SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS): considerações sobre a aprovação do Projeto de Lei 189/2010 (PL/SUAS)
A atual conjuntura nos desafia à construção de posicionamentos e práticas que afirmem o lugar da proteção social na agenda política de Minas Gerais, com a criação de medidas que garantam uma política econômica e que possibilitem a redistribuição da riqueza socialmente produzida e a geração de emprego, trabalho e renda. Em outras palavras, demanda uma forte articulação entre as políticas públicas sociais e a econômica, direcionando a relação entre desenvolvimento econômico e o enfrentamento das expressões da questão social. A conferência é a instância máxima de deliberação da política de assistência social, por ser avaliativa das respostas socioinstitucionais e propositivas de diretrizes a serem incorporadas nas ações programáticas e nos mecanismos regulatórios, os quais possibilitam os reordenamentos necessários para a universalização dos acessos, com o estreitamento da articulação entre as políticas na conformação de um amplo padrão de proteção social universal e estatal, com gestão democrática. A implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), o qual, para além dos preceitos normativos, de ordenamento político-jurídico, administrativo e regulatório, significa o fomento das condições objetivas para a garantia do direito ao acesso à política de assistência social. 3
A assistência social, como política pública que integra um sistema mais amplo de proteção social, não está imune à estrutural subordinação do social às relações econômicas e políticas que priorizam a rentabilidade do capital. O seu trânsito da ajuda para o campo dos direitos, da focalização para a universalização dos acessos e da responsabilidade moral para a responsabilidade estatal, supõe lutas coletivas e pactos consistentes na direção da priorização do social em detrimento do econômico. A concretização do SUAS requer a revisão de procedimentos, responsabilidades e práticas na direção de uma nova cultura política e de gestão. Processo que deve combinar a superação de relações de mando, favor e subserviência, bem como da descontinuidade, do focalismo, da seletividade, da sobreposição de ações, da pulverização de recursos e da residualidade. A política de assistência social, para se estruturar como política pública estatal, exige a constituição de amplo e sólido quadro de trabalhadores necessários à realização de benefícios, programas, projetos e serviços voltados para o atendimento das complexas necessidades sociais. Tal pressuposto é fundamental para considerar os sujeitos em suas relações sociais, em uma perspectiva de totalidade. A estruturação do SUAS pressupõe, assim, que a qualidade dos serviços depende da existência de trabalhadores que possam assumir com competência as atribuições atinentes às diferentes profissões. Isso significa reconhecer a necessidade da interdisciplinaridade nas profissões de nível superior, 4
de modo que garanta formação continuada e valorização do trabalhador, com remuneração decente e jornada de trabalho adequada. Reafirmamos, nessa perspectiva, a importância da implementação das 30 horas semanais de trabalho para os/as assistentes sociais como estratégia de valorização do trabalhador e qualificação das políticas públicas, entendendo que essa é uma luta da classe trabalhadora. Garantia de participação na formulação, execução, monitoramento e avaliação dos programas, projetos, benefícios e serviços da política de assistência social também é um aspecto importante, respeitando as atribuições e competências legais de cada profissão. É no bojo dessa discussão que sobressai a necessidade de intensificar o diálogo sobre a gestão do trabalho, com objetivo de implementar uma série de ações voltadas para valorização e qualificação dos trabalhadores da assistência social nos municípios e no estado, com base no que está disposto na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e na Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH) sobre a gestão do trabalho no SUAS. Essas ações e demandas nos remetem às palavras de Ana Elizabete Mota1, quando defende que “não se pode efetivar uma política pública sem investir no sujeito que a constrói”. Com isso, denunciamos e repudiamos as formas de contratação precária de profissionais, com destaque para a contratação via pregão público, e reafirmamos nossa luta por concurso público com vistas a garantir a continuidade da oferta de serviços com qualidade e respeito aos usuários. 5
