Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa: “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” 2011
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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP- FLACSO). Se dirige a investigadores /as que trabajan o están interesados en los temas de Descentralización, Desarrollo Local y territorial, equidad de género y derechos humanos.
Editora: Anabella Benedetti
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas FLACSO- Argentina 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento.
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ÍNDICE
I.
Introducción…………………………………………………………………………………….. 4
II.
Argumentaciones sobre la descentralización de la gestión estatal……. 4
III.
La particularidad de este recorte analítico……………………………………….. 5
IV.
Fortaleciendo un Campo de Estudios y Políticas……………………………… 16
V.
Sugerencias de Temas de Investigación…………………………………………… 18
Bibliografía………………………………………………………………………………………………. 21
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I. Introducción El propósito de este documento es compartir los principales hallazgos de cuatro estudios realizados1 en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina2. Su interés primordial es aportar al crecimiento de un campo de estudios e intervenciones de política pública, que dilucide y tome en cuenta las condiciones de oportunidad y los obstáculos de diversa índole que se producen en los procesos de cambio socio-institucional que implica la descentralización de la gestión estatal-, respecto del empoderamiento de las mujeres y el ejercicio de sus derechos. Las políticas de descentralización de competencias desde el Estado central a los gobiernos sub – nacionales, tributarias de las reformas de los Estados pos – bienestar, caracterizaron la década de los 90 en América Latina. El análisis de estos procesos, su complejidad y tensiones y por sobre todo su incidencia en la vida de las mujeres, es un campo reciente de investigación por lo que estos estudios brindan pistas sugerentes tanto para impulsar futuras investigaciones como para orientar la formulación de políticas locales sensibles y comprometidas con la equidad de género.
II. Argumentaciones sobre la descentralización de la gestión estatal Es una noción debatida desde distintos ángulos, tanto en el plano teórico como en su expresión concreta en las prácticas políticas. Esta última suele reflejar las contradicciones intrínsecas de las políticas neoliberales de modernización y democratización del Estado implementadas en los países de América Latina (Cos Montiel. 2006), así como la tensión con las lógicas del poder Estado–céntricas, hegemónicas durante siglos en esta Región. Dentro del amplio arco de caracterizaciones, los rasgos salientes atribuidos a la descentralización de competencias y responsabilidades hacia los gobiernos locales se justificaron en base a su capacidad potencial de: reparar las ineficiencias de los Estados centrales para atender la “cosa pública” (Banco Mundial, 1997) y dar cuenta de manera eficaz de las demandas de la población, reestablecer la democracia de proximidad (Beall, J. 2006), fortalecer la sociedad civil y sus organizaciones para ejercer control social sobre la gestión y asegurar mayor transparencia y rendición de cuentas (Arocena, 2002). Las investigaciones demuestran que este conjunto de supuestos no siempre se verifica en la realidad. Por un lado, muchos gobiernos locales no resultaron per se más democráticos y por tanto no cumplieron las promesas antes expuestas. En algunos contextos la autoridad descentralizada, gestionada por caudillos de mano férrea, acentuaron las características autoritarias de muchos Estados nacionales (Beall, J. 2006) no dando lugar a una mayor participación y control ciudadano. En otros, no sólo no se cumplieron dichas expectativas, sino que la llegada de la “ola” descentralizadora junto a racionalidades tecnocráticas violentó patrones culturales de concebir y gestionar la comunidad y sus recursos naturales. Estas referencias reflejan un modo de descentralización promovida en esa década según un patrón de “arriba hacia abajo” que resultó uno de los componentes centrales de la condicionalidad política en la cooperación internacional para el desarrollo (Informe Banco Mundial 1997).
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Entre marzo 2006 y noviembre 2008
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www.prigepp.org / www.catunescomujer.org
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Como lo demuestran algunos de los estudios que presentamos, los gobiernos locales si bien adoptaron formalmente esta política, la ejecutaron de manera errática y ambivalente con su propia lógica y cultura Estado – céntrica. Simultáneamente con la adopción de la descentralización como “receta” de los organismos multilaterales, emergieron a la esfera pública gobiernos locales autónomos3 - anteriores a la década de los 90 -, al impulso de movimientos sociales (indígenas, vecinalistas, de mujeres) que demandaron por el reconocimiento de sus identidades y una mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la creación de nuevos dispositivos de participación y gestión, en este caso de “abajo hacia arriba”, a través de asambleas, foros vecinales, mesas de concertación, experiencias de planificación participativa y cambios en la institucionalidad estatal local.
III. La particularidad de este recorte analítico La descentralización, como otros procesos de transformación político-institucional, permite analizar, al mismo tiempo, la emergencia de nuevas dinámicas de poder en contextos determinados, la forma en que éstas se expresan en las institucionalidades y en la gestión de políticas y cómo este proceso afecta y es afectado por las relaciones de género. En este sentido, contribuye a evitar las generalizaciones abusivas respecto de la vigencia de un orden patriarcal tradicional o modificado, para dar lugar a la posibilidad de detectar diversos matices y enlaces entre las situaciones de cambio socio- institucional y la microfísica de los cambios en las relaciones de género. Contra el supuesto que lo local es en sí mismo un espacio mucho más propicio para la inclusión de las mujeres en la esfera pública, el ejercicio de sus derechos y su participación en la toma de decisiones, esta investigación detectó situaciones diversas. En pocos casos su protagonismo permea todas las áreas de la sociedad y toma formas innovadoras, en otros no existen o son todavía incipientes las condiciones socio-históricas y culturales para impulsar este proceso, perviviendo en cambio las prácticas políticas maternalistas y clientelares con base en el rol femenino tradicional y su aceptación sin cuestionamientos por parte de la mayoría de las mujeres. A continuación se presentan los principales resultados que surgen de los cuatro estudios que se realizaron en el marco de esta investigación.
Derechos Colectivos al Agua y Equidad de Género en el nuevo Estado Plurinacional4.
Incluye ocho estudios de caso, que se inscriben dentro de un proceso nacional y local de cambios profundos en lo político – cultural. 5 3 4
Arboleda y otros, 2010. Investigadoras: Gutierrez, Zulema y Arratia, Marina.
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Contexto
Bolivia asiste a su refundación como Estado Plurinacional, basado en la premisa del “Vivir Bien” que propicia una relación armónica con la naturaleza y el reconocimiento y respeto por la diversidad y la interculturalidad. Con la reforma del Estado, asumió el desafío de profundizar los procesos de descentralización y reterritorialización, ampliando las divisiones administrativas y autonomías regionales de pueblos indígenas. Ello complejizó el mapa de relaciones de poder en los territorios y las competencias (descriptas a continuación) a transferir del nivel central al regional y local. Tipos de Competencias Privativa
Reservada al gobierno central
Exclusiva
Conferida a un determinado nivel de autonomías
Concurrente
En nivel autonómico reglamenta y asume las funciones ejecutivas, reservándose para sí el gobierno central de la función legislativa
Compartida
Sujeta a una Legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Resultados 1.- En relación a la descentralización •
La investigación muestra, entre otros resultados, la ausencia de políticas de Estado descentralizadas en materia de riego (atención, regulación y competencias claras).
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Destaca que al igual que en otros países andinos, la gestión del agua para la vida comunitaria, familiar y personal ha estado históricamente en manos de las organizaciones campesinas e indígenas, sustentada en los `usos y costumbres´. La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisiones que le atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como un valor como recurso comunitario.
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Demostró que las intervenciones de los organismos internacionales y las agencias de cooperación al desarrollo, con sus propias agendas y concepciones técnicas, tuvieron una fuerte incidencia en la gestión de los sistemas de riego y en las tramas de cooperación y solidaridad de las comunidades beneficiarias. Pero sus resultados no parecen haber mejorado la posición de las mujeres en sus comunidades, al tiempo que en muchos casos se sobre impusieron a las decisiones de políticas del Estado local.
… “La filosofía del “Vivir bien” de la constitución boliviana, propone un nuevo paradigma de “desarrollo” y bienestar centrado en la relación amable y respetuosa con la naturaleza. Asimismo, el Estado reconoce y protege los derechos colectivos y todas las formas culturales de gestión de agua existentes en las diversas culturas que habitan el territorio nacional. (Gutiérrez, Z y Arratia, M 2010)
2.- En relación a las tensiones entre las normativas vigentes en materia de género y su implementación. La Nueva Constitución del Estado Plurinacional (NCEP) incluye la etnicidad como eje trasversal al conjunto de normativas y un fuerte énfasis en la interculturalidad. La equidad de género no tiene el mismo estatus; se incluye sólo en los acápites referidos a violencia doméstica, cuotas de poder político, trabajo no remunerado y participación en las instituciones y organizaciones. El análisis de los casos muestra la importancia que este tratamiento “sectorial” de la equidad de género tiene en las decisiones de política. Entre otros aspectos, 5
Los resultados aportan a la reformulación de nuevas políticas que garanticen la seguridad del agua de pueblos indígenas, sectores vulnerables y prioritariamente de las mujeres. Las localidades seleccionadas para los estudios de caso fueron: Corpa Grande en el departamento de La Paz; Humapirhua y Yucasa en Oruro; Llauquinquiri y Lahuachama en Cochabamba; San Isidro- La Palizada, en Santa Cruz y Naranjos – Valle del Medio y Aguayrenda en Tarija.
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porque habilita que los agentes y funcionario/as del Estado asuman como verdad su propia interpretación sobre las relaciones de género a la hora de diseñar acciones y de intervenir en los territorios y comunidades locales, las cuales no siempre son favorables a los derechos de las mujeres. Por su parte, la lectura comparada entre la NCEP y el Plan Gubernamental de Igualdad de Oportunidades (PIO), muestra contradicciones. En la esfera de los derechos colectivos y el respeto a la naturaleza, el PIO se sostiene en un enfoque ´occidental´ 6 de género y del acceso y uso de los recursos naturales, que reivindica la asignación de derechos propietarios e individuales a favor de las mujeres, en contradicción con las premisas constitucionales7. 3.- Escenarios locales, sistemas de riego, y dinámicas en torno al posicionamiento de las mujeres y las relaciones de género. El contexto en el que se desenvuelven los ocho estudios de caso, muestra una dinámica generalizada de flujos migratorios internos e internacionales de varones y mujeres jóvenes, con zonas más expulsoras y otras receptoras. En dos de las localidades (Lahuachama y Naranjos) la migración mostró comportamientos itinerantes que acompañan los ciclos de siembra y cosecha en una zona en la que la agricultura continúa siendo la principal fuente de ingresos. Se verifica también que los ochos sistemas de riego están vinculados a los mercados rurales y urbanos (locales y regionales) mediante la oferta y demanda de mercancías y de mano de obra. Ello deriva en influencias mutuas de corte económico e hibridación cultural con otros pueblos y centros urbanos. Así, las formas de organización social y comunitaria tradicionales para la gestión del riego se han ido transformando debido a varios de los factores ya señalados, así como a la modernización del Estado y la adopción de nuevas tecnologías que facilitan las condiciones de acceso y distribución del agua de riego y uso domiciliario. Todo ello ha influido en la división del trabajo según género y en otros aspectos socio-culturales que afectan no siempre positivamente las posiciones de las mujeres en su comunidad. Al respecto la investigación demostró: Una significativa heterogeneidad en los roles y condiciones de las mujeres en la gestión del riego y específicamente respecto a los derechos al agua. Ello guarda relación con las diferentes concepciones o cosmovisiones en vigor. Éstas recorren un arco que va desde la noción de “derecho natural y colectivo” al “derecho propietario hidráulico”8 (cuyo correlato es la valoración del derecho individual y en términos generales la individuación de los sujetos sociales). En los sistemas en los que predomina el “derecho natural”, se verifican conductas más solidarias e incluyentes, por ejemplo de familias pobres, especialmente con jefatura femenina.
El derecho propietario, se instituyó a partir de las intervenciones (de agencias para el desarrollo) de políticas de auto- construcción de infraestructura de riego por parte de quienes serían los futuros usuarios. Esta participación fue fundamentalmente masculina debido al esfuerzo físico que supuso la tarea. Para esta modalidad de ejecución y uso del agua, las mujeres solas, o bien contrataron trabajadores que en su nombre le aseguraran el futuro beneficio o se vieron francamente en desventaja o excluidas del beneficio.
No obstante se hizo evidente que esta situación de mayor inclusión e igualdad no se expande hacia el conjunto de los derechos que debieran gozar las mujeres de esas comunidades, los cuales en muchas oportunidades no son reconocidos, ni respetados. Si bien esta contradicción no fue explorada en este estudio resulta de interés para futuros análisis.
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En palabras de las investigadoras.
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El estudio señala que la noción de género ocupa un lugar subordinado respecto a otras prioridades, al tiempo que es abordada como una formalidad, sólo para responder a los requerimientos de la cooperación internacional
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Un dato de gran interés es que el Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) reconoce los derechos de las mujeres a la propiedad de la tierra y de acceso al agua para uso doméstico, obviando curiosamente su derecho al agua de riego. Confirma de este modo los estereotipos de género, al ubicar a los varones en la esfera productiva y a las mujeres en las tareas domésticas y reproductivas. Otro hallazgo importante es la falta de atención por parte de las y los técnicos, (en general de origen urbano y financiados por la cooperación internacional), responsables de operacionalizar las políticas públicas de riego respecto de las demandas y derechos particulares de las mujeres de las comunidades. En ninguno de los casos estudiados, propiciaron su asistencia a los talleres y encuentros de planificación del sistema de riego. A priori, se asumió que no existían requerimientos de infraestructura diferenciados para varones y mujeres, por lo que terminaron respondiendo a las necesidades y habilidades de los varones9. Tampoco aprovecharon a favor de las intervenciones la heterogeneidad de prácticas y significados culturales en relación al agua y al riego, lo que en definitiva les hizo perder efectividad y derivó en una suerte de violencia simbólica sobre los saberes y acervo cultural de cada comunidad10.
Las mujeres como sujetas sociales y políticas en proyectos de gobernanza local y descentralización en Ecuador: aprendizajes de cuatro casos municipales11
La investigación se centró en cuatro municipios llamados alternativos o de facto: Cotacachi, Nabón, Cayambé y Esmeraldas. Su principal objetivo fue fortalecer, a través de nuevos recursos conceptuales las actorías locales de mujeres, el ejercicio de sus derechos y aportar a la elaboración de proyectos de gobernanza territorial con y para la equidad de género.
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Gutiérrez Zulema y Arratia Marina Op, citado.
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Este último podría haber sido tomado en cuenta para problematizarlo en relación a los patrones de género y consecuentemente a la vigencia o no de los derechos universales. 11 La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. (2010)
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Contexto El modelo de descentralización que abre la década de los 90, compartió escenario con importantes movilizaciones sociales en oposición al neoliberal y al sistema tradicional de organización e intervención del Estado. En este período emergen discursos y movilizaciones que reivindican lo “local” como identidad y reconocimiento de las y los sujetos, mientras las instituciones políticas de nivel nacional sufren lo que se ha dado en llamar una “crisis de representación”. Este proceso expresó la capacidad de las organizaciones de base para transformar al Estado y con ello transformarse a sí mismos/as.
El Municipio de Cotacachi, Ecuador, a partir de la decisión y convicción política de su alcalde indígena, apoyado por los movimientos sociales locales, encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecer la democracia y la cohesión social. La Asamblea es el órgano más importante para definir el diseño y organización del presupuesto municipal. Conformada por representantes de las comunidades rurales (indígenas, mestizos y urbanas; ejerce el control sobre las autoridades, procedimientos administrativos y de gestión, y del cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por la comunidad. Cotacachi fue reconocido como un Estado social de derecho. (Arboleda, M, y otros, 2009)
Los gobiernos locales alternativos fueron y son sostenidos por actores sociales de base, en especial organizaciones indígenas, ambientalistas, de mujeres y habitantes mestizos de clases medias. Sus demandas fundamentales radican en cuestiones de justicia, equidad, participación, democratización en la toma de decisiones, cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida, combate a la pobreza, al racismo y a diversas modalidades de discriminación. Encontraron apoyo en algunas organizaciones internacionales de cooperación para el desarrollo que les permitió fortalecer sus niveles de participación y de autonomía. Sin embargo, es de remarcar que la visión, ideas y convicción política fueron de las y los líderes y movimientos locales (ver recuadro). Estas experiencias se contraponen a la descentralización “oficial”, tras la grave crisis vivida por Ecuador en 199912. En este último caso el proceso se asentó en la transferencia creciente de responsabilidades a los municipios para la atención de asuntos sociales, las que fueron asumidas a través de la ejecución de proyectos de inversión social, bajo la coordinación del Estado central. De este modo el rol asignado al municipio fue el de ejecutor de intervenciones -decididas a nivel central- (privilegiando la materialización de los proyectos por sobre la política pública). (Torres, 2004) Ambos modelos -descentralización de facto y descentralización oficial— sustentan criterios y valores distintos sobre la reforma del Estado y sobre la caracterización de lo público. Asimismo, asumen enfoques diferentes sobre el rol social y político de las mujeres, su ciudadanía, el ejercicio de sus derechos y la integración de sus demandas y agendas en las políticas públicas. Según surge de este estudio la corriente social que condujo a la descentralización de facto integra en su propuesta política la lucha contra el racismo y la discriminación remanente del colonialismo, planteando un horizonte más amplio de cambio democrático, al mismo tiempo, que una propuesta de “otro” desarrollo para las localidades (Arboleda, M 2009).
En relación a la descentralización y la equidad de género Las claves para comprender las descentralizaciones de facto de los cuatro casos analizados radican en las formas de gobierno de tipo asamblearias con base en las demandas que asomaron en “lo local” conforme avanzaba el neo– liberalismo en Ecuador. Estas experiencias participativas incorporaron muy tempranamente en el escenario la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as. 12
A fines de los años 90, la situación ecuatoriana empeoró por diversos factores, entre ellos el fenómeno climático del Niño (1998) y la caída de los precios del petróleo (1998-1999). Entre 1999 y 2000 el sistema financiero se vio afectado por el cierre de más de la mitad de los bancos del país, lo que repercutió en su estabilidad económica. Esta situación acarreó un elevado costo social, en términos de incremento en la desigualdad y persistencia de la pobreza y el desempleo.
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Los espacios de participación ciudadana generados desde los gobiernos locales y a la vez apropiados por la ciudadanía, establecieron las condiciones para la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esfera pública, que, al menos en tres de los casos, permanecieron en el tiempo. En Esmeraldas13 se abrieron 22 asambleas sucesivas durante dos años que acercaron las demandas del pueblo afro a la centralidad de los debates y a la toma de decisiones en las políticas. En Nabón, las asambleas populares se realizaban 1 vez al año desde 10 atrás, con el fin de responder a los intereses de las comunidades. En Cotacachi, durante 12 años la Asamblea cantonal, integrada por representantes de organizaciones sociales de indígenas, mujeres, afros, ambientalistas, co–gestionan el presupuesto participativo que se distribuye según las necesidades y prioridades relevadas entre las comunidades. En ambos municipios las comunidades indígenas ingresaron a la esfera de las decisiones políticas. En cambio, en Cayambé la gestión del alcalde socialista se inició también con formas participativas. Pero a poco andar, sus opciones políticas y el establecimiento de alianzas se deslizaron hacia los sectores más conservadores. Sin embargo, con distinta intensidad y modalidad, en los cuatro casos estas iniciativas abrieron caminos para las mujeres en la esfera pública14. Es interesante destacar que estos “gobiernos alternativos”, resultaron además de justos y reparadores para las poblaciones más pobres, eficientes en la gestión de la cosa pública, y eficaces en la aplicación de políticas co-elaboradas con la población. Al mismo tiempo, sus alcaldesas y alcaldes han ganado credibilidad y confianza por parte de la población y el reconocimiento nacional e internacional por el buen gobierno realizado. En relación a los estudios de caso y el espacio de las mujeres •
Cotacachi
Tras 12 años de gestión, el 90% de la población contaba con acceso a agua segura y electricidad, un sistema de salud que proveía servicio según la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia de género con un protocolo de interculturalidad (que está siendo replicado en otros municipios), diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se crearon o mejoraron escuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, entre otros- . En este proceso las mujeres aprendieron a hacer política y ganaron poder gracias a los siguientes factores:
La progresiva presencia y confluencia de las organizaciones de mujeres, a nivel parroquial y cantonal; la decisión gubernamental de fortalecer el tejido social de mujeres de todo el municipio; el empeño de las organizaciones en definir y negociar su propia agenda; la construcción de una instancia propia de representación y toma de decisiones al interior de la estructura participativa del municipio; la habilidad para consensuar alianzas y acuerdos con otros actores. 13
Esmeraldas es uno de los puertos más importantes de Ecuador. El 40% de su población es afro-americana. Está situado a 318 ks. de Quito
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En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambe (CONMUJER), autoconvocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. La Asamblea para el Cambio de Esmeraldas convocó alrededor de 1000 personas -300 mujeres-. En Nabón, las mujeres llegan masivamente a las asambleas que se reúnen a lo largo de un mes, cada año.
