cuáles son las capacidades actuales de las Comisiones de Seguridad en materia de investigación, análisis de coyuntura y alerta temprana?

•

Es fundamental la cooperación horizontal, evitando extrapolar la legislación de otros países, sin atender a las particularidades locales.

•

Una gran preocupación tiene que ver con las escuchas telefónicas, en donde por un lado se deben permitir para combatir el crimen organizado, pero también se deben poner claros límites para que no se vulneren libertades individuales o peor aún para que se dé espionaje político.

•

Se señaló la escasez de cuadros civiles formados en defensa y seguridad ciudadana, apoyando su existencia, ya que de lo contrario la discusión terminará en manos exclusivas de la policía y el ejército.

•

En la discusión plenaria los diputados recomendaron que las conclusiones de esta mesa redonda debería ponerse en conocimiento de la próxima Asamblea General de la OEA a realizarse en El Salvador cuyo tema central será la seguridad. De esta forma, se garantiza que en esa Asamblea no sólo se escuche la voz del Poder Ejecutivo, sino además del Poder Legislativo.

•

Además se enfatizó la importancia de realizar estudios comparados de la legislación regional existente, especialmente la policial. Igualmente, la institucionalización del vínculo entre la OEA y este grupo parlamentario.

•

También que la agenda de seguridad, en medio de una cultura de fuerte presidencialismo, la impone el Presidente de la República. Contrapeso ante la opinión pública, para evitar la manipulación política de temas de crimen organizado.

•

El riesgo del mesianismo del Ejecutivo, y cómo esto supedita el rol efectivo de los Parlamentos.

•

Invitar al poder Ejecutivo a participar en estos momentos, ya que tiene poco sentido hablar de coordinación con poderes sin que ellos participen.

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•

Se planteó el sistema de nombramiento de los diputados para asegurar la lealtad hacia sus representados y no hacia los caudillos de los partidos políticos. Se planteó el sistema uninominal como una posible forma de solución.

•

De esta forma, también se mejoraría el respeto y cumplimiento de los acuerdos políticos. Por ello la gente se desencanta y busca otras alternativas.

•

El reto – problema de la reglamentación por el Ejecutivo de lo que se legisla en el Parlamento, sucediendo que en ocasiones se aleja del espíritu del legislador.

•

En la República Dominicana la Comisión Permanente de Interior y Policía, creada para atender la comisión seguridad, era antes de Seguridad y Defensa, con énfasis en fuerzas armadas. Se dividió en dos comisiones permanentes: la de interior y la de policía, así como la de fuerzas armadas. Ha hecho un trabajo bastante intenso. Incluyendo control de armas de fuego, municiones y otros implementos. Es probable que en dos meses se apruebe en la Cámara de Diputados para luego llevarlo al Senado. Crea nuevos tipos penales: tráfico de armas, portación ilegal, fabricación, etc. Modifica la ley 136, creada luego de la guerra de 1965: el reto era cómo desarmar a la población.

•

Se ha presentado un proyecto de ley para crear un Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, integrado por los diferentes poderes, gobiernos locales y sociedad civil.

•

Recientemente se creó un observatorio de seguridad ciudadana.

•

Hace falta integrar los poderes locales, organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad, el Poder Judicial y el Ejecutivo. Se piensa en la creación de un Secretariado Permanente, ajeno a poderes políticos.

•

En República Dominicana se están debatiendo las leyes orgánicas de las fuerzas armadas y la policía: necesidad de prestar atención a las fuerzas de policía. Normalmente no se le dan los recursos necesarios para que desarrollen la investigación y la prevención, para que otorguen entonces un servicio eficiente.

•

Se procura que las comisiones parlamentarias se conviertan en grupos de trabajo. Por ejemplo con sesiones itinerantes, sesionando en los municipios. Ha sido modelo para otras comisiones en el Congreso. Fue la primera en desarrollar un plan de trabajo.

•

Se propuso la creación, suscripción e implementación de un Tratado Centroamericano para la erradicación del Crimen Organizado.

•

Además, de la creación de una comisión permanente de Parlamentarios en materia de seguridad, ya que el crimen es organizado y a veces la políticas entre e intra gobiernos no lo son. Así se maximizan los recursos escasos, tanto nacionales como los de cooperación. Además, se tienen grupos de legisladores líderes en materia de seguridad.

•

Se discutió la necesidad de identificar un vocero de los parlamentos para un enlace formal con las reuniones ministeriales.

•

Fortalecer a los asesores legislativos en materia de seguridad. OEA tiene una amplia oferta de formación en línea. Aún no hay uno especializado en materia de seguridad, pero se propone diseñar uno en el corto plazo. Se indicó que Funpadem y el CPC podrían colaborar en facilitar este proceso de diseño, de manera conjunta con la OEA. Este podría ser el inicio para un proceso de formación permanente en seguridad para los Parlamentos. Para asegurar la sostenibilidad, se podría incorporar en los cursos a los secretarios de partidos políticos, para fortalecer su capacidad programática en materia de seguridad.

Memoria Mesa Redonda: Fortalecimiento del Rol de los Legisladores en Asuntos de Seguridad Ciudadana en Centroamérica

Panel 3: Armonización Legislativa

Conclusiones y Recomendaciones:

Facilitadora:

•

Problemas regionales comunes.

Helen Mack (Fundación Myrna Mack, Guatemala)

•

Necesidad de armonizar la legislación.

•

Existen iniciativas tales como :

Expertos:

• Diputado Oliverio García Rodas (Guatemala) • Teodora Fuior, Coordinador de programas, Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas, DCAF (Suiza)

•

Diputados:

Algunos temas centroamericanos comunes: • • •

Cristian Taboada, OEA •

Documento de Montreal según obligaciones estatales. Código Internacional de Conducta.

Armas Empresas de Seguridad Privada Trata de Personas

Necesidad de articulación con los Policías y Parlamentarios

Edwin Pavón (Honduras) Jorge Iván Arrocha (Panamá)

Propuesta Panel 3:

Carlos Góngora (Costa Rica)

•

Formación de la RED de Parlamentarios.