É preciso ir para além dos programas e ações focalizadas e garantir que, ao bater de “porta em porta”, o Estado atente para o caráter público e universal da política de assistência social e, com isso, afiance os direitos socioassistencias de modo a garantir a ampliação do acesso às políticas sociais públicas. Nesse sentido, entendemos que a implementação da Lei Estadual 19.578 de 16 de agosto de 2011 e da Lei Federal 12.435, de 6 de julho de 2011 é urgente e necessária para o fortalecimento e consolidação do SUAS em Minas Gerais. Lutar pela construção da política de assistência social é parte do movimento mais geral de fortalecimento das instituições democráticas e de impulsionamento de processos emancipatórios na direção de uma sociedade igualitária. O CRESS-MG reafirma a defesa da política de assistência social como estratégia fundamental para a ampliação e garantia dos direitos e considera que a ação política dos sujeitos deve ser movida pela convicção de que estamos construindo a esfera pública, politizando-nos e politizando as relações na defesa dos direitos e da democracia enquanto socialização da riqueza e da participação política. Uma boa conferência a todas e todos. CONSELHO REGIONAL DE SERVIÇO SOCIAL - CRESS 6ª REGIÃO GESTÃO COMPROMISSO E LUTA: EM DEFESA DA CATEGORIA E DO NOSSO PROJETO ÉTICO-POLÍTICO (2011/2014) 1
Profa. Dra. Ana Elizabeth Mota, docente da UFPE. Palestra proferida no Seminário Nacional:
O Trabalho do/a Assistente Social no SUAS, realizado por CFESS, em 2009, na UERJ.
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A aprovação do Projeto de Lei 189/2010, conhecido como PL SUAS, representa uma grande conquista da sociedade brasileira, da qual a categoria profissional participou ativamente, entre outras instâncias, por meio do Conjunto CFESS/CRESS. O SUAS agora é regulamentado pela Lei n.º 12.435/2011. Embora escape às capacidades, desenhos e objetivos das políticas sociais reverter níveis tão elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, não podemos duvidar de suas possíveis virtudes. Elas podem representar possibilidades de construção de direitos e iniciativas contra-hegemônicas a uma ordem injusta e desigual. Já previsto na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS/1993), o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) vem sendo construído desde 2005 e, segundo a Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) e a Norma Operacional Básica (NOB/SUAS/2005), organiza-se em dois tipos de proteção social ofertados nos Centros de Referência de 7
Assistência Social (CRAS) e nos Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS), unidades de responsabilidade dos gestores municipais e que devem ser cofinanciados pelos demais entes federados. Nos CRAS, são ofertados serviços da proteção social básica, voltados à população em situação de risco social, como Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), Serviço de Convivência do Idoso e Crianças e o Projovem Adolescente. Nos CREAS, são oferecidos serviços de proteção social especial para a população em situação de vulnerabilidade que teve direitos violados por ocorrência de abandono, maus-tratos, abuso sexual e uso de drogas, entre outros. Esses serviços incluem acolhimento, atendimento e proteção de pessoas e famílias em situação de risco; serviço de proteção ao adolescente em cumprimento de Medida Socioeducativa em Meio Aberto (MSE), o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e a oferta de serviços socioassistenciais para a população em situação de rua. O SUAS engloba, também, benefícios assistenciais prestados a públicos específicos, em caso de vulnerabilidade temporária e calamidade pública. Segundo o MDS (2010), 99,5% dos municípios já aderiram ao sistema, o país possui hoje 7.607 CRAS, dos quais 7.025 recebem recursos do Governo Federal, e 2.155 CREAS, todos cofinanciados. Além disso, 3,7 milhões de idosos e pessoas com deficiência recebem o Benefício de Prestação Continuada (BPC). No Projovem Adolescente, são 642 mil e no Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), 819 mil crianças. 8