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Nabón
La alcaldesa desplegó una línea de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. Su estrategia fue asegurarles el sustento a través de la ampliación progresiva de sistemas de riego, la recuperación de suelos y vegetación. El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas— fueron beneficiadas con los sistemas de riego y se convirtieron en socias de las 85 cooperativas y cajas comunales de producción creadas durante la gestión. Debido a la emigración de los varones la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y con pocos recursos productivos. Se mejoraron sus condiciones de trabajo en las chacras, con simples modificaciones en el acceso al agua para el riego y el uso doméstico. Ello les permitió ahorrar esfuerzo de acarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso de organización y capacitación llevado a cabo, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió las esferas de participación y representación local en la esfera pública. Decidida a superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza, la alcaldesa decidió: a) territorializar las intervenciones a escala del municipio; b) incentivar sinergias articulando el conjunto de acciones; c) potenciar la actoría de los sujetos sociales (en especial, las mujeres) con mecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas; y d) establecer al gobierno municipal como instancia articuladora. •
Esmeraldas
El alcalde afrodescendiente, ex sindicalista, promovió un cambio cultural en la administración y gestión pública, basado en la autoridad del Estado local y la reivindicación de la negritud. Estableció la Asamblea Ciudadana por el Cambio, interfase deliberativa entre sociedad y gobierno local, que durante dos años y medio perfiló la plataforma de políticas públicas. Su resultado fue un Plan Estratégico que guía la administración hasta la actualidad (Arboleda, M. 2009). Los asuntos de género y de las mujeres cobraron inicialmente una especial significación en la Asamblea dado que la participación de las organizaciones de mujeres creció notablemente en los últimos 15 años permitiéndoles incluir la mayoría de sus demandas en el Plan de gobierno. De este modo, crearon las bases para políticas locales afines a sus intereses y visiones. •
Cayambé
Es una zona florícola, cercana a Quito y asiento de capitales colombo-ecuatorianos vinculados a la gran exportación de flores. Aquí, las mujeres encuentran mayores obstáculos para su participación en la gobernabilidad local. El alcalde privilegió la negociación con el empresariado florícola y no con los actores sociales e indígenas organizados, suspendiendo la experiencia de un proyecto político democratizador y participativo, decepcionando a los grupos indígenas y de mujeres que le habían dado su apoyo. De todas maneras, sus procesos de movilización y organización continúan siendo fuertes en la zona. En suma, los hallazgos, aunque de distinta naturaleza, son todos ricos en aprendizajes respecto de las condiciones que favorecen una mayor participación y ejercicio de derechos por parte de las mujeres: •
Institucionales: gobierno locales dispuestos a replantear la ingeniería del municipio para dar cabida a nuevas formas de toma de decisiones y vocación por mejorar las vidas de las personas. 11
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Creación de nuevas institucionalidades –asambleas, mesas de trabajo, consejos locales- para cogestionar las políticas y las decisiones.
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Presencia y/o fortalecimiento de organizaciones sociales y de mujeres con agendas propias y con convicción política sobre la necesidad de mantener un equilibrio, siempre inestable, entre la alianza con el poder local y su propia autonomía.
Aportes a la descentralización y la gobernabilidad democrática: actoras municipalistas y mecanismos locales y nacionales para la equidad de género y los derechos de las mujeres en El Salvador y Honduras15
Se realizó un análisis comparativo de los procesos que dieron lugar a la creación de institucionalidades locales dedicadas a promover los derechos de las mujeres y la equidad de género en ambos países, el papel que jugaron en su surgimiento y desarrollo los movimientos de mujeres y sus organizaciones y su incidencia en las políticas locales. Seis estudios de caso (3 de cada país) permitieron desentrañar las lógicas de acción de: actores/as de gobierno (nacional, local), organizaciones de mujeres (nacionales y locales) y de las institucionalidades de la mujer (Oficinas Municipales de la Mujer), sus modalidades de vinculación y los efectos positivos o negativos de esta trama, en el avance de los derechos de las mujeres y en su participación en el ámbito político- municipal.
La relación Estado central – local siempre implica conflictos, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía. Morena Herrera (2010) señala que la reorientación de las organizaciones nacionales y locales de mujeres hacia la intervención local en los últimos años, problematizó sus concepciones previas sobre el Estado y su modo de relacionarse con las instituciones públicas, su rol en los cambios institucionales, el reconocimiento de la importancia de construcción de alianzas y aprendizaje sobre las formas de ejercer ciudadanía.
Contexto El Salvador y Honduras son Estados altamente centralizados, con democracias débiles, recientes y con muchos años de gobiernos conservadores. En ambos países, y en buena parte de los casos, fueron las organizaciones de mujeres nacionales y locales quienes promovieron cambios institucionales en los Gobiernos Municipales a favor de sus derechos. Ello no obedeció a la creencia en “lo local” como el ámbito más propicio para la acción reivindicativa, sino a una opción en cierto modo “obligada” debido a la falta de espacios de interlocución real y efectiva con instancias 15
El equipo de investigación estuvo conformado por Morena Herrera, Mirna Benavidez y Chistrine Damon.
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del gobierno nacional, entre ellas las Oficinas Nacionales de la Mujer, a las cuales se las caracteriza como débiles y con muy escasos recursos. Un dato interesante es que estas actorías de género, en general, no participaron de los debates sobre la descentralización del Estado y en el diseño de las políticas locales. Salvo en los casos en que estos cambios se percibían como una amenaza para sus derechos: la posible privatización de los servicios públicos. Ello muestra una limitación o debilidad extendida en muchas organizaciones dedicadas a cuestiones de género: su escasa o nula injerencia en las decisiones políticas de interés general; situación que contribuye a su marginación y debilidad. En este escenario una de las estrategias que desplegaron las mujeres más excluidas consistió en canalizar sus exigencias al municipio proponiendo remover las reglas y procedimientos burocráticos y establecer mecanismos institucionales más fluidos capaces de escuchar y responder a sus demandas y que permitieran avanzar hacia una gobernabilidad democrática. Otro aspecto a destacar es que los gobiernos municipales de izquierda fueron los primeros en incorporar mecanismos institucionales para la equidad de género, aunque las demanda de las organizaciones de mujeres se expresaron independientemente de la ideología y el partido político de pertenencia. Resultados En relación a la descentralización La creación de Oficinas Municipales de la Mujer no fue consecuencia, salvo excepciones, de medidas tomadas por decisores/as de políticas locales. Si bien en las normativas nacionales relativas a descentralización existe un acápite que recomienda su creación y sostén, esta norma no es vinculante. En los casos en que lograron instituirse, ello se debió a la convergencia de los siguientes factores: •
la convicción y voluntad de dar respuestas a las demandas de las mujeres por parte de algunas autoridades locales;
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la permeabilidad del alcalde/sa frente a las demandas de las organizaciones locales y/o nacionales de mujeres;
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la intervención de mecanismos nacionales de la mujer que optaron por descentralizar sus programas en los territorios (como ocurrió con el Instituto de la Mujer de Honduras o su par de El Salvador).
En este último caso se transfirieron los fondos para la ejecución de las actividades con el compromiso del gobierno local de crear un cargo de coordinación y proveer un espacio físico. También fue determinante el apoyo de la cooperación internacional. Y, por sobre todo, la capacidad de interpelación e interlocución de las actorías de mujeres. En relación a la participación de las mujeres y el desarrollo de políticas de equidad de género Los avances en esta dirección pueden atribuirse a las siguientes condiciones: •
Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para la negociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.
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Autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/as políticamente con poner en práctica normas y procedimientos afines a un modelo de gobernabilidad democrática, que incluye el reconocimiento de la diversidad étnica, la equidad de género, el respeto de los derechos humanos y de las mujeres, y la legitimidad de los espacios de participación y consulta ciudadana.
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Las intervenciones dirigidas al logro de mayor equidad no se circunscribieron sólo al accionar de las Oficinas Municipales de la Mujer. También formaron parte de las responsabilidades de distintas dependencias de las alcaldías más o menos articuladas con las OMM.16
En cuanto a las limitaciones, es llamativo que, pese a lo antedicho, ni las autoridades locales ni las responsables de las Oficinas de la Mujer impulsaran acciones para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas. Esta situación merecería un estudio específico para comprender a fondo los argumentos, valores, la concepción de la gestión de gobierno, la cultura política y el papel que juega el control de presupuesto en las luchas de poder. Como es sabido, las posibilidades de construcción y sustentabilidad de una política local de equidad de género depende, en gran medida, de que los organismos responsables cuenten con un presupuesto adecuado que asegure su sustentabilidad. Salvo excepciones, esta no era la situación de las comunidades estudiadas. Ello no es un fenómeno excepcional; se observa en muchos otros ámbitos en los que prevalecen las tensiones entre intereses partidarios, electorales y la distribución y auditoría de las partidas presupuestarias. Otro factor que limitó el accionar de las institucionalidades de género fue la carencia o debilidad de recursos humanos locales formados para llevar adelante estas políticas; situación que se visualiza en la mayoría de los países de la Región.
La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?17
A través de 10 estudios de caso, el objetivo de esta investigación fue interpretar la dinámica de los procesos de descentralización de los servicios de salud llevados a cabo entre 1996 y 2008 y su implicancia en el bienestar de las mujeres18 y la equidad de género. Contexto Al finalizar este estudio el escenario político nacional había cambiado notablemente. El gobierno que asumió en 2008, puso en práctica la política de ´Calidad de Vida y Salud con Equidad´ que concibe la salud como derecho humano sustentado en los principios de universalidad, integralidad, equidad y participación. La
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Municipios que tienen más de un mecanismo institucional vinculado a la equidad de género, pueden convertirse en oportunidades para articular acciones estratégicas y avanzar más ampliamente en este aspecto. Sin embargo, también puede ser fuente de rivalidad cuando no hay –o no se pone en práctica- una clara división de responsabilidades entre cada uno de ellos. 17
Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. 18
Esta experiencia es singular porque ofrece un escenario de doble descentralización, de competencias y administrativa.
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primera medida adoptada fue la gratuidad de las prestaciones, exonerando de los aranceles que se exigían previamente. Los derechos humanos de las mujeres fueron incluidos en las nuevas normativas con eje en la promoción de la igualdad de género, reconociendo la existencia de necesidades diferenciadas de mujeres y varones19. Resultados En relación a la descentralización En Paraguay, el sector salud fue uno de los que más se expandió hacia los espacios locales. Ello se debió a las crecientes demandas de una población en permanente aumento, pero también al interés de algunos gobiernos locales que vieron en la descentralización de los servicios de salud una oportunidad para hacer frente a las necesidades críticas y postergadas de su comunidad. Este proceso se ancló en los Consejos Locales de Salud (CLS), dispositivos concebidos para la gestión pública en salud, con participación de la sociedad civil. Se los facultó para promover alianzas interinstitucionales, gestionar recursos y orientar las acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud y del municipio. Se integraron representantes de instituciones locales, organizaciones indígenas y de mujeres. Cabe remarcar que la participación en los CLS fue integrada sin mayores precisiones metodológicas ni protocolos que facilitaran la inclusión de sectores históricamente excluidos, como las mujeres. Sin embargo, considerando que una buena parte de sus integrantes eran mujeres, se presumió que éste sería uno de los factores de oportunidad para tratar sus derechos referidos a la salud. Este supuesto no se verificó en todos los casos y curiosamente en aquellos que se propusieron iniciativas con este sentido no fueron las mujeres de los CLS las que las propiciaron, al menos no de manera deliberada. Estudios de caso Se verificó la dependencia del sistema descentralizado del nivel central, con escaso margen para que los CLS, el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta local del servicio. Las eventuales innovaciones que pudieron realizar los CLS dependieron del aumento de recursos propios, producto de los aranceles, lo cual influyó en un mayor gasto de bolsillo de los/as pacientes, con las consecuentes limitaciones para revertir las brechas de exclusión del sistema. En general, el modelo de descentralización aplicado no ofreció mayores oportunidades para que se consideraran necesidades y demandas de las mujeres en el diseño y prestación de los servicios. En su devenir reforzó el déficit crítico de personal sanitario, sobre todo en las zonas rurales, comprometiendo la calidad de los servicios y su capacidad resolutiva. En relación a las reglas de acceso de recursos humanos e inclusión del enfoque de género, los resultados fueron los siguientes:
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En este sentido, la propuesta para orientar las políticas públicas declara metas de “indiferencia cero” para problemáticas que afectan diferenciadamente a las mujeres tales como la mortalidad materna por causas obstétricas evitables; las muertes por aborto; los partos no asistidos por profesional calificado y humanizado; los embarazos no deseados; la violencia y el maltrato contra la mujer; el diagnóstico y tratamiento tardío para displasias y cáncer de cuello uterino y de mamas; y el analfabetismo y no escolarización (entre otros aspectos clave para la salud de las mujeres).
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•
Los establecimientos de salud descentralizados reprodujeron criterios fijados en el nivel central para los programas focalizados, dando prioridad casi exclusiva a la atención de la salud maternoinfantil.
•
Las innovaciones estuvieron fuertemente condicionadas debido al modelo de recaudación propia de los entes descentralizados. Más allá de lo especificado por la política ministerial, ello desalentó la concurrencia a los servicios de amplios sectores de mujeres.
•
Respecto de las reglas de dirección y la igualdad de género, se verificó que los CLS fueron una oportunidad de participación de agentes locales, pero ello no abarcó en igual medida a las mujeres y por tanto no se vio reflejado en una inclusión de sus perspectivas y demandas.
En suma, si bien se emprendieron algunas acciones específicas muy importantes y valiosas para la salud de la población femenina, tales como la elaboración de un Protocolo de Atención a Víctimas de Violencia, actividades de sensibilización y capacitación en materia de derechos y la instalación de albergues para mujeres embarazadas20, estas actuaciones puntuales no han sido suficientes para desplegar una estrategia integral en materia de género en la atención de la salud, ni una asignación equitativa de los recursos.
IV. Fortaleciendo un Campo de Estudios y Políticas Las investigaciones dan cuenta de un amplio rango de modalidades, procesos y resultados de la descentralización de la gestión estatal y de su carácter dinámico (con avances y retrocesos). En ese marco se despliegan complejas articulaciones con la participación y el ejercicio de los derechos por parte de las mujeres. En algunos casos ellas son protagonistas activas en los cambios institucionales y en la creación de políticas y formas de gobierno participativo y en otras, tan solo objetos de políticas de baja intensidad e impactos no siempre positivos en sus condiciones de vida y posición en su comunidad. En conjunto, los estudios han arrojado luz sobre condiciones y acciones que favorecen uno u otro desenlace. Lo semejante y lo singular, nuevos interrogantes Dos de los estudios (Ecuador y El Salvador – Honduras) coinciden en destacar que las condiciones de oportunidad que favorecen los derechos de las mujeres y la emergencia de actores y actoras en la esfera pública y política local resultan de la convergencia virtuosa de, al menos, las siguientes dimensiones: 1.- La decisión y convicción política de la máxima autoridad del gobierno local que: (a) toma en cuenta en el diseño de su gestión de gobierno: la diversidad de género, étnica, los intereses generales y particulares de los/as habitantes; (b) asigna presupuesto a acciones pertinentes para cada sector; (c) habilita y promueve la generación de espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y los sostiene en el tiempo, aun cuando en ellos se puedan plantear críticas a su gestión. 2.- La presencia en el territorio de organizaciones sociales activas, con sus propias agendas y prioridades sobre todo en lo que concierne a los derechos de las mujeres - y alertas respecto de la receptividad,
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Igualmente merece destacarse que se buscó incentivar la igualdad de género en el interior del Ministerio a través de la creación de una sala de lactancia materna para funcionarias de la institución en su oficina central de la capital, aunque ésta sea una acción con un impacto mucho más acotado y en cierta medida simbólico.
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responsabilidad y eficiencia de la gestión local, con vocación de negociar y crear alianzas con actores tanto locales como nacionales e incluso internacionales. 3.- La construcción de instancias de articulación entre el nivel central/nacional (Estado local/central, ONGs / pares nacionales) y otros actores extra locales para formular acuerdos en temas de interés común. La presencia simultánea de estas dimensiones parece ser un ideal difícil o imposible de encontrar en la realidad de los espacios locales investigados. Sin embargo, en combinaciones particulares se expresan como una “buena práctica” en los municipios de Cotacachi y Nabón en Ecuador y Santa Tecla en El Salvador y El Potrerillo en Honduras. En los estudios de Bolivia y Ecuador se vio que la antesala de la descentralización “oficial” fueron los movimientos sociales indígenas, de mujeres y afro a favor de la autonomía de los territorios y el reconocimiento de sus identidades. La dimensión política de la lucha alcanzó un punto muy alto cuando sus candidatos (indígenas y afros) fueron elegidos para presidir el gobierno local. Por su parte, el estudio de Paraguay echa luz sobre una dificultad recurrente en los procesos de descentralización sectorial, que se vio – aunque de manera tangencial – en los cuatro estudios: •
Las políticas públicas sectoriales (sus discursos y orientaciones) formuladas y planificadas en el nivel central, son reinterpretadas en los espacios locales según sus propias historias, culturas, hábitos, percepciones, valores y resistencias al cambio, la existencia o no de organizaciones y redes sociales y patrones vigentes de gestión y autonomía municipal.
De ahí que sea esperable la existencia de tensiones en las relaciones de poder, en especial cuando las decisiones de los gobiernos centrales se ejecutan sorteando o contradiciendo la autoridad municipal, violentando, en ocasiones, prioridades y políticas en curso. Estas tensiones fueron advertidas también en el estudio de Bolivia. En consecuencia, las experiencias que evidencian una mayor ¨alineación¨ entre las políticas sectoriales del Estado central y las prioridades locales, como consecuencia de consensos en los que participa la ciudadanía, parecen tener mayores márgenes de posibilidad para encaminar acciones efectivas respecto del mejoramiento de la vida de las personas, y en particular de las mujeres. Los estudios de Ecuador y Paraguay permiten visibilizar y analizar los dispositivos institucionales de participación social, orientada a la toma de decisiones. Los casos destacados en Ecuador (especialmente Cotacachi, Nabón y Esmeralda) muestran el carácter estratégico y dinamizador para la gestión de gobierno, de la participación de las organizaciones sociales y de mujeres. Los presupuestos participativos, la identificación de prioridades comunitarias y la planificación y distribución de recursos, se formularon colectivamente a través de dispositivos (asambleas, mesas de gestión local) de articulación Estado – sociedad civil, promovidos por los gobiernos locales. Este proceso multiactoral favoreció el establecimiento de prácticas de profunda raíz democrática. La fortaleza de estos espacios de encuentro residen, a nuestro juicio, en el acuerdo tácito de reconocimiento entre ambos actores (estado – sociedad civil), forjado en las luchas por la autonomía e identidad local “de abajo hacia arriba” y en la disposición y compromiso con las decisiones por parte de los alcaldes y alcaldesas.
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En Paraguay, en cambio, la creación del dispositivo ´Consejo Local de Salud´ fue el requisito para la descentralización de la política pública de salud en los territorios, impuesto de “arriba hacia abajo”, forzando a los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil a formalizarlos. Ambas situaciones mostraron, aun con sus diferencias, que los procesos y dispositivos participativos locales más legitimados y sostenidos en el tiempo, lograron crear un clima social “amigable”; aunque no garantizaron necesariamente - en todos los casos - efectos perdurables, respecto del empoderamiento de todos los sectores de mujeres.
V.- Sugerencias de Temas de Investigación •
En relación a los /las decisores/as y planificadores/as:
Como hemos visto, la equidad entre los géneros y el ejercicio activo de los derechos por parte de las mujeres no son cuestiones que logren integrarse con la fluidez y celeridad deseable en las políticas que emergen de los procesos de transformación político-institucional descriptos. Salvo excepciones, tienden más bien a decaer en el interés de los/as decisores una vez que estos cambios se instituyen. Por tanto cabría indagar: •
Los obstáculos de diverso tipo (subjetivos, relativos a las culturas institucionales, a las dinámicas de las relaciones de poder de actores -dentro de este sector- y en su relación con otras actorías sociales y políticas, los cambios contextuales, emergencia de nuevas prioridades, etc.) que condicionan cursos de acción o determinados ciclos de política que frenan, limitan o erradican de sus prioridades y objetivos la igualdad o equidad de género y la participación de las mujeres en las decisiones concernientes a la gobernabilidad
•
Complementariamente, las condiciones que facilitan que estas temáticas logren integrarse y sobre todo ser sostenidas y profundizadas a lo largo de ciertos periodos de tiempo; cómo se conforma el mapa de actores y de relaciones y las argumentaciones para justificar este enfoque y las políticas que concitan mayor o menor adhesión e inversión de recursos.
•
Las representaciones de este sector (según niveles jerárquicos y otras variables) en torno a los patrones y relaciones de género en la comunidad y sus actitudes y valores al respecto resultan claves para detectar sus disposiciones y resistencias al cambio y, por tanto, su mayor o menor compromiso con políticas con estos objetivos.
•
Los beneficios o perjuicios imaginados o vividos, por los/as decisores/as y planificadores/as que apoyan este tipo de políticas, y las respuestas de la institucionalidad respecto de quienes toman actitudes favorables o desfavorables (en términos de promociones, incentivos, reconocimiento, etc.) es otro tema que puede aportar interesantes elementos de análisis.