Leandro Ávila (Panamá)

•

Compromiso con la formación de comisiones de Seguridad y Justicia.

•

Gestación de una RED electrónica e informática.

Observadores - Asistentes:

•

Establecimiento de un Foro Permanente.

Xochilt Marchelli (El Salvador)

•

Solicitud de Apoyo de los cooperantes: OEA, FUNPADEM, FOPREL y Centro Parlamentario (Canadá).

•

Inclusión en la RED:

Manuel Paula (República Dominicana)

Michelle Gutowoski (Guatemala) Alexander Chacón (El Salvador) Roger Miranda (FOPREL)

• •

Control Parlamentario Creación y Revisión Leyes.

Italo Pizzolante

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D. Datos biográficos de expertos y facilitadores de laMesa Redonda Oliverio García Rodas (Guatemala) El Diputado Oliverio García Rodas nació en la ciudad de Cobán, Alta Verapaz, República de Guatemala. Hijo de padre abogado, siguió sus pasos y se graduó de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado y Notario en la Universidad de San Carlos de Guatemala. Inicialmente trabajó en distintos juzgados de la República antes de ser Diputado para la Asamblea Nacional Constituyente en 1984. Ha sido además, Diputado al Congreso en 4 períodos y pertenecido a distintas Comisiones de Trabajo como: Derechos Humanos, Integración Centroamericana, Finanzas, Relaciones Exteriores y Gobernación. Fue Vicepresidente del Congreso de la República durante los años 2006 y 2007. Desde el 2008 es Presidente de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. Su especial interés por temas constitucionales y penales, llevaron a que fuera nombrado Presidente de la Mesa de Seguridad y Justicia del Congreso, cargo que también ejerce desde hace dos años. A lo largo de su trayectoria política, ha propuesto un sinnúmero de leyes de gran trascendencia como son: las reformas al Código Penal, Ley Contra la Delincuencia Organizada, Ley de Extinción de Dominio y Ley contra el Enriquecimiento Ilícito, entre otras. García Rodas, combina su trabajo legislativo con la docencia en diferentes universidades de prestigio en Guatemala y ha escrito publicaciones importantes como: “Manual de Protección interna de los Derechos Humanos”. Es además un consultor político de renombre. Su capacidad y experiencia lo han llevado a ser uno de los Diputados y políticos más reconocidos y apreciados en el país

Randall Arias S. (Costa Rica) Director del Programa de Gobernanza y Resolución Pacífica de Conflictos de la Fundación para la Paz y la Democracia (Funpadem). Ha sido investigador a nivel regional en temas de Seguridad y Administración de Justicia del Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano

Sostenible, y del Programa Estado de la Región (Centroamérica). Ha sido experto regional en temas de seguridad del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). Además, ha sido profesor, conjuntamente con la M.Sc. Laura Chinchilla Miranda, actual Presidenta de la República, de temas de Seguridad y Justicia para la Maestría Centroamericana en Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, de donde es graduado y es también profesor sobre toma de decisiones. Además, fue profesor de la Escuela Nacional de Policía de Costa Rica, en el primer programa de formación de mandos superiores que inició en el año 1997. Ha sido consultor y asesor de varios Gobiernos en materia de seguridad, prevención de la violencia y resolución pacífica de conflictos. Además, forma parte del equipo especializado en materia de Seguridad de la Fundación Friedrich Ebert (fesamericacentral).

Teodora Fuior (Europa) Teodora Fuior es Coordinadora de Proyectos en la División de Operaciones de DCAF. Ella es responsable de la coordinación de proyectos de apoyo parlamentario de DCAF en la región occidental de los Balcanes. Tiene 10 años de experiencia en desarrollo parlamentario, tanto práctica como de investigación. Sus áreas de especialización son: (1) la gobernabilidad democrática del sector de la seguridad, y (2) mecanismos de control parlamentario. Trabajó en la República Centroafricana como miembro del equipo multidisciplinario asignado por la UE y el PNUD para ayudar al gobierno en la aplicación de la reforma del sector de la seguridad. Ella fue responsable de la asesoría técnica en materia de gobernanza democrática y supervisión parlamentaria, así como apoyo al parlamento, la sociedad civil, los medios y las instituciones

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independientes. Fue anteriormente profesora visitante en la División de Investigación de la DCAF. Sus prioridades de investigación fueron el desarrollo y consolidación parlamentaria, el control parlamentario de las misiones internacionales, la supervisión del presupuesto de seguridad y monitoreo de inteligencia. Posee amplia experiencia en asuntos parlamentarios, adquirida como asesora principal del Comité de Seguridad y Defensa del Parlamento rumano, y como asistente de investigación en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN. Es candidata a un doctorado de la Universidad nacional de Defensa de Rumanía y ha completado estudios de postgrado en relaciones internacionales, diplomacia y gestión estratégica de seguridad nacional. Ella habla rumano, inglés, francés y español.

Ana Glenda Tager (Guatemala) Ana Glenda Tager es la Directora Regional de la Oficina para América Latina de la Alianza Internacional para la Consolidación de Paz (INTERPEACE). Posee más de 19 años de experiencia en posiciones técnicas y de dirección en relaciones internacionales, derechos humanos, diálogo, paz, seguridad, defensa y desarme. Anteriormente, se desempeñó como Coordinadora de Programas de la Oficina Regional de Interpeace para América Latina (2001-2006); Coordinadora Técnica del Proyecto “Hacia una Política de Seguridad para la Democracia: Creación de una plataforma de diálogo para las relaciones cívico-militares en Guatemala” con FLACSO sede Guatemala, WSP, IGEDEP, PNUD/UNOPS (19992001); y como Investigadora en el Proyecto Política Militar y Agenda de Seguridad del Área de Estudios Políticos y de Seguridad de FLACSO-Guatemala (1999). Asimismo, ha laborado como Agregada Cultural y de Turismo de la Embajada de Guatemala en España (1993-1998) y como Asistente del Programa de Verificación sobre el cumplimiento de los acuerdos con relación a las poblaciones desplazadas y repatriadas en Guatemala en la Procuraduría de los Derechos Humanos (1993). Es socióloga, graduada de la Universidad Pontificia de Salamanca, España, con pensum cerrado en la carrera de licenciatura en Ciencias Políticas de la Universidad

Rafael Landívar, así como especializaciones de post grado realizadas tanto en Guatemala como en el extranjero. Es catedrática de la Carrera de Licenciatura en Ciencias Políticas y de Sociología en las Universidades Rafael Landívar y del Valle de Guatemala (2000-2001).