Comparando dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (IBGE-2010) e do Censo SUAS (2010), o MDS aponta que de 2006 a 2010, a quantidade de trabalhadores desse setor subiu de 140 mil para 220 mil, o que representa uma elevação de 57%. Desses, 68 mil têm formação superior, 100 mil concluíram o ensino médio e 52 mil terminaram o fundamental. O vínculo empregatício dos profissionais varia entre estatutários, comissionados e celetistas. Diante dos dados apresentados temos uma idéia da dimensão e importância do SUAS e, concomitantemente, dos desafios que ele apresenta. Sua recente aprovação em lei representa um grande avanço, tanto na definição de ações cooperadas entre os entes federados, quanto na estruturação legal das condições institucionais, uma vez que, desde 2005, os municípios têm procurado, precariamente, ampliar recursos e capacidade de gestão dos municípios; implementando, de forma frágil e incipiente, serviços continuados e buscando, com muita dificuldade, assegurar o pagamento de pessoal do quadro próprio da política de assistência social. A partir da aprovação do PL, outros elementos merecem destaque: a vinculação das instituições não-governamentais ao SUAS, identificando, registrando e acompanhando seu funcionamento e oferta de serviços; a consolidação dos CRAS e CREAS como Unidades Públicas Estatais de Assistência Social, responsáveis pela oferta de serviços socioassistenciais; a inclusão de parecer do assistente social no processo de avaliação para a vida independente e para o trabalho das pessoas com deficiência, um dos critérios para a concessão do BPC; o fortalecimento da 9
participação popular por meio dos conselhos de direito e demais instâncias, que tiveram na legislação SUAS uma melhor definição; o reforço de uma dinâmica de financiamento que favorece maior transparência em termos de transferência de recursos e benefícios e; a alteração no requisito de composição familiar para recebimento do BPC, possibilitando a inclusão dos parentes que habitam no mesmo domicílio e que possuem obrigação alimentar, como os filhos e irmãos solteiros maiores de vinte e um anos, modificação que facilita a operacionalização do benefício ao explicitar as diferenças com o conceito de família utilizado para acesso aos benefícios previdenciários. Consideramos, ainda, que a inclusão do SUAS na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) é um importante requisito para melhor definir as responsabilidades dos três entes federativos, garantir a participação dos usuários no controle democrático do Estado e assegurar a continuidade do SUAS como sistema público. Trata-se da reafirmação do direito à assistência social na proteção social brasileira, com efetivação da continuidade e, espera-se, da ampliação progressiva de acesso a programas não contributivos e a serviços socioassistenciais por parte da população brasileira. A legislação representa um importante marco legal, por meio do qual os direitos já assegurados na constituição e na LOAS, acrescidos dos novos elementos que buscamos pontuar, ganham um respaldo para serem cobrados. Entretanto, não querendo obscurecer o momento em que comemoramos a aprovação do PL SUAS, importa trazer alguns pontos para nossa reflexão, pois que são fundamentais para que a legislação não se torne mais uma “letra morta” em 10
nossa realidade cotidiana. Nesse sentido, buscamos problematizar elementos referentes ao processo de implantação do SUAS e materialização da PNAS (2004), que apontam para inúmeros desafios. O primeiro grande desafio está relacionado à manutenção da política econômica de corte neoliberal, que resulta em políticas sociais também neoliberais e impacta de forma extremamente negativa no processo de construção do SUAS, colocando em dúvida, inclusive, sua efetivação a partir dos princípios afiançados na legislação. É claro o paradoxo entre a importante definição de uma nova ordenação das gestão da assistência social como política pública e a condução contemporânea das políticas sociais. A distribuição