•
En relación a las mejoras que la descentralización aportó a las condiciones de vida, el ejercicio de los derechos y la participación de las mujeres:
Como surge de algunos de los estudios, ciertas decisiones del poder político o técnico local, pueden mejorar la calidad de vida de las mujeres y tener un efecto de empoderamiento, aun cuando no hayan sido inicialmente pensadas y diseñadas con el fin de lograr la igualdad de género o la participación ciudadana de ellas. 18
En este sentido resultaría de interés desarrollar proyectos que analicen comparativamente distintas políticas focalizadas en las mujeres y / o en las relaciones de género, en la misma o en diversas comunidades, con el fin de explorar: •
Las concepciones en las que se basan (resolución de necesidades prácticas, avances hacia el logro de los intereses estratégicos, empoderamiento de las mujeres, cambios en los roles de ambos géneros, etc.). En cada caso identificar cuáles son sus incidencias en los/as destinatarios, en sus relaciones familiares, autonomía, conciencia y ejercicio de derechos y también en la valoración de los distintos modelos de políticas por parte de la comunidad.
•
En relación al ejercicio de los derechos de las mujeres:
El conocimiento, la apropiación y el ejercicio de los derechos por parte de las mujeres es un proceso complejo que abarca múltiples dimensiones; puede expresarse de distinto modo según los ámbitos (como por ejemplo el político y el familiar), y el tipo de derechos en juego. Asimismo, sus manifestaciones pueden tener picos, mesetas o retrocesos según condiciones socio-históricas, posición socioeconómica, edad, etnia y otros marcadores del colectivo de mujeres. La indagación de estos procesos y especialmente su relación con transformaciones político-institucionales es un tema riquísimo para generar conocimientos que sustenten la formulación, implementación y evaluación de políticas locales. •
En relación los dispositivos institucionales y modelos de gestión:
La integración de los enfoques de género y derechos de las mujeres a las políticas locales y la decisión de crear espacios de participación para ambos géneros, imponen una transformación de la estructura institucional capaz de reflejar estas nuevas orientaciones y dar lugar a prácticas renovadas. De ahí que puede ser de gran aporte el desarrollo de estudios que den cuenta de los procedimientos y canales institucionales sobre los que se sostienen las decisiones de avanzar en esta dirección; cómo circula la información al respecto y si se evalúa o no su cumplimiento; en suma, los factores endógenos a la institucionalidad estatal local que impulsan, detienen o descartan formal o informalmente las acciones o políticas sensibles a la igualdad de género. Los estudios que hemos descripto verifican la falta de recursos humanos con competencias adecuadas para integrar el enfoque de igualdad de género en las políticas locales. Si bien existen numerosas ofertas de formación en mainstreaming de género, sería muy conveniente la realización de estudios comparados sobre una muestra de ellos, y especialmente de los que disponen de evaluaciones de diversa envergadura. Otra estrategia es llevar a cabo la evaluación de conocimientos, necesidades y demandas de formación en este campo por parte de integrantes de los equipos técnicos de las oficinas de las mujeres a nivel local, y de ONGs de mujeres o temas afines. Ambos tipos de estudios podrían ser realizados por los ámbitos de Estudios de Género de universidades de América Latina. Estas recomendaciones no pretenden abarcar el amplio espectro de investigaciones que requiere un campo de estudios emergente y tan dinámico. Las necesidades de información y conocimientos que surjan de las 19
mismas instituciones locales, tanto estatales como sociales, para mejorar la calidad y eficacia de las políticas de equidad podrían operar como guías para encarar proyectos que repercutan en la acción. También sería importante realizar consultas con investigadores/as en temas afines, como políticas públicas, reformas estatales, desarrollo local, derechos humanos y de las mujeres, ciudadanía, estudios de género; para construir agendas de investigación novedosas y receptivas frente a las características de los contextos.
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Bibliografía Documentos de las investigaciones
Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010 Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010 El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010 Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009 Textos consultados Arocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. En Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay. -----(2002): El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay. Beall Jo (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC. Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile. Bonder Gloria (2008): Fortalecimiento de capacidades personales e institucionales para la realización de políticas de equidad de género a nivel local: Lecciones aprendidas en América Latina. Presentación en Red URBAL- Mujer y Ciudad. España. ----- (2002): El mejor resultado: Aprender de la experiencia. PRIGEPP-FLACSO. Argentina ----- (1998): La hechura de las políticas de género: reflexiones desde la práctica”. Fempress, en Educación, género y ciudadanía e influencia en las políticas públicas, REPEM GEO, Bolivia. Cos Montiel, Francisco, (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá.
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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa: “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” 2011
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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPPFLACSO). Dirigido a decisores /as políticos/as, técnicos y profesionales especializados (gubernamentales y de ONGs) en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas locales, interesados en integrar los derechos de las mujeres y la equidad de género como ejes de la gestión.
Editora: Anabella Benedetti
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.
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ÍNDICE 1.
Introducción……………………………………………………………… 4
2.
Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades…. 4
3.
La Gestión Local, una cuestión de Derechos y Participación Ciudadana……………………………………………… 7
4.
Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres…………………………………….. 15
5.
Recomendaciones ……………………………………………………. 16
Bibliografía…………………………………………………………………………..18 Anexos…………………………………………………………………………………20
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I. Introducción El propósito de este documento es compartir los principales hallazgos de cuatro estudios realizados en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay1, en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” (ver en anexo) impulsada por International Development Research Centre (IDRC) en Asia, África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina.
En enero de 2006 IDRC y el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina abrieron una convocatoria para la presentación de proyectos de investigación relativos a la “Descentralización y derechos humanos de las mujeres en América Latina y el Caribe Se recibieron más de 80 propuestas y 4 resultaron seleccionadas para su implementación. En los apartados que se presentan las temáticas abordadas por cada uno de los estudios, sus principales hallazgos y recomendaciones para la elaboración e implementación de políticas.
Su interés primordial es aportar nuevos conocimientos para el diseño, aplicación y evaluación de políticas públicas locales que tomen en cuenta la perspectiva de derechos humanos de las mujeres y la equidad social y de género, creando las condiciones de oportunidad institucional y política que las viabilicen. S e presenta en anexo una breve síntesis de cada uno de los proyectos. Los resultados de las investigaciones son expuestos en los apartados siguientes.
2.- Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades 2.1.- La ruta de los procesos de descentralización y la gestión local La descentralización como proceso socio-institucional incide, directa o indirectamente, en la gobernabilidad y en los modos de ejercer la ciudadanía. Ha adquirido mayor preeminencia en América Latina a partir de la década de los 90 produciendo una tensión con la centralidad histórica de los Estados latinoamericanos vis a vis la mayor autonomía que reclaman los gobiernos locales y las organizaciones sociales de base comunitaria. Poco antes, a mediados de los 80, tras la crisis de los Estados de Bienestar, la mayoría de los países comenzaron a experimentar alguna forma de descentralización político – administrativa y/o sectorial desde los gobiernos centrales hacia los territorios sub – nacionales (provincias, municipios, departamentos, etc.). Estos procesos fueron 1
Entre 2006 -2008
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promovidos de ´arriba hacia abajo´ por las agencias multilaterales de crédito (especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) basándose en diversos argumentos. •
Las recomendaciones iniciales de políticas públicas descentralizadoras mostraron un fuerte sesgo privatizador en la prestación de servicios básicos. Ello generó serios conflictos en algunos países y localidades con comunidades indígenas y campesinas, y fueron básicamente sus mujeres las que percibieron amenazado su acceso a los servicios, especialmente al agua2.
•
Conforme avanzaba la década de los 90, la fundamentación para promover la descentralización se desplazó hacia la defensa de las instituciones y la gobernabilidad a nivel local. “El énfasis pasó de una obsesión por ´retirar al Estado´ a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición de descentralizarlo” (Beall, J 2006). El Banco Mundial (1997) en su Informe sobre el Desarrollo Mundial admitió que en la etapa previa hubo “un retiro excesivo del estado” y que, en cierta medida, los gobiernos debían “volver a re - territorializarse” en el nivel local. Ello resultaría en una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios públicos por parte de los gobiernos locales, al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad, basada en la participación social, la transparencia y rendición de cuentas.
•
Finalmente, la descentralización fue una condicionalidad que impuso la cooperación internacional a los países para el otorgamiento de créditos para desarrollo (Informe Banco Mundial 1997). Esta modalidad de ejecución fue denominada de ´arriba hacia abajo´. (Ver en anexo Andamiaje de la Descentralización)
La creencia en las calidades inherentes del gobierno “localizado” frente al centralizado se aceptó sin cuestionamientos. “La agenda de la política neoliberal mundial asumió como verdad la ineficacia y rigidez del gobierno central, así como la capacidad de respuesta del gobierno local eran intrínsecas a él. El Estado Central pasó de constituir una debilidad a un enfoque de descentralización puramente administrativa” (Jo Beall. 2006). Los gobiernos de la región, anclados desde hace siglos en la lógica ´estado – céntrica´ fueron erráticos en la aplicación y ejecución de las políticas de descentralización. Sin embargo, algunas experiencias analizadas en los estudios muestran que - mucho antes y simultáneamente a estos procesos de ´arriba hacia abajo´ - asomaron gobiernos locales autónomos (Arocena, J. 2002) de la mano de movimientos sociales (indígenas, localistas, de mujeres) que demandaron por su reconocimiento identitario y por una 2
Esta fue la antesala de la “Guerra del agua” en Bolivia y uno de los factores que dieron lugar a la emergencia del liderazgo de Evo Morales. 5
mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la emergencia de nuevas institucionalidades creadas de ´abajo hacia arriba´ con modalidades asamblearias, foros vecinales, mesas de concertación, experiencias de planificación participativa y cambios en la ingeniería de algunos Estados locales (Arboleda M, 2010; Gutiérrez y Arratia, 2009; Herrera, M. 2009). Estas dos formas de descentralización (como prescripción “desde arriba” y/o como demanda “desde abajo”) son los extremos de un arco variado y rico de combinaciones sociales y políticas. 2.2. - Lo local, ¿el ámbito más propicio? Los procesos de descentralización ponen en juego varios relatos que se expresan, por ejemplo, en las siguientes coordenadas: •
aquella que resalta la crisis de las capacidades de los Estados centrales para dar respuestas adecuadas y oportunas a las necesidades de la población,
•
la que valoriza la historia de lucha por los de derechos e identidades locales
•
la que sostiene un imaginario social que coloca en la pequeña comunidad la satisfacción de los deseos genuinos de las personas por una mejor calidad de vida, seguridad, más y mejores vínculos sociales, cooperación y cuidado. Abonando a estas sensaciones - aunque resuelta desde un punto de vista estrictamente mercantil en la mayoría de nuestras abarrotadas ciudades latinoamericanas- la especulación rentista e inmobiliaria tradujo este deseo de seguridad y protección en la construcción - a pocos minutos del centro - de barrios cerrados custodiados, para quienes están en disposición de solventarlos, por ejércitos de guardias privados (Svampa, M 2001).
•
Por su parte, la sociedad civil – cada vez más atenta y calificada – demanda más calidad y presencia del gobierno local para garantizar las condiciones básicas de la vida cotidiana. Se espera que quienes ocupen cargos de responsabilidad en ese nivel estén preparados, o tengan una reputación de honestidad o experiencia en la gestión de modo de dar repuestas eficaces a problemas complejos (servicios públicos domiciliarios, seguridad ciudadana, empleo, etc.) de las poblaciones.
Desde el ángulo político-administrativo, los municipios también asoman como instancias de poder expectables en el escenario político, no sólo local sino nacional y global para quienes desean iniciar, fortalecer o consolidar una carrera política con base en la gestión gubernamental. En este último aspecto, Sergio Boisier (2004) señala que los territorios locales de América Latina se insertan en la globalización al punto de
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“convertirse paulatinamente y según sea su escala, en los nuevos actores de la competencia internacional por capital, tecnología y mercados”3. “Lo local” genera así múltiples representaciones en la diversidad de actores y actoras que coexisten en el espacio, según sus intereses y lógicas propias. Sin embargo, por más eficiente y convocante que sea la gestión local, es indudable que no podrá satisfacer las fuertes expectativas que se le atribuye. Por ello es previsible que permanezcan niveles de malestar de las comunidades frente a cuestiones que trascienden el municipio e incluso al nivel nacional, por ejemplo las problemáticas ligadas al consumo y venta de drogas, el desempleo juvenil, y en cierto modo la inseguridad urbana (temas de naturaleza global). ¿Qué estrategias políticas y técnicas harían falta para captar e integrar al espacio local la diversidad de voces, anhelos, experiencias, sueños y propuestas de distintos grupos sociales, entre ellos las mujeres, como condición del buen gobierno local4? ¿De qué manera la descentralización local/territorial, producto de las reformas del Estado de las dos últimas décadas contribuyó o, por lo contrario, obstaculizó la protección de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y/o culturales de las mujeres y de las niñas?
3. La Gestión Local, una cuestión de Derechos y Participación Ciudadana 3.1- ¿Qué nos dicen los estudios? En principio confirman investigaciones previas que demuestran que después de 20 años de promover, condicionar y aplicar políticas de descentralización político– administrativa en instancias sub–nacionales de la Región por parte de agencias de cooperación multi y bilateral, gobiernos nacionales (centralistas) y otros actores, ésta continúa siendo un proceso inacabado, discontinuo e incompleto (Cos Montiel, F. 2006). Son muy escasas, en términos relativos, las experiencias locales innovadoras en las que se manifiesta una impronta participativa de mujeres y varones, una gestión abierta al diálogo y a la diversidad, y a la participación equitativa de ambos géneros en la toma de decisiones. En general, estas iniciativas son sistematizadas, reconocidas y/o premiadas (Arocena, J, 2008) - como el caso de Cotacachi en Ecuador. Aunque no en todas se planifiquen políticas integrando sistemáticamente el enfoque de género, en algunas que describiremos más adelante se han creado condiciones para 3
Lo local no es contrapunto de lo global, sino más bien un fenómeno que el autor denomina
“Glocalización” en el que se muestra la coexistencia e implicancia recíproca y simultánea de lo universal y lo particular. Robertson Roland (1997). 4
Naila Kabeer (2003) llama la atención sobre el hecho de que tras comprobar - en la década de los 90 persistencia de la pobreza, las agencias de cooperación internacional instaron a los gobiernos a relevar las voces de los pobres, habida cuenta de su imposibilidad para influenciar las políticas que afectan directamente sus vidas. 7
la participación de la comunidad en general, que abrieron senderos para el empoderamiento de las mujeres y para el reconocimiento de sus organizaciones en las decisiones políticas y en la gestión de un mejor gobierno. La mayoría de las otras experiencias, ignora casi por completo la discriminación por motivos de género, la considera formalmente en la periferia de sus políticas, o se dirigen y convocan a las mujeres en sus roles tradicionales de ´madres de familia´. La descentralización alerta a la diversidad social y responsable por la inclusión de grupos marginalizados como las mujeres, continúa siendo un desafío a la capacidad de gestión de los gobiernos sub nacionales, los cuales muy pocas veces dan entidad política a la discriminación de género. Por tanto, no suelen estar preparados para desencadenar y llevar adelante procesos que deriven en la mejora de las condiciones de las mujeres en los territorios, tomando en cuenta su carácter insoslayable, su complejidad y la necesidad de coordinación entre los diferentes niveles (nacional, provincia o departamental y local). Encontramos, en cambio, sobradas experiencias que reproducen en los gobiernos locales el centralismo del gobierno nacional y la invisibilidad de las demandas de autonomía por parte de las mujeres (Herrera, M. 2010). 3.2.- Del poder central al poder local
Uno de los logros más importantes alcanzados por la ciudadanía en los procesos de descentralización de la década de los 90, fue la elección de alcaldes/alcaldesas por el voto popular. Sin embargo, ello no resolvió por sí mismo la autonomía local, ni la gestión de lo público. De los estudios surge que las transferencias de competencias a los niveles locales no siempre (o más bien casi nunca) van acompañados de los recursos suficientes y oportunos5, ello se vuelve especialmente problemático en los municipios pobres con baja capacidad de recaudación y tiene incidencias directas en el ejercicio de los derechos de las mujeres. Las cuotas de poder que llevan implícitas las transferencias de competencias y fondos al nivel local generan fuertes resistencias en el nivel central. Por ejemplo, en Paraguay la descentralización del sector salud derivó responsabilidades y fondos a los Consejos Locales de Salud, dispositivos de participación multiactoral creados ad hoc para gestionar la operatoria. El nivel central o las áreas competentes resistían demorando las transferencias o reteniendo los 5
En el caso de El Salvador y Honduras, los municipios elegían cuál competencia solicitar para su transferencia. La elección se vinculaba con las capacidades de los recursos humanos existentes o con la ecuación costo- beneficio de la transferencia. Los municipios con recursos naturales aprovechables solicitaban, en general, la competencia de Turismo. 8
insumos. Esta actitud se manifestó en dos aspectos: por un lado, un cambio en la lógica institucional que es percibida como una pérdida de poder (aunque el nivel central conserve el rol fiscalizador de la operatoria). Por el otro, la dificultad de reconocer que otros/as actores /as, por fuera del sistema de salud (representantes de las comunidades, por ejemplo) puedan ejercer un rol protagónico en la organización y control de gestión del servicio. Desde otro punto de vista, el Estado central interviene con sus políticas y programas y, muchas veces, irrumpe en los territorios locales con “permiso” del Estado local o sin él. Por cuestiones político–partidarias, competencia o simple arbitrariedad, desautoriza y deslegitima a las autoridades municipales, restando la oportunidad de fortalecerlas e ignora también cualquier tipo de articulación que pudiera sostener el gobierno local con organizaciones sociales y de mujeres. La relación Estado central – local tiende a ser dilemática, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía. Un dilema similar se expresó en la relación de de mujeres con ambos niveles estatales (nacional y local). Morena Herrera (2010) observa que estas organizaciones, sobre todo las de inscripción nacional, no frecuentaban la interlocución con el Estado central. Sólo en los últimos años reorientaron su mirada e intervención hacia lo local. Ello implicó una revisión de sus concepciones acerca del papel del Estado, y de su propio rol en contextos descentralizados, por ejemplo respecto de la construcción de alianzas y de formas de ejercer la ciudadanía en los niveles locales (ver recuadro).
las organizaciones de la sociedad civil y "Las organizaciones de mujeres tuvieron que aprender que el Estado no es un ente monolítico; que sus expresiones locales no siempre representan las mismas tendencias nacionales y centralistas; que hay fisuras sobre las que es posible intervenir, para ampliarlas y hacer cambios, o al menos para canalizar una parte de sus demandas, a pesar de la visión de un Estado nacional y central, al que se le demanda, se le presiona y/o se le opone. Desde esta mirada, la idea de construir nuevas institucionalidades de género, surge precisamente de quienes están en los márgenes, de quienes no tienen el poder y la investidura para hacer estos cambios”. (Herrera, M 2010).
3.3 Mantener el status quo o transformarlo Los procesos de descentralización “de arriba hacia abajo” han sido - por razones ya mencionadas - erráticos y ambivalentes, como lo fue también la participación de las mujeres de los países en que se realizaron los estudios. Sus organizaciones no alcanzaron a incidir los procesos de descentralización en términos de sus derechos y la equidad de género. Pese a este panorama general, las investigaciones mostraron algunas experiencias 9
…“Sin embargo, mientras los actores sociales y el estado local se establecían, las políticas oficiales, inicialmente favorables a la descentralización, mostraban resistencias a una reforma democratizadora del Estado, a rescindir su verticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y competencias a los territorios, a dinamizar el desmontaje de las lógicas tradicionales de dominio de las localidades, indios, afros, mujeres y economías comunitarias o domésticas son minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las políticas de descentralización oficial la cual tomará un carácter de facilitadora del descargo del Estado respecto de sus responsabilidades”(Arboleda, M 2010)
renovadoras de la gestión local. Éstas cuentan con autoridades locales y una sociedad civil organizada que permitieron “desmontar las lógicas de dominación presentes en la reproducción de la relación central – local.” (Arboleda, M. y otros 2010)6. Un ejemplo de ello se observó en el municipio de Suchitoto (El Salvador) que se autodenomina como ´una ciudad en la que vale la pena vivir´. Cada vez más parejas jóvenes y artistas urbanos migran allí para “apostar a una vida mejor”. El alcalde, un joven economista y político promisorio, respondió con convicción a las demandas de participación y diálogo de una sociedad civil alerta a la gestión local y a las agendas sociales y políticas vigentes a nivel global (medio ambiente, equidad de género, desarrollo humano, ciudadanía). Las áreas municipales espejaron esta agenda. En relación a los derechos de las mujeres, el Concejo Deliberante integraba de manera paritaria a mujeres y varones y se desarrollaron proyectos de comunicación desde las Oficinas de la Mujer en articulación con las del alcalde. Estas acciones apelaron a valores éticos y justicia de género como, por ejemplo, la campaña anual coincidente con la temporada alta de turismo: ´Suchitoto, ciudad libre de explotación sexual´.