Helen Beatriz Mack Chang (Guatemala) Helen Beatriz Mack Chang, nacida en Retalhuleu, Guatemala es presidenta de la Fundación Myrna Mack. Inició su lucha contra la impunidad con el proceso judicial por el asesinato de su hermana Myrna Mack quien realizaba investigaciones antropológicas de campo sobre las poblaciones desarraigadas a causa del conflicto armado interno. Por su iniciativa fue probada por primera vez la participación de agentes del Estado en la violación de derechos humanos, específicamente altos oficiales del ejército durante el conflicto armado (1960- 1996). A partir de entonces se involucró en la lucha contra la impunidad, por los derechos humanos y contra las estructuras estatales que encubren violaciones de derechos humanos y protegen a los responsables, particularmente miembros de fuerzas civiles y militares. Fundó en 1993 la Fundación Myrna Mack y empujó una nueva corriente de organizaciones de la sociedad civil defensoras de los derechos humanos. Helen Mack es reconocida internacionalmente como figura clave en la lucha contra la impunidad en Guatemala, por sus aportes a la paz, la democracia y la reconciliación, y por sus propuestas para transformar las instituciones de justicia, seguridad, defensa nacional e inteligencia en el marco de cumplir con los Acuerdos de Paz (1996).

Dr. Kevin Casas Zamora (USA) El Dr Casas Zamora es actualmente Senior Fellow en Política Internacional del Brookings Institution, en Washington D.C. Antes ha sido Ministro de Planificación Nacional y Política Económica y Segundo Vice-Presidente de Costa Rica. Ha sido, además, oficial de programas de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, y Coordinador Gene-

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ral del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Costa Rica del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Es licenciado en Derecho de la Universidad de Costa Rica y Máster y Doctor en Ciencias Políticas de las universidades de Essex y Oxford, respectivamente. Es autor de numerosos estudios sobre financiamiento de campañas, elecciones, gobernabilidad democrática y seguridad ciudadana en América Latina. Su tesis doctoral, titulada “Pagando por la Democracia en América Latina: Financiamiento Político y Subsidios Estatales para los Partidos en Costa Rica y Uruguay”, ganó el Premio Jean Blondel 2004 del European Consortium for Political Research (ECPR) a la mejor tesis doctoral de Ciencia Política en Europa y fue publicada en el 2005 por el ECPR. En 2007, el Dr. Casas fue seleccionado por el Foro Económico Mundial como miembro de la red de Jóvenes Líderes Globales.

Gérard Latulippe (Canadá) Gérard Latulippe fue nombrado Presidente de Derechos y Democracia a principios de marzo de 2010, y asumió dicho cargo oficialmente el 29 del mismo mes. Antes de esa designación, el Sr. Latulippe trabajó en el Instituto Nacional Democrático (NDI), con sede en Washington, como Director Residente para Haití. Antes había trabajado como Director del NDI para Marruecos y como representante de este Instituto para toda la región del Magreb. Con una carrera internacional que se extiende ya por más de dos décadas, el Sr. Latulippe posee una larga experiencia profesional en ese campo. Trabajó casi 10 años en el Ministerio de Relaciones Internacionales de Quebec. Fue Delegado General de Quebec en Bruselas, puesto en el cual era responsable de las Relaciones con la Unión Europea y con los países de Benelux; asimismo trabajó como Delegado General de Quebec en México. El Sr. Latulippe ha estado además muy activo en la política provincial, como miembro de la Asamblea Nacional de Quebec de 1985 a 1989 y como Procurador General de Quebec. Antes de entrar en la política, trabajaba como abogado, especializado en derecho administrativo y laboral. El Sr. Latulippe estudió Derecho en la Universidad de Montreal y fue admitido en la Asociación de Abogados de Quebec en 1967. Posee además un Diploma de Posgrado en Estudios de Administración de la Universidad de Mon-

treal y hizo estudios de Maestría en Política Internacional en la Universidad Libre de Bruselas.

Jean- Paul Ruszkowski (Canadá) Jean-Paul Ruszkowski es el presidente y director general del Centro Parlamentario desde octubre de 2010. Cuenta con más de 30 años de experiencia de los sectores público y privado, incluyendo en la construcción de alianzas entre las organizaciones canadienses y internacionales. Antes de ingresar al Centro Parlamentario, fue un consultor de negocios internacionales. Ha ocupado varios cargos de alto nivel: Jefe de Gabinete y Asesor Principal de Políticas de Ministros en el gobierno federal. También fue el Gobierno de Quebec. Trabajó en Francia durante varios años como Vicepresidente, Desarrollo de Negocios Internacionales con Canam-manac Inc. Fue el Director de Comercio e Inversiones en la Delegación de Québec en París. Comenzó su carrera profesional en la ciudad de Quebec y Montreal como analista de sistemas y después se trasladó a Ottawa para trabajar en la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional como Gerente del Programa (América Central), Asistente Ministerial del Secretario de Estado de Asuntos Exteriores y Director de Cooperación Industrial (África y Oriente Medio). Fue educado en Lima, Perú y en Madison, Wisconsin, EE.UU., donde completó su licenciatura en Economía Agraria.