dos recursos do MDS (2010), aponta que 91, 6% é destinado para os programas de transferência de renda, divididos em 52% para o BPC, 35% Bolsa família e 4,6 Renda Mensal Vitalícia, enquanto somente 2,3 % do montante de recursos destina-se à Proteção Social Básica e especial, 0,9 % ao Projovem, 0,7% ao PETI, 0,1% ao combate à violência sexual e 4,4 % a outras ações do Ministério. Tal distribuição compactua com o compromisso mundial assumido com a manutenção do processo de acumulação de capital em detrimento dos atendimentos das necessidades humanas. A política de transferência de renda representa hoje, mundialmente, a grande estratégia de combate à pobreza. Estratégia que gera impactos imediatos na vida da população atendida, mas pouco avança no efetivo combate à pobreza, uma vez que materializa os interesses estratégicos de 11
desenvolvimento da mesma lógica desigual que se aprofunda com o passar dos anos. Além disso, os programas de transferência de renda expressam a assistencialização das políticas sociais, uma vez que, no caso brasileiro, são implantados a partir de um aumento do financiamento da assistência social, quase integralmente destinado a elas em detrimento de outras ações capazes de construir o próprio sistema unificado e participativo e, ainda, representam a principal política de proteção social brasileira, enquanto vivenciamos, paralelamente, um processo de restrição e orientação privatizante das políticas de saúde, previdência e educação. Importa ressaltar que essa orientação da política social é uma condição necessária para a efetivação da política econômica de corte neoliberal e, por isso, vem sendo implantada em diversos países. Outro ponto, diretamente relacionado ao primeiro, que representa um grande desafio e precisa ser debatido, está relacionado ao formato residual adquirido pela política de assistência social. A lógica de construção do SUAS, aponta o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários como central, o que coloca em destaque ações voltadas à chamada “inclusão social”. O debate sobre exclusão e inclusão trata dos múltiplos fenômenos relacionados com a questão da pobreza. O conceito de exclusão social pretende ser mais abrangente que o de pobreza, ainda que o inclua. Trata-se de um conceito esvaziado de historicidade e, em contrapartida, carregado de motivações políticas, no intuito de encobrir a centralidade do debate sobre a pobreza. A discussão a respeito da inclusão social pouco fala sobre o aumento da desigualdade, bem como oculta o fato de que enfrentar a 12
questão da pobreza requer que uma parcela da sociedade deixe de se apropriar do produto social como o faz hoje. Conforme a concepção vigente, a pobreza deixa de ser reconhecida como fenômeno histórico e socialmente construído. Consequentemente, as propostas de políticas públicas operam como um ponto de chegada na contramão dos processos sociais concretos. As políticas compensatórias buscam legitimar, não só, mas, acima de tudo, o discurso baseado no mito da inclusão social, que oculta a natureza do processo societário que gera a pobreza e aprofunda a desigualdade social e sujeita a população empobrecida a buscar a solução dos seus problemas pela via individual. Tanto o debate sobre exclusão social como sobre inclusão social estão centrados nos indivíduos. Trata-se de buscar a inclusão de indivíduos. Dissociadas das políticas macroeconômicas, essas estratégias focalizam o indivíduo e propõem soluções individuais como caminho da superação da pobreza. A dimensão do coletivo, da sociedade, das políticas públicas, dos distintos interesses de classes sociais, o espaço público, a política, tudo isso é suprimido desse discurso. Identificamos no debate em torno da problemática exclusão/inclusão social um caráter de naturalização da pobreza, que busca torná-la uma fatalidade contra a qual só existe a possibilidade de minimizar seu impacto. E avaliamos que essa compreensão rebate diretamente nas políticas públicas contemporâneas, reforçando e reproduzindo sistematicamente a reprodução de uma pobreza que não é circunstancial, mas sim fruto da contradição essencial do modo de produção capitalista. Como outro desafio, não menos importante, destacamos a 13