3.4. El Estado nacional y la cooperación internacional Los países de la Región mantienen una fuerte dependencia de la cooperación internacional. Por ejemplo, en Bolivia se confirmó que las mayores inversiones en riego están solventadas con fondos “En ninguno de los casos investigados, los gobiernos municipales plantearon la necesidad de desarrollar provenientes de estos organismos. Ello planteó limitaciones para los gobiernos municipales en el ejercicio y control directo sobre el uso de los sistemas de riego y de los procedimientos (administrativos y de condicionalidades). “Prácticamente no tienen ninguna injerencia ni en el diseño ni en la
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políticas sobre género y riego adecuadas al contexto socio-cultural. En algunos casos hubo recomendaciones e iniciativas aisladas sobre la introducción del enfoque de género en los proyectos de riego. Por ejemplo, en el municipio de Entre Ríos se destaca la participación de mujeres en el mantenimiento y operación de sistemas de riego y no así en el diseño ni construcción de la infraestructura. En Llauquinquiri, las autoridades municipales cuestionan a las instituciones interventoras y a las organizaciones locales, que establecen normas de participación en la construcción de la infraestructura que excluyen a las mujeres…“ (Gutiérrez, Z . Arratia, 2009).
…“Sin embargo, mientras los actores sociales y el estado local se establecían, las políticas oficiales, inicialmente favorables a la descentralización, mostraban resistencias a una reforma democratizadora del Estado, a rescindir su verticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y competencias a los territorios, a dinamizar el desmontaje de las lógicas tradicionales de dominio de las localidades, indios, afros, mujeres y economías comunitarias o domésticas son minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las políticas de descentralización oficial la cual tomará un carácter de facilitadora del descargo del Estado respecto de sus responsabilidades” (Arboleda, M y otros 2010). 10
supervisión de los sistemas debido, entre oras cosas, a las limitaciones de personal municipal especializado en riego” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009)7. Ante la ausencia de políticas locales sobre riego, municipios y subprefecturas adoptaron los requisitos y criterios formulados por las instituciones financieras, sin que éstas respetasen o al menos dialogaran con las comunidades y etnias en torno a sus propias concepciones sobre el agua, acceso y uso. En este sentido, Arocena (2004) advierte que frente a la debilidad de los municipios rurales, es de mayor importancia evaluar y ponderar sus condiciones institucionales y de contexto para la descentralización. Otro ejemplo de El Salvador y Honduras demostró que la mayoría de las Oficinas Municipales de la Mujer (OMM) estaban financiadas por la cooperación internacional, siendo ésta una de sus fragilidades en términos de sustentabilidad y autonomía. Aún en los municipios en los que las OMM se encontraban integradas a los organigramas, como en Suchitoto, los fondos asignados eran muy bajos o casi inexistentes8. Se advierten, no obstante, diferencias en las políticas de cooperación entre las agencias involucradas. En algunos casos la investigación demostró modalidades de relación paritaria entre ellas y los gobiernos locales y/o las organizaciones de la sociedad civil (municipios alternativos de Ecuador), respeto por la singularidad local y aliento a la participación; mientras que en otros predominaron relaciones más jerárquicas y menos previsibles respecto de la continuidad, lo cual fragilizó las iniciativas y limitó el logro de resultados deseados.
3.5. Descentralización: transparencia y rendición de cuentas Ambas dimensiones de esta tensión aparecen en la literatura especializada como una de las premisas que sustentan y legitiman la descentralización (Cos Montiel. F 2006). En los resultados de los cuatro estudios se observó que las organizaciones de mujeres son las más interesadas en intervenir en torno a esta cuestión; de hecho, es un eje fundamental de su estrategia de participación en la esfera pública. Se evidencia, sin embargo, que la práctica de pedir cuentas no es extendida en América Latina. Aún en circunstancias en las que organizaciones sociales la demandaron, 7
“La importancia de los hallazgos del estudio realizado en Bolivia, radica en la identificación de una diversidad de concepciones culturales de derechos colectivos de agua, en los que existe un entramado complejo de relaciones de clase, etnia y género. También pone en evidencia que las intervenciones (de políticas públicas o de las agencias de cooperación) refuerzan los derechos individuales y excluyentes. La principal conclusión es que los derechos colectivos son también una opción para el ejercicio de equidad social y de género. Este aporte tiene un vínculo directo con la operacionalización del pluralismo legal en los derechos de agua”. (Gutierrez, Z y Arratia, M. 2009). 8 También en este punto aparecen nuevamente las organizaciones de mujeres demandando y desplegando considerables esfuerzos para impulsar modelos de cogestión para la movilización de recursos externos que, por un lado, ayuden a sufragar los costos de mantener y desarrollar los servicios y programas de acción positiva y, por otro, comprometan la asignación de recursos públicos de los gobiernos municipales. 11
“…existe una brecha entre los discursos que reconocen la importancia de la contraloría social y la práctica social que no exige claramente la rendición de cuentas a funcionarios públicos, quienes viven como agravio el que se les demande información sobre sus acciones de gobierno y la inversión pública” (Herrera, M y otros. 2009). No obstante, encontramos casos emblemáticos, como el Municipio de Cotacachi9, Ecuador, cuya experiencia ilumina una vía posible para resolver las múltiples tensiones entre descentralización - transparencia y fortalecimiento de la democracia. El alcalde representante del movimiento indígena y apoyado por otros movimientos sociales locales - encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecer la democracia y la cohesión social. La Asamblea Popular es el órgano más importante para la toma de decisiones, en ese ámbito se resuelve el diseño, organización y distribución del presupuesto municipal. Se conforma con representantes de comunidades campesinas, indígenas y mestizas. Este dispositivo ejerce un control permanente sobre las autoridades, los procedimientos administrativos y de gestión, y en el cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por la comunidad. Cotacachi es el único ´Estado social de derecho´10 a nivel local, uno de los pocos existentes luego de que esta figura fuera integrada a la nueva Constitución ecuatoriana de 199811. Tras 12 años de gestión al momento de finalizar el estudio, el 90% de la población accedía a agua segura y electricidad, contaba con un sistema de salud que combinaba la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia de género con un protocolo de interculturalidad (replicado en otros municipios), diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se han creado o mejorado escuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, etc.-, una obra extensa que no sólo le ha valido al municipio premios y distinciones nacionales e internacionales sino que ha logrado un “nuevo paisaje político en el cual es usual que la autoridad se transfiera a indígenas, afros, campesinos, jóvenes y mujeres” (Arboleda, M. y otros 2009)
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El Cantón Cotacachi está ubicado al norte de Quito, en la Provincia de Imbabura. Tiene alrededor de 38.000 habitantes, de los cuales el 20% residen en el área urbana y el 80% en la rural. La multiplicidad étnica y cultural es característica de este municipio: El 60% de la población es indígena quechua; el 35% blanco-mestizo y el 5% afro-ecuatoriano. (Procesos y mecanismos de inclusión de las mujeres indígenas en la gestión local. (El Presupuesto Participativo de Cotacachi. I Distinción del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa. Barcelona S/F) 10 El Estado Social de Derecho es una figura contenida en la Constitución Ecuatoriana para premiar a los gobiernos locales que alcanzan un alto estándar en el cumplimiento de los derechos humanos. 11
Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org
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3.6. Procesos de modernización e individuación en contextos culturales diversos Contexto 1: Habilitación a los derechos de las mujeres
El caso del municipio de Nabón13 (Ecuador) muestra cursos de acción que intentaron armonizar estas dos dimensiones. El Cantón contaba con una destacable estrategia de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. La alcaldesa, maestra mestiza, comprometida con el trabajo social parroquial, fue convocada por una organización social de mujeres indígenas para postularse al cargo. Su liderazgo personal y social la traccionó hacia un liderazgo político, que derivó en la innovadora y premiada gestión pública del Cantón. La prioridad de su gestión -en un municipio feminizado (55% de mujeres) y el noveno más pobre de Ecuador- fue la ampliación progresiva de sistemas de riego para 3000 familias y las políticas productivas La alcaldesa “…Fue electa en 2000 y adoptó la para la generación de ingresos. Estas propuesta de desarrollo local, enfoque en el que se estrategias favorecieron sobre todo a formó antes de postularse, en la Universidad de las mujeres pobres y jefas de hogar, Cuenca. Luego, la propuesta de gobierno fue elaborada participativamente y enfocada a combatir las pobrezas mientras se recuperaron suelos a largo plazo, evitando la coyuntura, a empoderar a las 12 comunidades de base y a construir equidad . donde la tierra era yerma. (Arboleda, M y otros 2009)
Se estableció un sistema de planificación continua y producción de información para la toma de decisiones, monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Se favoreció el acceso de niños, niñas y adolescentes escolarizados/as a las tecnologías de información y comunicación, instalando computadoras de última generación en todas las escuelas primarias y secundarias. Se promovió el empoderamiento de las mujeres y de las organizaciones sociales, el gran legado de la alcaldesa. “La estrategia productiva fue fundamental para mejorar las condiciones de vida de las mujeres, igual importancia tuvo el recolocarlas en un lugar simbólico de mantenimiento y reproducción de los procesos productivos, con lo cual la esfera “pública productiva” aparece como propia también de las mujeres. Aunque la sobrecarga laboral continua siendo un problema, cuentan hoy con redes de servicios y condiciones que las ayudan: Nabón tiene hoy una red vial y de servicios que cubren al 90% de la población”. (Arboleda, M y otros. 2009) 12
“La estrategia fue gestada en un proyecto participativo que se planteó superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza. Así se decidió: a). territorializar las intervenciones a escala del municipio; b). asegurar sinergias articulándolas al conjunto de acciones en el territorio; c). potenciar la actoría de los sujetos sociales con mecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas, en especial de las mujeres que constituyen mayoría en el territorio; y d). establecer una institucionalidad articuladora, en este caso, el municipio” (Arboleda, M y otros 2010) 13 Nabón se encuentra al sudeste, a unas 7 hs de Cuenca. Tiene 15.121 habitantes, de los cuales sólo el 7% residen en la zona urbana, el 93 % restante es población rural dispersa. Conviven en el mismo territorio diversas etnias y comunidades indígenas. Es el 9º más pobre del país (87,9% de NBI y 55,7% de indigencia). Antes de esta gestión de gobierno los servicios básicos (agua potable, unidades básicas sanitarias, alcantarillado y recolección de desechos sólidos) cubrían apenas el 20% de los hogares. 13
Contexto 2: Comunidad vs. Individuación Los casos relativos a los sistemas de riego analizados en Bolivia nos permiten observar el pasaje y circulación que realizan las comunidades indígenas y campesinas entre los patrones culturales tradicionales y la modernidad. Se detectó que todos los sistemas de riego estudiados están vinculados al mercado,actividad en la que las mujeres son protagonistas - mediante la oferta y demanda de mercancías y de mano de obra, con una importante influencia mutua entre pueblos y ciudades cercanas. Lo singular de cada cosmovisión sobre la vida y la naturaleza que tienen las diversas etnias y comunidades campesinas está siendo sistemáticamente resignificado en el contacto con otras cosmovisiones. En las localidades en las que se asientan los sistemas de riego, se registró una dinámica de migración generalizada con importantes flujos internos e internacionales de varones y de mujeres. En general, se verificó que las culturas y estilos de vida de las comunidades se hibridan, se mixturan con los valores y patrones culturales que aportan los procesos de globalización. Algunas se sienten amenazadas por la urbanización, al tiempo que la agricultura va desapareciendo o es sólo una de las estrategias para obtener un ingreso y acceder al consumo. En otras, por el contrario, ésta continúa siendo la principal fuente de recursos locales. Frente a este panorama, las autoras del estudio de Bolivia señalan “…. los escenarios locales en los que se encuentran los sistemas de riego son diversos, heterogéneos y sobre todo muy dinámicos. Ello hace referencia al contacto intercultural y a las diversas formas en que la cultura local se construye permanentemente y es el resultado de la afirmación de la cultura propia y del contacto cultural” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009). 3.7. Invisibilidad - Visibilidad de la desigualdad de género en el ámbito local La mirada sobre esta tensión es clave para nuestras reflexiones. La muy baja visibilidad de las desigualdades de género en los ámbitos locales contradice los discursos más optimistas respecto de la descentralización, con sus augurios de mayor democratización, relaciones cara a cara, transparencia y seguridad; un modelo en el que las mujeres - acostumbradas a desenvolverse con comodidad en las zonas cercanas (físicas y simbólicas) a la esfera doméstica – podrían aprovechar para aumentar sus posibilidades de participación en la esfera pública. Una vasta literatura y los resultados de las investigaciones reseñadas aquí, muestran que la descentralización por sí misma no asegura estas previsiones (Cos Montiel, F 2006) y en muchos casos pueden reproducir situaciones de subordinación y captura del poder local por parte de élites que no reconocen ni se comprometen con el avance hacia la equidad de género (Beall, J. 2006. Kabeer, N. 2003. Massolo, A. 2005). 14
Es frecuente encontrar a las mujeres en los barrios y localidades más pobres ejerciendo tareas voluntarias de promoción social, como “agentes” mediadoras entre el Estado social (nacional /local) y las comunidades. Madres cuidadoras, facilitadoras comunitarias o promotoras de salud (entre otras nominaciones) que recorren los territorios de toda América Latina, refrendando una visión de las mujeres como sujetos de “….De igual manera, tienden a necesidad, responsables del cuidado y no como identificar el papel de las mujeres como factores de éxito en los sujetos de derechos14. proyectos de desarrollo comunitario, básicamente porque aportan de forma
No obstante se analizaron experiencias más gratuita la mano de obra no calificada, innovadoras de gestión local, como vimos en los pero en muy pocas ocasiones las consideran a la hora de decidir la ejemplos reseñados de Ecuador y el Salvador, en selección de personal para puestos las cuales las mujeres han ido asumiendo roles retribuidos”. (Herrera M. 2009) protagónicos en el espacio público y demostrando su capacidad estratégica para modificar situaciones de desigualdad y contribuir a calificar la democracia.
4. Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres Las experiencias locales de descentralización y buen gobierno reseñadas en este documento, permiten responder algunas de las preocupaciones que dieron origen a la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres y Niñas en América Latina y el Caribe”. De los casos estudiados, los más “exitosos” fueron aquellos en que se articularon de manera virtuosa (i) una gestión abierta a la escucha (demandas, necesidades, ideas, propuestas), (ii) la presencia de organizaciones sociales y de mujeres activas y alertas a las condiciones de oportunidad que abrieron las políticas públicas locales, (iii) la existencia y sostenibilidad de espacios de participación, con acciones deliberadas para la integración de las mujeres de manera igualitaria. Se ha probado también que en algunas experiencias se rediseñó la institucionalidad municipal en las funciones internas y que existió una organización integrada que favoreció la lógica de cooperación, interdisciplinariedad e intersectorialidad. Por ejemplo, en el municipio urbano de Santa Tecla (El Salvador) se verificó que las cuestiones relativas a la violencia contra las mujeres fueron asumidas simultáneamente por la Secretaría de Salud, de Justicia y la OMM, cuyos integrantes comparten fundamentos y criterios sobre la justicia de género y derechos de las mujeres. Estos acuerdos fueron sustentados en la reflexión y aprendizaje adquiridos en las instancias de formación de las y los profesionales.
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Alejandra Massolo sistematiza los diversos posicionamientos de las mujeres en el espacio público como proyección de su rol doméstico, como intermediarias del bienestar para otros y en pocas situaciones como agentes de cambio en el desarrollo local.
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5. Recomendaciones Siguiendo a Manuel Castells (1997) la innovación democrática debiera ser la dimensión más transformadora del papel que asumen progresivamente los gobiernos locales. Los estudios demuestran que esta disposición para la innovación implica dar cabida, al menos, a los siguientes retos: Una activa y valorizada participación ciudadana a través del diseño y puesta en marcha de dispositivos y encuadres metodológicos que articulen al gobierno local con las organizaciones de sociedad civil, asegurando -en forma deliberada - la participación de las organizaciones de mujeres. Establecer vínculos fluidos y productivos de cooperación entre todos los actores sociales de nivel local, nacional e internacional. Relevar, sistematizar y difundir información de las organizaciones sociales y ONGs existentes en los territorios, según perfiles y experticias (de defensa de derechos, capacitación en diversos temas, salud, violencia basada en patrones de género, etc.). Promover acuerdos entre y con ellas, que viabilicen la construcción de tramas socio–institucionales de cooperación, tal como se relevó en algunos de los ejemplos presentados. Producir cambios en la estructura municipal de manera tal que - en pasos sucesivos “sea espejo” de las nuevas prioridades. Ello incluye, la redistribución interna de recursos humanos y financieros y la apertura externa a la interlocución con otros actores/as tendiente a desarrollar un mejor gobierno. Para hacer avanzar políticas locales descentralizadas y concientes de los derechos de las mujeres resulta indispensable: • Realizar buenos diagnósticos participativos – económicos y socio – culturales - de necesidades, demandas, anhelos, preocupaciones y saberes de las comunidades, atentos a la diversidad de género, étnica, etárea y religiosa, entre otras. •
Incluir la indagación sobre ventajas comparativas del nivel local respecto de sus recursos naturales, económicos, humanos y proponer modos para aprovecharlas en beneficio del desarrollo local y humano y de la generación de oportunidades de empleo, en especial para las y los jóvenes.
•
Invertir en recursos humanos locales para llevar a cabo estos diagnósticos de forma periódica, creando canales para que sus resultados se difundan ampliamente en la comunidad y sirvan como insumo valioso para la planificación de políticas integrando estas variables. Avanzar, al mismo tiempo, en la formación de estudiantes y profesionales jóvenes de ambos sexos para ocupar roles de liderazgo en el nivel local, estimulando sus capacidades creativas.
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•
Planificar políticas (y presupuestos vinculados) 15 en temáticas que impulsen la innovación productiva y social. Propiciar alianzas con universidades (públicas y privadas), empresas con asiento territorial y /o regional, escuelas técnicas, entre otras, para desarrollar, por ejemplo: cuestiones relacionadas con la creación, acceso y uso estratégico de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC). aplicaciones de los avances científicos para el desarrollo productivo que beneficien equitativamente a mujeres y varones. gestación de prácticas interculturales en los espacios educativos y culturales, desde la perspectiva de derechos humanos, derechos de las mujeres, interculturalidad y equidad de género, entre otros.
•
Crear y sostener espacios de participación y acción ciudadana propiciando la real contribución de las organizaciones sociales de todo tipo, incluyendo las integradas por mujeres de distintas condiciones sociales y etáreas.
• Favorecer el establecimiento de puentes de intercambio y colaboración con universidades, empresas, ONGs y otros gobiernos e instituciones locales, nacionales e internacionales. Una opción plausible para sustentar estos procesos de planificación y prospectiva, es la creación de una oficina de estadísticas cuanti – cualitativa, análisis y producción local de información y conocimiento. Ello permitiría a las autoridades (i) contar con datos oportunos para la toma de decisiones y (ii) realizar el seguimiento y evaluación sistemática de los progresos de las políticas locales de equidad de género y derechos humanos de las mujeres. Volviendo a Manuel Castells, queda por delante el desafío de avanzar en la descentralización y democratización de los gobiernos locales.
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Los estudios evidenciaron que la integración de mujeres y varones al ejercicio ciudadano de co – producir de manera participativa el presupuesto local, favoreció su compromiso con el municipio y con las políticas públicas, ejercieron un mayor control y transparencia de la gestión del gasto. Al mismo tiempo, este ejercicio, trajo una fuerte rédito político a los gobiernos locales que así lo decidieron.
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Bibliografía Documentos de las investigaciones Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010 Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010 El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010 Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009
Textos consultados Arocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. En Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay. ------- (2002): “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay. Bauman, Zygmunt (2003): Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Siglo XXI. Madrid. Beall, Jo. (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC. Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile.
18
Bonder, Gloria (2002): Mainstreaming: Avatares de una estrategia de incorporación de la equidad de género en las políticas públicas. PRIGEPP – FLACSO. Buenos AiresArgentina. Castells, Manuel y Borja, Jordi (1997): “Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información”. Editorial Taurus. Madrid. Castells, Manuel. “¿Hacia el Estado en Red?, Globalización económica e instituciones políticas en la era de la información (1998): Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma Do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo. Cos Montiel, Francisco (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá 2005. Massolo, Alejandra (2007). Nueva institucionalidad de género en América Latina. UNINSTRAW: Santo Domingo ------- (2005): Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización. En Gobiernos Locales y Mujeres. Nº9. Vol.3 Urbared. ------ (2003): Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación de la gestión municipal. En “El municipio, Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”. Comp. Alejandra Massolo y Dalia Barrera Bassols. Instituto Nacional de la Mujeres, UNDP. México. -------- (2002): En el espacio local: oportunidades y desafíos para el empoderamiento de las mujeres. Una visión latinoamericana. Jornadas sobre género y desarrollo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, País Vasco. Kabeer Naila (2006): Lugar preponderarte del género en la erradicación de la pobreza y las metas del desarrollo del milenio. Editores IDRC – CRDI y Plaza y Yáñez. Canadá 2006 Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org. Robertson Roland (1997): Glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad heterogeneidad. En: Zona Abierta, N° 92-93, 2000. Del artículo original publicado en Featherstone, Lash y Robertson, Global Modernities, Sage, Londres. Rondinelli, Denis (1989): “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework”. Development and Change, vol. 20, USA Svampa, Maristella (2001): La vida en los countries y barrios privados. Editorial Biblos. Buenos Aires.
19
ANEXO I
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21
ANEXO II El andamiaje de la descentralización Dennis Rondinelli (1989)16, autor de referencia en este tema, propone una tipología que da nombre a cuatro formas en las que se presenta la descentralización política – administrativa17 en vínculo con la distribución del poder.