Ivo Balinov (Canadá) Ivo Balinov tiene más de 10 años de experiencia en el apoyo de instituciones democráticas. Es un experto en el fortalecimiento de la labor de las legislaturas, cuenta con experiencia y conocimiento en las áreas de supervisión presupuestaria de los fondos públicos, administración parlamentaria y la extensión parlamentaria a la sociedad civil y los ciudadanos. En los últimos ocho años, el Sr. Balinov ha estado trabajando en el Centro Parlamentario liderando la puesta en marcha de una serie de proyectos en Asia y Europa del Este, también ha coordinado y participado en la creación de recursos relevantes en el área de gobernabilidad. Ac-

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tualmente, su principal responsabilidad es la creación de nuevas asociaciones y el desarrollo de proyectos para el Centro Parlamentario. También provee asesoramiento estratégico en la implementación de los proyectos que el Centro lleva a cabo en los diferentes continentes.

Carlos H. Góngora Fuentes (Costa Rica) Abogado y Notario Público, 1998, Licenciado en Derecho, Universidad Internacional de las Américas, 1997. Estudios superiores en filosofía, Universidad Católica, 1997. Bachillerato en Relaciones Internacionales, Universidad Internacional de las Américas, 2002 Actual presidente de la Comisión Permanente especial de Seguridad y Narcotráfico – Asamblea Legislativa de Costa Rica. Diputado (Partido Movimiento Libertario) Asamblea Legislativa, periodo 2010-2014. Asesor parlamentario especializado, Asamblea Legislativa marzo 2007 – 2010, Alcalde, Municipalidad de Cartago, primero electo popularmente y último electo por los concejales 2002-2007, Asesor especializado, Asamblea Legislativa marzo – abril 2002, Secretario General de Correos, 1999-2002, Director Administrativo y Académico, Universidad Juan Pablo II, febrero-noviembre de 1998. Es o ha sido catedrático en Derecho Constitucional en las Universidades de San José, Universidad Central,

Florencio del Castillo, Cartago, y cátedra de Teoría del Proceso, Universidad Internacional de las Américas, es igualmente catedrático de Etica Profesional Jurídica, Colegio de Abogados, 2011. Ha publicado el Compendio Comentado y Jurisprudencial del Sistema Jurídico Municipal costarricense, en estudio del Consejo Editorial, Colegio de Abogados de Costa Rica, 2007 Visitante distinguido, Ayuntamiento de Sevilla, y demás honores, visita oficial de estado del presidente de la república, Sevilla, España, 2004 y visitante distinguido, Ayuntamiento Constitucional de Zapopan, Jalisco, México, 2002.

Moisés Bernamor (Venezuela) Abogado, con especialización en Derecho Público y Maestría en Ciencia Política, experto en materia electoral. Es funcionario de la OEA desde 1997. En su experiencia electoral de la OEA, se ha desempeñado como Jefe y/o Subjefe de Misiones de Observación Electoral en distintos Estados Miembros, entre los cuales se encuentran: Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá. A partir del año 2009 es el Coordinador de la Unidad de Apoyo al Poder Legislativo en la Secretaria de Asuntos Políticos de la OEA.

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ESPAÑOL E. Informe final Mesa Redonda (español) Resumen Ejecutivo Luego de una primera intervención en Haití, en Diciembre 2010 el Centro Parlamentario (Canadá) decidió ampliar sus operaciones en América Latina. El tema de la seguridad ciudadana en Centroamérica se presentaba como un desafío que podría ser considerado por los parlamentarios de Centroamérica dedicados a este tema. Un primer paso en este proceso se hizo evidente en una Mesa Redonda realizada el 14 de Mayo del 2011 en San José, Costa Rica. Un total de 11 parlamentarios de Centroamérica, República Dominicana y Canadá dedicaron un día de sus múltiples ocupaciones para debatir el rol que les corresponde en la lucha contra la violencia, en todas sus formas, que afecta a la ciudadanía en Centroamérica y República Dominicana. En esta excepcional tarea colaboraron nueve (9) expertos-facilitadores, incluyendo el Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) y 17 observadores de organismos internacionales y de grupos de la sociedad civil. La presencia de la directora general del Foro Interparlamentario de las Américas (FIPA) subrayó la importancia del rol de los legisladores en temas del nivel de seriedad que afectan a la ciudadanía en Centroamérica. Al concluir un día de intensos debates y de intercambio de información, los parlamentarios firmaron el Acuerdo de San José10 que recoge el sentir por acciones concretas para enfrentar, desde las asambleas legislativas, el crimen organizado. Dentro de los términos del acuerdo, se ha formado el Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA), cuya primera tarea sería la elaboración de un plan de acción a ser sometido a la consideración de la comunidad internacional. La realización del evento, iniciativa del Centro Parlamentario (Canadá) fue posible gracias a los auspicios complementarios de Derechos y Democracia (Rights and 10

Democracy por sus siglas en inglés en Canadá), de la Organización de los Estados Americanos (OEA), del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional (DFAIT) de Canadá. El concurso de la Fundación Regional para la Paz y la Democracia (FUNPADEM) con sede en Costa Rica fue crucial y contribuyó al éxito de la primera mesa redonda de parlamentarios centroamericanos y canadienses. Según sus declaraciones, la diputada Margarita Escobar de El Salvador, en consulta con su gobierno entregaría copia del Acuerdo de San José a la Asamblea General de la OEA que tendrá lugar del 5-7 de Junio en San Salvador, puesto que la seguridad ciudadana será el tema principal de dicha reunión hemisférica.