situação dos trabalhadores do SUAS. Embora a NOB/RH tenha sido aprovada via Resolução pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) em 2006, a situação dos trabalhadores da assistência social, dentre eles o assistente social, é incerta, tanto quanto é incerta a situação de todos os trabalhadores brasileiros, uma vez que essa questão é diretamente ligada às transformações ocorridas no mundo do trabalho. Especificamente na assistência social, a concretização da NOB/RH é essencial para o sucesso do SUAS. Isso inclui a valorização dos trabalhadores da área e a realização de concursos públicos, pois sabemos que um dos grandes problemas enfrentados por esta política é, historicamente, a descontinuidade das ações e sua desarticulação com as demais políticas públicas, o que passa, não só, mas fundamentalmente, pelo descaso com uma política de recursos humanos na área, pelo não estímulo e apoio à qualificação permanente e, fundamentalmente, pelo “entra e sai” provocado pelo alto número de contratos temporários e baixos salários, que fazem com que os profissionais ou se desdobrem em diversos empregos, cumprindo uma carga horária exaustiva e limitando suas atividades ao atendimento direto e/ou desejem sair o mais rápido possível em direção a outra área que, minimamente, assegure-lhes condições dignas de trabalho. Contudo, este quadro somente pode ser efetivamente alterado com investimentos, assim como todos os desafios que apontamos. Como outro limite, apontamos que a legislação aprovada não contemplou a ampliação da renda per capita máxima dos familiares daqueles que buscam o BPC, o que mantém a dificuldade de 14
acesso a um direito já legalmente assegurado, atestando a focalização dos benefícios e serviços, indo em direção contrária à proposta de universalização dos direitos sociais. Sobre esse aspecto, lembramos que o parecer do relator do PL SUAS foi claro ao indicar a manutenção do nível atual do BPC e os demais avanços do SUAS, mas enquadrando o custo nos limites orçamentários atuais. Como construir um sistema condizente com o disposto na legislação sem um aporte maior e melhor direcionado de recursos? Partindo dessa perspectiva, a seguridade social, embora seja formada por um tripé de políticas que se pressupõem dialógicas e complementares, apresenta-se segmentada e fragmentada. Temos o robustecimento da assistência social em detrimento da saúde e previdência como direitos sociais. Entre outros fatores, isso se deve ao fato de que, desde o início, o Brasil foi subalterno aos interesses do capital internacional e, não obstante, as políticas públicas também foram submetidas aos ditames das organizações financeiras internacionais, não esquecendo as consequências da reestruturação produtiva, que prioriza a desregulamentação dos mercados, estimula a acumulação flexível em detrimento da coisa pública. As expressões da questão social passam a ser enfrentadas, quase que em sua totalidade, por meio de programas de transferência de renda, que passam a ser responsáveis por grande parte da ampliação de recursos destinados à assistência social. O aumento de recursos na assistência social (transferência de renda) é acompanhado de um esvaziamento da saúde e da previdência social públicas, abrindo campo para 15
a atuação dos sistemas complementares, ou seja, planos de saúde e previdência privados. Mesmo com um substancial investimento de recursos na assistência social, ela não consegue atingir na íntegra o público que dela necessita e, como todas as outras políticas públicas, permanece focalizada e seletiva, além de profundamente restrita à transferência de renda, tendência mundial em se tratando de políticas sociais. Nesse contexto, temos que a população pobre e desempregada passa a ser estimulada a investir no empreendedorismo, tornando-se “pequenos empreendedores”, ficando desprovidos de políticas públicas e direitos trabalhistas e sendo estimulados, ainda que sutilmente, a se tornarem “cidadãos consumidores” dos sistemas complementares privados. Em suma, essa tendência é contrária às conquistas obtidas e registradas na Constituição Federal de 1988. Como já dito, a reestruturação produtiva e a financeirização do capital geram um agravamento das expressões da questão social e, paralelamente, a implementação de políticas públicas cada vez mais focalizadas, compensatórias e fragmentadas como forma de assegurar o predomínio da lógica neoliberal. A constituição não se materializa e, no âmbito da seguridade social, a assistência social, marcantemente “reduzida” a programas de transferência de renda, aparece não como uma das políticas de proteção social, mas como a política de proteção social. Nesse contexto, ou a implementação do SUAS nos municípios assume o caminho de reforço da dimensão democrática prevista na PNAS/SUAS, o que passa não só pelo fortalecimento dos 16