Tipo de
¿Cómo se distribuye el poder?
descentralización
Desconcentración
Redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y de administración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital
Delegación
Transferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas a organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables, en último término, ante éste. Por ejemplo: empresas públicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales
Devolución
Transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen por voto popular sus alcaldes y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversión. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de los países de América Latina los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son, en su mayoría, lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma económicamente eficiente.
Privatización
Se espera que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Esta categoría ocupa un amplio rango que recorre desde permitir que la provisión de bienes y servicios (o algunos de ellos) se exponga a la competencia económica hasta asociaciones (partenariados) entre agencias públicas y empresas privadas.
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Rondinelli, Denis. “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework” 1989, Development and Change, vol. 20, USA 17 Se destaca la descentralización política - administrativa por sobre las demás, en tanto ella explica la tensión entre el poder central y el local. 22
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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:
“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”
1
Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPPFLACSO). Dirigido a comunicadores/as sociales para el desarrollo, interesados/as en la configuración e implicancias que los procesos de reforma del Estado tuvieron en la vida de las mujeres y el ejercicio de sus derechos.
Editora: Anabella Benedetti
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.
2
ÍNDICE
I.
Introducción………………………………………………………….. 4
II.
¿Qué nos dicen los estudios?.....................................6
III.
Reflexiones finales………………………………………………….. 14
IV.
Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar?..........17
Bibliografía………………………………………………………………………..20
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I. Introducción En las últimas décadas en América Latina se registran importantes avances en cuanto a la ampliación de los derechos y promulgación de leyes y políticas que apuntan a la igualdad entre mujeres y varones en Desde finales de la década de los 80 se pusieron en marcha la Región diversas modalidades de descentralización de las el campo social, económico y político. en responsabilidades del Estado nacional hacia los gobiernos Sin embargo, la brecha entre la igualdad formal y la real aún no se ha cerrado. Su persistencia, entre otros factores, se debe a que todavía son muchas las mujeres que desconocen sus derechos tanto en el ámbito público como en el doméstico o familiar, por tanto no los ejercen, a lo cual se suma un conjunto de dispositivos culturales, institucionales y sociales que restringen y a veces directamente impiden que se perciban y comporten como ciudadanas. ¿Qué condiciones son más favorables para que ellas se reconozcan como sujetos de derecho y actúen en consecuencia? Se suele pensar que los espacios locales, el municipio, la pequeña o mediana comunidad, el barrio, favorecen mucho más que los contextos nacionales la participación ciudadana y, en especial, la de las mujeres en el mundo público y su acceso a los niveles de toma de decisión en cuestiones de interés social.
locales, en muchos casos promovidas por las agencias internacionales. El argumento justificatorio principal planteaba una crítica sobre el desempeño de los Estado 1 centrales , por su ineficiencia, falta de trasparencia en la gestión del presupuesto público, verticalidad y no cumplimiento de sus promesas electorales. De este modo se suponía que “al transferir funciones, recursos y distintos grados de autonomía política y fiscal a los gobiernos regionales, locales, o municipales, la descentralización podía abrir nuevas oportunidades para que las mujeres y los hombres participen y sean representados en los asuntos que inciden directamente en sus vidas”. (Conferencia Internacional sobre descentralización, poder local y derechos de la mujer, IDRC – PNUD, 2008). En general ello dio lugar a reformas de “arriba hacia abajo” cuya aceptación y eficacia es muy dudosa. En muchos casos la forma de implementarla ha provocado un efecto fragmentador y una desmejora de la calidad de los servicios, en tanto los supuestos beneficios de autonomía a las instituciones locales no han estado articulados a un manejo de recursos económicos ni mayor calificación de sus recursos humanos. Aunque haya ido acompañada de discursos que sugieren que esta medida estimularía la participación y por tanto la apertura al diálogo y la concertación a sectores de la sociedad civil, es poco frecuente que se traduzcan en una ampliación de las oportunidades de consenso y participación. En suma, las políticas de descentralización de los 90 no respondieron a una intención de mejorar la gobernabilidad democrática por la vía del ejercicio de la ciudadanía, por lo cual como veremos más adelante era previsible que no tuvieran un efecto significativo en los derechos de las mujeres y su participación en las decisiones. Pero ello se produjo en un periodo histórico en el cual “lo local” adquirió mayor visibilidad y relevancia a partir de la movilización y articulación de demandas de movimientos sociales indígenas, ambientalistas, de mujeres que al tiempo que interpelaron al Estado centralista y etnocéntrico, pusieron énfasis en reivindicar su pertenencia territorial e identitaria y bregaron por gobiernos locales construidos de “abajo hacia arriba” con niveles crecientes de autonomía, representación de la diversidad cultural y social y fuerte participación ciudadana.
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Los 90 se caracterizaron también por la emergencia de un fuerte impulso a la agenda de los humanos y de las mujeres, infancia, medio ambiente, entre otro. Este discurso fue apropiado y movilizó a un conjunto de actores gubernamentales, de la sociedad civil y de las agencias de cooperación. La paradoja de estos años fue que el modelo económico implementado en la Región – sustentado por el Consenso de Washington - al tiempo que los establecía, los conculcaba. 4
Si bien esta creencia no es nueva, se difundió durante la década del 90, en paralelo con la expansión y valoración positiva de las reformas estatales y, en particular, con la descentralización territorial y de los servicios públicos a los gobiernos locales. Pero ¿Cuánto hay de cierto en esta afirmación? ¿Es posible verificarla en todas las situaciones? Algunas respuestas a estos interrogantes surgen de cuatro estudios2 realizados en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina. Sus hallazgos3 dan cuenta de un panorama disímil según los países, las comunidades y los procesos de desarrollo local analizados. Pero es justamente esta diversidad la que arroja luz sobre las condiciones propicias para que en dichos procesos se verifique un mayor reconocimiento de los derechos de las mujeres y de su activa participación en la gobernanza local, así como de los obstáculos manifiestos y latentes que persisten más allá de cambios en las políticas y de discursos “políticamente correctos” sobre la equidad entre varones y mujeres. Resulta clave que la sociedad esté informada tanto de los avances como de los impasses o retrocesos de estos procesos participativos que se desarrollan en los espacios locales tendientes a una mayor igualdad entre mujeres y varones. Y más aun, que conozcan cuáles son las causas y consecuencias de las experiencias positivas e innovadoras y también de las ambigüedades, resistencias y los discursos retóricos,- de corte paternalista y/o clientelar-, que no pocas veces se instalan como verdades hegemónicas, silenciando o impidiendo el surgimiento de propuestas basadas en un enfoque de derechos y participación democrática. Difundir esta información podría ser de gran utilidad para que la sociedad y en especial los/as decisores de políticas y responsables de programas de intervención comunitaria elaboren estrategias de acción mucho más efectivas para motivar, fortalecer y asignar valor al papel de las mujeres como condición para un desarrollo local inclusivo, participativo y democrático.
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En 2006 se realizó un concurso público de proyectos de investigación sobre “Descentralización y derechos de las mujeres en América Latina y el Caribe”. los cuatro estudios a los que referimos fueron los ganadores. Dichos estudios fueron llevados a cabo entre marzo de 2006 y noviembre de 2008.
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Esta iniciativa se ocupó de analizar si la descentralización de las políticas estatales produjeron avances respecto del reconocimiento y ejercicio de los derechos de las mujeres a satisfacer necesidades básicas como el acceso al
agua limpia, atención de la salud, educación y oportunidades económicas y en otro nivel si indujeron una mayor participación de su parte en los ámbitos de decisión comunitarios ; metas que, están contenidas en numerosas convenciones y normativas internacionales, regionales e internacionales.
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En este sentido, los/as comunicadores/as cumplen un rol fundamental por su capacidad de captar situaciones de la dinámica social que pueden incitar debates productivos en cuanto a las decisiones de políticas y programas que aseguren la participación igualitaria de las mujeres en la gobernabilidad democrática y el desarrollo social y económico.
II. ¿Qué nos dicen los estudios? 1.- En el caso de Bolivia….
A mediados de la década de los 90, el proceso de descentralización administrativo – territorial llevado a cabo en Bolivia, incluyó la creación de 311 municipios (urbanos y rurales) con importantes niveles de autonomía. Junto con esta decisión, se promulgó la Ley de Participación Popular (LPP) que pautó el establecimiento de espacios de planificación y co–gestión entre el Estado local y las organizaciones campesinas, indígenas y de mujeres, históricamente invisibilizadas4. •
Impactos de la descentralización de los sistemas de riego en la vida de las mujeres.
Al igual que en otros países andinos, en Bolivia5, la gestión del agua y del riego para la vida comunitaria, familiar y personal ha estado históricamente en manos de
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La Ley de participación Popular fue promulgada en 1994, la reglamentación exige una cuota de al menos 30% de mujeres en cargos de decisión en los espacios de participación. 5 Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo
estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010. 6
organizaciones campesinas e indígenas y regulada por patrones basados en sus `usos y costumbres´6. La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisiones que le atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como de bien o recurso comunitario. Junto a ello, se encontraron visiones “modernas” que reconocen el derecho propietario, ligadas a las lógicas económicas/extractivas de los recursos naturales. Cuando los sistemas de riego se asientan en el “derecho natural” (los menos), prima el principio de solidaridad con las familias más pobres, generalmente con jefatura femenina, lo cual ha favorecido el acceso y uso de este recurso para tareas agrícolas por parte de las mujeres. En todos los casos estudiados se advirtieron importantes diferencias entre las visiones de los/as adultos/as y los/as jóvenes sobre el agua como recurso natural. Esto/as últimos/as consideran que la agricultura ya no es un medio de vida atractivo en relación a sus expectativas. Por tanto el agua para el riego tiene para ellos /ellas una importancia relativa. En cambio, para los/as adultos/as, la agricultura y el significado del agua es inherente a su modo de vida y a su cultura. Se encontró que las mujeres tienen mayor sensibilidad sobre la naturaleza que los varones. Por otro lado, se verificó que la planificación, construcción y organización de la gestión de los sistemas, independientemente de la cosmovisión que predominara, se discutieron y pautaron entre las agencias de financiamiento internacional y los varones de las comunidades beneficiadas. Las mujeres fueron escasamente convocadas a participar, perdiendo la oportunidad de integrar sus voces, racionalidades e intereses a la programación. Pese a ello, se advirtió una lenta feminización de las organizaciones que tienen a su cargo la gestión y mantenimiento de los sistemas, aunque no una democratización del poder. “…ellas vienen por obligación, porque si nadie representa a su chacra, se exponen a perder el turno de riego. Ellas hablan poco.….” (vicepresidenta de sistema de riego de Aguayrenda). Esta conducta no es ajena a las lógicas de los gobiernos locales en los que se asientan los sistemas. En general, cuentan con escasos programas y/o líneas de trabajo dirigidas a las mujeres o sustentadas en la equidad de género. “… No han desarrollado metodologías ni estrategias para aplicar el enfoque de género, los proyectos para
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Varios aspectos moldean los escenarios que fueron objeto de estudio, entre otros: La ubicación de los sistemas de riego en un determinado piso agroecológico, las formas de gestión de la tierra y el agua, las características migracionales de la población, el vínculo con el mercado y los centros urbanos, la importancia de la agricultura, el desarrollo de diversas estrategias de vida, la diferenciación social, el arraigo cultural y las relaciones interculturales.
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mujeres resultan ineficaces porque no responden a sus necesidades y no tienen en cuenta el poco tiempo del que disponen las mujeres campesinas”7. En términos más generales, los escenarios locales muestran: una fuerte dinámica de los fenómenos migratorios internos y externos, especialmente en las últimas décadas, de varones y mujeres jóvenes. Ellos/as evidencian un menor arraigo a la tierra y no comparten las cosmovisiones sobre el agua y riego de sus mayores. Ven en la migración mejores oportunidades de trabajo y progreso. Una creciente relación de las localidades con el mercado (vía oferta y demanda de productos y mano de obra). Junto con la adopción de nuevas tecnologías que facilitan - especialmente a las mujeres-, el acceso y distribución del agua de riego y uso domiciliario. la penetración de los medios de comunicación y sus modelos y estilos de vida. Estos factores han dado lugar a condiciones de hibridación cultural y de importantes transformaciones económicas y sociales.
¿Qué aporta la investigación de Ecuador8?
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En los ocho municipios estudiados existen mujeres concejalas, el número varía así como también su perfil y origen. En los municipios más grandes y urbanos la mayoría son profesionales —profesoras, agrónomas, arquitectas— y de origen citadino. Algunas mujeres indígenas concejalas del municipio de Totora, por ejemplo, son el resultado de la preparación que recibieron por parte de las ONG.s. Aunque el trato discriminatorio a ellas persiste, algunas concejalas señalan haber sido destinadas a ejecutar tareas secundarias, su trabajo es invisibilizado y menospreciado, además, ellas continúan siendo vistas con menor capacidad para desempeñar cargos. Frente a ello, las mismas mujeres intentan buscar sus propias estrategias para hacer prevalecer sus derechos. (Gutierrez, Z. Arratia, M. 2009) 8
La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. 2010.
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En primer término, señala que durante la década de los 90 se dieron de forma simultánea dos procesos de descentralización: uno promovido desde “arriba hacia abajo” por el Estado central y las agencias de cooperación internacionales, y otro proveniente de las movilizaciones sociales que diversas organizaciones sostuvieron a favor de las identidades étnicas y de género, en oposición a los intereses neoliberales y al sistema tradicional de organización del Estado nacional. Sus demandas fundamentales radicaron en: la vigencia de la justicia, equidad, participación, democratización en la toma de decisiones, cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida, combate a la pobreza, al racismo y a diversas modalidades de discriminación. Ello dio lugar a la creación de gobiernos locales ´alternativos´9 como Cotacachi, Esmeraldas, Nabón y Cayambé, caracterizados por formas de gestión de tipo asamblearias10 basadas en las necesidades de las comunidades y de las mujeres. A diferencia de los municipios más tradicionales expuestos a la descentralización oficial, incorporaron muy tempranamente la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as. Ello permitió establecer las condiciones políticas que habilitaron la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esfera pública. En esta clave, la experiencia del municipio de Nabón, que se reseña a continuación, es paradigmática.
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Se denominan “gobiernos locales alternativos o de facto” a los que fueron creados ¨de abajo hacia arriba´ producto de las luchas de movimientos sociales y en contraposición a los municipios que adhirieron a la descentralización de competencias propiciada desde el Estado central. 10 En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, de los cuales, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambé (CONMUJER), auto convocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. En la Asamblea para el Cambio de Esmeraldas se dieron cita alrededor de 1000 personas -entre ellas 300 mujeres-. En Nabón, ellas llegan masivamente a las asambleas que se reúnen cada año durante varios días a lo largo de un mes determinado.
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Nabón Es el 9º cantón más pobre de Ecuador, el 70 % de la población rural e indígena pertenece a cinco etnias distintas. La alcaldesa, una maestra mestiza llegó a la vida política a partir desde su compromiso con la amplia tarea social desarrollada desde la parroquia. Hace unos 8 años grupos de mujeres indígenas le propusieron ser su candidata. Formada y actualizada en los temas de desarrollo local, concibió la gestión como oportunidad para el avance económico del municipio, enfocado en las mujeres, que son el 54% de la población del cantón. La estrategia fue asegurarles el sustento a través de varias líneas de trabajo: ampliación progresiva de los sistemas de riego, recuperación de suelos yermos y vegetación. Promoción de asociaciones y cooperativas de servicios, producción y un programa de crédito de gran dinamismo y eficiencia, sin garantías, que creó 85 cajas comunales, casi una por comunidad, en las que las mujeres conforman el 56% de las directivas. El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas—se benefician con los sistemas de riego y de las cooperativas y cajas. Debido a la emigración de los varones, la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y con pocos recursos productivos. Los sistemas de riego basados en reservorios les permitieron contar con agua en la parcela, ahorrando esfuerzo de acarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso de organización y capacitación que acompañó estas acciones, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió sus posibilidades de participación. Otras medidas destacables son las obras de infraestructura de servicios básicos y transporte. Un sistema de salud que se sustenta en metas concretas de reducción de la mortalidad materna e infantil, y una importante innovación al asignar computadoras de última generación a cada escuela primaria y secundaria, y programas de alfabetización en castellano, beneficiando particularmente a las mujeres indígenas.
¿Qué aprendimos del análisis de El Salvador y Honduras?11
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Equipo de investigación y autoras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010
10
Da cuenta - en contextos nacionales “La creación de las Oficinas Municipales de la Mujer rara vez formaron parte de las agendas altamente centralizados, con democracias de los gobiernos locales y la respuesta más débiles e institucionalidades estatales frecuente a las demandas de las frágiles12 -, del papel que jugaron los organizaciones se limitaron a desplegar acciones puntuales, posicionándolas como movimientos de mujeres y sus organizaciones beneficiarias o usuarias, rara vez en su en la creación de institucionalidades locales condición de sujetos de derechos” (Herrera, dedicadas a favorecer sus derechos y la M 2010). equidad de género en ambos países. El objetivo de estos grupos fue generar una instancia de poder e interlocución directa ante la cual expresar sus necesidades, demandas y propuestas13. Pese a ello, es significativo verificar que las organizaciones de mujeres (nacionales y locales) no hayan participado de los debates sobre la descentralización del Estado ni en el diseño de las políticas locales que tuvieron lugar en todos los países de América Latina. Ello muestra, como en otros temas relativos a las políticas públicas y reformas del Estado, una limitación de muchas organizaciones dedicadas a cuestiones de género en toda la región: su escasa o nula injerencia en las decisiones de interés general, situación que contribuye a su marginación y debilidad. Condiciones socio–institucionales favorecer los derechos de las mujeres
para
Acerca de la viabilidad de las políticas locales con equidad de género. La creación de partidas presupuestarias o la etiquetación de recursos financieros dirigidos a proyectos para las mujeres, demuestran la decisión de los gobiernos locales como promotores del desarrollo local con equidad. La cooperación internacional es una fuente importante de financiamiento aunque no asegura la sostenibilidad en el largo plazo. Sin embargo, de los 41 municipios relevados en El Salvador que tenían partidas presupuestarias, sólo 17 contaban con planes para ejecutarlas. La asignación de fondos a estas nuevas unidades era menor que las partidas destinadas a gastos deportivos (por ejemplo, el fútbol). (Herrera, M 2010)
El estudio muestra una suerte de convergencia “virtuosa” entre los siguientes factores: •
Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para la negociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.
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Presencia de autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/as políticamente con la democracia, el respeto por la diversidad étnica, la equidad de género, los derechos humanos y de las mujeres, que propiciaron espacios de participación y consulta ciudadana.
•
El enfoque género no se circunscribió sólo a los propósitos (y existencia) de las Oficinas Municipales de la Mujer. Se integró a distintas dependencias de las
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En este sentido, basta recordar la crisis institucional que revocó en 2009 el mandato del Presidente en ejercicio legítimo en Honduras. 13 La investigación profundizó el análisis comparado sobre las institucionalidades de género a través de seis estudios de caso (tres en cada país).
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alcaldías a veces más articuladas con la OMM (casos Potrerillo, Santa Tecla), en otras no tanto. •
Asignación de un presupuesto (aunque suele ser siempre escaso) para implementar políticas de equidad de género.
En esa lógica, los municipios que han integrado transversalmente consideraciones de género, tienen más probabilidades de aprovechar las oportunidades para articular acciones estratégicas y avanzar en el cumplimiento de los derechos de las mujeres14. Los mismos factores o condiciones de oportunidad son resaltados por CEPAL (2010) como claves para traccionar el desarrollo territorial y explicar el avance de una sociedad local.
¿Qué caracteriza a la investigación de Paraguay?15
A través de 10 estudios de caso16, la investigación muestra que la política de descentralización de salud no integró en sus principales capítulos y consideraciones, el enfoque de derechos humanos universales, ni el de equidad de género17. Se privilegió su sentido instrumental (adecuado a la coyuntura política de la década del 90 y a las condicionalidades de las agencia de cooperación internacional). Ello limitó la participación ciudadana prevista en los Consejos Locales de Salud (CLS)18, dispositivo 14
Estas consideraciones ya fueron señalas en apartados anteriores.
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Investigadores/as y autores/as. Patricio Dobrée y Clyde Soto (coord.). Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desiré Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009.