Antecedentes La inseguridad es el principal problema en toda la región, aún por encima de los económicos y a pesar de ser países muy pobres, con 3 países, Guatemala, El Salvador y Honduras con los índices más altos de violencia del mundo exceptuando países en guerra. Después del cese de los conflictos armados internos que azotaron la región durante dos décadas, Centroamérica enfrenta una guerra en sus calles y barrios, en un marco de exclusión social y creciente desigualdad. Una triste situación a la que se podría caracterizar como guerra social. Con este telón de fondo, en el cual se cuenta con una serie de iniciativas dispersas de análisis de la seguridad pública, el Centro Parlamentario (Canadá) había realizado previamente una gira de estudio de factibilidad en Enero 2011 con el fin de identificar a parlamentarios y actores claves en materia de seguridad en la región, la cual le permitió tener un mapa muy claro acerca de los actores, las dinámicas y los principales retos en materia de seguridad. Los resultados y recomendaciones del estudio de facti-

Ver Acuerdo de San José pág.43

Memoria Mesa Redonda: Fortalecimiento del Rol de los Legisladores en Asuntos de Seguridad Ciudadana en Centroamérica

bilidad motivaron al Centro Parlamentario (Canadá), en consulta y colaboración con la Fundación para la Paz y la Democracia (Funpadem), proponer una mesa redonda entre parlamentarios miembros de las comisiones de seguridad de los parlamentos de la región.

La Mesa Redonda

Diputados

Expertos y Facilitadores

Observadores

En la mesa redonda participaron un total de 37 personas11, distribuidas de la siguiente forma:

República Dominicana

Panamá

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

Honduras

Costa Rica

Canadá

País

Suiza

3 2

3 1

OEA Totales

Total

La mesa redonda se inició12 con una sesión inaugural con palabras de bienvenida de Gerald Latulippe, Presidente de Rights and Democracy, Cecilia Cortés, Directora Ejecutiva de Funpadem, Jean-Paul Ruszkowski, Presidente del CP, y Alison August Treppel, Directora Adjunta de la Secretaría Técnica, CIFTA, del Departamento de Seguridad Pública de la OEA. El diputado Carlos Góngora, Presidente de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa de Costa Rica presentó a la audiencia un resumen de las nuevas políticas formuladas en el país que tienen como objetivo incrementar la capacidad colectiva del estado en la lu11 12

Ver Anexo A la lista completa de participantes. Ver Anexo B

cha contra la delincuencia y el crimen organizado. Posteriormente Kevin Casas-Zamora, ex vicepresidente de Costa Rica y Analista Principal del Brookings Institution, impartió la conferencia inaugural destacando la inseguridad en Centroamérica como un mal que sólo podrá ser superado cuando se sobreponga la deuda histórica en materia de desarrollo. Es un camino largo, complejo y costoso, en donde no hay atajos ni medidas de bajo costo. Observando la agenda preparada para tal fin, los participantes se dividieron en los tres paneles siguientes: 1- La Sociedad Civil, 2- Seguridad Ciudadana y los Tres Poderes del Estado, y 3- Armonización Legislativa. Cada panel tuvo como eje de discusión un documento de trabajo específico, el cual contemplaba las perspectivas de expertos regionales e internacionales. En este último caso, se tomó muy en consideración experiencias exitosas, como del Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas, DCAF, en lo referente a la regulación de las empresas privadas de seguridad, cuyos efectivos doblan el número de efectivos de las fuerzas de policía de la región. Cada panel designó un portavoz quien informó a la sesión plenaria las conclusiones de sus deliberaciones respectivas. La atmósfera prevalente durante los debates exhibió el dominio del tema de seguridad de parte de los diputados, quienes además expusieron claramente las limitaciones de sus funciones y lo que a su vez hizo posible el planteamiento de alternativas y soluciones para enfrentar la violencia adoptando estructuras viables de trabajo con los otros poderes del estado así como de un incipiente cuarto poder, la sociedad civil organizada. El informe de cada uno de los paneles se adjunta como Anexo 3 al presente reporte. Usual en estos casos, la elocuencia y articulación de los portavoces de cada panel es difícilmente reproducible en los reportes escritos, lo que explica esta anotación.

Resultados Al final del evento todos los Parlamentarios asistentes suscribieron el Acuerdo de San José, en el cual reconocen el problema de la inseguridad como el problema

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social con mayor impacto en la región, reiterar la necesidad de enfrentarla bajo una perspectiva regional. Para ello, crearon un grupo de trabajo de Parlamentarios exclusivamente dedicados al tema de seguridad, solicitando el apoyo y la asistencia técnica por parte de la comunidad internacional y de las agencias donantes para fortalecer la capacidad de análisis, legislación, control y seguimiento de las Comisiones de Seguridad de los Parlamentos en materia de seguridad. En una demostración del grado de interés en solucionar, a nivel regional, la problemática de seguridad, el diputado Carlos Góngora anunció a los participantes en la mesa redonda que la Asamblea Legislativa de Costa Rica había aprobado a priori el contenido del Acuerdo de San José. Similar gesto de parte de otras asambleas legislativas de la región reforzaría los planes futuros del grupo parlamentario, el cual ha sido creado con fines de combatir el crimen organizado desde el poder legislativo. La presencia de Francisco Dall´Anese, ex fiscal general de Costa Rica y actual jefe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) de las Naciones Unidas resaltó el perfil de la Mesa Redonda al tratar el tema de la violencia en Centroamérica, que constituye, de acuerdo a numerosas encuestas, la principal amenaza a la democracia en el hemisferio Finalmente, el diputado canadiense Randy Hoback llamó la atención de los participantes de la mesa redonda declarando enfáticamente que sin la participación firme y apoyo consistente del poder legislativo, cualquier plan de lucha contra la violencia y el crimen organizado está destinado al fracaso.