conselhos e da participação popular especificamente na luta pela seguridade social como um todo, mas, necessariamente, pela articulação desta luta a um projeto macrossocietário contra-hegemônico, capaz de aglutinar forças em torno de uma outra forma de organização da vida; ou segue como estratégia de controle e fiscalização dos critérios de elegibilidade e das condicionalidades previstas no Programa Bolsa Família, reforçando, dessa forma, o processo de assistencialização e a precarização das políticas de proteção social, comprometendo a construção do sistema único descentralizado e participativo. Dessa forma, prossegue a luta da sociedade brasileira em direção à concretização de direitos sociais. O Serviço Social, enquanto profissão comprometida com a defesa da universalização da seguridade social e de uma política de assistência social capaz de assegurar benefícios e serviços de qualidade, com participação e controle da sociedade civil e enquanto responsabilidade do Estado, certamente, continuará presente nesta caminhada. A categoria precisa se mobilizar, lutando pela ampliação dos direitos para além da legislação já existente e pela universalização da seguridade social, uma vez que a assistência social brasileira, somente poderá ser entendida enquanto parte de um verdadeiro sistema de proteção social público, quando este articular, de forma permanente e profunda, assistência social, saúde e previdência, garantindo efetivamente o tripé da seguridade social.
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CONSELHO REGIONAL DE SERVIÇO SOCIAL - CRESS 6ª REGIÃO Presidente: Leonardo David Rosa Reis Vice-Presidente: Maíra da Cunha Pinto Colares Primeira Secretária: Daisy Dias Lopes Segundo Secretário: Gustavo Henrique Teixeira Primeira Tesoureira: Marisaura dos Santos Cardoso Segundo Tesoureiro: Marcelo Armando Rodrigues Conselho Fiscal Cristiano Costa de Carvalho Darklane Rodrigues Dias Renata Flávia da Silva Suplentes Alexandre Alves Ribeiros Fabrícia Cristina de Castro Maciel Helena Teixeira Magalhães Soares Janaina Andrade dos Santos Maria de Fátima Santos Gottschalg Maria de Lourdes dos Santos Borges Maura Rodrigues de Miranda Wagner Maciel Silva Waldeir Eustáquio dos Santos Seccional Juiz de Fora Coordenadora: Ana Maria Arreguy Mourão Secretária: Raquel Mota Dias Gaio Tesoureira: Helyene Rose Cruz Silva Primeira Suplente: Patrícia Teixeira Groppo de Oliveira Segunda Suplente: Antoniana Dias Defilippo Bigogno Terceira Suplente: Beatriz Damasceno Touma Seccional Montes Claros (diretoria provisória) Coordenadora: Denise Veloso Pinto Secretaria: Ivone Fonseca Leite Tesoureira: Simone Torres Gusmão Santos Primeira Suplente: Denise Alencar Donisete Segunda Suplente: Viviane Bernadeth Gandra Terceira Suplente: Mauricéa Rodrigues de Oliveira Seccional Uberlândia Coordenadora: Flávia Maria da Silva Santana Secretária: Vanda Aparecida Frameo Macedo Tesoureira: Luana Gonçalves de Oliveira Souza Primeira Suplente: Carmem Guardenho Maywald Segundo Suplente: Renato Mateus de Santana
DOCUMENTOS ESPECIAIS A série de Documentos Especiais do CRESS-MG tem como objetivo oferecer informações relevantes sobre Serviço Social, exercício profissional e políticas públicas sociais. Esses contribuem, sobretudo, com a direção social e crítica do Conjunto CFESS/CRESS em um cenário de profundas mudanças na sociedade brasileira e nos seus rebatimentos nas políticas públicas. É nesse contexto que esperamos que esses materiais sejam importantes elementos de difusão dos conteúdos teóricos, políticos, éticos e técnicos que fundamentam o nosso projeto ético-político.