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Lilian Soto (2007) analiza el quantum de integración del enfoque de equidad de género en 22 programas en ejecución del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, “… lamentablemente, las evidencias no fueron muy alentadoras, prácticamente no se identificó o al menos la necesidad de abordar de manera diferenciada los problemas sanitarios que afectan más frecuentemente a las mujeres. Incluso aquellos programas más estrechamente vinculados con la salud femenina mostraban una carencia de abordajes más profundos para enfrentar de modo integral las desigualdades de género, tal el caso de los programas materno infantiles”. 18
Los Consejos Locales de Salud (CLS) tienen facultades para promover alianzas interinstitucionales,
gestionar recursos y orientar acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud y del municipio. Aunque formalmente estaba previsto que integraran a representantes de instituciones 12
creado especialmente para la gestión de la política sanitaria en el territorio. Aun con sus falencias, el proceso dio repuesta a las necesidades concretas y urgentes que las autoridades locales reclamaban en esta materia. Sin embargo, un aspecto a destacar es que el modelo se basó en la privatización de los servicios básicos de salud a nivel local con el cobro de aranceles por prestaciones médicas. Ello restringió el acceso universal de la población al sistema sanitario y en especial el de las mujeres. Al mismo tiempo en el escenario nacional, las organizaciones de mujeres y feministas tuvieron un rol preponderante en la elaboración de instrumentos legales que garantizaran, entre otros, el ejercicio de sus Descentralización sectorial. derechos a la salud y sostuvieron la creación En muchos de los países base de los estudios de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia realizados en el marco de la Iniciativa global de la República, como instancia rectora de la impulsada por IDRC, está ocurriendo simultáneamente la descentralización política aplicación de la nueva legislación. Esta y la sectorial. Se verifica que por lo general Secretaría no tuvo, sin embargo, incidencia ambos planos están insuficientemente en el diseño, implementación y seguimiento conectados y articulados. Con frecuencia, la gobernanza en los sectores descentralizados de la política de salud en los territorios. como el agua, los servicios sanitarios, la salud, •
Impacto de la descentralización del sistema de salud en las mujeres
En relación a los Consejos locales de Salud se observó:
la educación y los recursos naturales, no toman en cuenta a las instituciones políticas locales y sus procedimientos, por lo que no responden a las necesidades y derechos de la gente de la localidad, entre ellos las mujeres y 19 los sectores más desfavorecidos.
Un mayor peso de la autoridad médica (directores y directoras de los Centros) en las decisiones sobre los planes locales y la gestión de los CLS, minimizando las opiniones de las y los representantes de las organizaciones sociales y la posibilidad de agendar los intereses de las mujeres. Una mayor presencia femenina (representantes de organizaciones sociales y de los municipios) y en altos cargos directivos (municipalidad o centros), hizo suponer la viabilidad para la producción de agendas y acciones específicas para las mujeres. Ello no ocurrió, en parte por las propias limitaciones del sistema nacional de salud en estos temas y por la escasa presencia de organizaciones de mujeres, capaces de traccionar a los Centros de salud descentralizados en favor de sus derechos.
locales, organizaciones indígenas, de mujeres, en la práctica dichos Consejos tuvieron escaso margen para que el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta del servicio con la consecuente limitación para llevar a cabo acciones acordes con el respeto por los derechos de las mujeres. 19
Recomendaciones para los Responsables de las políticas públicas, emanadas de la Conferencia Internacional, Descentralización, poder local y derechos de la mujer. Tendencias mundiales en Participación, representación y acceso a servicios públicos. IDRC, PNUD. Ciudad de México. Noviembre 2008)
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En suma, el proceso de descentralización sanitaria en Paraguay cumplió parcialmente con la promesa de brindar un servicio de mejor calidad a la población. No contempló en su diseño las necesidades diferenciales por etnia, género y clase social de la población objetivo. Años después, a poco de finalizar el estudio, la primera medida de política sanitaria que tomó el gobierno de Fernando Lugo (agosto 2008), fue la derogación del arancelamiento de las prestaciones, devolviendo a la sociedad paraguaya y especialmente a las mujeres, la salud como derecho universal y gratuito.
III.- Reflexiones finales La igualdad y equidad de género no aparecen como objetivos centrales de los gobiernos locales analizados y, como planteamos al comienzo, no estuvo incluida en los modelos de descentralización de las políticas estatales que preponderaron en los 90. En general, en los gobiernos locales estos asuntos se presentan de manera débil, al ser asumidos más técnica que políticamente. La relación entre las agendas de cambios de las mujeres y de otros actores está todavía en construcción. Sin embargo, y a escala local, se vio la potencia que conlleva - para la gobernabilidad local- la articulación ´virtuosa´ entre, al menos, la máxima autoridad de un gobierno local con disposición a colocar en su agenda los derechos humanos y de las mujeres; la presencia activa de organizaciones sociales y de mujeres; el establecimiento de espacios de participación y toma de decisión ciudadana para la mejora no sólo de la vida de las mujeres y comunidades, sino también de la gestión gubernamental. Hemos visto que en la experiencia de Nabón, el foco de la gestión estuvo puesto en las mujeres, aunque no haya integrado la equidad de género en las políticas públicas locales. Sin embargo, la mejora objetiva en los indicadores de calidad de vida de las mujeres (mayores ingresos, acceso a mejores servicios, expansión del riego y reservorios de agua, integración a cooperativas, alfabetización, etc.) fueron ventanas de oportunidad únicas para la expansión de sus derechos sociales y políticos. El estudio de Bolivia nos aporta ideas convergentes con las anteriores y otras singulares. Entre estas últimas, se destaca la tensión en las comunidades locales entre la esfera de la tradición cultural y la incorporación al mundo global. Ello configura, como en ninguna otra experiencia, un nuevo mapa social, cultural, y económico, cuyas implicancias sociales son difíciles de anticipar. Se observó también una tensión (similar) entre las generaciones, que podemos nominar como cosmovisiones ancestrales versus “modernas o instrumentales” sobre los recursos naturales. Las y los más jóvenes, en general con estudios secundarios, no comparten las concepciones sobre el agua, que sostienen los/as mayores. Un número significativo de los y las 14
jóvenes entrevistados/as, testimoniaron que sus intereses están puestos en migrar a las ciudades para encontrar otras oportunidades. Como afirma Massolo, el panorama de los gobiernos locales en América Latina muestra una “tensión entre la inercia de lo tradicional y el impulso a la modernización, (…) dentro de la cual emerge el perfil de auténticos gobiernos locales que basan su legitimidad no únicamente en las elecciones democráticas periódicas de las autoridades, sino en atributos políticos e institucionales de desempeño y liderazgo que apuntan a la promoción del desarrollo local integral, la inclusión social, la participación plural de la ciudadanía, el ejercicio de la autonomía y la transparencia, la responsabilidad de nuevas competencias, la innovación y la inserción en el escenario de la globalización.” Y aclara que este perfil representa todavía uno de los pocos ejemplos “entre la mayoría que se mantiene flotando en las estancadas aguas de la tradición municipal.” (Massolo, A. 2005).
Por su parte, los estudios de Ecuador y El Salvador – Honduras coinciden en destacar que las condiciones que favorecen la vigencia de los derechos de las mujeres y la construcción de actores y actoras en la esfera pública y política son: 1.- La decisión y convicción política de la máxima autoridad del gobierno local que: (a) toma en cuenta en el diseño de su gestión de gobierno la diversidad de género, étnica, los intereses generales y particulares de los habitantes; (b) asigna presupuesto a acciones pertinentes para cada sector; (c) habilita y promueve la generación de espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y los sostiene en el tiempo, aun cuando en ellos se puedan plantear críticas a su gestión. 2.- La presencia en el territorio de organizaciones sociales activas, con sus propias agendas y prioridades - sobre todo en lo que concierne a los derechos de las mujeres y alertas respecto de la receptividad, responsabilidad y eficiencia de la gestión local, con vocación de negociar y construir alianzas con actores tanto locales como nacionales e incluso internacionales. 3.- La creación de instancias de articulación entre el nivel central/nacional (Estado local/central, ONGs / pares nacionales) y otros actores extra locales para formular acuerdos en temas de interés común. La presencia simultánea de estas dimensiones parece ser un ideal difícil o imposible de encontrar en la realidad de los espacios locales investigados. Sin embargo, en combinaciones particulares se expresan como una “buena práctica” en los municipios de Cotacachi y Nabón en Ecuador y Santa Tecla en El Salvador y El Potrerillo en Honduras. En los estudios de Bolivia y Ecuador se vio que la antesala de la descentralización “oficial” fueron los movimientos sociales indígenas, de mujeres y afro a favor de la autonomía de los territorios y el reconocimiento de sus identidades. La dimensión 15
política de la lucha alcanzó un punto muy alto cuando los candidatos propios (indígenas y afro) fueron elegidos para presidir el gobierno local. 4.- Por su parte, el estudio de Paraguay echa luz sobre una dificultad recurrente en los procesos de descentralización sectorial, que se vio – aunque de manera tangencial – en los cuatro estudios: •
Las políticas públicas sectoriales (sus discursos y orientaciones) formuladas y planificadas en el nivel central, son reinterpretadas en los espacios locales según sus propias historias, culturas, hábitos, percepciones, valores y resistencias al cambio, la existencia o no de organizaciones y redes sociales y patrones vigentes de gestión y autonomía municipal. De allí que sea esperable la existencia de tensiones en las relaciones de poder, en especial cuando las decisiones de los gobiernos centrales se ejecutan sorteando o contradiciendo la autoridad municipal, violentando en ocasiones prioridades y políticas en curso. Estas tensiones fueron advertidas también en el estudio de Bolivia. En consecuencia, las experiencias que evidencian una mayor ¨alineación¨ entre las políticas sectoriales del Estado central y las prioridades locales, consensos en los que participa la ciudadanía -, parecen tener mayores márgenes de posibilidad para encaminar acciones efectivas respecto del mejoramiento de la vida de las personas, y en particular de las mujeres.
5.- Los estudios de Ecuador y Paraguay permiten visibilizar y analizar los dispositivos institucionales de participación social, orientados a la toma de decisiones. •
Los casos destacados en el proyecto de Ecuador (especialmente Cotacachi, Nabón y Esmeralda) muestran el carácter estratégico y dinamizador para la gestión de gobierno, de la participación de las organizaciones sociales y de mujeres. Los presupuestos participativos, la identificación de prioridades comunitarias y la planificación y distribución de recursos se formularon colectivamente a través de dispositivos (asambleas, mesas de gestión local) de articulación Estado – sociedad civil, promovidos por los gobiernos locales. Este proceso multiactoral favoreció el establecimiento de prácticas de profunda raíz democrática. La fortaleza de estos espacios de encuentro residen, a nuestro juicio, en el acuerdo tácito de reconocimiento entre ambos actores (Estado – sociedad civil), forjado en las luchas por la autonomía e identidad local “de abajo hacia arriba” y en la disposición y compromiso con las decisiones por parte de los alcaldes y alcaldesas.
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En Paraguay, en cambio, la creación de los ´Consejo Local de Salud´ fue el requisito para la descentralización de la política pública en los territorios, impuesto de
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“arriba hacia abajo”, forzando a los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil a formalizarlos. Ambas situaciones mostraron, aun con sus diferencias, que los procesos y dispositivos participativos locales más legitimados y sostenidos en el tiempo, lograron crear un clima social “amigable”; aunque no garantizaron necesariamente - en todos los casos efectos perdurables, respecto del empoderamiento de todos los sectores de mujeres.
IV.- Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar? “Los medios de comunicación se configuran ya no sólo como meros transmisores de informaciones aparentemente neutras, sino que actúan en muchas ocasiones como elemento uniformador de la opinión de la población, influyendo claramente en las pautas de conducta y en la interpretación de nuestra realidad”20
Con frecuencia, en los medios de comunicación los temas vinculados a los derechos de las mujeres, a la igualdad social de varones y mujeres suelen ser tratados por periodistas “sensibilizados/as” con este principio y divulgados a través de secciones y/o suplementos especiales, frecuentemente dedicados “a las mujeres”. Ello no sólo limita la difusión de cuestiones que de hecho tienen una intima relación con los intereses del conjunto de la comunidad sino que al no estar incluidas en los análisis generales sobre el presente y el futuro de las sociedades, desde lo local a lo global, empobrece su comprensión, excluye dimensiones y matices que reflejan su complejidad y diversidad. En efecto las relaciones de género, las problemáticas singulares que viven las mujeres en diversos aspectos, cómo participan y las afectan los cambios económicos, sociales, culturales y políticos debieran estar presentes en el tratamiento comunicacional de la democracia, el desarrollo económico, los derechos humanos, la política, la cultura, el arte, la ciencia, la tecnología, entre otros. En definitiva en todos los temas que conforman la agenda comunicacional de la época y que a su vez contribuyen a definir la opinión publica y en gran medida la agenda política. En este sentido los hallazgos presentados anteriormente podrían dar lugar a la elaboración de mensajes que den a conocer cómo afectan las decisiones de políticas (en este caso de descentralización) la vida de mujeres y varones, cuáles son los beneficios supuestos y los efectivos, las limitaciones o perjuicios en cada género, qué intervenciones alientan una mayor igualdad en el ejercicio de derechos y la participación en cada grupo social. Si bien el estudio abordó específicamente el proceso de descentralización en determinadas comunidades y sectores puede ser un ejemplo para comparar con otras 20
Extracto de la Guía “Lenguaje no sexista en medios de comunicación y publicidad. Apuntes para la igualdad.” Cabildo de Tenerife. España.
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políticas, otras realidades, y por sobre todo estimular debates que todavía están pendientes. Para avanzar en esa dirección es necesario que al elaborar mensajes sobre la realidad social: •
Se incluyan las diferencias y desigualdades entre varones y mujeres en el tema en cuestión, identificando la posición social que ocupa cada género, sus modos de participación, obstáculos, demandas y aportes a la gobernabilidad democrática y el desarrollo. Ello redundará en un mayor rigor y profundidad en la interpretación informativa de la realidad con parámetros de profesionalidad y calidad.
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Aprovechar todas las vías comunicacionales (prensa gráfica, radios, televisión, blogs, boletines, etc.) para la difusión de experiencias “exitosas” y “buenas prácticas”, respecto de la vigencia de los derechos de las mujeres y su activa participación en las decisiones. En todas las instituciones. Mensajes como estos pueden tener una incidencia positiva y convertirse en un estímulo para el cambio, tanto en la opinión pública en general como en los movimientos sociales y las organizaciones de mujeres, en los gobiernos nacionales y locales, en las entidades de cooperación entre otras.
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Difundir testimonios, basados en entrevistas a diversos sectores de personas que participan desde distintos roles en la elaboración y ejecución de políticas sociales que apuntan al desarrollo local, (legisladores/as, decisores de políticas, " beneficiarios/as"), reconociendo las distintas opiniones y valoraciones de dichas políticas. Evitar utilizar una visión teocéntrica, estereotipos de género, y un lenguaje que generaliza lo masculino (lenguaje sexista).
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La enorme capacidad que tienen los medios de comunicación en la actualidad para construir el "sentido común" en base a legitimar ciertas visiones y valores y por tanto ignorando otros, plantea a los/as comunicadores/as una gran responsabilidad respecto de su ética profesional. En este sentido no sólo es importante dar cuenta de la diversidad de posiciones, conflictos y luchas por determinar sentidos y verdades sino también ayudar a desarrollar en las audiencias miradas críticas sobre lo que comunican los medios.
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Los/as comunicadores/as que trabajan en una comunidad pueden cumplir un papel constructivo muy importante en su desarrollo. Tomar conciencia de esa oportunidad los/as coloca en una posición de participantes de los procesos que se desencadenan con la gestación e implementación de políticas, la evaluación de su ejecución y sus impactos y la visibilización de las opiniones y sentimientos de sectores que en general no tienen voz en estos procesos. En este sentido los periódicos, radios y canales de TV locales pueden convertirse en espacios participativos que faciliten la construcción de una nueva ciudadanía,
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conciente y activa respecto de los problemas de su comunidad y de la búsqueda de soluciones significativas.
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Participar en redes de comunicadores/as y/o periodistas a nivel nacional y regional, puede potenciar el trabajo profesional tanto por el intercambio como por la incidencia en ámbitos más amplios. En especial nos interesa destacar en este documento aquellas redes que promueven la integración del enfoque de igualdad de género en la comunicación. Por ejemplo: la Red Internacional de Periodistas con Visión de Género, Comunicación e información para la Mujer (México), Artemisa Noticias (Argentina), Radialistas Apasionadas (Ecuador), el Servicio Especial de Mujer de América Latina y el Caribe (SEMlac), entre otras.
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Bibliografía Documentos de las investigaciones
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Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010
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Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010
•
El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010
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Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009
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21
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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa: “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” 2011
Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP- FLACSO). Se dirige a las agencias de cooperación al desarrollo con el objetivo de promover el desarrollo de estudios y programas de acción que contribuyan a vincular, de manera efectiva e innovadora, la gestión de los espacios locales con la vigencia y el ejercicio de los derechos de las mujeres, su plena participación en los asuntos de la comunidad y la equidad de género.
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas FLACSO- Argentina 2011 Se prohíbe la reproducción total de este documento.
ÍNDICE
I.
Introducción
II.
¿Por qué y cómo descentralizar las políticas públicas?
III.
¿Qué surge de la investigación?
IV.
Consideraciones generales
V.
Sugerencias para futuras acciones
Bibliografía
I. Introducción El interés primordial de este trabajo es acercar sugerencias a las agencias de cooperación al desarrollo para promover estudios y programas de acción que articulen, de manera efectiva e innovadora, la gestión de los espacios locales con la vigencia y el ejercicio de los derechos de las mujeres, su participación y la equidad de género. Nos basamos en los hallazgos proporcionados por 4 estudios realizados1 en Bolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay, en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región coordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina2. Cada uno de ellos refiere a campos temáticos y unidades de análisis distintas (la gestión del riego, las reformas de los servicios de salud, la participación de las mujeres en el poder local). Comparten el interés por comprender las relaciones que existen entre los procesos de descentralización que se llevaron a cabo en cada uno de esos países, la participación social y política de las mujeres y sus organizaciones y el ejercicio de sus derechos. Todos comprenden una cuidadosa revisión de un vasto corpus documental y estudios de caso con base en metodologías cualitativas (encuestas, entrevistas y grupos focales), que permitieron detectar las modalidades adoptadas por los procesos de descentralización político–administrativa, el papel que en éstos jugaron las mujeres y sus consecuencias en el mejoramiento de sus condiciones de vida y en su empoderamiento.
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Entre marzo 2006 y noviembre 2008.
2
www.prigepp.org / www.catunescomujer.org
II.- ¿Por qué y cómo descentralizar las políticas públicas? Los procesos de descentralización de los Estados nacionales a las instancias locales de gobierno, tributarias de las reformas del Estado pos – bienestar, caracterizaron la década de los 90. Los discursos políticos de ese momento justificaban esta medida en base a una fuerte crítica del desempeño del Estado3 Nacional por su ineficiencia, falta de transparencia en la gestión del presupuesto público, verticalidad e incumplimiento de sus promesas electorales. Las agencias de cooperación multi y bilateral no estuvieron al margen de esta crítica y de hecho ejercieron una fuerte presión al plantear la descentralización como una condicionalidad para el otorgamiento de créditos o fondos de ayuda para el desarrollo (Banco Mundial, 1997). Conforme avanzaba la década de los 90, la fundamentación para promoverla se desplazó hacia la defensa de las instituciones y la gobernabilidad a nivel local. “El énfasis pasó de una obsesión por ´retirar al estado´ a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición de descentralizarlo” (Beall, J. 2006).
“El comienzo de la década de los 80, estuvo signada por la crisis de la deuda, que coincidió con la reorientación de la política y la economía. El nuevo patrón de globalización y el predominio del proyecto de sociedad basado en los mecanismos de mercado auto regulado y el mayor protagonismo de los agentes privados. Coincidió con el sesgo hacia la desregulación de los intercambios globales tanto financieros como comerciales y la deslocalización productiva en función del costo de los factores. En este contexto, se impulsaron dos tipos de medidas: unas tendientes a promover la estabilidad a través de políticas públicas de ajuste y otras que apuntaban a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía. Hoy los Estados enfrentan un gran déficit de políticas activas de promoción del desarrollo, regulación económica, garantía del bienestar y provisión de bienes públicos. Ello forma parte de esta historia, pero además responde a la secular heterogeneidad estructural de la región, su modernización a fuerza de desigualdades e inequidades, los caminos por abrir todavía en la vida democrática y los endémicos rezagos productivos”. La hora de la Igualdad. (CEPAL, 2010)
En consonancia con ello, el Banco Mundial (1997) reconoció en su Informe sobre el Desarrollo Mundial que en la etapa previa hubo “un retiro excesivo del Estado” y que, en cierta medida, los gobiernos podían “volver a re-territorializarse” en el nivel local. Ello resultaría en una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios por parte de éstos, al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad, basada en la participación social, la transparencia y la rendición de cuentas. Pasados varios años de esta ola descentralizadora, su estrategia, fines, y metas continúan siendo materia de debates y ensayos, tanto desde los gobiernos nacionales como de la cooperación internacional y de las organizaciones sociales y de mujeres. Como afirma Massolo (2003, 2005), el panorama de los gobiernos “La cooperación internacional entre locales en América Latina muestra una “tensión entre la inercia de lo gobiernos sub estatales aparece así como un tradicional y el impulso a la modernización, (…) dentro de la cual fenómeno emergente, dinámico y complejo, emerge el perfil de auténticos gobiernos locales que basan su que está transformando la práctica de los legitimidad no únicamente en las elecciones democráticas periódicas agentes locales al mismo tiempo que ofrece al mundo de la cooperación nuevas de las autoridades, sino en atributos políticos e institucionales de perspectivas y modelos innovadores”. desempeño y liderazgo que apuntan a la promoción del desarrollo (Boisier, S. 2004). local integral, la inclusión social, la participación plural de la ciudadanía, el ejercicio de la autonomía y la transparencia, la responsabilidad de nuevas competencias, la innovación y la inserción en el escenario de la globalización.” Y aclara que este perfil representa todavía uno de los pocos ejemplos “entre la mayoría que se mantiene flotando en las estancadas aguas de la tradición municipal.”