Administración Se asignó un presupuesto de $62,00013 para la ejecución de la mesa redonda. La contribución financiera del Centro Parlamentario (Canadá), Derechos y Democracias (Canadá), y de la OEA permitieron hacer realidad la 13 FUNPADEM enviará al CPC el reporte financiero una vez que los desembolsos y pagos hayan sido registrados dentro del sistema contable de la institución.

mesa redonda. La complejidad de los arreglos logísticos, y la campaña de seguimiento de las invitaciones cursadas por el Centro Parlamentario (Canadá) fue responsabilidad de FUNPADEM. Igualmente FUNPADEM estuvo a cargo de la preparación de los tres documentos básicos de discusión, y de la coordinación para la incorporación en los mismos de las experiencias en materia de seguridad ciudadana de países fuera de la región. La identificación y contratación de los expertos, facilitadores y conferencistas fue igualmente la responsabilidad de FUNPADEM en consulta y coordinación permanente con el Centro Parlamentario (Canadá). En adición la experiencia de FUNPADEM en este tipo de proyectos resultó útil en el diseño y elaboración del texto de la agenda del evento, de las invitaciones y otro tipo de comunicaciones oportunas que demanda la organización de un evento de tal naturaleza. A pesar de las limitaciones de tiempo, la multiplicidad de países y sus costumbres laborales (vacaciones masivas por la semana santa y otros feriados en cada país), la campaña concertada entre FUNPADEM y el Centro Parlamentario (Canadá) dieron los frutos esperados.

Cobertura Mediática Dos comunicados de prensa preparados por FUNPADEM, en estrecha consulta con el Centro Parlamentario (Canadá), originaron el interés de ciertas emisoras de radio y televisión quienes entrevistaron a algunos diputados participantes de la mesa redonda. Esto a pesar de la baja cobertura periodística en Costa Rica de eventos que toman lugar los fines de semana. Un artículo-reportaje sobre la mesa redonda será publicado en la revista del Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL). Igualmente dos emisoras de televisión local emitieron informativos rápidos sobre la mesa redonda. Publicaciones del evento en la prensa extranjera (Centroamérica) y otras regiones eventualmente serán notificadas a FUNPADEM en el momento oportuno. A raíz de su presentación en la mesa redonda, uno de los más notables participantes Francisco Dall´Anese, ex fiscal general de Costa Rica y actual jefe de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)

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de las Naciones Unidas fue entrevistado por la revista Semanario de la Universidad de Costa Rica, una de las fuentes más consultadas por la academia y el sector público de Costa Rica.

Conclusiones y Recomendaciones La febril actividad que precedió la mesa redonda consolidó las relaciones institucionales de las organizaciones que intervinieron en la concepción como implementación de dicha iniciativa. Referencia se hace al Centro Parlamentario (Canadá), Derechos y Democracia (Canadá), OEA, y FUNPADEM. El trabajo con los parlamentarios en temas de seguridad en Centroamérica es factible, sobre todo con el telón de fondo constituido por la experiencia y conocimiento existentes dentro del Centro Parlamentario (Canadá) La majestad de la institución parlamentaria (esencia de la democracia) en cada país merece una mayor atención de la comunidad internacional, sobre todo en lo que concierne la cooperación y asistencia técnica. Si bien es cierto existen iniciativas en el campo de la seguridad ciudadana promovida por diferentes agencias de la ONU o de otras instancias como la OEA, la proliferación de estudios, análisis, talleres, sugiere el riesgo de dispersión de fondos con la consecuente atenuación de los resultados finales esperados. El Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) creado por el Acuerdo de San José, con la asesoría adecuada, buscaría acceso al Comité de Ayuda al Desarrollo de la OECD con el objeto de exponer los fundamentos de su creación y el plan de acción para lograr sus objetivos. La recomendación anterior se sustenta en los principios de la Declaración de París 2005 de la OECD. El Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) invoca específicamente los principios de Apropiación, Alineación, y Armonización de la Declaración de Paris 2005. La comunidad internacional entonces estará en condiciones de comprender la necesidad de armonizar sus pro-

gramas de cooperación de tal manera que refuercen y promuevan los objetivos que el GPC-CA ha identificado y hecho suyo para contrarrestar los efectos nocivos del crimen organizado que constituye en la principal amenaza al desarrollo de la sociedad en Centroamérica. Con el fin de asegurar una mayor y consistente labor de los parlamentarios centroamericanos en la lucha contra la violencia, una serie de acciones deben ser consideradas por los promotores canadienses con el fin de institucionalizar el proceso iniciado por la Mesa Redonda.

A- En el corto plazo se impone las siguientes acciones de seguimiento: 1. Obtener de las instancias subregionales y regionales el reconocimiento del rol protagónico de los Parlamentos en la lucha contra la inseguridad. 2. Más específicamente se debe obtener el reconocimiento del Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) de parte de las instancias regionales. Estas instancias comprenden las asambleas legislativas de cada país, los ministerios responsables de la seguridad pública, y los organismos de integración centroamericana. 3. Elemento innovador del seguimiento de la Mesa Redonda sería un mecanismo permanente de consulta entre el Grupo Parlamentario Centro Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA) y organizaciones de la sociedad civil agrupados dentro del Comité Consultivo del SICA (CC-SIC). 4. Incorporar en la página web de los organizadores los documentos relacionados con la mesa redonda, incluyendo fotografías y videos si son disponibles. Esta simple acción refleja el potencial de sostenibilidad de la iniciativa que merece continuarse en el futuro inmediato. 5. Contemplar el establecimiento de una secretaría permanente del Grupo Parlamentario Centro

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Americano y República Dominicana para la Seguridad Ciudadana (GPC-CA). Con un mínimo de apoyo financiero la secretaría podría ubicarse dentro de FUNPADEM.

B- En el mediano plazo se recomiendan las siguientes acciones: 1. El Centro Parlamentario (Canadá), Derechos y Democracia (Canadá) y FUNPADEM unen esfuerzos para facilitar la labor del grupo de trabajo de parlamentarios establecido bajo el Acuerdo de San José.

2. Las acciones futuras de este consorcio se circunscriben a los términos y condiciones de un acuerdo tripartito el cual es promovido por el Centro Parlamentario (Canadá). 3. El Centro Parlamentario (Canadá) en su calidad de experto y depositario del conocimiento del hacer parlamentario en Canadá y en otros continentes asume el liderazgo en la identificación de iniciativas que permitan la continuación del trabajo iniciado en San José, Costa Rica.