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Los 90 se caracterizaron también por una creciente visibilidad de los derechos humanos de las mujeres y de la infancia, el cuidado del medioambiente, entre otros temas sociales. Este discurso movilizó a actores gubernamentales, de la sociedad civil y también a las agencias de cooperación. La paradoja fue que el modelo económico implementado en la Región – sustentado por el Consenso de Washington - al tiempo que propagaba un discurso democratizador, de vigencia de los derechos, impedía en los hechos su cumplimiento universal.
Cualquiera haya sido la forma adoptada, es indudable que los gobiernos locales han adquirido, en las últimas décadas, mayor protagonismo como actores políticos. Se les suele asignar la responsabilidad y capacidad de dar cuenta y gestionar demandas emergentes de las condiciones de vida cotidiana de diversos grupos sociales, y en ese aspecto se espera que lleven a cabo una gestión democrática de más calidad y participación de la ciudadanía. Asimismo, crecientemente participan en esferas nacionales e internacionales de negociación económica y política.4 Investigaciones como las que presentamos aquí, revelan que la creencia en las ventajas emergentes de los gobiernos locales en términos de mayor democratización y participación de la sociedad frente al Estado central, no se verificaron en todos los casos.
III.- ¿Qué surge de la investigación? “La agenda de la política neoliberal mundial asumió que la ineficacia y rigidez del gobierno central, así como la capacidad de respuesta del gobierno local eran intrínsecas a él”. Jo Beall, 2006
Los cuatro estudios demuestran que este supuesto no se cumple automáticamente. Muchos gobiernos locales no resultaron más democráticos y por tanto no cumplieron las promesas antes expuestas. En algunos, la autoridad descentralizada, gestionada por caudillos de mano férrea, acentuaron las características autoritarias de muchos Estados nacionales (Beall, J. 2006), no dando lugar a una mayor participación y control ciudadano. En otros territorios no sólo no se cumplieron dichas expectativas, sino que la llegada de la “ola” descentralizadora de la mano de racionalidades tecnocráticas violentó patrones culturales y modos de gestionar la comunidad y sus recursos naturales. Se demostró también que los gobiernos locales, si bien adoptaron formalmente la política de descentralización, la ejecutaron de manera errática y en forma ambivalente con su propia lógica y cultura Estado–céntrica y verticalista. Existe también en la gestión de lo local una larga experiencia histórica de organización popular a nivel territorial, sustentada en patrones e identidades culturales, demandas de reconocimiento y acceso a recursos según los ´usos y costumbres´, tal como se expresa en la investigación en Bolivia. Contra el supuesto que lo local es en sí mismo un espacio mucho más propicio para la inclusión de las mujeres en la esfera pública, el ejercicio de sus derechos y su participación en la toma de decisiones, esta investigación detectó situaciones diversas. En pocos casos su protagonismo permea todas las áreas de la sociedad y se expresa con fuerza, en otros no existen o son todavía incipientes las condiciones socio-históricas y culturales para impulsar este proceso, perviviendo en cambio las prácticas políticas maternalistas y clientelares con base en el rol femenino tradicional y su aceptación sin cuestionamientos por parte de la mayoría de las mujeres.
“Los cambios que están experimentando los gobiernos municipales de América Latina, en transición de lo viejo y tradicional a lo moderno e innovador, sacan a relucir las deficiencias y anacronismos de su diseño institucional. Diseño moldeado a imagen y semejanza de un ejecutivo fuerte y prominente y un concejo (o cabildo, o cámara) débil y pasivo; del clientelismo e intercambio de favores como regla de admisión y compensación; de un modelo de administración local de rutina y de bulto, proveedor de empleados mas no de servidores públicos capacitados; de una concepción de la participación ciudadana a la distancia, de a poquito y como concesión de la autoridad.” (Massolo, A 2002)
A continuación se presentan, de forma sucinta, los principales resultados que surgen de los cuatro estudios mencionados. 4
La Unión Europea reconoció a los gobiernos locales y regionales como actores en las relaciones internacionales. (Observatorio de la Cooperación 4 Descentralizada s/f y Boisier, S. 2004).
Bolivia: Derechos Colectivos al Agua y Equidad de Género en el nuevo Estado Plurinacional5
Incluye ocho estudios de caso que se inscriben dentro de un proceso nacional y local de cambios profundos en lo político – cultural. 6 •
Contexto
Bolivia asiste a su refundación como Estado Plurinacional, basado en la premisa del “Vivir Bien” que propicia una relación armónica con la naturaleza y el reconocimiento y respeto por la diversidad y la interculturalidad. Con la reforma del Estado, asumió el desafío de profundizar los procesos de descentralización y re-territorialización, ampliando las divisiones administrativas y autonomías regionales de pueblos indígenas. Ello complejizó el mapa de relaciones de poder en los territorios y las competencias (descriptas a continuación) a transferir del nivel central al regional y local.
… “La filosofía del “Vivir bien” de la constitución boliviana, propone un nuevo paradigma de “desarrollo” y bienestar centrado en la relación amable y respetuosa con la naturaleza. Asimismo, el Estado reconoce y protege los derechos colectivos y todas las formas culturales de gestión de agua existentes en las diversas culturas que habitan el territorio nacional. (Gutiérrez, Z y Arratia, M 2010)
Tipos de Competencias Privativa
Reservada al gobierno central
Exclusiva
Conferida a un determinado nivel de autonomías
Concurrente
En nivel autonómico reglamenta y asume las funciones ejecutivas, reservándose para sí el gobierno central de la función legislativa
Compartida
Sujeta a una Legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Resultados 1.- En relación a la descentralización •
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La investigación muestra, entre otros resultados, la ausencia de políticas de Estado descentralizadas en materia de riego (atención, regulación y competencias claras).
El equipo de investigación estuvo coordinado por Zulema Gutierrez y Marina Arratia. Los resultados aportan a la reformulación de nuevas políticas que garanticen la seguridad del agua de pueblos indígenas, sectores vulnerables y prioritariamente de las mujeres. Las localidades seleccionadas para los estudios de caso fueron: Corpa Grande en el departamento de La Paz; Humapirhua y Yucasa en Oruro; Llauquinquiri y Lahuachama en Cochabamba; San Isidro- La Palizada, en Santa Cruz y Naranjos – Valle del Medio y Aguayrenda en Tarija. 6
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Destaca que al igual que en otros países andinos, la gestión del agua para la vida comunitaria, familiar y personal ha estado históricamente en manos de las organizaciones campesinas e indígenas, sustentada en los `usos y costumbres´. La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisiones que le atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como un valor como recurso comunitario.
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Demostró que las intervenciones de los organismos internacionales y las agencias de cooperación al desarrollo, con sus propias agendas y concepciones técnicas, tuvieron una fuerte incidencia en la gestión de los sistemas de riego y en las tramas de cooperación y solidaridad de las comunidades beneficiarias. Pero sus resultados no parecen haber mejorado la posición de las mujeres en sus comunidades, al tiempo que en muchos casos se sobre impusieron a las decisiones de políticas del Estado local.
2.- En relación a las tensiones entre las normativas vigentes en materia de género y su implementación. La Nueva Constitución del Estado Plurinacional (NCEP) incluye la etnicidad como eje trasversal al conjunto de normativas y un fuerte énfasis en la interculturalidad. La equidad de género no tiene el mismo estatus; se incluye sólo en los acápites referidos a violencia doméstica, cuotas de poder político, trabajo no remunerado y participación en las instituciones y organizaciones. El análisis de los casos muestra la importancia que este tratamiento “sectorial” de la equidad de género tiene en las decisiones de política. Entre otros aspectos, porque habilita que los agentes y funcionario/as del Estado asuman como verdad su propia interpretación sobre las relaciones de género a la hora de diseñar acciones y de intervenir en los territorios y comunidades locales, las cuales no siempre son favorables a los derechos de las mujeres. Por su parte, la lectura comparada entre la NCEP y el Plan Gubernamental de Igualdad de Oportunidades (PIO), muestra contradicciones. En la esfera de los derechos colectivos y el respeto a la naturaleza, el PIO se sostiene en un enfoque ´occidental´7 de género y del acceso y uso de los recursos naturales, que reivindica la asignación de derechos propietarios e individuales a favor de las mujeres, en contradicción con las premisas constitucionales8. 3.- Escenarios locales, sistemas de riego, y dinámicas en torno al posicionamiento de las mujeres y las relaciones de género. El contexto en el que se desenvuelven los ocho estudios de caso, muestra una dinámica generalizada de flujos migratorios internos e internacionales de varones y mujeres jóvenes, con zonas más expulsoras y otras receptoras. En dos de las localidades (Lahuachama y Naranjos) la migración mostró comportamientos itinerantes que acompañan los ciclos de siembra y cosecha en una zona en la que la agricultura continúa siendo la principal fuente de ingresos. Se verifica también que los ochos sistemas de riego están vinculados a los mercados rurales y urbanos (locales y regionales) mediante la oferta y demanda de mercancías y de mano de obra. Ello deriva en influencias mutuas de corte económico e hibridación cultural con otros pueblos y centros urbanos. Así, las formas de organización social y comunitaria tradicionales para la gestión del riego se han ido transformando debido a varios de los factores ya señalados, así como a la modernización del Estado y la adopción de nuevas tecnologías que facilitan las condiciones de acceso y distribución del agua de riego y uso domiciliario. Todo ello ha influido en la división del trabajo según género y en otros aspectos socio-culturales que afectan no siempre positivamente las posiciones de las mujeres en su comunidad. Al respecto la investigación demostró: Una significativa heterogeneidad en los roles y condiciones de las mujeres en la gestión del riego y específicamente respecto a los derechos al agua.
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En palabras de las investigadoras.
El estudio señala que la noción de género ocupa un lugar subordinado respecto a otras prioridades, al tiempo que es abordada como una formalidad, sólo para responder a los requerimientos de la cooperación internacional
Ello guarda relación con las diferentes concepciones o cosmovisiones en vigor. Éstas recorren un arco que va desde la noción de “derecho natural y colectivo” al “derecho propietario hidráulico”9 (cuyo correlato es la valoración del derecho individual y en términos generales la individuación de los sujetos sociales). En los sistemas en los que predomina el “derecho natural”, se verifican conductas más solidarias e incluyentes, por ejemplo de familias pobres, especialmente con jefatura femenina.
El derecho propietario, se instituyó a partir de las intervenciones (de agencias para el desarrollo) de políticas de auto- construcción de infraestructura de riego por parte de quienes serían los futuros usuarios. Esta participación fue fundamentalmente masculina debido al esfuerzo físico que supuso la tarea. Para esta modalidad de ejecución y uso del agua, las mujeres solas, o bien contrataron trabajadores que en su nombre le aseguraran el futuro beneficio o se vieron francamente en desventaja o excluidas del beneficio.
No obstante se hizo evidente que esta situación de mayor inclusión e igualdad no se expande hacia el conjunto de los derechos que debieran gozar las mujeres de esas comunidades, los cuales en muchas oportunidades no son reconocidos, ni respetados. Si bien esta contradicción no fue explorada en este estudio resulta de interés para futuros análisis. Un dato de gran interés es que el Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) reconoce los derechos de las mujeres a la propiedad de la tierra y de acceso al agua para uso doméstico, obviando curiosamente su derecho al agua de riego. Confirma de este modo los estereotipos de género, al ubicar a los varones en la esfera productiva y a las mujeres en las tareas domésticas y reproductivas. Otro hallazgo importante es la falta de atención por parte de las y los técnicos, (en general de origen urbano y financiados por la cooperación internacional), responsables de operacionalizar las políticas públicas de riego respecto de las demandas y derechos particulares de las mujeres de las comunidades. En ninguno de los casos estudiados, propiciaron su asistencia a los talleres y encuentros de planificación del sistema de riego. A priori, se asumió que no existían requerimientos de infraestructura diferenciados para varones y mujeres, por lo que terminaron respondiendo a las necesidades y habilidades de los varones10. Tampoco aprovecharon a favor de las intervenciones la heterogeneidad de prácticas y significados culturales en relación al agua y al riego, lo que en definitiva les hizo perder efectividad y derivó en una suerte de violencia simbólica sobre los saberes y acervo cultural de cada comunidad11.
Las mujeres como sujetas sociales y políticas en proyectos de gobernanza local y descentralización en Ecuador: aprendizajes de cuatro casos municipales12
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Gutiérrez Zulema y Arratia Marina, 2010.
Este último podría haber sido tomado en cuenta para problematizarlo en relación a los patrones de género y consecuentemente a la vigencia o no de los derechos universales. 12 La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez (2010).
La investigación se centró en cuatro municipios llamados alternativos o de facto: Cotacachi, Nabón, Cayambé y Esmeraldas. Su principal objetivo fue fortalecer, a través de nuevos recursos conceptuales las actorías locales de mujeres, el ejercicio de sus derechos y aportar a la elaboración de proyectos de gobernanza territorial con y para la equidad de género. Contexto El modelo de descentralización que abre la década de los 90, compartió escenario con importantes movilizaciones sociales en oposición al neoliberal y al sistema tradicional de organización e intervención del Estado. En este período emergen discursos y movilizaciones que reivindican lo “local” como identidad y reconocimiento de las y los sujetos, mientras las instituciones políticas de nivel nacional sufren lo que se ha dado en llamar una “crisis de representación”. Este proceso expresó la capacidad de las organizaciones de base para transformar al Estado y con ello transformarse a sí El Municipio de Cotacachi, Ecuador, a partir de mismos/as. Los gobiernos locales alternativos fueron y son sostenidos por actores sociales de base, en especial organizaciones indígenas, ambientalistas, de mujeres y habitantes mestizos de clases medias. Sus demandas fundamentales radican en cuestiones de justicia, equidad, participación, democratización en la toma de decisiones, cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida, combate a la pobreza, al racismo y a diversas modalidades de discriminación. Encontraron apoyo en algunas organizaciones internacionales de cooperación para el desarrollo que les permitió fortalecer sus niveles de participación y de autonomía. Sin embargo, es de remarcar que la visión, ideas y convicción política fueron de las y los líderes y movimientos locales (ver recuadro).
la decisión y convicción política de su alcalde indígena, apoyado por los movimientos sociales locales, encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecer la democracia y la cohesión social. La Asamblea es el órgano más importante para definir el diseño y organización del presupuesto municipal. Conformada por representantes de las comunidades rurales (indígenas, mestizos y urbanas; ejerce el control sobre las autoridades, procedimientos administrativos y de gestión, y del cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por la comunidad. Cotacachi fue reconocido como un Estado social de derecho. (Arboleda, M, y otros, 2009)
Estas experiencias se contraponen a la descentralización “oficial”, tras la grave crisis vivida por Ecuador en 199913. En este último caso el proceso se asentó en la transferencia creciente de responsabilidades a los municipios para la atención de asuntos sociales, las que fueron asumidas a través de la ejecución de proyectos de inversión social, bajo la coordinación del Estado central. De este modo el rol asignado al municipio fue el de ejecutor de intervenciones -decididas a nivel central- (privilegiando la materialización de los proyectos por sobre la política pública). (Torres, 2004) Ambos modelos -descentralización de facto y descentralización oficial— sustentan criterios y valores distintos sobre la reforma del Estado y sobre la caracterización de lo público. Asimismo, asumen enfoques diferentes sobre el rol social y político de las mujeres, su ciudadanía, el ejercicio de sus derechos y la integración de sus demandas y agendas en las políticas públicas. Según surge de este estudio la corriente social que condujo a la descentralización de facto integra en su propuesta política la lucha contra el racismo y la discriminación remanente del colonialismo, planteando un horizonte más amplio de cambio democrático, al mismo tiempo, que una propuesta de “otro” desarrollo para las localidades (Arboleda, M 2009). En relación a la descentralización y la equidad de género Las claves para comprender las descentralizaciones de facto de los cuatro casos analizados radican en las formas de gobierno de tipo asamblearias con base en las demandas que asomaron en “lo local” conforme 13
A fines de los años 90, la situación ecuatoriana empeoró por diversos factores, entre ellos el fenómeno climático del Niño (1998) y la caída de los precios del petróleo (1998-1999). Entre 1999 y 2000 el sistema financiero se vio afectado por el cierre de más de la mitad de los bancos del país, lo que repercutió en su estabilidad económica. Esta situación acarreó un elevado costo social, en términos de incremento en la desigualdad y persistencia de la pobreza y el desempleo.
avanzaba el neo– liberalismo en Ecuador. Estas experiencias participativas incorporaron muy tempranamente en el escenario la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as. Los espacios de participación ciudadana generados desde los gobiernos locales y a la vez apropiados por la ciudadanía, establecieron las condiciones para la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esfera pública, que, al menos en tres de los casos, permanecieron en el tiempo. En Esmeraldas14 se abrieron 22 asambleas sucesivas durante dos años que acercaron las demandas del pueblo afro a la centralidad de los debates y a la toma de decisiones en las políticas. En Nabón, las asambleas populares se realizaban 1 vez al año desde 10 atrás, con el fin de responder a los intereses de las comunidades. En Cotacachi, durante 12 años la Asamblea cantonal, integrada por representantes de organizaciones sociales de indígenas, mujeres, afros, ambientalistas, co–gestionan el presupuesto participativo que se distribuye según las necesidades y prioridades relevadas entre las comunidades. En ambos municipios las comunidades indígenas ingresaron a la esfera de las decisiones políticas. En cambio, en Cayambé la gestión del alcalde socialista se inició también con formas participativas. Pero a poco andar, sus opciones políticas y el establecimiento de alianzas se deslizaron hacia los sectores más conservadores. Sin embargo, con distinta intensidad y modalidad, en los cuatro casos estas iniciativas abrieron caminos para las mujeres en la esfera pública15. Es interesante destacar que estos “gobiernos alternativos”, resultaron además de justos y reparadores para las poblaciones más pobres, eficientes en la gestión de la cosa pública, y eficaces en la aplicación de políticas co-elaboradas con la población. Al mismo tiempo, sus alcaldesas y alcaldes han ganado credibilidad y confianza por parte de la población y el reconocimiento nacional e internacional por el buen gobierno realizado. En relación a los estudios de caso y el espacio de las mujeres •
Cotacachi
Tras 12 años de gestión, el 90% de la población contaba con acceso a agua segura y electricidad, un sistema de salud que proveía servicio según la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia de género con un protocolo de interculturalidad (que está siendo replicado en otros municipios), diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se crearon o mejoraron escuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, entre otros- . En este proceso las mujeres aprendieron a hacer política y ganaron poder gracias a los siguientes factores:
14
15
La progresiva presencia y confluencia de las organizaciones de mujeres, a nivel parroquial y cantonal; la decisión gubernamental de fortalecer el tejido social de mujeres de todo el municipio; el empeño de las organizaciones en definir y negociar su propia agenda; la construcción de una instancia propia de representación y toma de decisiones al interior de la estructura participativa del municipio;
Esmeraldas es uno de los puertos más importantes de Ecuador. El 40% de su población es afro-americana. Está situado a 318 ks. de Quito
En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambe (CONMUJER), autoconvocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. La Asamblea para el Cambio de Esmeraldas convocó alrededor de 1000 personas (300 mujeres). En Nabón, las mujeres participaron masivamente en las asambleas realizadas anualmente.
la habilidad para consensuar alianzas y acuerdos con otros actores. •
Nabón
La alcaldesa desplegó una línea de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. Su estrategia fue asegurarles el sustento a través de la ampliación progresiva de sistemas de riego, la recuperación de suelos y vegetación. El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas— fueron beneficiadas con los sistemas de riego y se convirtieron en socias de las 85 cooperativas y cajas comunales de producción creadas durante la gestión. Debido a la emigración de los varones la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y con pocos recursos productivos. Se mejoraron sus condiciones de trabajo en las chacras, con simples modificaciones en el acceso al agua para el riego y el uso doméstico. Ello les permitió ahorrar esfuerzo de acarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso de organización y capacitación llevado a cabo, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió las esferas de participación y representación local en la esfera pública. Decidida a superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza, la alcaldesa decidió: a) territorializar las intervenciones a escala del municipio; b) incentivar sinergias articulando el conjunto de acciones; c) potenciar la actoría de los sujetos sociales (en especial de las mujeres) con mecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas, y d) establecer al gobierno municipal como instancia articuladora. •
Esmeraldas
El alcalde afrodescendiente, ex sindicalista, promovió un cambio cultural en la administración y gestión pública, basado en la autoridad del Estado local y la reivindicación de la negritud. Estableció la Asamblea Ciudadana por el Cambio, interfase deliberativa entre sociedad y gobierno local, que durante dos años y medio perfiló la plataforma de políticas públicas. Su resultado fue un Plan Estratégico que guía la administración hasta la actualidad (Arboleda, M. 2009). Los asuntos de género y de las mujeres cobraron inicialmente una especial significación en la Asamblea dado que la participación de las organizaciones de mujeres creció notablemente en los últimos 15 años permitiéndoles incluir la mayoría de sus demandas en el Plan de gobierno. De este modo, crearon las bases para políticas locales afines a sus intereses y visiones. •
Cayambé
Es una zona florícola, cercana a Quito y asiento de capitales colombo-ecuatorianos vinculados a la gran exportación de flores. Aquí, las mujeres encuentran mayores obstáculos para su participación en la gobernabilidad local. El alcalde privilegió la negociación con el empresariado florícola y no con los actores sociales e indígenas organizados, suspendiendo la experiencia de un proyecto político democratizador y participativo, decepcionando a los grupos indígenas y de mujeres que le habían dado su apoyo. De todas maneras, sus procesos de movilización y organización continúan siendo fuertes en la zona. En suma, los hallazgos, aunque de distinta naturaleza, son todos ricos en aprendizajes respecto de las condiciones que favorecen una mayor participación y ejercicio de derechos por parte de las mujeres: •
Institucionales: gobierno locales dispuestos a replantear la ingeniería del municipio para dar cabida a nuevas formas de toma de decisiones y vocación por mejorar las vidas de las personas.
•
Creación de nuevas institucionalidades –asambleas, mesas de trabajo, consejos locales- para cogestionar las políticas y las decisiones.
•
Presencia y/o fortalecimiento de organizaciones sociales y de mujeres con agendas propias y con convicción política sobre la necesidad de mantener un equilibrio, siempre inestable, entre la alianza con el poder local y su propia autonomía.
Aportes a la descentralización y la gobernabilidad democrática: actoras municipalistas y mecanismos locales y nacionales para la equidad de género y los derechos de las mujeres en El Salvador y Honduras16
Se realizó un análisis comparativo de los procesos que dieron lugar a la creación de institucionalidades locales dedicadas a promover los derechos de las mujeres y la equidad de género en ambos países, el papel que jugaron en su surgimiento y desarrollo los movimientos de mujeres y sus organizaciones y su incidencia en las políticas locales. Seis estudios de caso (3 de cada país) permitieron desentrañar las lógicas de acción de: actores/as de gobierno (nacional, local), organizaciones de mujeres (nacionales y locales) y de las institucionalidades de la mujer (Oficinas Municipales de la Mujer), sus modalidades de vinculación y los efectos positivos o negativos de esta trama, en el avance de los derechos de las mujeres y en su participación en el ámbito político- municipal. Contexto El Salvador y Honduras son Estados altamente centralizados, con democracias débiles, recientes y con muchos años de gobiernos conservadores.
La relación Estado central – local siempre implica conflictos, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía. Morena Herrera (2010) señala que la reorientación de las organizaciones nacionales y locales de mujeres hacia la intervención local en los últimos años, problematizó sus concepciones previas sobre el Estado y su modo de relacionarse con las instituciones públicas, su rol en los cambios institucionales, el reconocimiento de la importancia de construcción de alianzas y aprendizaje sobre las formas de ejercer ciudadanía.
En ambos países, y en buena parte de los casos, fueron las organizaciones de mujeres nacionales y locales quienes promovieron cambios institucionales en los Gobiernos Municipales a favor de sus derechos. Ello no obedeció a la creencia en “lo local” como el ámbito más propicio para la acción reivindicativa, sino a una opción en cierto modo “obligada” debido a la falta de espacios de interlocución real y efectiva con instancias
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El equipo de investigacipon estuvo conformado por Morena Herrera, Mirna Benavidez y Chistrine Damon.
del gobierno nacional, entre ellas las Oficinas Nacionales de la Mujer, a las cuales se las caracteriza como débiles y con muy escasos recursos. Un dato interesante es que estas actorías de género, en general, no participaron de los debates sobre la descentralización del Estado y en el diseño de las políticas locales. Salvo en los casos en que estos cambios se percibían como una amenaza para sus derechos: la posible privatización de los servicios públicos. Ello muestra una limitación o debilidad extendida en muchas organizaciones dedicadas a cuestiones de género: su escasa o nula injerencia en las decisiones políticas de interés general; situación que contribuye a su marginación y debilidad. En este escenario una de las estrategias que desplegaron las mujeres más excluidas consistió en canalizar sus exigencias al municipio proponiendo remover las reglas y procedimientos burocráticos y establecer mecanismos institucionales más fluidos capaces de escuchar y responder a sus demandas y que permitieran avanzar hacia una gobernabilidad democrática. Otro aspecto a destacar es que los gobiernos municipales de izquierda fueron los primeros en incorporar mecanismos institucionales para la equidad de género, aunque las demanda de las organizaciones de mujeres se expresaron independientemente de la ideología y el partido político de pertenencia. Resultados En relación a la descentralización La creación de Oficinas Municipales de la Mujer no fue consecuencia, salvo excepciones, de medidas tomadas por decisores/as de políticas locales. Si bien en las normativas nacionales relativas a descentralización existe un acápite que recomienda su creación y sostén, esta norma no es vinculante. En los casos en que lograron instituirse, ello se debió a la convergencia de los siguientes factores: •
la convicción y voluntad de dar respuestas a las demandas de las mujeres por parte de algunas autoridades locales;
•
la permeabilidad del alcalde/sa frente a las demandas de las organizaciones locales y/o nacionales de mujeres;
•
la intervención de mecanismos nacionales de la mujer que optaron por descentralizar sus programas en los territorios (como ocurrió con el Instituto de la Mujer de Honduras o su par de El Salvador).
En este último caso se transfirieron los fondos para la ejecución de las actividades con el compromiso del gobierno local de crear un cargo de coordinación y proveer un espacio físico. También fue determinante el apoyo de la cooperación internacional. Y, por sobre todo, la capacidad de interpelación e interlocución de las actorías de mujeres. En relación a la participación de las mujeres y el desarrollo de políticas de equidad de género Los avances en esta dirección pueden atribuirse a las siguientes condiciones: •
Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para la negociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.
•
Autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/as políticamente con poner en práctica normas y procedimientos afines a un modelo de gobernabilidad democrática, que incluye el reconocimiento de la diversidad étnica, la equidad de género, el respeto de los derechos humanos y de las mujeres, y la legitimidad de los espacios de participación y consulta ciudadana.
•
Las intervenciones dirigidas al logro de mayor equidad no se circunscribieron sólo al accionar de las Oficinas Municipales de la Mujer. También formaron parte de las responsabilidades de distintas dependencias de las alcaldías más o menos articuladas con las OMM.17
En cuanto a las limitaciones, es llamativo que, pese a lo antedicho, ni las autoridades locales ni las responsables de las Oficinas de la Mujer impulsaran acciones para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas. Esta situación merecería un estudio específico para comprender a fondo los argumentos, valores, la concepción de la gestión de gobierno, la cultura política y el papel que juega el control de presupuesto en las luchas de poder.
“Ni las políticas de descentralización ni las reformas municipales han incrementado significativamente la presencia femenina en los cargos municipales electivos.” Massolo, Alejandra (2007).
Como es sabido, las posibilidades de construcción y sustentabilidad de una política local de equidad de género depende, en gran medida, de que los organismos responsables cuenten con un presupuesto adecuado que asegure su sustentabilidad. Salvo excepciones, esta no era la situación de las comunidades estudiadas. Ello no es un fenómeno excepcional; se observa en muchos otros ámbitos en los que prevalecen las tensiones entre intereses partidarios, electorales y la distribución y auditoría de las partidas presupuestarias. Otro factor que limitó el accionar de las institucionalidades de género fue la carencia o debilidad de recursos humanos locales formados para llevar adelante estas políticas; situación que se visualiza en la mayoría de los países de la Región.
La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?18
A través de 10 estudios de caso, el objetivo de esta investigación fue interpretar la dinámica de los procesos de descentralización de los servicios de salud llevados a cabo entre 1996 y 2008 y su implicancia en el bienestar de las mujeres19 y la equidad de género. Contexto Al finalizar este estudio el escenario político nacional había cambiado notablemente. El gobierno que asumió en 2008, puso en práctica la política de ´Calidad de Vida y Salud con Equidad´ que concibe la salud como
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Municipios que tienen más de un mecanismo institucional vinculado a la equidad de género, pueden convertirse en oportunidades para articular acciones estratégicas y avanzar más ampliamente en este aspecto. Sin embargo, también puede ser fuente de rivalidad cuando no hay –o no se pone en práctica- una clara división de responsabilidades entre cada uno de ellos. 18
Dobrée, Patricio y Soto, Clyde. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez.
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Esta experiencia es singular porque ofrece un escenario de doble descentralización de competencias y administrativa.
derecho humano sustentado en los principios de universalidad, integralidad, equidad y participación. La primera medida adoptada fue la gratuidad de las prestaciones, exonerando de los aranceles que se exigían previamente. Los derechos humanos de las mujeres fueron incluidos en las nuevas normativas con eje en la promoción de la igualdad de género, reconociendo la existencia de necesidades diferenciadas de mujeres y varones20. Resultados En relación a la descentralización En Paraguay, el sector salud fue uno de los que más se expandió hacia los espacios locales. Ello se debió a las crecientes demandas de una población en permanente aumento, pero también al interés de algunos gobiernos locales que vieron en la descentralización de los servicios de salud una oportunidad para hacer frente a las necesidades críticas y postergadas de su comunidad. Este proceso se ancló en los Consejos Locales de Salud (CLS), dispositivos concebidos para la gestión pública en salud, con participación de la sociedad civil. Se los facultó para promover alianzas interinstitucionales, gestionar recursos y orientar las acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud y del municipio. Se integraron representantes de instituciones locales, organizaciones indígenas y de mujeres. Cabe remarcar que la participación en los CLS fue integrada sin mayores precisiones metodológicas ni protocolos que facilitaran la inclusión de sectores históricamente excluidos, como las mujeres. Sin embargo, considerando que una buena parte de sus integrantes eran mujeres, se presumió que éste sería uno de los factores de oportunidad para tratar sus derechos referidos a la salud. Este supuesto no se verificó en todos los casos y curiosamente en aquellos que se propusieron iniciativas con este sentido no fueron las mujeres de los CLS las que las propiciaron, al menos no de manera deliberada. Estudios de caso Se verificó la dependencia del sistema descentralizado del nivel central, con escaso margen para que los CLS, el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta local del servicio. Las eventuales innovaciones que pudieron realizar los CLS dependieron del aumento de recursos propios, producto de los aranceles, lo cual influyó en un mayor gasto de bolsillo de los/as pacientes, con las consecuentes limitaciones para revertir las brechas de exclusión del sistema. En general, el modelo de descentralización aplicado no ofreció mayores oportunidades para que se consideraran necesidades y demandas de las mujeres en el diseño y prestación de los servicios. En su devenir reforzó el déficit crítico de personal sanitario, sobre todo en las zonas rurales, comprometiendo la calidad de los servicios y su capacidad resolutiva. En relación a las reglas de acceso de recursos humanos e inclusión del enfoque de género, los resultados fueron los siguientes:
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En este sentido, la propuesta para orientar las políticas públicas declara metas de “indiferencia cero” para problemáticas que afectan diferenciadamente a las mujeres tales como la mortalidad materna por causas obstétricas evitables; las muertes por aborto; los partos no asistidos por profesional calificado y humanizado; los embarazos no deseados; la violencia y el maltrato contra la mujer; el diagnóstico y tratamiento tardío para displasias y cáncer de cuello uterino y de mamas; y el analfabetismo y no escolarización (entre otros aspectos clave para la salud de las mujeres).
•
Los establecimientos de salud descentralizados reprodujeron criterios fijados en el nivel central para los programas focalizados, dando prioridad casi exclusiva a la atención de la salud maternoinfantil.
•
Las innovaciones estuvieron fuertemente condicionadas debido al modelo de recaudación propia de los entes descentralizados. Más allá de lo especificado por la política ministerial, ello desalentó la concurrencia a los servicios de amplios sectores de mujeres.
•
Respecto de las reglas de dirección y la igualdad de género, se verificó que los CLS fueron una oportunidad de participación de agentes locales, pero ello no abarcó en igual medida a las mujeres y por tanto no se vio reflejado en una inclusión de sus perspectivas y demandas.
En suma, si bien se emprendieron algunas acciones específicas muy importantes y valiosas para la salud de la población femenina, tales como la elaboración de un Protocolo de Atención a Víctimas de Violencia, actividades de sensibilización y capacitación en materia de derechos y la instalación de albergues para mujeres embarazadas21, estas actuaciones puntuales no han sido suficientes para desplegar una estrategia integral en materia de género en la atención de la salud, ni una asignación equitativa de los recursos.
IV. Consideraciones generales Las investigaciones dan cuenta de procesos de descentralización complejos en los que, en ciertas ocasiones, se manifiestan simultáneamente: • patrones y prácticas históricas y culturales relativas a los modos de relación y gestión de lo local, • intervenciones más recientes basadas en lógicas tecnocráticas y verticalistas, • un creciente protagonismo de movimientos sociales que expresan demandas de reconocimiento identitario, redistribución de bienes y recursos y participación en las decisiones de política pública y • la emergencia incipiente de liderazgos políticos innovadores que apuestan a gestiones más dinámicas, participativas e inclusivas. Dentro de este espectro se evidenció que: a) Las políticas públicas de descentralización territorial, formuladas y aplicadas de “arriba hacia abajo” no han contribuido sustancialmente a la participación ciudadana y al ejercicio de los derechos de las mujeres. Por el contrario, en general continúan posicionándolas como cuidadoras del bienestar familiar y comunitario, y eventualmente aceptando la presencia de unas pocas en los lugares de decisión. Una situación similar se da en aquellas experiencias de descentralización sectorial “combinadas” en las cuales el nivel de autonomía de lo local es muy limitado (por ejemplo, en Paraguay). b) Los gobiernos locales “alternativos”, construidos de ´abajo hacia arriba´ en los que se advierten la marca de las demandas y luchas de los movimientos sociales, han dado lugar a gestiones más participativas, favoreciendo la emergencia de nuevos/as actores/as sociales. Aunque no todas estas iniciativas impulsen medidas explícitas destinadas al logro de la equidad de género, la propia experiencia de articulación de demandas y propuestas en lo público por parte de las mujeres favoreció su empoderamiento y la ampliación de sus expectativas de protagonismo en la vida social y política. 21
Igualmente merece destacarse que se buscó incentivar la igualdad de género en el interior del Ministerio a través de la creación de una sala de lactancia materna para funcionarias de la institución en su oficina central de la capital, aunque ésta sea una acción con un impacto mucho más acotado y en cierta medida simbólico.
c) En cuanto a la incidencia de la descentralización en la posición de las mujeres en los 4 países surge que los mayores avances se produjeron cuando se concreta una convergencia virtuosa de determinadas condiciones facilitadoras: 1.- Autoridades del gobierno local conscientes y convencidas de la necesidad de concebir y ejecutar políticas que: • incluyan demandas provenientes de diversos grupos sociales según género, etnia, edad, en otros términos que den respuestas concretas a los intereses generales y particulares de los/as habitantes; • incentiven la participación ciudadana, especialmente en la asignación y auditoría de los presupuestos municipales, • innoven los aspectos administrativos y simbólico-culturales; • habiliten espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y aseguren su sostenibilidad en el tiempo. Borja y Castells (1997) señalan al respecto que las autoridades locales deben actuar como promotores en la ciudad para “dotar a sus habitantes de “patriotismo cívico”, de sentido de pertenencia, de voluntad colectiva de participación y de confianza e ilusión en el futuro de la urbe”. 2.- Presencia de organizaciones sociales activas y críticas (ver recuadro) con sus propias agendas y prioridades - sobre todo en lo relativo a los derechos de las Organizaciones críticas mujeres y la igualdad de género- y alertas respecto de la “No basta con el hecho de que las mujeres receptividad, responsabilidad, transparencia y eficiencia de la estén organizadas, deben vincularse críticamente con el municipio. A efectos de gestión local, con habilidades para actuar colectivamente, negociar incidir en las políticas de género y, y construir alianzas estratégicas con diversos actores tanto locales particularmente, participar activamente en su como nacionales e incluso internacionales. seguimiento y evaluación, estas organizaciones 3.- Instancias de articulación “paritarias” y productivas entre diversos actores tanto en lo local como con el nivel central/nacional /regional e incluso internacional (Estado local/central, ONGs / otros municipios/ redes) desde las cuales se generen intervenciones en las que se integren los derechos y la equidad de género como componentes esenciales de la democracia y el desarrollo local.
deben contar con habilidades para involucrar a funcionarios y burócratas en asuntos de planificación y ejecución de las acciones de los planes…es ejercer la función de “guardián” en lo referente a los ingresos y gastos del 22 gobierno local. (Gustá, A 2008)
Esta investigación demostró que sólo en contados contextos estas condiciones se cumplieron y, lo que es más excepcional, se mantienen a lo largo del tiempo. Ello abre una serie de interrogantes y preocupaciones sobre los procesos de cambio político y socio-institucional que están directamente ligados con el protagonismo de las mujeres en los ámbitos públicos de nivel local y, por tanto, con el pleno ejercicio de sus derechos.
V. Sugerencias para futuras acciones Los hallazgos de esta investigación ofrecen pistas para comprender la convergencia de diversos fenómenos: los factores histórico-culturales y políticos que determinaron y dieron formas singulares a los procesos de descentralización en el conjunto de comunidades analizadas, el papel asignado y el demandado por las mujeres y en especial por sus organizaciones, y en ese marco los avances relativos en el reconocimiento de sus derechos y en su participación activa en la gestión local.
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Rodríguez Gustá , Ana Laura: Las políticas locales de género desde el punto de vista de las capacidades del Estado. http://www.cedet.edu.ar/dlocal/dlocal_numero_4/perspectivas.pdf
En este sentido contribuyen a enriquecer un campo de conocimientos y de prácticas que ha despertado un creciente interés para los estudios de género y en menor medida en la investigación sobre lo local en un sentido amplio. Abren también nuevos interrogantes que podrían impulsar otros estudios, así como proporcionan evidencias que sirven para fundamentar recomendaciones a las contrapartes nacionales y locales, en vista a favorecer intervenciones eficaces y creativas que potencien el protagonismo de las mujeres en la esfera pública y revistan factores de inequidad de género en las comunidades. Entre los temas de investigación sugeridos y aquellos que requieren ´alertas´ permanentes a lo largo de todo el ciclo de las políticas comprometidas con el enfoque de equidad de género, podemos mencionar: •
La disposición de las autoridades locales para iniciar y/o fortalecer procesos de democratización, participación social y toma de decisiones (según el alcance político que los decisores estén dispuestos a sostener y “tolerar”) en las que el enfoque de derechos humanos y equidad de género encuentren un cauce.
•
La percepción y valoración de las organizaciones que trabajan por los derechos de las mujeres de parte de diversos sectores del gobierno local, ONGs con otras agendas y diversos grupos sociales según género, nivel económico, edad, escolaridad, pertenencia étnica, religiosa.
•
Las características particulares de las organizaciones de mujeres que logran establecer alianzas y participar en las decisiones de política a favor de la equidad de género vis a vis las que no lo hacen por decisión o restricciones: composición, agendas, capacidades, visiones, etc.
•
Las relaciones entre las oficinas o mecanismos de la mujer a nivel municipal y nacional: coordinaciones, descentralización, recursos, capacidades, agendas.
•
Las relaciones entre sectores del gobierno local que ejecutan políticas con foco en la población femenina y las Oficinas Municipales de la Mujer y el nivel de conocimiento y valoración de ambas instancias por parte de la población.
•
Las relaciones entre líderes políticas y ONGs locales de mujeres: agendas, coordinaciones, conflictividad.
•
Análisis diacrónico de los ciclos de alta actividad, letargo o retroceso de políticas de o para la equidad de género a nivel local: facilitadores, obstáculos, logros, actores, temas y sectores considerados y omitidos.
•
Procesos de generación y sostenimiento de alianzas entre organizaciones con agendas de género, etnia, edad, intereses de clase.
•
Las percepciones, valoraciones y relaciones recíprocas entre los/as representantes de las agencias de cooperación que actúan en los espacios locales y las ONGs de mujeres y oficinas municipales para la equidad de género.
•
En el plano de la acción son prometedoras las iniciativas que, dentro de un marco de desarrollo local adecuado para responder a las problemáticas actuales tanto locales como nacionales y regionales, promuevan más y mejores articulaciones de diversos sectores involucrados en temas “sectoriales”.
•
Los programas integrales de capacitación para la acción estratégica que incluyan el desarrollo de habilidades de planificación, evaluación, liderazgo transformador y creación de alianzas y redes de trabajo continúan siendo una alternativa prometedora.
•
La revisión de las concepciones acerca de la descentralización, el desarrollo local, la interculturalidad y los patrones y relaciones de género de los /as planificadores/as, técnicos/as y evaluadores de las agencias de cooperación se vuelve también indispensable.
Bibliografía Documentos de las investigaciones •
Bolivia
Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010 •
Ecuador
María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de 2010 •
El Salvador y Honduras
Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010 •
Paraguay
Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009
Textos consultados Arboleda, María, Democracia y cambio en Esmeraldas: las afroesmeraldeñas en la construcción de nuevas sociabilidades y políticas, Proyecto PRIGEPP-IDRC-IEE, Quito, Ecuador, 2009. Arocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. En Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay. -------- (2002): El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay Banco Mundial (1997): Informe sobre desarrollo humano. El Estado en un mundo en transformación, Oxford University Press, Washington, D.C.. Beall Jo (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC. Borja, Jordi y Castells, Manuel (1997): Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información, Editorial Taurus.Madrid. Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40. Santiago de Chile. CEPAL (2010): La hora de la Igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Brasilia. Cos Montiel, Francisco (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá.
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