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ENGLISH E. Informe final Mesa Redonda (Inglés) Executive Summary After its first intervention in Haiti, in December 2010, the Parliamentary Centre (Canada) decided to widen its operations in Latin America. The issue of citizen security in Central America appeared as a challenge that could be undertaken by the parliamentarians from Central America devoted to this issue. The first step of this process was evident as a Roundtable that took place on May 14th, 2011, in San José, Costa Rica. A total of 11 parliamentarians from Central America, the Dominican Republic and Canada dedicated one day of their busy schedules to debating the role they should play in the struggle against all types of violence that affect citizens in Central America and in the Dominican Republic. In this exceptional task participated nine experts/facilitators including the Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), and 17 observers from international organizations and civil society groups.The presence of the director general of the Inter-Parliamentary Forum of the Americas (FIPA) highlighted the importance of the role legislators play in serious issues that affecting citizens in Central America.

dation for Peace and Democracy (FUNPADEM, for its acronym in Spanish) was crucial, and contributed to the success of the first roundtable with Central American and Canadian parliamentarians. According to her statement, Salvadoran legislator Margarita Escobar would submit, after consulting her government, a copy of the Accord of San José to the OAS General Assembly that will take place June 5-7 June in San Salvador, since citizen security will be the main topic of said hemispheric assembly .

Background Insecurity is the main concern in the region; surpassing the economic problems despite the fact that these countries are very poor. Guatemala, El Salvador and Honduras have the highest rate of violence in the world among countries that are not at war. After the end of internal armed conflicts that hit the region during two decades, Central America is waging a streetneighbourhood war within a context of social exclusion and increasing inequality. This sad scenario could be characterized as social war.

After a day of intense debates and information sharing, parliamentarians signed the Accord of San José,14 which captures the need for concrete actions from legislative assemblies to confront organized crime. The creation of the Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA, for its acronym in Spanish) is contemplated in the agreement. Its first task would be to elaborate an action plan to be presented to the international community for consideration.

Against this backdrop, in which there are several disperse initiatives to analyze public security are found, the Parliamentary Centre (Canada) had carried out, in January 2011, a feasibility study in order to identify parliamentarians and key players who play a role in the security situation in the region. This study provided a clear map of stakeholders, dynamics and main challenges related to security issues.

This event, an initiative of the Parliamentary Centre (Canada), was possible thanks to the complementary sponsorship of Rights and Democracy Canada, the Organization of American States (OAS), and the Department of Foreign Affairs and International Trade Canada (DFAIT). The participation of the Costa Rica-based Foun-

The results and recommendations of the feasibility study prompted the Parliamentary Centre (Canada), in consultation and collaboration with the Foundation for Peace and Democracy (FUNPADEM) to propose a roundtable with parliamentarians who are members of standing committees on public safety of the parliaments in the region.

See Annex San José Accord on Citizen Security pag. 48

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The Roundtable

Experts and Facilitators

Dominican Republic

Panama

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

Honduras

Costa Rica

Canada

Country

Suiza

Observers

Deputies

A total of 37 people participated in the roundtable15, distributed as follows:

Total

3 2

3 1

OAS Totals

The roundtable started off16 with an inaugural session with words of welcome by Gerald Latulippe, President of Rights and Democracy; Cecilia Cortés, Executive Director of FUNPADEM; Jean-Paul Ruszkowski, President of the Parliamentary Centre; and Alison August Treppel, Assistant Director and Technical Secretary of CIFTA, at the OAS Department of Public Security. Deputy Carlos Góngora, President of the Permanent Special Commission of Security and Drug Trafficking of the Costa Rican Legislative Assembly, presented a summary of the new policies developed in the country aimed at increasing the state’s collective capacity in its struggle against delinquency and organized crime. Later, Kevin Casas-Zamora, ex-vice president of Costa Rica and senior fellow at the Brookings Institution, presented the inaugural conference. He pointed out that the situation of insecurity in Central America is an evil that could only be overcome after the historical indebt15 16

See Annex A with the complete list of participants. See Annex B

edness in terms of development has been settled. It is a long, complex and difficult journey without shortcuts or low-cost measures. As per the agenda, participants split up into the following three panels: 1- Civil Society, 2- Citizen Security and the Three Branches of Government, and 3- Legislative Harmonization. Each panel focused its debate on a discussion paper that contained the perspectives of regional and international experts. With respect to the latter successful experiences were taken into consideration such as the regulation of private security companies, especially in a region where private security f forces double the number of police officers, as described by the Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF). Each panel appointed a spokesperson who transmitted the conclusions of the debate to the plenary session. During the discussions, parliamentarians displayed their knowledge of security issues, and clearly exposed the limitations of their work. This led to alternatives and solutions in which violence would be confronted in conjunction with the other two branches of government, plus an incipient fourth branch represented by organized civil society. The reports presented by the panels are attached as Annex 2. Note must be taken of the difficulty in reproducing, in this report, the eloquence and articulation of the spokespersons in their speeches.

Outcomes At the end of the day the participant parliamentarians signed the Accord of San José, in which they recognized that insecurity is the social problem with the most impact in the region, and reiterated the need of confronting it through a regional perspective. In order to achieve this goal, they set up a working group formed by parliamentarians who are exclusively dedicated to security issues. As well, they asked the international community and donor agencies for support and technical assistance in order to strengthen the capacity of the Security Standing Committees of the Parliaments to conduct analysis , formulate legislation, and control and monitoring.

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To demonstrate their commitment in solving the insecurity problems within the region, Deputy Carlos Góngora announced to roundtable participants that the Legislative Assembly of Costa Rica had approved in advance the content of the Accord of San José. Similar gestures from other legislative assemblies in the region would reinforce future plans of the parliamentary group, which was created in order to fight organized crime from the legislative branch. The presence of Francisco Dall’Anese, ex-attorney general of Costa Rica and current head of the United Nations International Commission against Impunity in Guatemala (CICIG, for its acronym in Spanish), increased the profile of the roundtable since he discussed the violence in Central America, which is the main threat to democracy in the hemisphere, according to several surveys. Finally, Canadian Deputy Randy Hoback caught the attention of roundtable participants by emphatically stating that without the legislative power’s forceful participation and consistent support, any plan to fight violence and organized crime would fail.

Management A budget of $62,000 was assigned17 for the implementation of the roundtable, which was possible thanks to the financial contributions made by the Parliamentary Centre (Canada), Rights and Democracy (Canada) and the OAS. FUNPADEM was responsible for the complex logistical arrangements and the follow-up on the invitations, which were sent by the Parliamentary Centre (Canada). As well, FUNPADEM prepared the three discussion papers , that involved collaborative work in order to include experiences regarding citizen security experiences from countries out of the region. The identification and recruiting of experts, facilitators and lecturers was also responsibility of FUNPADEM, in permanent consultation and coordination with the Parliamentary Centre (Canada). In addition, FUNPADEM’s experience in this kind of undertakings was very 17 FUNPADEM will submit the financial report to the Parliamentary Centre (Canada) once expenditures and payments have been recorded on the institution’s accounting system.

useful with respect to the design and development of the meeting’s agenda, invitations, and other pertinent communications necessary to organize an event of this nature. Despite time limitations, the number of countries involved, and different ways of working in each country (for instance, long Easter holidays and other statutory leave days), the joint operation by FUNPADEM and the Parliamentary Centre (Canada) produced the expected results.

Media Coverage FUNPADEM, in close consultation with the Parliamentary Centre (Canada), prepared two press releases that attracted the attention of a few radio stations, which interviewed some deputies who participated in the roundtable. This was achieved despite the low media coverage that weekend events normally receive in Costa Rica. An article-interview about the roundtable will be published in the magazine of the Forum of the Presidents of the Legislative Powers of Central America and the Caribbean Basin (FOPREL, for its acronym in Spanish). Furthermore, two local television stations broadcast news flashes about the roundtable. Other coverage of the event by the foreign press (from Central America and other regions) will be opportunely notified to FUNPADEM. Due to his lecture at the roundtable, Francisco Dall’Anese, ex-attorney general of Costa Rica and current head of the United Nations International Commission against Impunity in Guatemala (CICIG), was interviewed by the magazine “Semanario”. This publication, issued by the University of Costa Rica, is one of the sources most consulted by academy and by public sector officials in the country.

Conclusions and Recommendations The frenzied activity prior to the roundtable consolidated the institutional relations among the organizations that were involved in the planning and implementation of the round table. This is in reference to the Parliamentary Centre (Canada), Rights and Democracy (Canada), the OAS, and FUNPADEM. Working with parliamentarians on security issues in Central America is feasible, mostly due to the experience and knowledge existing within the Parliamentary Centre (Canada).

Memoria Mesa Redonda: Fortalecimiento del Rol de los Legisladores en Asuntos de Seguridad Ciudadana en Centroamérica

The stateliness of the parliamentary institution (the essence of democracy) in each country deserves more attention from the international community, especially with respect to cooperation and technical assistance. Even though it is true that different United Nations agencies and other institutions, such as the OAS, promote initiatives in the field of citizen security, the proliferation of studies, analysis, and workshops suggests there is a risk of dispersion of funds that would be detrimental to the expected results. The Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA) created by the Accord of San José, with proper advice, might try to gain access to the OECD’s Development Assistance Committee in order to present the reasons for its creation and the action plan to achieve its goals. The previous recommendation is based on the principles of the 2005 OECD Paris Declaration. The Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA) specifically invokes the principles of Ownership, Alignment, and Harmonization stated in the 2005 Paris Declaration. The international community will then be capable of understanding that it is necessary to harmonize its cooperation programs so that they reinforce and promote the goals that the GPC-CA identified and adopted. This will make possible to counteract the harmful effects of organized crime, which is the main threat to the development of the society in Central America. In order to ensure that Central American parliamentarians work harder and more consistently on the fight against violence, a series of actions that would institutionalize the process started at the Roundtable must be considered by the Canadian promoters.

A- In the short term the follow-up actions mentioned below are necessary: 1. Attain recognition by sub-regional and regional entities of the major role that Parliaments play in the struggle against insecurity. 2. More specifically, the Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA) should obtain recognition by re-

gional entities. These entities include the legislative assemblies of each country, the ministries responsible for public security, and organization of Central American integration system. 3.

An innovative idea stemming from the Roundtable would be a mechanism of permanent consultation between the Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA) and civil society organizations grouped in the Consultative Committee of the Central American Integration System (CC-SIC, for its initials in Spanish).

4. Posting the documents related to the roundtable, including pictures and videos, if available, into the organizers’ web pages. This simple act shows the potential sustainability of the initiative, which is worth pursuing in the near future. 5. Consider the establishment of a permanent secretariat of the Central American and Dominican Republic Parliamentary Group for Citizen Security (GPC-CA). With minimal financial support, the secretary could function from FUNPADEM.

B- In the medium term the following actions are recommended: 1. The Parliamentary Centre (Canada), Rights and Democracy (Canada), and FUNPADEM should combine their efforts in order to facilitate the job of the parliamentarians’ working group that was established under the Accord of San José. 2. The future actions of this consortium shall be framed within the terms and conditions of a trilateral agreement promoted by the Parliamentary Centre (Canada). 3. The Parliamentary Centre (Canada), as an expert organization with the knowledge of parliamentary activity in Canada and other countries, assumes the leadership in the identification of initiatives that will allow the job that started in San José, Costa Rica to continue.

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La Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM) es una organización sin fines de lucro y no partidista con más de 20 años de trayectoria ininterrumpida que trabaja en la construcción conjunta de sociedades más libres, justas y solidarias sustentadas sólidamente en la paz y la democracia. FUNPADEM enfoca su trabajo en la realización de acciones que promueven la participación de múltiples actores, la facilitación del diálogo y la negociación, el respeto a la diversidad cultural y el medio ambiente, y el fortalecimiento y empoderamiento de las comunidades e interlocutores con los cuales se asocia.

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